（宪法学与行政法学专业论文）行政相对人立法动议权问题研究.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 零天郑爨声疆：掰呈交静硕学位论文，行政籀鼹大立法动议投瑟嚣磷究楚 本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文巾已经注明引用的 内容外，本论文不题龠任何蕻袍个入或集体融经发表或撰写遵的俸懿成栗。对本文船 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文巾以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本入承担。 艏签名硷衅耳硷月季嚣 长春瑾工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学位论文版权使 用规定”，同意长春瓒工大学傈餐弗向国家裔关部门或税构送交学像论文的复窜稀魄 子版，允许论文被套阅。本人授权长誊理工大学可以将本学位论文的全部或部分内裙 编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或扫描等复带手段保存和汇编学位 论文。 作者签名缴趣年芝月壁日 指导导师签名：莉! 燮，婚必翔 内容提要 行政立法的迅猛发展是我国二十世纪八十筇代以来法制建设的标志性成果，它对 我国立法澍疫豹完善纛行政管理兹法毒l 证超裂了积投终矮。瓣钛另一方瑟饕，行政立 法作为我国立法制度中的一个新问题，在立法实践中难免有一些不尽如入意之处，如 立法冲突严重、部门利益法制化、民主机制不完善等等，有的甚至侵害到了公民权益。 立法法、行致法撬翻定程毒条镄、援牵秘定程房条鲷瓣矮蠢实藏躲恚着孛国 行政立法程序有了一定程度的发展，但其科学饿、民主性和公开性仍显不足。中国应 加强行政立法起草的科学性，大力完善公众参与程序。 本文锌对我国公众参与雩亍政立法熬j # 法治饯、菲剩度纯颓向，在比较分辑的基础 上提踌了行政相对人旋法动议权的概念，认为行政立法中的襁对入动议投碰当包括穰 对人提出娆法动议、行政机关作出处理以及权利的救济环节。行政相对人驻法动议权 静保护嚣要完善豹割发保障。对豳内外相关立法实践比较分掇后，本文提爨了对我国 构建行政立法中的稠对入动议权露4 发的具体设想：它包捂藏法法和符政程序法 对行政赢法中的相对人动议权的赋予，行政相对人行使动议权以及行政机关作出处理 豹程序，以及立法机关、行政枧关和司法机关对季亍政立法中的相对人动议权的救济制 度。 关键词：相对人行政立法动议程序 引言 我国2 0 多冬行政立法实践，霹谓成续斐然、立法成聚丰硕，为我国经济、民主 帮法裁建设俸滋了震大贡献。僮是纛法孛存在酶闯题也十分突出，其中立法璇蹩闯题 已成为地方立法良性发展的瓶颈。长期以来，基于行政箭理的需要等多种原豳而形成 的大多数法案由政府和行业部门动议的做法可谓积重濉邋，倍受诟病。据裔关估计， 近来年，8 0 左：i 的地方性法规是幽阏缴政麝提出并出棚荚业务郝门具体熬肇的。行 致帮行整嫠门秘掰盘法扩较、强恁部秘缓行堑稠薤臻及掰黎露戆法露工其童义色彩等 弊端，遭到学界和实务界的口诛笔伐。正如马怀德教授所说，部门利益和行般利益渗 透到中国立法的释个环节，已经成了中国立法不能承受之濑。为遏制这种趋势的蔓延， 代表性的观点认为：应推行“立法回避”制度，赋予公民立法动议权，向社会公开征集 囊法瑗莛，广泛戆缝求鞋会各秀熬蠢燹；要更多豹蔹靠专容学：骜参与立法起擎裁委托 律师事务所等社会缱织起草。 近年来，随糟我国依法行政基本方略的逐步确立_ 手口社会主义法治建设的不断深 入，社会公众与政府之间的关系朝着良性互动的方向发展，人民群众参政议政的理念 也逐步渗透到行玻立法领域，各地农公众参与立法方蘑也佟出了诲多有益的尝试，取 缮了良好懿藏聚，毽我髑氇看弱由予凌行的立法程序审辩予缣障公众参与较鞠豹藏定 过于笼统和模糊，导致行政立法机关程立法程序中拥有犬量的程序主导权和自由裁量 权，公众参与往穗处于消极状态，篡移与权利容易被漠视。其功能和作用的发挥仰赖 于行政立法机关的指挥和调度，其参岛意见难以得到尊黛并产生实效。此外，出于相 寝菸扫责援翻纛参与权剩豢簿凝割熬不键全，公众对嚣玻立法主体滢蘧行政投力嚣侵 犯其合法权益的行为无从诉诸于有效的救济途径，这就谯很大程度上造成了公众参与 徒有形式而没有任何实质意义。如何充分发挥社会主义民主法治，加强公众谯行政立 法中的参与，切嶷在立法阶段保障人民群众的合法权益，已成为我们在当前行政立法 领域特别是在地方性立法及规范缝文传翻定过程当中雯褥瓣决豹重要闯题，这也是本 文选题的瑗实意义所在。 相对人的行政立法动议权属于广义的行政立法前霰程序中的一项权利，这权利 是其行政法上的熬本权利之一。将立法动议权赋予行政相对人，对相对人柬讲，是其 参政议政的重要方式和途径，是现代涎主化发展趋势的蘸获表现和必然要求。公众参 岛是行政藏法的合法性錾础，应幽成为人们在设鼹行政巍法程序时普遍认同并竭力追 求的哥舔，我国静行政立法程序改革串必须赋予彳子政相对入立法麓议投，戮最大限度 地实现公众参与。我们相信，随着中国社会主义民主法治建设的逐步深入和不断发展， 使用“动议权”的现象会逐渐多起来，促使我国的民主政治更加活跃，使中国丰主会主 义法治水平跨上掰约台阶。 考察各国行政立法程序发现，将立法动议作为整个行政立法程序的一个相对独立 煞酚段，经其或为一秘释枣主兹法律行凳已濒藏趋势。这一点鸯羞藜露霪要兹意义， 宦意味着合法的藏法动议一旦开始，有关行政机关就有义务按法定要求作出相应处 联。这辩，对行政撬关来说，行政立法就不仅是葵权秘，弱露龟蔻萁不霹接卸懿义务。 赋予行政相对人立法动议权，可以提升行政立法的民主性和科学性；行政立法和 规范性文件的制定，是政府公共治理的蘸要内容。每一鄢政府规章和规范性交伟，都 w 能涉及捌方方箍葱豹列益，因此，在政府规章謦珏规范性文 牛的制定过程中，务种利 菔主体有序的、肖效的参与，不仅是立法和决策民主化的内在器求，同时有利于政府 了薅民纛、汇集聚磐、凝聚民心，麸瑟搜立法蒺蹩大大绳秀。政府在决繁和管憨过程 中，总是鼹面对各种多元的利益。协调备种利益，增进公共福祉，不仅是政府治理能 力黪一个鲞要要豢，露蠢氇是琵连搴主会鞫谐懿熏簧途径。 ， 赋予相对人行政立法动议权，是实现公民参与国家管理的熏要途径，其意义和作 掰不仅比赋予入民参与菜个具体行政幸亍为的意义帮作用大褥多，褥且，也要院赋予行 墩相对人参与彳亍政立法过程( 例如行政棚对人事有行政立法的孵证权) 的意义和作用 犬得多。赋予相对人行政立法动议权，可以迸一步扩大相对入的行政参与权，弗可以 便行政撬关获摄更多豹移政荣息。在现代行政法孛，李亍政翱对人霉也不是窖体，瑟是 行政法律关系的主体。其重要表现就是行政相人不是被动地进入行政过程，而怒主动 缝参与行竣程露，嚣显酝着瑗技行政法豹发震，行政秘砖入已经觚参与矮终行政霉为 的程序，发展为参与抽蒙行政行为的程序，从而更有效地发挥其在行政决策中的积极 作用。与行政立法过程审的骄诞籀跑，彳亍政稻对入享有立法动议投，大欠增期了民众 参与行政的广度和深度。同时，这种参岛可以弥补行政机关行政信息不足之缺陷，有 靛于行政机关发现问题，并使其立法更为合理研行。 赋予行政掇对人季亍政立法动 义权，还可以露效地防止行政立法权为少数人所利 用。行政机关获得立法权，是现代行政日益膨胀化和技术化的必然结果，是议会立法 稷 器不霹避免懿运转迟缓写琚 弋行竣越毅运终之矛詹黪必然产糖。毽孬欢捉关获缮立 2 法权，并不意味着其立法权的行使不受约束。从本质来讲，行政机关的立法行为仍然 楚行政符为，嚣蠢必矮踅餮来鑫议会帮避法穰笑酶蓝餐。这一点获总体上来说，理论 研究和实践运作的成熟均己达到了相当的程度。然而议会和司法机关对行政立法的监 督力度毕竟有限，如何像证行政机关所拥有的寰法权秘极有效蠢煞行使，特剐是使行政 立法能充分反映相对人刹益，则是有待进一步研究的课题。尤其是对彳予政机关的职权 立法而富，更熙如此。面对自己的立法权，行政机关有可能乱藏法，也有可能怠于立 法。嚣搜霉政穰霹人翔蠢实质意义上豹包括立、菠、疲在内约箨政立法动议投，则可 以在很火程度上制约行政机关将其拥有的立法权变为“私”权力而滥用。这样，促 镬行政童俸获囊行使行敬立法投，簌“滚头”上解决蔹法孬致阏题。套樊| j ，违法或不 符合社会发展需要的法规和规帮难以得到有效遏制。回 赋予裙对入行政立法动议枚。实际t 也是聪代行政法的理论平衡论在彳亍致立 法领域的具体表现。行政立法所追求的理想境界应该是公民权利和行政权力的宠全平 衡，以达到社会的和谐发展，但是这在现实的政治生活中简直就是天方夜谭，所以如 架扶现安中考虑，还是应该把它们之阕黥关系分解开采，从行政主体和行政相对人的 角度来分析，在行政法中，行政擞体和行政相对人应该说是法律上的权利与义务关系。 行政稷髓久黠行竣投力爨骞嚣参与配会又形成铡约戆掺蒡l ，嚣魏在嚣救立法_ i 霪程中， 虽然行政主体起的是一个主导作用，但是并不代表行政相对人起次要作用，他们完全 有能力撵翻行政立法静合法往。因诧驮这个角液来看，行政立法既要鬏及行政主体酶 利益，也必须爨加的关切公民的权利。 。牛向农：火车撞死人就赌粮票? 1 9 7 9 年文件引发家属不满，载沈阳日报2 0 0 4 年1 月1 0 毯。 3 一、行政相对人立法动议权概念 ( 一) 立法动议权的界定 “动议”一词是从国外借鉴过来的，来源于英语中的m o t i o n 一词，它还不是一个 明确的概念，也并未成为一个立法术语。若要论述行政立法中的相对人动议权问题， 对动议权一词的概念进行明确的解析是十分必要的。但是目前在我国的立法学界，对 “动议”一词还存在着颇不一致的理解，对行政立法动议权的共识就更谈不上了。 很多学者并没有明确提出立法动议权这一概念，而是代之以“立法提议”、“立法 建议”、“立法创议”等。尽管这些概念与“动议权”不是完全吻合，在提法和内容上 都有一些区别，但是其本质无非都是行政相对人直接参与行政立法程序的一项权利。 立法动议是立法生成的前置性的准备程序，一般包括立法建议、立法提案等，它 是启动立法生成活动的重要步骤，动议的功能类似于司法程序中的“起诉”，它是行 政立法程序启动的一个条件。立法动议权作为一项权利我们可以从以下四个方面对其 进行界定。 1 、立法动议权是立法权范围内的权利 立法权作为一项综合性的权利可以根据具体立法阶段将其细化为立法决定权、立 法起草权、立法审议权、立法修改权等具体权利。立法动议权亦属于从立法权分解出 来的一项具体权利。 学术界对立法程序的定义有各种不同的观点，有的学者认为，“立法程序是有权 的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定的步骤 和方法。”其主要内容和范围包括以下阶段的程序：1 、立法准备阶段的程序确 定立法项目程序、采纳立法建议程序、接受立法创议程序、做出委托立法起草决策程 序、确定法案起草机关程序、决定委托起草程序；2 、由法案到法的阶段的程序 提出法案程序、法案列入议程程序、审议法案基本程序、委员会审议程序、批准法案 程序、法案或法的备案程序、公布的程序；3 、立法的完善阶段法的修改、补充 和废止程序、法的编篡程序、立法解释程序。有学者将行政立法程序分为“一、动议； 二、预告；三、听取意见程序之一：听证；四、听取意见程序之二：座谈会、论证会； 。周旺生：立法论，北京大学出版社1 9 9 4 年版，第2 6 页。 4 五、决定；六、公布。” 戳童关予藏法程垮豹定义缀有不瓣，毽郡挎立法凌议弼入了立法程痔熬第一除 段。与立法动议作为立法程序的首要阶段相对殿，立法动议权麟于立法权范围内的一 项重要权利，行政相对入立法动议权亦应属于行政立滚权范围肉的一项重要校剃。需 要说明嬲是，彳亍政立法权应当怒行政机关为实施法律农执行权范围内的立法权，不是 能够创斑法律规范的独立的立法权。因为，行政机关在行政权范围内制定行政法规、 规章豹活动，擞然我们在广义土也把它舔之必藏法，艇与权力枧关制定法律、她方性 法规的性质不同。权力机关制定法律、地方性法规是创制社会行为规范的活动，行政 税关在行竣权蘸蚕肉翻定行政法纛、燕掌是行敢权黎一释行馕。 2 、立法动议权是不特定主体的权利 觚各国法律对立法动议衩主体的藏定来餐，立法动议权的主体羲w 以是议会( 入 民代表大会) 领导机关、议会簧员会( 人民代表大会务委员会) ，议会议员( 人民代 表) 单独或联名、国家元首、行政机关、司法机关、政党组织，也可以是选民、社会 或经济缝织、裂益集弱等。可冤，立法动议权楚不特定主体的投剩，务国对其生体的 规定备有不同，几乎涵盖了可能的所有主体。如美国联邦行政程序法第5 5 3 条5 款筑是；“各撬关应给予裁害关系当事入串请发毒或毒瘥臻菜瑷法援瓣权羁。”毒学 者将其归纳为“机关的服务或管理对象”，它们“可以是被管制的公司、机关、某项计 翊的受益者、律师、支持团体、视关纛赁缓织、商会羁积韭徐会等。m 篱莓琴行政 程序法第1 1 5 条规定：“一、利害关系人可向有权限机关提出请愿，要求制定、修 改或废止规章。为方便行政枫关了解箕内容。该请愿颈说明理由。二、有权限制定瓣 章豹机关应对提出上款请愿的利害关系人提供资讯，以及其对请愿所特立场的理由。” 我国台湾地区的行政程序法第1 5 2 条规定：“法胤命令之订定，除由行政机关自 行莩攒磐终，莠褥出入避或毯髂提议戈之。”我鏊嚣静行政立法动议投的妇缓是：( 1 ) 制定行政法规的动议权属于国务院有关部门( 2 ) 制定规章的动议权属于具有规章制 定校蔽的行政耋俸所耩豹梳稳绫者工佟部门。 3 、立法动议权是不一定产生对应后果的权利 若以权利的行使怒否产生对应后采为标壤划分，较稠可疆分为产耋| 三对应薪采的衩 铡和不定产生对应簸果的权利。产生对应后果的权利的行使会产擞具体的后续结 。于安：美国行政规章制定程序初探，载罗豪才、应松年：行政程序法研究( 行政法学研究 煞繁) ，孛国敢滚丈学出教挂1 9 9 2 年舨，第1 0 1 燹。 5 果，如财产权、收益权等。而不产生对应后果的权利的行使则不一定会带来具体的有 形的结果，如批评建议权、监督权等。 立法动议权是不一定产生对应后果的权利。享有立法动议权的主体提出具体立法 动议之后，应当有专门机构对立法动议权进行审查，作出不同的处理。立法动议提出 的立法请求符合社会经济发展需要的，应当列入立法计划或立即着手准备立法；立法 动议提出的立法请求不符合客观需要，或者不属于立法事项，不需要通过立法加以解 决的，应当以书面形式通知提出立法动议的机构或个人；立法动议提出的立法请求已 经列入立法计划或者已经在立法过程中或者已经有法律规定的，也应当以书面形式告 知提出者。 必须指出的是，立法动议没有被采纳通过即没有产生对应后果的并不表示该动议 行为没有意义。伍德罗威尔逊就曾给立法动议权很高的评价，认为它是“门背后的 枪”，尽管不经常起作用，但在关键时候还是大有用处的。 立法动议权的行使是一种 民意的表达，该种表达本身就具有意愿的途径，满足其精神需要、增强其民主参与感， 亦可以令立法主体更好地了解人们的意愿，提高立法效率。 4 、立法动议权是一种程序权利 所谓程序权利“是指为制约国家机关的权力，保障公民实体权利的实现，在一定 的法律程序中为公民设定的权利。囝程序权利的功能一方面是为了程序权利主体实现 其实体法上的权利，另一方面它还有制约国家机关权力的功能。行政相对人的实体性 权利表现了其在行政过程中的静态地位，行政相对人的程序性权利则表现了其在行政 过程中的动态地位，实体性权利的实现一般都依赖于程序性权利的行使和运用。相对 而言，程序性权利更能体现行政相对人与行政主体的相互关系，更能体现行政相对人 对行政过程的参与和对行政主体的制约，更能体现行政相对人在行政过程中的地位和 作用。 在现代社会中，行政权不仅是最强大的国家权力，而且行政权主要是自由裁量 权。在这种情况下，如果不对行政权实施有效的监督，那么行政权的滥用将无法得到 有效的遏制。确认行政相对人的行政立法动议权，使行政相对人能够进入行政立法程 序注视着行政立法的启动环节，及时抗辩行政主体违法或不当地行使行政权。而行政 主体面对着这样一个具有独立利益的对立面，在行使行政立法权时就不得不考虑公正 。关保英：行政法模式转换研究，法律出版社、中央文献出版社2 0 0 0 年版，第1 6 6 页。 。郭日君：论程序权利，载郑州大学学报2 0 0 0 年第6 期。 6 往的闻题。因茈，确认行政相对入的行政立法动议权实际上怒增加了一般驱使彳亍藏主 体公正行使行政立法权的外在力餐。 ( 二) 行政相对入立法渤议权的概念 国内学者对行政立法动议权以及相关概念的使用以及内容性质的界定都是十分 混流的，僵都强调行政立法动议教是裙对入参与行政立法静一顼重要投嚣。蓄先，这 些概念的主体都是有关机关、个人或组织镎行政相对人；其次，它们定义的都是行政 立法痿动过纛孛褪楚入瓣一顼较涮，氇裁踅 芟立法藩爱程旁孛瓣一璜法定粳剥。溺 时，学者们定义的区别也是很大的，关于棚对人提出的是法律策还是立法建议以及相 对人仅仅有掇出立法建议熬权裂逐是立、敬、瘦豹建议均可以提出，学纛髑豹意熙势 不一致。另外，对于接受行政立法动议的彳亍政立法机关学者们也并没有鼹体界定，有 学纛仅以恕立法规关爨出含糊代避。既然要论述赧对入的立法幼议投阅题，对以上这 些问题都需要一一界定清楚。 黄学贤教授认为，所谓相对入的行政立法动议权，简单地讲就是行政相对人依法 向裔行政立法权的行政机关提磁盼有关制定、修改或废除菜瑷立法性文件静立法申 请，该行政机关应当依法对行政相对人的咿请作出棚应处理，如果行政相对人对行政 税荧豹处理不黻，可黻依法请求法律救济。 关保英教授在行政法模式转换研究一书中提出，行政立法动议权区别于行政 立法提案投。健谈为嚣黢立法提案权是鑫毙法、法簿、行致法蠼等鞠确撬定戆行政筑 关等提出法律草案的权利，它将提出法律襞的主体范围限制得很狭窄，难以适应市场 经游豹壤形。嚣行政立法动议权划是指社会各个盼艨、各静组织实俸、袋秘毒会力量 都可以根据自己的实际状况提出肖系统的法律案，而胆应当将此权利确滗为各市场参 与卷的一项权幂f j 。 本人比较同意黄学贤教授对“动议权”的界定。这一概念兼顾了相对入参与行政 立法的动议制度的全部三个部分；相对人行政立法动议权的行使( 即提出制定、修淑、 废除行政立法文件静立法申请) ，彳亍政立法税关针对禚对入撵馥盼立法动议作出处壤， 以及对相对入行政立法动议权的救济。 。黄擘赞：行政立法的动议薮，载法裁鑫摄2 0 0 2 年2 舞2 4 蠢。 函关保英：行政法模式转换研究，法律出版社、中央文献出版社2 0 0 0 年版，第1 6 5 页。 7 ( 三) 行政相对人立法动议权与相关概念的辨析 l 、行政相对入纛法动议袄与立法提案权 立法提案或提出法案是提案的种，提案猩法学中称为渤议，在国外立法机关的 议事规则中称为提议，是指以书殛形式提出的渤议。 # 为提鬃的一静的立法提案 或 法律议鬃、法案) ，蹩指有立法掇鬃权的梳关、组织或人员按照法定程序秘方式向特 定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法规的动泌。所谓动议，是指出席会 议豹人，提出一个瓣鼷或意见，谚求与会者予以讨论或采纳。 立法提案主体蒜霄法定性。寰法提案主体朝宠法提案权入是指提蠢变法动议的人 或机关。立法提案权怒指法定的机荚或人员向圈家立法机关提出法律动议成法律草案 豹权力。魏有立法捉褰投的机关或入员各国娥是都不一样。国我国的立法提案权属于 特定的翻家机关和人员。比如毙法第6 4 条规定：宪法的修改，由全国人民代表 大会常务委员会或者1 5 以上的企国人民代表大会的代表的提议； 立法提案程痔豹法定性。立法提案程痔是藏法提案权人巍立法机关掇爨法寨的程 序性规定，包括在何时向什么机哭提出法案。魄如说向全国代表大会提出法案，一般 要求在全国人民代表大会期间向特定的机关提出法案。对于程全国人民代寝大会休会 麓闯，攀蠢囱全嚣人瓣健表大会巍法提寨权熬人是否可戳提嫩法案，应该墩是可以的。 我国藏法法第1 4 条就规定，向全国入民代表大会提出的法律案，谯全国人民代 表大会闭会期间，可以先向常务羹员会提出。 立法提案效力与内容蕊法定憋。立法提案照然是一静立法建议，但燕它与一般的 立法建议不同。立法掇案中的立法建议提出后，盛法机关一般负有必须接受和处理的 义务。对其采纳与不采纳做出一糕必要的说明。 对予本文行政鞠砖久立法动议较熬程基主钵、提出程黟、效力与内攀等，法律没 有任何限制。任何机荚、组织和公民都可以在自己认为适当的时候以适当的方式提出 自己有兴趣的立法建议。这些建议可能有较大的社会价值，在许多情况下可能是决策 。大致脊以下情况：第一，属于议会。如美国1 7 8 7 年宪法规定：本毙法所授予的嚣项立法权， 均属于由参议院和众议院所组成的各台众国国会。第二，属丁二议会薷j 政府、西院每个议员，以及 根据宪法性法律享有法律创制权的机关和机构。第三，属。j 殴府。如1 9 3 4 年奥地利宪法规定： 法律草察的提出属了二政府，议会不得提毖法律草案。第四，属于特定的机关或公比。如1 9 4 7 年 意丈裁宪法第7 l 条撬建立法提寨投耩藏瓣番l 议虽努，还援定：入& 遂过5 万毯主靛选缒霆出 拟定条文的草案的方法来实现法律e q 制板。第9 9 条第2 、3 款还规定：国家经济与劈动会议楚参 众两院和政府咨询机关，享有创制法律权。根据法窳原则并在法定范闰内，协助拟定有关经济与 社会问题的立法。 客 机关编制立法规划和形成立法决策的重要材料来源与参考因素，但是否能够进入立法 程序，完全由行政机关自由裁量。但立法提案权与立法动议权在提出方式上也存在共 同点，二者均可以附带草案提出，也可以不附带草案提出，即指以下两种情况：一种 是不仅提出制定、修改、废止法律法规的倡议或意见，而且附带法律草案；另一种是 仅仅提出制定、修改、废止法规的建议、倡议或意见，不附带法律草案。 2 、行政相对人立法动议权与审查建议权 建议权指公民有权向国家机关及其工作人员通过一定的形式提出合理化建议。其 适用范围包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，其中包括行政立法；而 行政立法动议权仅仅适用于行政立法。中华人民共和国宪法第4 l 条确认了公民建 议权。立法法第9 0 条第2 款规定，公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可 以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。这说明审查建议权针对的对象是已经 制定实施而被认为与宪法或者法律抵触的行政法规、地方法规、自治条例和单行条例， 相对人行使行政立法动议权也可以对行政法规、规章提出修改或者废止的申请，在这 点上二者有共通之处，这两种权利的行使都是出于监督立法的目的。然而行政立法动 议权有一项最为关键的权能在于相对人可提出制定行政立法的申请，这是保证相对人 在立法启动环节参与行政立法的权利，可以认为已大大超越了审查建议权事后监督的 民主化程序，这也是两者最为本质的区别所在。 另外，审查建议权和行政立法动议权在行使方式上也存在着区别。公民行使审查 建议权是通过向权力机关特定机构提出书面建议的方式，由权力机关对行政法规、规 章等进行审查并作出判断；而行政立法中相对人行使动议权是通过向有行政立法权的 行政立法机关提出立、改、废的立法申请的方式，由行政机关依法作出相应处理。 公民的审查建议提出后，接受建议的机关，首先，必须受理，而不能拒绝；其次， 受理以后必须处理，即进行研究，而不能置之不理，但研究以后，是否要把研究结论 告诉建议人，以上这些法规都没有规定。实践中，接受建议的机关往往又不把研究结 论告诉建议人。这就导致建议人无法知道自己的建议是否被有关机关采纳了，行政相 对人行使立法动议权的过程中也常会遇到这样的困境。 3 、行政相对人立法动议权与创制权 创制权是公民可以经由一定人数的签名，提出法律的议案，通过代议制机构或者 全民公决成为法律。早在民主革命时期，先行者孙中山在中华民国之建设基础， 地方自治为建国之基石、中华民国之意义和“建国大纲”等一系列文献中，就 9 提出了人民具有法律创制权的思想。人民的法律创制权，就是“人民要做一种事业， 要有公意可以创订一种法律，或者立法院创立了一种法律，人民觉得不方便，也要有 公意可以废除”。国创制权是公民的主要参政权，即参与国家机关或地方团体政治事务 的权利。人民可以行使自己的创制权，表达和实现自己的意志，因此，公民行使创制 权是一种直接民主的形式。创制权的理论基础是为了使最后的结果尽可能的趋于理 性，需要向人民提供充分的信息和直接参与讨论和决定的机会，尽量减少代议制机构、 政党或其它组织而歪曲民意。人民享有立法创制权并不是一种创新，在一些国家早己 实行这种制度。例如，奥地利规定，2 0 万以上的选民联名，可以提出法律草案；意 大利和瑞士规定，5 万以上选民联名，可以提出法律草案；索马里规定，l 万以上选 民可以联名提出法案。创制权不分国界，是一种公民参政的基本人权。孙中山先生吸 收了美国、瑞士学者的有关创制权的直接民权学说，主张人民用包括创制权在内的四 个权利( 选举，罢免，创制，复决) 制约政府的立法，司法、行政、弹劾、考试五个 治权，这样一方面保证了政府可以是一个有效率的万能政府，另一方面保证了政府不 能够成为脱离人民的控制，反过来压迫人民的力量。因此，创制权是一种重要的基本 人权。 我国公民的创制权主要体现在宪法第四十一条，该条规定中华人民共和国公 民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出建议的权利。依此规定，我国公民可以 向国家权力机关和其他享有立法权的国家机关提出立法建议，但是，我国现阶段的公 民创制权实质上是一种初级形式的立法建议权。 行政立法动议权赋予公民、法人和其他组织的仅仅是提出法案的权利，采用与否 仍然由行政机关经过法定的程序决定并公布。因此，行政立法动议权还只是一种提案 权，并非真正意义上的创制权。享有行政立法动动议权的相对人可以就自己关心的问 题，基于自己的利益追求，向行政机关提出立法申请，但是不能真正做到自己制定自 己所要遵守的法律。 。史尚宽：宪法论丛，荣泰印书局1 9 7 3 年版，第2 2 0 - 2 2 l 页。 1 0 二、行政相对人立法动议权的理论基础 ( 一) 行政相对人立法动议权的法理学基础 公民参与立法作为一项制度，或者是一个新的立法阶段，其评判标准不应当是实 体意义，而应当是程序意义、制度意义。即使公民的意见没有被立法机关采纳，但只 要有制度保障行政机关在立法时必须为公众参与意见提供机会，就实现了公民参与立 法。立法公正是法律正义实现的前提和基础，而行政立法动议权制度正是一种用以实 现实质正义的公正的程序措施。从程序正义的角度讲，政府管理没有公民参与是不公 正的，行政立法离开了公众参与就更谈不上正义。 我国要实现法治国家的目标，前提便是立正义之法。所谓正义之法，表现在两个 方面。其一，实质的正义，即立法内容的民主化，立法结果的实质合理性，所立之法 应当尊重人权，真正反映和体现相对人的利益、愿望和要求，实现正义的结果或者状 态；其二，程序的正义，即立法程序的民主化，强调立法程序的民主性、公开性， 它的意义就在于限制和排除立法活动中的恣意因素，广泛吸纳民意，协调利益冲突， 以制定具有实质正义的法律规范。正义是社会首要的价值目标，也是评价社会制度的 道德标准。它的不变内容主要是程序性的，美国最高法院大法官威廉道格拉斯就曾 说：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的，正是程序 决定了法治与恣意人治之间的基本区别。”甲格的程序可以排除重要的不正义，“程 序的正义可以在一定程度上启发社会成员的良知，增加统治阶级的凝聚力，提高和强 化统治者的权威。”行政立法程序的正义就体现在公民享有通过适当途径平等地参与 立法程序。赋予每个人自主参与行政立法提出立法动议的权利，一方面可以通过程序 利益的公平分配保障相对人的权利，一方面还可以防止行政立法机关滥用权力。保障 立法程序的正义，才有可能最终实现实体的正义，最终真正实现建设法治国家的目标。 ( 二) 行政相对人立法动议权的宪政基础 宪政的价值取向在于约束政府权力，保护人的尊严、平等。宪政的根本目的是维 护和保障人的权利与自由，保障人权是宪政的基本出发点。参政权是基本人权的重要 。转引自季卫东：法治秩序的建构中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第3 页。 l l 内容之一。 就行政主体与行政相对人的关系而言，行政参与权可以视为是参政权的 自然延伸。在行政机关作出各项实体权力时，行政相对方只有享有充分的参与机会， 才可能捍卫自己的人格权等基本人权。正像卢梭所说，人民既是臣民又是主权者，既 是法律的服从者又是主权权威的参与者，在不同场合具有不同身份。因此，赋予行 政相对人立法动议权，将公民权利渗入到行政权力的运行，确保行政相对人平等参与 行政立法程序以及对行政立法施加积极影响，使他们的人格尊严和自主意志得到保 障，可以提升行政相对人的法律地位，使相对人作为人的尊严得到行政机关的尊重， 以保证相对人在行政法律关系中的主体地位不被丧失，其意义是不言而喻的。 民主是宪政的基础，民主宪政的基本内容是通过法律规范控制权力，以保障人权， 最终达到国家权力回归人民。民主宪政思想日益深入人心，作为权力的实质主体的公 民无论是形式上还是实质上都应更多地参与国家的管理活动，直接表述自己的意愿。 “如果公民有作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他 们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。囝发 展民主是当前世界发展的主流，正是因为现代民主的发展，公民的自主意识逐步增强， 他们要求在法律活动中自己能够参与其中，反映自己的意愿。美国学者萨默契斯曾指 出，参与意味着公民能够自主地主宰自己的命运，“在民主社会里，大多数公民宁愿 自行管理自己的事务，哪怕做得不好也不愿让别人管理自己的事务，即使后者做得更 好。参与性统治的反面是奴隶制、政治征服和军事管制法。” 我国宪法第二条 规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民 代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理 国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，这是我国对人民主权原则在宪法 上的确认。党的十三大报告也指出：“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家 作主。”这些规定为我国人民当家作主、参政议政提供了根本法依据和保障，人民据 此可以直接参与到国家权力的行使过程中，行使宪法赋予的神圣权利，尤其是最为重 要的立法权。民主参与的机制随着时代的发展而不断发展，间接民主制即代议民主制， o 【日】宫泽俊义著，董王番等译：日本国宪法精解， 中国民主法制出版社1 9 9 0 年版，第1 6 6 页。 。方洁：参与行政的意义一对行政程序内核的法理解析，载行政法学研究2 0 0 1 年第l 期。 。【法】卢梭著，何兆武译：社会契约论，商务印忙馆1 9 8 2 年版，第2 6 页。 。r 英j 戴维赫尔德著，燕继荣译：民主的模式，中央编译出版社1 9 9 8 年版，第8 5 页。 。陈瑞华：通过法律实现程序正义萨默斯“程序价值”理论评析，载北人法律评论，1 9 9 8 年第1 卷第1 辑，第1 8 7 页。 1 2 作为一种被广泛运用的民主参与机制，具有成本低、效率高等优点，而且克服了直接 民主无法在人口众多、土地辽阔的国家实施的缺点。但是，间接民主亦有其缺陷。在 间接民主条件下，国家权力的行使往往并不能正确表达人民的意志，行政权的不断扩 张反映出代议机关并不能有效制约行政权。在这种情况下，西方国家提出了参与式民 主，主张民主不应只限于选举国家领导人、选举代议机关代表，而更应该参与到行政 决策与政府管理当中。而现代通讯技术尤其是互联网的发展则为直接民主的实现提供 了技术上的保证。在这样的情况下，直接民主参与在民主参与中所占的比重在不断加 大。立法动议权正是直接民主参与的一种表现形式。赋予公民和利益团体立法动议权 比之令其参与立法过程，意义和所起到的作用都要大得多。公民参与立法过程，其参 与的深度和广度都是有限的，公民在此过程中所提出的建议，立法主体可以随意决定 是否采纳，即使未获采纳也没有法律途径加以救济。而在享有立法动议权的情况下， 公民不再是被动地接受法律，而是主动地提出法律议案，发表自己的看法，从法律制 定的源头维护自己的合法权益，当立法主体不采纳立法动议，必须作出书面通知说明 理由。在代议制只能提供有限的参与之时，公民在立法活动中直接参与法律议案的提 出，是民主参与发展的必然条件。 宪政是民主与法治的统一体，民主是宪政的基础，法治是宪政的目标，英国著名 宪法学家戴雪就认为，法治的第一要义是从宪政角度防止人治政府行使广泛、擅断限 制人权的权力，法治的首要条件就是排除政府的独断权力。实践已经证明并将进一步 证明：只有从保障和发展人的权利为出发点，通过一系列有效的宪政体制运作，才能 建设一个既受监督、又具高效的法治政府。如果在行政立法程序中确认公民行政立法 的动议权，一方面是符合扩大公民参与途径的民主宪政发展的趋势，另一方面也能提 高行政立法的可行性和公民遵守行政法律规范自觉性。没有立法公平，法治的其他要 求或内容都将化为泡影。在对关系行政机关与行政相对人权利义务配置的立法中， 为了保证行政机关正确行使实体权力，必须赋予行政机关严格的程序义务；在保证行 政相对人遵守实体义务的同时，必须确保行政相对人享有足够的程序权利。因此，公 众立法动议权作为行政相对人基本的程序权利需要课以行政机关严格的程序义务予 以保障。 综上，在行政立法过程中，行政相对人成为主要程序主体的地位理应受到尊重 。谢晖：法律信仰的理念与基础，山东人民出版社1 9 9 7 年版，第4 9 0 _ 4 9 2 页。 1 3 而赋予相对人行政立法中的动议权，正是弘扬权利保障这一时代主旋律的具体体现。 因此，行政相对人行政立法动议权有其深远的民主与法治基础。 ( 三) 行政相对人立法动议权的行政法基础 行政法的核心矛盾是行政主体权力与行政相对方权利的冲突，行政法的其他矛盾 都源于此。由于对行政法核心矛盾认知上的分野，形成了三种不同类型的行政法基本 理念管理论、控权论和平衡论。传统的行政主体理论，基于行政法律关系隶属性思 考，重行政主体的权力和地位而轻行政相对人的权利和地位，不能适应行政法治现代 化的需要。近现代行政法本质上是“控权法”，以保护相对人权利为核心，以防止行 政专横为目的。现代行政法中，相对人不再只是行政权作用的客体，而应当是行政程 序的主体和积极参与者。行政立法动议权，正是相对人具有的行政立法主体地位的 确认和尊重。从依法治国的角度而言，以行政相对人的权利为本位，是行政法的基本 出发点。任何行政权力的行使，都不能侵犯相对人的合法权利。不能以国家或者公共 利益的堂皇名义，抹杀相对人的权利。行政法的功能就在于为行政权力划定边界，从 而限制行政权力的泛滥。特别是在我国，在皇权无限、全能政府的历史传统阴影下， 在行政权力包揽一切、缺乏制约的社会现实中，确立行政相对人权利本位的理念，通 过建设现代行政法治，以达到限制行政权力、保护公民权利的目的，就显得更加重要 和迫切。 在我国经济体制和政治体制改革的背景下，特别是民主法治思想的进一步彰显， 以罗豪才教授为代表的一些中国法学家提出了平衡论理论，平衡论作为行政法的理论 基础，在我国己与管理论形成抗衡之势。平衡论自身的理论基础是公共利益与个人利 益的对立统一关系。平衡论认为公共利益与个人利益应当协调一致，否则就不可能发 展和进步。现代行政法实质上应是平衡法，平衡是现代行政法的基础精神。 平衡论认为，权利与权力之间是相互抗衡的，即行政主体与行政相对方以各自拥 有的权利与对方的相抗衡。这种相互抗衡，在行政程序法律关系中是通过不断扩大行 政相对方的参与权来实现的，对行政实体法律关系是通过监督行政法律关系来实现 的。平衡论把“人性恶”和权力滥用视为必然，并以此为出发点来提倡行政主体与行 政相对方之间的相互抗衡。行政主体与行政相对方之间在地位、权利和意思表示的效 力上，在行政管理模式下都是不平等或不对等的。要在当下中国市场经济条件下实现 。叶必丰：行政法的人文精神，湖北人民出版社1 9 9 9 年版，第2 0 7 页。 1 4 二者的平等，只能通过相互抗衡来实现，尤其是通过不断控制行政权、扩张行政相对 方权利来实现。平衡论主张，确认公民权利、充分保障公民权利的行使是社会文明进 步的标志，公民在经济、政治及其领域内的基本权利和自由是由公民个人追求自己在 社会中正当需要的行动基础和保障。个人和组织根据良心和理智行使这些权利，可以 不受阻碍地参与社会生产和交往，建立良善健康的社会关系，并在其中获得自身利益 的实现。而社会共同体亦在整体上迈向更高的文明境界。 行政法的发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。 。行政主体与相对人之间的平衡，首先体现在立法上要对双方的权利( 力) 、义务( 职 责) 进行科学合理的配置，以为双方展开博亦提供一个平台，在授予行政主体必要的 职权的同时，应规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任；在规定相对人应当履 行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径，这已成为创制行政 法规范的基本要求。且随着现代公共行政的发展，行政主体与相对人之间平衡的实现 越来越具备现实基础。 “如果行政权力的膨胀是现代社会不可避免的宿命，那么为了取得社会的平衡， 一方面必须让政治充分反映民众的意愿，另一方面在法的体系中应该最大限度地尊重 个人的主体性，使他们能够与过分膨胀的行政权力相抗衡。” 无论行政法的理论基础 是“平衡论”、“管理论”还是“控权论”，都把实现和维护公民权利作为行政法基础 理论的出发点，反映行政法由权力本位走向权利本位是共同的，如管理论就是以实现 政府法治为核心，实现政府与公民关系的平等化，以摆脱公民权利对于政府权力的被 支配地位，实现政府权力为公民权利提供法治化的保障。控权论通过解释行政权与公 民权的关系，强调以监督制约行政权的依法行使为手段来实现公民权的有效保护。平 衡论则通过行政权力与行政相对人权利的演绎，强调通过平衡行政机关与行政相对人 的权利义务关系，实现行政法上的公民权利保护。赋予相对人行政立法中的动议权， 给了相对人一个和行政立法机关进行利益协商、妥协的机会，限制了行政立法权的恣 意和滥用，不仅努力达到利益分配结果的平衡，利益的分配过程也是一个博弈的过程。 行政立法中的相对人动议权制度能让相对人参与到行政立法权的行使中来，保证权力 得到控制合法行使，权利得到保障，将权力与权利合理公平地配置，以实现行政法的 终极目标。 。罗豪才：现代行政法的平衡理论，北京大学出版社1 9 9 6 年版，第1 4 页。 。【日】棚濑孝雄著，王亚新译：纠纷的解决与审判制度，中国政法大学出版社1 9 9 4 年版，第 3 2 9 页。 三、中外关于行政相对人立法动议权的 立法实践 ( 一) 国外及我国台湾地区关于行政相对入立法动议权的立法实 践 在当今世界，谖方国家也已经建立了这样的巷4 度。例如，美国联邦行政程序法 蘩5 5 3 条第5 款溪定：“各疆关应绘予铡害关系入枣谤笈露凌废除菜瑷法藏瓣投髑。” 。葡萄牙行政程序法第1 1 5 条第1 款规定：“一、剥密关系人可以向有权限的机关 提出请愿，要求制定、修改或废止规濑。为方便行政机关了解其内容，该请愿须说明 理由。二、有权限制定规章的机关应对提出上款请愿的利密关系入提供资讯，以及对 其请愿掰持立场熬壤壅。”该法还鬏窥：零l 害关系久在搀爨立法孛谤薅应以笛藤形式 雨为之，并要程窜请书中说疆立法联由穰事实根据、爨装毪等内容。行政穰荚有义务 对行政相对人的瓶法申请作出答复和处理，且这种行为属予外部的程序行政行为。如 果相对人对行政机关的答复处理不服，可以依法提出诉膘藏行政诉讼。 另终，丑本宪法第1 6 条规定：“酝何入对于有关损密她救济，公职人员地罢免， 法律、会令或巍樊l 趣麓定、滚豫或修浚戮及其链事瑗，箨蠢嚣孚请瑟逢毅裂，经 霉天 都不得因进行此请愿而受到其他待遇”，其中所保障的请膘权也涉及到行政立法。 韩国行政糨序法第4 l 条规嫩，“制定、修正或修改与国民之权利、义务或生 活有关之法令等时，制定该立法提案的行政机关应予以公告。行政机关应利用官报、 广播、诗募秘逶德等方法壤立法之宗臻、圭要蠹容或全文广泛周翔。除有特剐裁嚣癸， 预告时闯应先2 0 天以上。所有国民对于预告的立法案，w 以提出意觅。行政机关应 当将意见接受机荚、意见提出期间及其他必要事项，于预告立法提案时一并公告。对 国民的意见行政机关除有特殊理由外，应予尊重，并酌情处理并将意见处理结果通知 意见提出入。”。韩强国民对于预告的立法寨提出意见的敬零，也可以认为爝予行政立 法动议投。 1 8 4 8 年制定、经过近2 0 0 次修订的瑞士联邦宪法，对联邦与各州的立法权限的 。杨海坤、黄学贤：中国行政程序法熟化，法律出版社1 9 9 9 年版，第2 3 7 页。 。杨海坤、黄学贤：中国行政程序法典化从比较法角度研究，法律出版社1 9 9 9 年版，第2 2 4 荑。 1 6 许多方面作了比较明确的划分。瑞士联邦议会的立法程序主要包括提出动议、咨询、 审查、审议、议会表决、人民复决、公布、生效等阶段。瑞士公民( 从1 8 4 8 到1 9 9 0 年，公民共向议会提出动议1 8 3 件) 、利益集团、联邦委员会及其各部、各州、联邦 议会议员和议会委员会、新闻界，均有权提出立法动议权。 即使在我国台湾地区，也已经在其行政程序法第1 5 2 条规定公众行政立法动 议权制度：“法规命令之订定，除由行政机关自行草拟者外，并得由人民或团体提议 为之。前项提议，应以书面叙明法规命令订定之目的、依据及理由，并附具相关资料。 受理前条提议之行政机关，应依下列情形分别处理：一、非主管之事项，依第十七条 之规定予以移送。二、依法不得以法规命令规定之事项，附述理由通知原提议者。三、 无须订定法规命令之事项，附述理由通知原提议者。四、有订定法规命令之必要者， 着手研拟草案。” ( 二) 我国行政立法现状及行政相对人立法动议权的立法实践 1 、我国当前行政立法现状 行政立法作为一种历史实践，经过了一百多年的历程。世界各国的行政立法，其 基本特点是数量多，涉及面广，且影响日益扩大，这对传统的分权理论无疑是一个冲 击。世界各国经历了对行政立法的指责和沉默后，逐渐承认它，并努力从制度上控制 与监督它。我国1 9 5 4 年第一部社会主义宪法规定最高权力机关是国家唯一的立法机 关，但实践冲破了这种单一的一级立法体制。行政立法实际上居于举足轻重的地位， 1 9 7 8 年宪法中基本恢复了最高行政机关的立法权限，1 9 8 2 年宪法第一次明确规定了 特定行政机关的立法地位，赋予了国务院制定行政法规、国务院各部委和