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行政允诺制度研究 中文摘要 行政允诺制度研究 中文摘要 行政允诺是现代给付行政和柔性行政兴起的产物，是转变政府职能，提高行政效 率，打造诚信政府形象的有效途径之一。实践中，行政允诺作为一种新型的行政手段 已经被行政主体广泛采用，在行政活动的各个领域发挥了重要作用，因此推进行政允 诺的制度化，对于保障行政相对人的合法权益、实现和谐的行政法律关系具有重要的 意义。本文分为四个部分，第一部分归纳了域内外行政允诺的研究成果，在评析的基 础上对行政允诺的概念进行了重构，并且分析了行政允诺的特征、分类，明确界定了 行政允诺的性质；第二部分对域内外行政允诺的实践进行考察，在简单归纳域外经验 的同时指出了我国现存的问题；第三部分重点研究了行政允诺制度的构建，分别是行 政允诺的基本原则、行政允诺的程序要求、行政允诺的效力和行政允诺的责任承担； 第四部分结合我国的司法实践，分析了行政允诺案件的受案范围和具体审查规则。 关键词：行政允诺；制度构建；司法救济 作者：陈羿汀 指导教师：杨海坤教授 s t u d yo ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ep r o m i s e a b s t r a c t s t u d yo ns y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v e a b s t r a c t p r o m i s e a d m i n i s t r a t i v e p r o m i s ei s t h ep r o d u c to fw e l f a r ea d m i n i s t r a t i o na n df l e x i b l e a d m i n i s t r a t i o n ，a n di so n eo fa ne f f e c t i v em e c h a n i s mt ot r a n s f o r mg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ， i m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n db u i l dc r e d i b i l i t yg o v e r n m e n t i np r a c t i c e ，t h e a d m i n i s t r a t i v ep r o m i s ea san e wm e a n so fa d m i n i s t r a t i o nh a sb e e nw i d e l yu s e db yt h em a i n a d m i n i s t r a t i o ni nv a r i o u sf i e l d s t o p r o m o t et h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e p r o m i s ei sv e r yi m p o r t a n tt ot h ep r o t e c t i o no fl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h ep e o p l e ， a c h i e v eah a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i po fa d m i n i s t r a t i v el a w t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u r p a r t s ，t h ef i r s tp a r to u t s i d et h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v ep r o m i s ei nm yo p i n i o nb a s e do n t h er e c o n s t r u c t i o n ，a n a l y z et h ef e a t u r e s ，c l a s s i f i c a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ep r o m i s e ，a n d c l e a r l yd e f i n ei t sn a t u r e ；t h es e c o n dp a r to u t s i d et h ep r a c t i c eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep r o m i s e ， s i m p l ys u mu pt h ee x p e r i e n c eo fe x t r a t e r r i t o r i a lr e g i o na l s op o i n to u tt h a tt h ee x i s t i n g p r o b l e m si nc h i n a ；t h i r dp a r tf o c u s e so nt h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e p r o m i s e ，i no r d e rt ob u i l das y s t e mf r o mf o u ra s p e c t si n c l u d i n gb a s i cp r i n c i p l e s ，p r o c e d u r e s s y s t e m ，t h ee f f e c t i v e n e s so ft h es y s t e ma n dr e s p o n s i b i l i t i e s ；f o u r t hp a r ti n s p e c tt h ej u d i c i a l p r a c t i c eo fc h i n a ，a n da n a l y z et h es c o p ea n ds p e c i f i cr u l e so f t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o m i s e k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o m i s e ；i n s t i t u t i o n a l i z a t i o n ；j u d i c i a la s s i s t a n c e i l w r i t t e n b y ：c h e ny i t i n g s u p e r v i s e db y ：p r o f e s s o ry a n gh a i k u n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：丝翌立 日 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名：霸貉优 - i 行政允诺制度研究 引言 一、行政允诺的兴起 引言 诚信，是现代社会中联系人与人之间关系的纽带，是整个社会体系正常运转的重 要基础。人类社会自法律产生之后，诚信观念就逐渐演变成为私法中的诚信原则，在 平等主体之间的私法自治领域发挥着重要的调整作用。进入2 0 世纪下半叶，市场经济 迅速发展，行政活动的领域空前扩张，行政法的调整范围与私法调整的范围出现了交 叉，如行政范围内的契约关系、相邻关系等，因此将私法中的诚信原则引入公法，己 成为必然的趋势。正如翁岳生教授所言：“公法与私法，虽各具特殊性质，但二者亦 有其共通之原理，私法规定之表现一般法理者，应亦可适用于公法关系”。诚信原则 要求公法关系中的主体要基于诚意进行活动，对基于自由意思表示而达成的行为要认 真履行，该原则为行政允诺的产生提供了思想基础，此为其一。其二，随着时代的发 展，行政机关逐渐抛弃了传统的命令式行政行为模式，转而采用协商、激励、引导的 方式开展行政活动，目的在于促进行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合，同 时行政活动的内容也更加趋于多元化，由传统一元的负担性行政行为转变为更加重视 授益性行政行为的运用。行政允诺实质上是行政主体在特定条件下赋予相对人一方利 益的行为，因此行政内容的多元化和行政方式的变迁也为行政允诺的产生提供了契 机。其三，现代行政中，行政主体拥有裁量权是一个重要特征。所谓裁量权实质上是 承认行政主体可以根据具体的行政环境采取适当的行为而不必受法律规范的严格拘 束，前提是不违反行政法的基本原则。行政裁量权的存在为行政允诺的产生提供了理 论依据，行政主体在符合依法行政的前提下可以结合具体情况作出各种行政允诺以实 现特定的行政目的。 基于上述三个原因，行政允诺逐渐兴起并发展起来。在域外，行政允诺的产生最 早始于上世纪8 0 年代末英国的社会服务承诺制度( 公民宪章运动) ，此后美国、澳大 利亚等国家也纷纷效仿英国的做法，在不同领域推出服务承诺制度，收到了良好的社 会效果。我国的行政允诺实践始于上世纪9 0 年代初山东烟台的社会服务承诺制度，十 回翁岳生主编：行政法( 2 0 0 0 ) ，中国法制j f j 版社2 0 0 2 年版，第2 0 9 页。 l 行政允诺制度研究引言 多年来行政允诺迅速普及，在行政活动的各个领域发挥了重要的作用。 二、行政允诺的现实意义 行政允诺作为一种新型的非强制性行政活动方式，在行政管理活动中已得到广泛 运用，对构建和谐的行政管理关系具有重要意义。 首先，改善政府形象。传统的行政管理关系是以命令和服从为基本特征的，行政 主体占有绝对优势地位，与相对人之间缺乏互动机制，在实践中容易出现“脸难看、 话难听、事难办的现象，影响了政府的形象。行政允诺是行政主体主动自我设立义 务、自加压力的举措，行政主体以更高标准严格要求自身，因而有利于转变工作作风、 树立良好形象、推进服务行政，最终实现行政管理的目的。 其次，提升服务质量。行政允诺是行政主体作出的一种授益性行为，在服务性允 诺中，行政主体通常向相对人允诺更高水平的公共服务，比如在现有的基础上制订更 加明确、清晰的服务标准、增加公共信息的透明度、实行礼貌接待制度和完善纠错机 制等，行政相对人无需付出额外的成本，只要按照正常的申请程序请求提供公共服务 即可。服务性行政允诺的实施，使行政主体提高了为民服务的意识，并且进一步提升 了公共服务的品质，有利于行政目的的实现。 再次，提高行政效率。行政主体实施行政允诺能起到加速行政程序的效果，特别 是在程序性允诺中，行政主体在现存规定的基础上进一步缩短了时间和流程，使行政 相对人间接授益。如行政许可法第4 2 条规定“除可以当场作出行政许可决定的外， 行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定”，实践中有的 行政机关从服务公众的角度出发，允诺十日内便可作出许可决定，使得办公时间大大 缩减，提高了行政效率。 最后，保障公众参与。行政允诺的作出是行政主体的单方行为，但是允诺内容的 实现却需要相对人的配合。通常情况下，相对人的行为只有符合行政允诺所设定的条 件时，才能取得行政主体允诺的利益，比如完成招商引资任务或者提供行政执法中需 要的线索等，因此行政允诺实现的过程也是行政主体与相对人充分互动的过程，这一 过程保障了公众能够参与行政活动，从而实现自己的利益。另一方面，行政允诺一般 以书面形式作出，明确性和稳定性程度较高，这无疑也增强了相对人对行政允诺的信 2 行政允诺制度研究引言 赖，从而提高了公众参与的积极性。 研究现状与研究任务 行政允诺作为一种新型的行为，学界对其研究尚不深入，成果也较少。目前域外 对行政允诺研究比较详细的当属大陆法系的德国，其行政程序法第3 8 条对行政允 诺作出了规定，但德国行政法学者对于行政允诺是否属于行政行为的范畴仍存在不小 的争议。国内学者对行政允诺的研究也刚刚起步，研究的视角主要集中在行政允诺的 概念、分类和及其可诉性问题，目前学者对于行政允诺的概念和性质仍存在一些争议。 本文的研究源于对现实的关注。随着行政允诺在实践中被广泛采用，在发挥积极 作用的同时也存在一些负面现象，比如有的行政机关不履行或者瑕疵履行允诺，有的 行政机关作出了一些内容欠妥当甚至违法的允诺，这些现象的存在使行政允诺的作用 大打折扣，降低了政府的公信力，也损害了相对人的合法权益。因此，在明确行政允 诺的内涵、辨明行政允诺的性质之余，更重要的是吸取实践中的经验教训，从宏观上 构建行政允诺运行的制度，使行政允诺的作出有原则为依据、有程序可遵循，行政允 诺作出后有明确的效力状态，行政允诺不能适当履行时能及时追究责任和进行诉讼救 济。只有完善了行政允诺制度，才能真正做到对行政允诺进行实体法和程序法上的规 范和控制，使行政允诺发挥积极作用，服务于我国行政法治建设的实践。 3 行政允诺制度研究第一部分行政允诺的界定 第一部分行政允诺的界定 一、行政允诺概念的厘定 在民法学界，承诺和允诺是两个截然不同的概念。承诺指民事主体在订立合同过 程中作出的同意对方要约的行为，而允诺一般指单方允诺，是一种附停止条件的单方 民事法律行为，与合同、侵权、不当得利、缔约过失和无因管理相提并论，作为引起 债发生的原因之一。在行政法学界，学者们对行政承诺和行政允诺并没有加以区别， 有关行政承诺和行政允诺的讨论实质上针对的是同一概念。笔者认为，为了避免与民 法及行政合同中的承诺行为相混淆，在行政法上应采用允诺较为妥当。最高人民法院 关于规范行政案件案由的通知中也将行政允诺作为与行政处罚、行政奖励、行政 合同并列的行为，进一步规范了其称谓。 ( 一) 行政允诺现有概念评析 域外学者关于行政允诺的主要观点有： 毛雷尔认为行政允诺“是指行政机关作出的采取或不采取特定措施的、具有法律 约束力的承诺”；平特纳认为“允诺”是行政机关以一定方式在将来做某事或不做某 事的单方表示” 。 国内学者关于行政允诺的主要观点有： 闰尔宝认为“行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法 作出的为自身设定公法上的义务而使相对人获得公法上权利的单方意思表示 ；高 鸿认为“行政允诺是指行政主体依其行政职权所作出的待条件成就时履行相关义务的 信守性允诺” ；宋超认为“行政承诺是指行政机关以及法律法规授权组织在行使职 权过程中，公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等 。参见金可为、崔岩双：单方允诺初探，载天津市政法管理干部学院学报2 0 0 1 年第2 期。 。【德】哈特穆特毛雷尔著： 行政法学总论，高家伟译，法律出版社2 0 0 0 年版，第2 1 5 页。 够【德】g 平特纳著：德国普通行政法，朱林译，中国政法火学f ：版社1 9 9 9 年版，第1 2 4 页。 固闰尔宝：行政允诺行为详论，载山东审判2 0 0 1 年第2 期。 高鸿；行政承诺及其司法审查，载 人民司法2 0 0 2 年第4 期。 4 行政允诺制度研究第一部分行政允诺的界定 方面的一种自觉性允诺行为 ；李玉敏、陈志力等认为“行政承诺是行政机关或法 律、法规授权的其它组织通过公开的方式对社会作出许诺，相对人完成了其在承诺中 指定的行为后给予一定奖励的行政行为”；邢吉伟认为“行政承诺就是行政主体为 了实现一定的行政管理目标，依其行政职权，对特定的事项或特定的人员，作出答应 照办某件事情的行为” ：金薇认为“行政承诺是行政主体为实现行政管理的目的， 在法定职权范围内，以公开的方式，针对特定或不特定相对人所做出的，待条件成就 时，作为或不作为某行为的单方面意思表示。 经过分析，笔者认为现有行政允诺的概念有如下几点值得商榷： 其一，混淆了允诺意思表示与允诺行为之间的关系 通过上述概念可以看出，国内外不少学者把行政允诺定位与行政主体一方的意思 表示，这实际上是混淆了行为的构成要素与行为之间的关系。行政允诺作为行政主体 的行为，意思表示是其中不可或缺的一个要素，但行政允诺行为并不局限于允诺意思 表示，还包含了允诺条件成就时的履行行为。如果把行政主体的允诺意思表示等同于 行政允诺行为，势必造成行政允诺行为与行政允诺的履行行为分离开来，如德国学者 汉斯j 沃尔夫就认为“许诺的内容是以后作出行政行为，因此，许诺本身不是行 政行为，而是行政前行为( v e r w a l t u n g s v o r a k t ) ，这种认识将导致行政允诺行为无 法融入行政行为体系，从而不利于对行政允诺行为的系统研究。笔者认为，对行政允 诺不应定位于单纯的意思表示，而应从宏观角度将其定位于行政主体的行为，包括意 思表示和履行行为。 其二，把行政允诺视同行政主体的自觉行为 国内部分学者将行政允诺行为概括为行政主体的自觉履行行为或是答应照办某 事的行为，而没有强调行政主体履行允诺的义务性。依据该观点，行政主体在履行行 政允诺时没有相关法律法规的束缚，行为具有随意性，相对人的利益保护也处于不确 定的状态，显然不符合现代行政法治的要求。笔者认为，行政主体履行允诺是基于公 法上的义务，这种义务来源于行政允诺意思表示的作出。行政主体一旦公开作出了允 函宋超： 论行政承诺及其法律责任，载湖北社会科学2 0 0 3 年第l 期。 。李玉敏、陈志力等：行政承诺案件的性质及审理对象，载法律适用2 0 0 3 年第1 2 期。 邢吉伟： 试述行政承诺及其可诉性，载 渤海大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 5 年第l 期。 曲金薇：行政承诺的概念与现象分析，载法制与社会2 0 0 7 年第2 期。 。【德】汉斯j 沃尔夫著：行政法( 第二卷) ，高家伟译，商务印书馆2 0 0 2 年版，第1 4 3 页。 5 行政允诺制度研究第一部分行政允诺的界定 诺意思表示，在符合条件时就必须作为一种义务严格履行，否则就要承担相应责任， 因此行政允诺的履行具有一定的强制性，并非一种完全的自觉行为。 其三，没有划清行政允诺与其它行政行为之间的界线 国内有学者认为行政允诺行为是行政主体在相对人完成某种条件时而给予其一 定奖励的行政行为，此种观点没有将行政允诺与行政奖励彻底区别开来，不利于行政 允诺概念的厘清。笔者认为，行政允诺的范围较广泛，行政主体可以采用表彰、奖励 等方式使行政相对人直接受益，也可以依照允诺进一步提高公共服务的质量从而间接 使相对人受益，因此行政允诺在范围上要大于行政奖励，是不同于行政奖励的新型行 为。 ( 二) 行政允诺概念的重构 本文认为，行政允诺是行政主体为实现行政目的而通过一定方式向行政相对人做 出单方意思表示，设定在一定条件成就时负有的相关义务的行为。 首先，行政允诺的作出是为了实现特定的行政目的。行政主体在作出行政允诺时 通常是为了达成特定的行政目的，此类行政目的是传统行政行为通过强制手段所无法 实现的，l ：k 女n 在实践中，公安机关允诺奖励提供特定线索的相对人，或是政府设置招 商引资奖励以促进本地经济发展等。总之，行政主体作出行政允诺所要达成的目的带 有明显的公益性，根本目的在于提高行政效率、提升公共服务质量和保护相对人的合 法权益。 其次，行政允诺成立的前提是存在意思表示。允诺意思表示是行政允诺的必备要 素，它实际上是行政主体通过一定的方式，公开向特定或不特定的行政相对人作出的 旨在成立行政允诺行为的表示。意思表示包含两部分内容，一部分是行政相对人必须 满足的相关条件，另一部分是行政主体在条件满足后自身作出的行为。如果允诺的意 思表示符合法定条件，行政允诺行为即告成立。 再次，行政允诺为行政相对人设定相关条件。行政允诺的意思表示中包含了行政 主体为行政相对人设定的相关条件，该条件是行政主体履行行政允诺的前提，行政相 对人的行为只有符合该条件才能从行政主体履行允诺的行为中受益。 最后，行政允诺为行政主体设定相关义务。行政允诺成立之后，在相对人的行为 符合意思表示所设定条件时，行政主体和行政相对人之间形成一种权利义务关系。相 6 行政允诺制度研究第一部分行政允诺的界定 对人有权要求行政主体履行其允诺的具体内容，而行政主体有履行该允诺的义务，如 果因行政主体不予履行或瑕疵履行造成相对人合法权益遭受损失的，将由行政主体一 方承担法律后果。 ( 三) 行政允诺与相关概念比较 1 行政允诺与行政合同 行政合同是“行政主体为了执行公务，或基于实现公共利益的需要，与公民、法 人或其它组织在意思表示一致基础上所达成的设立、变更、终止行政法上权利义务的 协议”。行政允诺与行政合同都是行政主体为实现行政目的而作出的行为，而且都设 定了行政法上的权利义务，但是两者仍存在明显区别： 首先，意思表示规则不同。在行政合同订立过程中，行政主体的意思表示通常向 特定的相对人作出，该相对人在公平、自愿的基础上再作出回应的意思表示，最终达 成合同；行政允诺达成过程中，行政主体的意思表示可向特定相对人作出，也可以向 不特定的相对人作出，但是行政主体不需要相对人作出意思表示作为回应，即行政允 诺的意思表示是单向的。 其次，成立条件不同。行政合同订立过程中，行政主体与行政相对人的意思表示 一致是合同成立的标志，而行政允诺达成过程中只存在行政主体一方的意思表示，相 对人不必作出任何相应的意思表示，因此只要行政主体一方的意思表示符合法定条件 即宣告行政允诺成立。 再次，主体确定性不同。行政合同是双方主体达成的合意，从成立到履行，权利 义务都在确定主体之间实现，因此行政合同的主体有高度的确定性；行政允诺由于只 存在行政主体的单方意思表示，当行政允诺成立时，相对方并不明确，公众可以自觉 履行行政允诺的要求，只有当特定相对人的行为符合允诺意思表示的要求时，行政允 诺的权利义务主体才最终确定。 最后，法律性质不同。行政合同属于双方法律行为，双方当事人对合同的签订、 履行均达成了一致；行政允诺则是单方法律行为，行政允诺行为的作出是基于行政主 体的单方意思表示，是行政主体在法定职权范围内自我设定义务的行为，无须与行政 相对人达成一致。 。杨海坤、章志远著：行政法学基本论，中国政法大学h 版社2 0 0 4 年版，第2 4 6 页。 7 行政允诺制度研究 第一部分行政允诺的界定 2 行政允诺与行政奖励 行政奖励是指“由行政机关对为国家、社会和人民做出突出贡献或模范遵守法纪 的相对人依法给予物质的或者精神的奖励的具体行政行为 。行政允诺与行政奖励的 区别在于： 首先，行为依据不同。行政奖励是具体行政行为，行政主体的行为必须有严格的 规范依据。实践中，法律法规、规章或其它规范性文件中的行政奖励条款为行政机关 的奖励行为提供了依据，行政奖励的范围、条件、对象等内容必须依据此类条款加以 确定；行政允诺中行政主体的行为依据在于自我设定的义务，行政主体首先作出允诺 意思表示，在相对人的行为符合行政允诺意思表示的要求时，行政主体一方就必须作 出相应的行为以实现行政允诺。 其次，内容范围不同。行政奖励的内容是行政主体给予相对人的物质或精神奖励， 而行政允诺的内容则更加广泛，行政主体可以通过物质或精神奖励使相对人直接受 益，也可以通过提高行政效率、提升服务质量而使相对人间接受益，如行政许可办理 机关在行政许可法规定的基础上提高办事效率而允诺缩短办理期限，为相对人节 省时间。值得注意的是，有学者认为行政悬赏属于广义的行政奖励，是行政奖励的一 种，笔者同意该观点，现实中行政机关的允诺大量采用悬赏方式，因此行政悬赏既 属于行政奖励又属于行政允诺，是两者范畴的重合部分。 3 行政允诺与行政指导 行政指导是指“国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的行政相对人 运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行 为，以实现一定行政目的的行为”。行政允诺与行政指导的区别在于： 首先，行为内容不同。行政指导侧重于指导行政相对人作出某种行为，以实现行 政目的。行政指导的内容往往带有利益诱导性，行政主体希望行政相对人积极配合， 但却没有自我设定义务的意思，当行政相对人的行为符合行政指导的要求时行政机关 没有作出某种行为的义务；行政允诺侧重于行政机关自我设定义务，行政机关往往也 采取利益激励措施，但与行政指导不同的是，在相对人的行为符合允诺意思表示的要 国王连昌、马怀德主编：行政法学，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第1 5 8 页。 。参见程健：互动性行政行为研究，苏州大学2 0 0 8 届博士学位论文。 国胡建淼主编：行政法学，复旦大学出版社2 0 0 3 年版，第2 4 1 页。 8 行政允诺制度研究第一部分行政允诺的界定 求时，行政主体负有履行允诺的义务。 其次，实现路径不同。行政指导在行政主体发布相关的指导信息后就实施完毕， 行政主体一般不采取其他手段来保证指导内容的最终实现；行政允诺的意思表示完成 后，行政主体与行政相对人之间需要进一步的互动配合，行政相对人作出符合要求的 行为，行政主体进一步履行相关义务，行政允诺的内容才最终实现。 最后，拘束力不同。行政指导整体上呈现出弱拘束力，行政指导的方式、程序等 没有明确的规范性要求，行政相对人可以自觉接受指导或拒绝接受指导，并不会产生 不利的后果；行政允诺具有较强的拘束力，行政机关公开作出允诺意思表示后，非符 合法定条件或经法定程序不得任意变更，而且当行政相对人的行为符合允诺意思表示 的要求时，行政主体必须适当履行允诺，不得瑕疵履行或不履行，否则将承担不利的 后果。因此，行政允诺对行政主体一方有较强的拘束力。 二、行政允诺的特征 ( 一) 允诺意思表示具有单方性 意思表示的单方性指行政允诺依行政主体的意志而成立，无需行政主体与相对人 的协商一致。意思表示的单方性是行政允诺的重要特征，也是行政允诺区别于合同行 为的主要标志。行政相对人虽然会根据允诺意思表示的内容作出相应的行为，但是该 行为是行政允诺成立后才作出的行为，因此不属于相对人的意思表示，“相对人充其 量只是取得参与影响，或者说参与协力( m i t w i r k u n g ) ，尚不是参与决定 ( m i t e n t s c h e i d u n g ) 的地位”。 ( - - ) 允诺意思表示的书面形式 行政允诺通常以正式文书的形式承载行政主体的允诺意思，在实践中通常表现为 通知、决定、命令等规范性文件，即通常所说的“红头文件”。书面形式的允诺意思 对行政相对人有明确的指导作用，而且由于书面内容易于举证，因此更有利于行政相 对人在行政主体不履行允诺时救济自己的合法权利。口头承诺与书面形式的行政允诺 相比任意性较大且难于查证，对行政主体的拘束力较差，因此应排除在行政允诺范围 。翁岳生主编：行政法( 2 0 0 0 ) ，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第6 5 0 页。 9 行政允诺制度研究第一部分行政允诺的界定 之外。 ( 三) 允诺内容具有授益性 授益性是指行政行为旨在赋予相对人某种权益或为其免除一定的义务。在行政允 诺中，行政主体具有自我设定义务的意图，通过行政主体自我设定有拘束力的义务， 行政相对人可以直接或间接获得一定的利益，因此行政允诺是向相对人赋权的行为， 具有授益性。但是，行政允诺的授益性并不代表行政相对人没有任何义务，由于行政 允诺一般是对符合特定条件或完成特定行为的相对人履行的，因此相对人首先要使自 己符合允诺的条件或完成特定行为才能获得权利或免去义务。总之，行政允诺在赋予 相对人权益或免除其义务的同时也附有对相对人的义务要求，但其中的权利是主要 的、义务是次要的，授益性占了主导地位。 ( 四) 允诺实现具有或然性 行政允诺的实现是在行政允诺成立后，当相对人的行为符合行政允诺所设定的要 求时，由行政主体一方履行允诺意思表示的内容而使行政允诺实现。在现实中，相对 人的行为是否符合允诺所附的条件具有不确定性，当行为符合条件时行政主体与相对 人之间才有确定的权利义务关系，行政允诺才存在实现的前提，当相对人的行为不符 合条件时，行政允诺根本无法真正实现。因此，行政允诺是否能够实现取决于所附条 件是否实现，在实践中呈现出或然性特征。 行政允诺性质辨析 ( 一) 行政允诺性质之纷争 1 域外学者对行政允诺的定性 在英美法系国家，很少有学者探讨行政允诺的性质，因为“从世界范围内来看， 行政行为概念因大陆法系国家行政诉讼制度的需要而衍生。相形之下，英美法系国家 由于不存在独立的行政法律体系，因而其行政法著述中鲜有关于行政行为概念的讨 论”。美国法律整编契约法第9 0 条规定“若允诺人可合理期待其允诺将诱使相对 。章志远：行政行为概念之科学界定，载江苏公安专科学校学报2 0 0 2 年第4 期。 1 0 行政允诺制度研究 第一部分行政允诺的界定 人确因信赖该允诺而为特定行为或不行为，且其信赖己达确定及确实之程度，在无其 它方法避免不公平结果时，该允诺具有法律上强制力，行政允诺导致的纠纷与民事允 诺导致的纠纷共同适用该契约法的规定，行政允诺被认为是一种有拘束力的国家行为。 在大陆法系国家，德国对行政允诺的规定最为详细，研究最为深入。联邦德国 行政程序法第3 8 条分三部分对行政允诺的作出、变更和效力作出了详细的规定， 但是，“许诺是否是行政行为是一个有争议的问题。一种观点以设立义务的特性为出 发点，认为许诺具有处理性，属于行政行为；另一种观点认为，许诺没有包含处理行 为，而只是答应实施处理行为。有的学者认为，“允诺可在公法合同范围内产生， 它可单独作为合同的内容存在，也可作为行政主体单方意思表示从属于一公法上的债 务关系，或为一行政行为进行准备。只要允诺中预示着一个行政行为，那么就与“预 约合同”相同，应视为“预先行政行为”或“预约裁定”，其本身也是一个行政行为。” 圆有的的学者认为，“许诺与行政行为的区别表现在：许诺没有处理或者部分处理的内 容，只是参照适用有关行政行为的规定。许诺是给行政相对人提示下一步的处理以及 在此之前可能作出的处理，其中蕴涵着一定的临时性。因此，许诺没有像行政行为最 终处理那样强的约束力。有限的约束力明显不符合行政行为的属性”。 2 国内学者对行政允诺的定性 我国学者对行政允诺性质的探讨主要存在三种观点：有学者认为行政允诺是行政 主体自我设定义务的意思表示，该观点强调了行政允诺是行政主体在职权范围内依法 作出，但没有把行政允诺界定为行政行为，而是定位于行为的构成要素；有学者认为 行政允诺属于行政行为 ，但是该观点没有明确行政允诺的独立性，在手段上把行政允 诺归纳为单一的奖励，在范畴上与行政奖励相混淆；有的学者认为行政主体与相对人 之间的关系属于在行政法关系上形成的协议，其实质是一种纯粹意义上的行政合同。 o 【德l 哈特穆特毛雷尔著： 行政法学总论，高家伟译，法律出版社2 0 0 0 年版，第2 1 5 2 1 6 页。 【德】平特纳著：德国普通行政法，朱林译，中国政法大学f j 版社1 9 9 9 年版，第1 2 4 页。 f 德】汉斯j 沃尔夫著：行政法( 第二卷) ，高家伟译，商务印书馆2 0 0 2 年版，第1 4 6 1 4 7 页。 国参见闫尔宝：行政允诺行为详论，载山东审判2 0 0 1 年第2 期；金薇：行政承诺的概念与现象分析，载 法制与社会2 0 0 7 年第2 期。 o 参见李玉敏、陈志力等：行政承诺案件的性质及审理对象，载法律适用2 0 0 3 年第1 2 期。 参见余凌云：从行政契约视角对“杨叶模式”的个案研究治安承诺责任协议，载公安大学学报2 0 0 0 年第4 期。 行政允诺制度研究第一部分行政允诺的界定 ( - - ) 本文的观点 判断行政允诺是否属于行政行为，关键要看行政允诺是否符合行政行为的构成要 素。首先，作出行政允诺的主体都是具有行政职权的行政机关或者法律、法规授权的 组织。在实践中，“行政允诺行为的作出主要是为了完成具体的行政管理任务，以制 定行政决策为主要职责的行政机关一般很少作出允诺行为，所以行政允诺作出机关的 级别都比较低”，因此行政允诺的主体更多的表现为基层政府和其所属职能部f - i ； 其次，行政允诺意思表示均以明示的方式向行政相对人作出。行政主体通常以通知、 决定、命令等规范性文件为载体而公开允诺的内容，具有明确性和确定性，非符合法 定条件、非依法定程序不得变更；再次，行政允诺是相关部门依据行政职权作出的。 行政主体实施行政允诺的目的是达成行政目的、实现公共利益，因此符合行政职权的 要求。具体来说，行政允诺是依据行政裁量权作出的，“行政裁量广泛存在于行政立 法、行政计划、行政契约乃至所有行政行为的领域，这是现代各国共通的客观现实” ，在行政允诺中，行政机关在职权范围内有较大的裁量空间，行政允诺的具体内容 是行政机关在裁量权的基础上作出的；最后，行政允诺从作出到实际履行，能间接或 直接影响到当事人的权利义务。行政允诺的意思表示对相对人有指导作用，能间接的 影响相对人的行为，当行政相对人的行为符合行政允诺的要求时，行政主体与相对人 之间就形成确定的权利义务关系，产生行政法上的效果。总之，行政允诺符合行政行 为的主体要素、意思表示要素、权力要素和法律效果要素，因此应属于行政行为。 1 行政允诺是单方行政行为 行政允诺意思表示的作出无须事先征求相对人的意见，也无须获得相对人的同 意。虽然行政允诺意思表示所设定的条件有待行政相对人作出相应的行为予以配合， 但是该行为不能视同相对人的意思表示，相对人在作出该行为之前，行政允诺已经成 立了，因此在行政允诺中只存在行政主体一方的意思表示。同时，行政允诺的最终实 现也单凭行政主体的意思，只要相对人的行为符合行政允诺的条件，则由行政机关承 担相应的义务，无需相对人的其他行为。所以，行政允诺是单方行政行为。 2 行政允诺是非强制性行政行为 。闫尔宝：行政允诺行为详论，载山东审判2 0 0 1 年第2 期。 圆杨建顺：论行政裁量与司法审查一兼及行政自我拘束原则的理论根据，载法商研究2 0 0 3 年第l 期。 1 2 行政允诺制度研究第一部分行政允诺的界定 “所谓非强制行政行为，应被理解为：由一定的行政主体依其职责权限，主动发 出的，不以强制行政相对方服从、接受为特征的行政行为”。行政允诺意思表示作出 后，行政机关并不采用命令、强制等手段来实现允诺的内容，而是鼓励相对人主动参 与并且自我设定义务作为激励措施，如果行政相对人没有作出响应也不会导致任何不 利后果。因此，行政允诺完全是行政机关为了适应现代行政环境而自愿采用的柔性行 政手段，属于非强制性行政行为。 3 行政允诺是授益性行政行为 “凡是为行政相对人创设、确认权利或是法律上利益的决定都是授益性行政行 为。 行政允诺的意思表示中即包含了行政主体为自己设定义务的意图，该义务对应 了行政相对人在行政法上的权利，有益于行政相对人。当行政允诺意思作出时，该义 务处于不确定的状态，只有行政相对人作出一定的行为符合行政允诺要求时，允诺内 容才能真正实现。总体上看，无论在行政允诺的哪一个阶段，行政机关始终都在为自 己创设义务以实现行政目的，从另一个角度看来即为行政相对人创设相应的权利，因 此行政允诺属于授益性行政行为。 四、行政允诺的分类研究 “分类是为了科学地说明对象，可以说没有分类就没有科学。”行政允诺在实践 中广泛存在且形式多样，为了更深入的认识和更全面的把握该类行为，有必要对其进 行分类探讨。笔者在结合现有分类研究成果的基础上，从自己的观点出发对行政允诺 的分类梳理如下： ( 一) 内部行政允诺、外部行政允诺 根据行政允诺的不同对象，可以将其分为内部行政允诺和外部行政允诺。 内部行政允诺是指行政主体对行政系统内部的组织或个人设定的当一定条件成 就时负有相关义务的行为，包括行政主体与所属公务员之间的允诺、行政主体与行政 崔卓兰，蔡卫东：非强制行政行为现代行政法学的新范畴，载罗豪才主编：行政法论丛( 第4 卷) ， 法律出版社2 0 0 1 年版，第1 3 3 页。 o 杨海坤、章志远著：行政法学摹本论，中国政法大学出版社2 0 0 4 年版，第1 3 9 页。 郭润生、宋功德著：论行政指导，中国政法大学出版社1 9 9 9 版，第6 0 页。 1 3 行政允诺制度研究第一部分行政允诺的界定 主体之间的允诺。内部行政允诺的目的在于优化内部行政管理和促进行政主体之间的 沟通协调。 外部行政允诺是指行政主体基于行政职权对外部行政相对人所作出的当一定条 件成就时负有相关义务的行为，具有创新行政手段、提高工作效率、改善服务质量的 作用。 ( - - ) 仅适用一次的行政允诺、反复适用的行政允诺 根据行政允诺意思表示能否反复适用，可以将其分为仅适用一次的行政允诺和反 复适用的行政允诺。 仅适用一次的行政允诺中，意思表示在所设定的条件实现后就自然失效了，如行 政执法中的悬赏允诺，当某人提供给行政机关相关的线索之后，行政机关的允诺意思 就失去继续存在的意义，行政机关只需针对该相对人履行允诺即可，而不必再接受其 他相对人提供线索的行为。 反复适用的行政允诺中，意思表示所设定的条件可以在一定时间段里持续有效， 如政府为了发展当地经济而作出的有关招商引资奖励的允诺，该类允诺一般以公文形 式出现，有确定的有效期，凡是在期限内符合引资条件的相对人都可以获得政府的奖 励，而不仅限于某一特定的相对人。 ( 三) 程序性行政允诺、实体性行政允诺 根据行政允诺的内容，可以将其分为程序性行政允诺和实体性行政允诺。 程序性行政允诺是具有行政许可权或审批权的机关向行政相对人作出的在一定 期限内或按某种方式履行义务或完成工作的允诺。我国行政许可法对行政许可的 方式、时限有明确的程序规定，行政主体在程序性行政允诺中往往提出更加严格的程 序，缩短了审批时间、简化了办事流程，提高了行政效率，间接使相对人受益。 实体性行政允诺是指行政主体在相对人的行为符合条件时给予其实体权益的允 诺。实体性行政允诺范围比较广泛，主要包括给付允诺、奖励悬赏允诺、帮助、服务 允诺与救助性允诺等，在此类行政允诺中，行政相对人可以享有对行政主体的实体性 权利，而非从行政程序中获益。 1 4 行政允诺制度研究第一部分行政允诺的界定 ( 四) 职责性行政允诺、裁量性行政允诺 根据行政允诺是否严格按照法定职权，可以将其分为职责性行政允诺和裁量性行 政允诺。 职责性行政允诺是行政主体将其本身依据法律法规所负有的职责以允诺形式向 行政相对人作出，目的在于向社会明确宣告自身职责，加强社会力量对行政部门的监 督，从而最终更好的履行该职责。职责性行政允诺的内容往往要严于职责本身的规定， 从而体现出行政主体额外设定义务，授益相对人的目的。程序性行政允诺包含于职责 性行政允诺之中。 裁量性行政允诺是行政主体在法定职责以外，根据实际情况，灵活运用行政职权 而向相对人作出的行政允诺。此类行政允诺没有明确的法律依据，行政机关依照行政 法原则和相关文件精神作出允诺，既在法律控制之下又不完全拘泥于法条，表现出一 定的自由裁量性。如经济落后地区行政机关作出的招商引资奖励的行政允诺，温室蔬 菜生产地区行政机关作出的包销菜农蔬菜的行政允诺等。 行政允诺制度研究第二部分行政允诺实践的现状 第二部分行政允诺实践的现状 行政允诺作为一种新型行政行为，符合当下给付行政与柔性行政兴起的历史潮 流，在提高行政效率、提升公共服务质量、强化群众的权利意识、促进行政机关与相 对人和谐共处等方面都表现出极大的优势，因此受到不少国家的青睐。 一、域外行政允诺实践 ( 一) 英国公民宪章运动 上世纪8 0 年代，撒切尔夫人政府出现财政支出激增、行政效率低下、行业垄断 性公共企业服务成本高、服务质量差等一系列问题，由此导致英国行政体制改革的兴 起，行政允诺制度的实施就是这场行政体制改革的组成部分。 1 9 9 1 年，梅杰就任英国首相，以政府自皮书形式公布了自己的竞选纲领公民 宪章，在全国范围内推行社会服务承诺制度，明确界定了社会服务承诺制度的范围， 即中央政府和地方政府部门、司法系统、国有事业单位、国有企业尤其是垄断性国有 企业必须实行。中央政府要求所有实行社会服务承诺制的单位遵循以下六项原n - 第 一，制订明确、清晰的服务标准；第二，信息和公开性；第三，选择性和协商；第四， 礼貌和便民；第五，及时纠错：第六，追求资金使用价值。英国实行承诺制的范围广 泛，承诺内容具体，涉及供水、供电、供气、邮政、电信、教育、卫生、铁路、地铁、 公路交通、市政、住房、司法、税务、就业、社会保障等领域。比如，卫生部制定的 病人宪章中承诺：无论病人的支付能力、生活方式或其他因素如何都有权得到治 疗；通过急诊部接纳住院，会在2 小时以内安排床位；拨通9 9 9 紧急救护电话后，在 城市救护车将在1 4 分钟内到达，农村1 9 分钟内到达等等。中央政府各部门制定出了 4 0 个全国性的社会服务承诺标准，地方政府和服务单位以这些标准为基础，制订具 体的社会承诺服务标准。同时，英国政府设立投诉电话，使服务承诺接受社会监督， 如果承诺的作出机关违诺，则须给予权利受损方一定的赔偿，目前有关社会承诺的赔 偿主要集中在收费性的服务领域，政府机关和学校等事业单位没有赔偿的规定。 。参见赴英承诺制考察团：英国社会服务承诺制提高了公共服务质量，载山东政报1 9 9 8 年第1 2 期。 1 6 行政允诺制度研究第二部分行政允诺实践的现状 ( 二) 美国顾客至上改革 美国的行政允诺制最早可以追溯到达特毛瑟学院诉乌德华案，马歇尔大法官在此 案中创建了政府必须信守其允诺的先例。上世纪末，美国政府效仿英国的社会服务 承诺制，进行行政体制改革，由此产生了美国的顾客至上改革。 1 9