（民商法学专业论文）我国统一不动产登记机关的立法选择.pdf

中文摘要 2 0 0 7 年出台的中华人民共和国物权法第1 0 条规定：“国家对不动产实行 统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。 这一原则性规定并没有从根本上解决造成有关不动产登记争议的实质性问题，“统 一不动产登记制度”是个系统工程，涉及到统一法律依据、统一登记机关、统一 登记效力、统一登记程序和统一权属证书等方面。登记机关主导着登记程序的展 开，因此要构建统一的登记制度，则必须从根本上统一以上诸方面，即统一不动 产登记首先要统一不动产登记机关。国外不动产登记机关的设立都是独立统一的， 如德国、瑞士统一于法院；法国、日本统一于地方行政机关；英国、澳大利亚统 一于专设的土地登录局。目前我国不动产登记机关分散在政府不同行政部门的现 象，已有悖现行法律和国际潮流。在考察国外立法例的基础上，分析我国理论界 存在的三种学说，即法院登记说、行政机关登记说和公证机关登记说，法院登记 说和行政机关登记说仅仅解决了登记机关的统一问题，而对于后续问题诸如登记 赔偿责任的性质并未很好解决，由公证机关作为统一不动产登记机关能够很好的 解决诸如有关登记行为的性质和登记错误对赔偿责任方面的争议，使不动产登记 这一物权公示制度能彻底回到民法的怀抱中。 本文除引言和结语外，正文共分为六个部分： 第一部分介绍不动产登记的功能与不动产登记机关的设立。该部分首先介绍 了不动产登记具有确认权利归属、保障交易安全和管理的功能，然后提出设置不 动产登记机关需要满足的要求，使不动产登记机关的设立与不动产登记功能相符 合。 第二部分是对国外和我国台湾地区的不动产登记机关的立法例考察。德国、 瑞士是以地方法院作为不动产登记机关；法国、日本是以地方行政机关作为不动 爱国统一不动产量j 记机关的立法选择 产登记机关；英国、澳大利亚法是以专设土地登录局为不动产登记机关。通过比 较分析发现，这些国家或地区的不动产登记机关都是独立统一的。 第三部分陈述我国不动产登记机关的现状及缺陷。由于我国长期实行计划经 济体制和土地公有制制度，出于管理的需要，我国不动产登记机关依据不同种类 的不动产设立而呈现出多头执政，分级管理的局面。这一现状不利于当事人办理 登记也不利于登记机关的工作效率的提高，容易产生登记申请人在申请登记时无 所适从、无从选择的难题。登记机关之间权责不明，相互推诿扯皮，也极易陷入 在产生登记纠纷时，登记机关承担赔偿责任时，不知该选择民事赔偿还是行政赔 偿的尴尬境地。 第四部分介绍我国统一不动产登记机关的理论学说及争议。分别就司法机关 登记说、专门行政机关登记说以及公证机关登记说的利弊进行分析研究。本文认 为公证机关登记说更符合国情。 第五部分从三个方面分析我国选择公证机关作为统一不动产登记机关的理论 基础。选择公证机构作为统一不动产登记机关符合登记的功能，符合物权法的公 示公信原则，也是不动产交易公平与安全的内在要求。 第六部分在前文的基础上，提出本文的观点，认为统一不动产登记机关的立 法选择是公证机关，并从公证机关的性质、职责、登记程序及其法律责任等方面 进行论证。该部分结合我国公证法的相关规定进行论证，公证机构是承担民 事责任的事业单位，由其进行统一不动产登记符合我国物权法的逻辑体系。 关键词：不动产；不动产登记；登记机关；公证机关 河南大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h e ”p r o p e r t yl a w , w h i c hw a si n t r o d u c e di n2 0 0 7 ，h a sm a k eat e m p o r a r y e a s i n go ft h ed i s p u t e ，b u tt h ea r t i c l e10o f t h ea c t ：t h ec o u n t r yw i l lc a r r yo u tu n i f i e d r e g i s t r a t i o ns y s t e mo f r e a lp r o p e r t y ，a n dt h es c o p eo fu n i f i e dr e g i s t r a t i o n , r e g i s t r a t i o n a u t h o r i t i e sa n dr e g i s t r a t i o nm e t h o d s w i l lb ep r e s c r i b e db yl a wa n da d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t i o n s t h i sg e n e r a lr e q u i r e m e n tf a i l e di ns o l v i n gt h ef u n d a m e n t a ls o l u t i o nt ot h e s u b s t a n t i v ei s s u e so fr e a le s t a t er e g i s t r a t i o nd i s p u t e ，”u n i f i e dr e a le s t a t er e g i s t r a t i o n s y s t e m ”i sas y s t e m se n g i n e e r i n g ，w h i c hi sr e l a t e dt ot h el e g a lb a s i sf o ru n i t y ，u n i f i e d r e g i s t r a t i o na u t h o r i t y ，u n i f i e dr e g i s t r a t i o ne f f e c t i v e n e s s ，h a r m o n i z a t i o na n du n i f i c a t i o n o fo w n e r s h i pc e r t i f i c a t eo fr e g i s t r a t i o np r o c e d u r e sa n ds oo n r e g i s t r a t i o na u t h o r i t y l e a d st os t a r tt h er e g i s t r a t i o np r o c e s sd o m i n a t e s ，s om o r ef u n d a m e n t a lu n i t ym u s tb e m a d et ob u i l dau n i f i e dr e g i s t r a t i o ns y s t e m t h ee s t a b l i s h m e n to ff o r e i g nr e a le s t a t e r e g i s t r a t i o no f f i c ei si n d e p e n d e n tr e u n i f i c a t i o n , s u c ha sg e r m a n y ，s w i t z e r l a n d ，u n i t e di n t h ec o u r t s ；f r a n c e ，j a p a n , u n i t e di nt h el o c a la d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t i e s ；t h eu n i t e d k i n g d o m ，a u s t r a l i a , u n i t e di nt h ed e d i c a t e dl a n dr e g i s t r yb u r e a u a tp r e s e n t ，c h i n ar e a l e s t a t er e g i s t r a t i o ns c a t t e r e di nd i f f e r e n tg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t so ft h e p h e n o m e n o n ，h a sb e e nc o n t r a r yt oe x i s t i n gl a w sa n di n t e r n a t i o n a lt r e n d s l e g i s l a t i o no f f o r e i g nc o u n t r i e si nt h es t u d y ，b a s e do na n a l y s i so ft h et h e o r e t i c a lc i r c l eo ft h et h r e e t h e o r i e s ，t h a ti sr e g i s t e r e d 州t ht h ec o u r t ，s a i dt h ee x e c u t i v e ，s a i dt h er e g i s t r a t i o na n d r e g i s t r a t i o no f s a i dn o t a r yp u b l i c ，c o u r tr e g i s t r i e sa n da d m i n i s t r a t i v eb o d i e st h a tr e g i s t e r t h a tt h er e g i s t r a t i o na u t h o r i t yo n l yt or e s o l v et h eu n i f i c a t i o ni s s u e ，a n df o rf o l l o w - u p q u e s t i o n ss u c ha st h er e g i s t r a t i o no f t h en a t u r eo ft h el i a b i l i t yi sn o ts o l v e d ，b yan o t a r y p u b l i ca sau n i f i e dr e a le s t a t er e g i s t r a t i o na u t h o r i t i e st or e s o l v es u c hag o o dn a t u r eo f t h e a c tr e l a t i n gt or e g i s t r a t i o na n dr e g i s t r a t i o ne r r o r so nt h el i a b i l i t ys i d eo ft h ed i s p u t e ，s o i i i 我国统一不动产登记机关的立法选择 t h a t r e a le s t a t er e g i s t r a t i o nar e a lr i g h tb a c kt ot h ec i v i ll a ws y s t e mt oc o m p l e t et h e e m b r a c e i na d d i t i o nt ot h ei n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o n ，t h ef u l lt e x tc o n s i s t so fs i xp a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，t h ea u t h o rs u m su pt h er e a lp r o p e r t yr e g i s t r a t i o nf u n c t i o n sa n dt h e e s t a b l i s h m e n to fr e a le s t a t er e g i s t r a t i o n t h i ss e c t i o ni n t r o d u c e st h er e g i s t r a t i o no fr e a l e s t a t eo w n e r s h i p 晰t l lt h er i g h t sr e c o g n i z e di nt h ee n s u r et h es e c u r i t ya n dm a n a g e m e n t f e a t u r e s ，a n dt h e ns e tt h ep r o p e r t yp r o p o s e dt om e e tt h er e q u i r e m e n t so ft h er e g i s t r a t i o n a u t h o r i t yn e e d st om a k et h ee s t a b l i s h m e n to fr e a le s t a t er e g i s t r a t i o ni nl i n e 、析t 1 1t h er e a l e s t a t er e g i s t r a t i o nf u n c t i o n i nt h es e c o n dp a r t , t h ea u t h o rw i l li n v e s t i g a t et h ef o r e i g na n dt a i w a no fc h i n a s r e a le s t a t er e g i s t r a t i o nr e g u l a t i o n s i ng e r m a n ya n ds w i t z e r l a n d ，t h ed i s t r i c tc o u r ti s t h er e a le s t a t er e g i s t r a t i o n ，i nf r a n c ea n dj a p a n ，t h el o c a la d m i n i s t r a t i v eb o d yi st h e r e a le s t a t er e g i s t r a t i o n , a n di nu n i t e dk i n g d o ma n da u s t r a l i a , t h el a n dr e g i s t r yb u r e a u i st h e i rr e a le s t a t er e g i s t r a t i o n b yc o m p a r i n ga n da n a l y s i s i n g ，w ec a ns e et h a tt h e s e c o u n t r i e so rr e g i o n sh a v ei n d e p e n d e n ta n du n i f i e dr e a le s t a t er e g i s t r a t i o n i nt h et h i r dp a r t ，t h ea u t h o rr e l a t e st h es t a t u sa n dt h ed e f e c t so fr e a le s t a t e r e g i s t r a t i o n a so u rl o n g - p l a n n e de c o n o m i cs y s t e ma n dp u b l i co w n e r s h i ps y s t e mo fl a n d ， f o rm a n a g e m e n tn e e d s ，t h er e g i s t r a t i o no fr e a le s t a t er e a le s t a t ea u t h o r i t yi na c c o r d a n c e 谢lt h es e t t i n gu po fd i f f e r e n tt y p e so fs h o w sl o n gi np o w e r ，h i e r a r c h i c a lm a n a g e m e n t s i t u a t i o n t h i ss i t u a t i o ni sn o tc o n d u c i v et op a r t yr e g i s t r a t i o na u t h o r i t yf o rr e g i s t r a t i o ni s n o tc o n d u c i v et ot h ei m p r o v e m e n to ft h ee f f i c i e n c y ，p r o n et ot h et i m eo fa p p l i c a t i o nf o r r e g i s t r a t i o nr e g i s t e r al o s s ，n oc h o i c e p r o b l e m s u n c l e a rr e s p o n s i b i l i t i e s a n d b u c k - p a s s i n gb e t w e e nr e g i s t r a t i o n a u t h o r i t i e sw i l ll e a dt ot h ea w k w a r dt h a tt h e r e g i s t r a t i o na u t h o r i t yh a sn oi d e aw h e t h e ri ti sac i v i lc o m p e n s a t i o no ra ne x e c u t i v e c o m p e n s a t i o n i v 河南大学硕士学位论文 i nt h ef o u r t hp a r t ，t h ea u t h o rd e s c r i b e st h et h e o r i e sa n dc o n t r o v e r s i e so fo u ru n i f i e d r e a le s t a t er e g i s t r a t i o na u t h o r i t y r e g i s t r a t i o ni nr e s p e c to ft h ej u d i c i a r y ，s a i ds p e c i a l r e g i s t e rt h a tt h ee x e c u t i v ea u t h o r i t i e sa n dr e g i s t e r e dn o t a r yp u b l i c ，s a i da n a l y s i so ft h e a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s t h i sa r t i c l es a y st h a tt h en o t a r yp u b l i cr e g i s t r a t i o ni s m o r ei nl i n ew i t hn a t i o n a lc o n d i t i o n s i nt h ef i f t hp a r t ，t h ea u t h o rs e l e c t sf r o mt h r e ea s p e c t so ft h en o t a r yo f f i c ei nc h i n a a sau n i f i e dt h e o r e t i c a lb a s i so fr e a lp r o p e r t yr e g i s t r a t i o no f f i c e s e l e c t i n gan o t a r y p u b l i ca sa u n i f i e dr e a le s t a t er e g i s t r a t i o na u t h o r i t i e sc o m p l y 、撕t l lt h er e g i s t r a t i o no ft h e f u n c t i o nc o n s i s t sw i t ht h ep r o p e r t yl a wo ft h eb a s i cp r i n c i p l ea n di sa l li n h e r e n t r e q u i r e m e n to fe q u i t ya n ds e c u r i t yo fr e a le s t a t et r a n s a c t i o n s i nt h es i x t hp a r t ，t h ea u t h o rm a k e sh i sv i e w sb a s e do nt h ep r e v i o u sp a p e r ：u n i f i e d r e a le s t a t er e g i s t r a t i o na u t h o r i t yi st h ep u b l i cn o t a r yo f f i c eo f l e g i s l a t i v ec h o i c e ，a n df r o m t h en a t u r eo fn o t a r yp u b l i cd u t i e s ，r e g i s t r a t i o np r o c e d u r e sa n dl e g a ll i a b i l i t i e sf o r d e m o n s t r a t i o n t h ep a r td e m o n s t r a t e sb yc o m b i n i n gw i t l lt h er e l e v a n tp r o v i s i o n so f a r g u m e n t so f0 1 1 1 v o t a r yl a w ”t h en o t a r yp u b l i ci sap u b l i ci n s t i t u t i o no fc i v i l l i a b i l i t y ，i tw i l lb ei nl i n ew i t ho u rl o g i c a ls y s t e mo fp r o p e r t yl a wt h a tt h en o t a r yp u b l i c m a k e su n i f i e dr e a le s t a t er e g i s t r a t i o n k e yw o r d s ：r e a le s t a t e ；r e a le s t a t er e g i s t e r ；r e g i s t r a t i o no r g a n ；n o t a r yp u b l i c v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学住中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢酌地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位中请人( 学位论文作者) 签名：生吵全之全 2 0p 年夕月2 曰 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学住。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、姨用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 甄质文 本和电子文本) 麒供公众检索、奎阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学住获错( 学位论文作者) 釜名：圭硷z 釜 2 0 3 年ja 洮a 学位论文指导教师釜名：乏：受窆缝 2 0 卜牟量月x 目 河南大掌硕士掌位论，文 我国统一不动产登记机关的立法选择 引言 孟子梁惠王中的“有恒产者有恒心 之语，此语其实道出了财产对个人 乃至社会的重要性，同时也指出了不动产的重要性。自古以来，不动产就是人类 生产生活的基础资料，其价值往往巨大，且涉及国计民生，它一直是各国法律重 点规范调整的对象。做为规范不动产的一项重要法律制度不动产登记制度， 一直是物权法中的重要制度。它不仅在物权变动中起着举足轻重的作用，而且也 是物权公示的重要手段。中华人民共和国物权法( 以下简称物权法) 颁布实 施后，需要建立一套完备的登记制度与之相匹配，正如梁慧星教授所语：“不论 物权法如何完善，如果没有一个好的登记制度，那你的物权法就不会有好的结果， 不会得到切实的实施。 我国物权法第二章第一节专门就不动产登记进行了 规定，其中第1 0 条明确规定，国家对不动产实行统一登记制度。统一登记制度又 是个系统复杂的工程，我国理论界对统一的内容“统一法律依据、统一登记机关、 统一登记效力、统一登记程序和统一权属证书 达成共识。不动产登记制度是人 类法律生活的一项伟大制度，涉及的问题很多，本文只就统一不动产登记机关( 本 文若无特殊说明，文中的登记机关与登记机构同义) 这一问题展开论述，不动产 登记机关主导着登记程序的展开，不动产登记机关的相关规定，是不动产登记制 度之根基，不动产登记机关的统一又和其他相关的统登记问题有着直接的联系。 到目前为止，我国学界在对统一不动产登记机关，具体统一到哪个机关的问 题上，理论界和实务界存争议很大。目前我国学界主要存在着司法机关登记说、 行政机关登记说和公证机关登记说等，本文在考察国外立法例的基础上对三种学 说进行了分析，由此提出自己的见解。 我国统一不动产登记和k 是的立法选择 本文主要采取了比较法的分析方式，在探究国外设立不动产登记机关立法例 的基础上，分析我国不动产登记机关的现状，并通过剖析我国理论界的三种学说， 得出我国应该选择符合我国国情的公证机关来统一行使不动产登记职能。登记机 关在审查不动产登记时应实行实质审查制度，以维护不动产交易秩序的安全。登 记机关登记错误时应根据过错原则承担民事损害赔偿责任，我国的相关立法要实 现对受害人的全面保护。此也实现了与动产物权变动的因交付错误所承担的责任 性质相同一，可使我国的物权法律体系在各项制度规定上更协调，在逻辑上更严 谨。 一、不动产登记的功能与不动产登记机关的设立 ( 一) 不动产登记的功能 不动产登记制度是不动产制度的基础和核心，也是完善不动产市场的必要保 障条件，不动产登记在整个不动产法律制度中居于重要的地位。从本质上而言， 不动产登记的根本目的在于为不动产物权的公示提供法定方式，它的主要功能就 是完成物权的设立、变更或终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护； 同时，为了维持一般的交易秩序和达到国家治理的目的，不动产登记也是满足国 家对不动产市场进行监督管理的重要手段。由此可知，不动产登记主要有以下几 个方面的功能： 1 确认权利归属，预防和解决纠纷 权利确认，是确认不动产的权属状态，赋予不动产权利以相应的法律效力， 保护不动产与其权利人之间的法律支配关系的职能。权利确认是不动产交易的前 提，一项不动产，如果没有明确其权属，任何人都可以侵占，这样，不动产交易 就没有必要。 王洪亮：不动产物权登记立法研究，载法律科学2 0 0 0 年第2 期。 2 河南大掌硕士学位论文 不动产通过登记，明确其权利状态，公众可以了解其物权情况。登记所记载 的权利人，就是法律所承认的不动产权利享有人。即使登记错误，在登记没有更 改之前，只能认定登记记载的权利人为真正的不动产权利人。不动产登记，是不 动产物权最有效的界定。同时，登记可以证明权利的存在，非权利人篡夺权利的 可能性也会因此大大降低。不动产登记不仅可以彰显权利状态，还可以解决不动 产物权竞存，当一个不动产上存在多个内容上相互矛盾的物权时，可以登记时间 的先后来确认和保护哪一项物权。这样，可以避免和减少纠纷的发生，也为纠纷 的解决提供强有力的证据。 2 保障交易安全的功能 很大程度上，现代社会的财产登记制度就是应保障交易安全的需要而产生的。 物权的公示公信原则与保障交易安全有极密切的联系，不动产通过登记，将权利 的得丧变更的事实向社会公开，以标示不动产流转的情况。这种标示，能够使包 括交易相对方的第三人获得准确、可靠的信息，从而对不动产交易的后果作出合 理的预期。 3 管理功能 不动产登记具有实施管理意图的功能。管理功能是通过不动产登记机关对登 记档案等材料的管理，以对申请登记的不动产权利的真实性和合法性进行审查监 督。同时，也为税收提供依据。国家还可以通过登记了解不动产市场的动态，并 根据市场需求制定相关政策，实现国家对不动产市场的宏观调控。 ( 二) 不动产登记机关的设立 鉴于不动产登记的重要功能，不动产登记机关自然要承担重要职责，我国将 来设立统一不动产登记机关，必将要和不动产登记的功能相符，其设立要求至少 要体现以下几个方面： o 许明月：财产权登记法律制度研究。中国社会科学出版社2 0 0 2 年版第2 2 页。 o 许明月：财产权登记法律制度研究，中国社会科学出版社2 0 0 2 年版第2 4 页。 3 爱国统一不动产登记机关的立法选择 第一，不动产登记机关的设立要能体现出登记的公信力。法律上的登记，都 与国家的行为有关，登记都是在国家政府机关或能够体现国家证明力的机构进行， 比如婚姻登记、法人登记等。不动产登记涉及到国计民生的重要权利，故多数国 家的法律都要求国家出面承担不动产登记的责任，即国家的公信力。因此，在不 动产登记机关的设置上，要选择能够体现公信力的机构来承担不动产登记的职责。 第二，不动产登记机关的设立要统一。确认权利归属，预防和解决纠纷是不 动产登记的重要功能之一，则不动产登记机关的首要任务就是确认权利归属，预 防和解决权利冲突，并为登记申请人提供准确、迅速的查询服务和全面、快捷的 登记服务。这就需要不动产登记机关的设立必须统一，登记程序的设计要简易便 利，方便登记申请人熟知办理。这是不动产登记机关设置的起码要求。 第三，不动产登记机关的设置要符合国家的国情民意。任何国家的体制设计 都是和国家的其他社会经济体制的发展状况相适应的。我国不动产登记机关的设 置要结合我国的国情，充分利用现有的资源，使不动产登记机关的设置更能适应 现在韵经济转型期。 二、不动产登记机关设立的国外( 地区) 立法例考察 ( 一) 德国、瑞士的不动产登记机关 德国土地登记条例第1 条第1 款规定：“不动产登记簿由地方法院( 不 动产登记局) 统一掌管。不动产登记局对位于本区域内的地产有管辖权。作为 法院的不动产登记局不同于一般的普通法院，其不审理民事、刑事等案件，而是 专门管辖不动产登记的司法机关。因此，在德国，不动产登记行为是司法行为， 登记的行为和法院的初审判决的效力相同。依据德国土地登记法的规定，因登记 发生的争议无需再次起诉，而是直接向上一级法院( 一般为州法院的民事法庭) 提起上诉。登记局的登记官员为法官而不是行政官员，但也不同于一般法院的法 4 官，而有其专门的任命和考核方式。回根据德国法规定，不动产登记实行申请原则， 由当事人的申请而引发。不动产登记局接到登记申请后，般不审查不动产物权 变动的基础原因关系，而只是进行形式审查，即仅审查不动产登记的物权合意是 否符合其提交的要求，这是德国的物权行为理论使然。 依据瑞士民法典及州法的规定，瑞士的不动产登记机关为各州的地方法院， 其设置类似于德国，登记行为均为司法行为。 ( 二) 法国、日本及我国台湾地区的不动产登记机关 法国以地方官署作为不动产登记机关，其登记行为是行政登记性质。日本的 不动产登记法第8 条规定：“登记事务，以管辖不动产所在地的法务局、地 方法务局及其支局、派出所为登记所，而予以掌管。“不动产跨管辖区域涉及 多个登记局时，依法务省令所定，由法务大臣、法务局长或地方法务局长指定某 个管辖登记所。 法国、日本的不动产登记制度采取形式主义登记制，即理论上 的契约登记制或法国登记制，不动产物权变动是否进行登记由当事人决定，但不 登记，不能对抗第三人。两国的登记机关对登记申请只进行形式审查，若申请登 记的手续齐全完备，则依据契据内容记载于登记簿，契约上所记载的权利事项是 否有瑕疵，则不予以过问。 我国台湾地区土地法第3 9 条规定：“土地登记，由直辖市或县( 市) 地 政机关办理之。但各该地政机关得在辖区内分设登记机关，办理登记及其他有关 事项。 由此可知，我国台湾地区的不动产登记机关是市县政府在辖区内设置的 专门的地政事务机关，其性质属于行政机关。 国孙宪忠： ，法律出版社1 9 9 7 年版，第1 4 3 页 5 我国统一不动产登记机关的立法选择 ( 三) 英国、澳大利亚的不动产登记机关 英国的不动产登记机关统一于土地登记局，土地登记局统一管理城乡土地权 属，进行土地权属审查、确认、登记发证及过户换证的政府部门。土地登记局有 两个层次，分别是中央和地方，目前整个英国共有2 1 个办事机构，分片承担英国 各地区的具体登记业务。英国的土地登记局是政府独立的执行机构，实行垂直领 导、一统到底的管理机制，其所属的各个办事机构不受地方政府的领导，而是由 登记局直接领导指挥。从财政安排看，土地登记局独立于政府的财政预算之外， 土地登记收费不纳入政府税务部，完全由登记局独立安排。 澳大利亚专设土地管理与保护部，在各州设有土地登录局，隶属土地管理保 护部领导，是营利性的国有企业，专门负责与土地登记有关的各项事务。土地登 录局是各个州登记土地权利的唯一的最高机构，局长为注册长。局的本部设有测 量部、文件登记处、产权证颁发部、法律部、信息技术服务部和行政人事部，各 个部门直接对注册长负责。 从以上这些国家或地区的立法例可以看出，其登记机关的设置都是独立统一 的。 三、我国不动产登记机关的现状及缺陷 ( 一) 我国不动产登记机关的现状 我国在漫长的古代社会，尤其是在封建社会，行政制度发达，行政权力庞大， 统揽了很多职能，财产特别是土地等不动产的登记管理自然属于行政机关的职权 范围。孙中山学习国外的土地管理制度，引入了德国地籍管理办法，但不动产登 记机关没有设在法院，却设在了地政部门，这一做法一直沿用到新中国成立。1 9 4 9 年至1 9 5 6 年，我国土地革命取得了一定成果，在此基础上，我国建立了不动产登 国孙宪忠：论物权法，法律出版社2 0 0 1 年版，第4 6 3 页。 6 记制度，后来一直中断。直到上世纪8 0 年代末才恢复，此时房产权、林业权与土 地权利一并进入了财产法的范畴，我国根据财产类型分别由不同的行政部门登记， 这一时期的不动产登记是作为不动产登记管理部门的行政管理手段。这种各部门 分别登记的制度，在计划经济或经济转型期发挥了行政管理的积极作用，但在市 场经济体制下，我国不动产登记机关分散林立的作法，已与国际上“不动产登记 机关统一的做法相违背，也不符合市场经济体制下物权公示的法理要求。 虽然我国物权法第1 0 条明确规定了统一不动产登记制度，但遗憾的是现 实中对统一不动产登记机关的立法要求则采取了搁置的处理办法，究竟由哪一个 机关来统一登记尚不确定。长期以来，我国将不动产登记作为行政机关的一项重 要管理职能，将不动产登记机关设置为行政机关；我国实行社会主义土地公有制， 建国以来一直实行土地和房屋分别管理登记的制度，随着不动产种类的增多，相 应的出现了很多不动产登记部门。目前我国不动产登记机关仍然是依据行政管理 的职能来确定，根据土地、房屋、林业、草原等种类的不同，不动产的登记职能 则分别由不同政府的职能部门行使，不动产的登记机构也就相应地分散在各个不 同的行政机关。根据现行法律，我国目前至少存在着以下几个主要的不动产登记 机关： 1 土地行政管理部门。中华人民共和国土地管理法第1 2 条规定：“依法 改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。 土地管理法实施条例 第3 条规定：“国家依法实施土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地 使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。 第4 条规定，农民集体所有的 土地，由土地所有者向土地所在地的县级政府土地行政主管部门提出土地登记申 请，由县级政府登记造册，核发集体土地所有权证书。据此可知，土地权属登记 主要由土地管理部门办理。 2 房产管理部门。在我国，房地产管理工作主要由土地管理部门和建设部门 根据各自的职能共同完成。我国城市房地产管理法第5 9 条规定：“国家实行 土地使用权和房屋所有权登记发证制度。”第6 0 条第2 款和第3 款规定：“在依 7 爱国统一不动产登记机关的立法选择 法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方 人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上人民政府房产管理部门核实并颁发 房屋所有权证书。“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房 产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土 地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同 级人民政府更换或者更改土地使用权证书。 3 林业管理部门。中华人民共和国森林法第3 条规定：“国家所有的和 集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方 人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院 林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造 册，发放证书，并通知有关地方人民政府。 据此可知，我国林业权属登记可以 由林业部门办理。 4 渔业行政管理部门。中华人民共和国渔业法第6 条规定：“国务院渔 业行政主管部门主管全国的渔业工作。 第1 1 条规定：“国家对水域利用进行统 一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于 养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行 政部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可使用该水域、滩涂从事养殖 生产。” 除了以上登记部门外，我国还有草原管理部门、公证机关等。通过以上的分 析可以看出，我国的不动产登记机关的现状特点有：其一，登记机关的分散性。 登记机关的设立是依据不动产的种类来设立的，这就造成了多部门登记，分级登 记，多头执政的局面；其二，登记机关的行政管理性，登记机关都是隶属于政府 的行政部门，这些登记机关办理登记只是从行政管理的角度进行，而疏忽了不动 产登记的根本在于物权公示性。这两大特点不仅与国际潮流相背离，而且也与我 。于海涌：论不动产登记，法律出版社2 0 0 7 年版，第4 页。 8 河南大学硕士掌位论文 国现行物权法登记机关设立的原则要求大相径庭。因此，在物权立法的统一不动 产登记制度改革中，统一不动产登记机关的改革是势在必行。 ( 二) 我国不动产登记机关设立的缺陷 登记机关设置上的不统一，造成了不动产登记机关多头执政的局面，产生了 很多弊端。 1 登记机关分散，不利于公示查询 登记机关分散林立，不利于发挥登记的强大公示功能，进而影响到当事人查 阅登记。由于不动产交易秩序的安全依赖于不动产的登记，登记的内容能够提供 给第三人权威可靠的登记信息。当前我国“多头管理，各自为政 的状况，往往 导致交易当事人不知道应该到哪一部门去查询，即使知道了查询部门，又不知道 去该部门的哪一级机构查询，即使交易当事人通过查询了解了登记信息，也会因 登记部门多头管理而难以判断信息的准确可靠性。如，“当事人要查阅某公司企 业是否已经办理抵押的情况，就需要到土地管理局查询土地是否抵押，到房管局 查阅房屋抵押登记情况，到工商局查阅机器设备是否抵押等，这就给当事人查阅 登记情况造成了很大的不便”。不同的登记机关，采取不同的登记规则，会产生 独立而又不同的登记簿，这就使登记簿很难准确而又全面可靠的反映不动产的权 属情况，从而交易当事人无法判断登记信息的可靠性，影响到不动产交易的有效 进行，降低了公示的可信力，减损了登记公示的功能。 2 登记机关分散，不利于当事人办理登记 目前我国将登记机构分散在不同的行政部门，而不同的部门又制定了各个不 同的登记规则，这对不动产交易当事人尤其是对登记申请人而言，有时就要向数 个不同的部门申请登记并缴费，这就造成了财产和时间上的浪费，增加了当事人 的负担，而且往往会使当事人在不同的登记机关和登记规则面前无所适从。如果 。王利明：物权法专题研究( 上) 。吉林人民出版社2 0 0 2 年版，第3 3 4 页。 9 我国统一不动产登记机关的立法选择 登记机关设置统一，并依据统一的登记规则进行登记，登记申请人就会很容易确 定登记机关，熟悉、掌握登记规则，当事人办理不动产登记就顺畅方便多了。 3 登记机关分散，不利于不动产的管理 我国实行土地公有制，建国以来一直实行土地房屋分别管理的制度，我国草 原、森林、渔业等不动产也分别由不同的行政管理部门办理登记。这种基于行政 管理的目的而进行的多头登记的方式，虽然在一定程度上缓解了不同的行政机关 之间的权力划分和利益冲突，看似有利于不动产的专门管理，其实并非如此。多 头管理造成了各个不同的登记机关间的责权不明，不同的登记机关之间难免为了 各自的部门利益而相互扯皮，在有利可图的时候就抢着办理登记，在棘手而又无 利可图的时候就像踢皮球一样的踢给其他登记部门办理；而各个登记机关在制定 各自的登记规则时又不免会利用制定登记规则的机会来扩大自己的权限，从而出 现政出多门、各自为政的现象，各种登记规则间势必也会出现重复、矛盾、不明 确、不协调等情形。简单就