（宪法学与行政法学专业论文）我国土地征收制度研究.pdf

中文摘要 中文摘要 土地是一个国家存在的基础，是社会经济发展最基本的资源，具有稀缺性和 不可再生性的特点。土地资源是人类生存和发展的基本条件，而土地征收制度的 建构必然涉及公共利益与个人利益之间的协调，以期实现两者的平衡。我国是社 会主义国家，我国的土地只存在国家和集体两种所有制形式。我国的土地征收制 度建构之初，没能充分考虑征收对象的利益，并且也没有对公共利益给出一个清 晰的界定，导致现实当中很多滥借公共利益之名侵犯集体土地权利的情况发生。 传统的土地征收制度，在征收程序上，特别是征收补偿制度方面存在很多的弊端。 本文试图在分析土地征收基本理论的同时，尝试建构一种全新的，适应市场经济 发展要求和社会进步的土地征收制度。明确土地征收制度的价值取向，以求为解 决今后的土地征收问题提供一些参考。 本文主要分为五个部分：第一部分论述土地征收制度的基本理论。主要分 析土地征收制度的概念、特征和性质，并结合各国宪法对公民财产权保护的规定 论述了土地征收的宪政基础。同时对土地征收的相关概念进行辨析，通过分析、 比较，得出正确符合实际的结论，为进一步展开论述提供基础。第二部分主要论 述土地征收制度的发展历史。通过追溯国外、国内土地征收制度的历史，明确其 中与现实不符合的地方，然后对比我国土地征收制度的现状，为进一步完善我国 的土地征收制度建立基础。第三部分主要论述土地征收制度中的基本原则。其中 最为重要的是公共利益原则，土地征收制度是国家借助公权力取得集体土地所有 权的行为，只有基于公共利益的需要的时候，这种征收行为才具有正当性。坚持 完善这一原则对于改进我国的土地征收制度具有重要的理论意义和现实意义；其 次是坚持合法合理原则，这也是行政行为最为重要、最为基本的原则；坚持公开 原则，以确保被征地相对人的知情权，同时也可以起到监督行政机关权力行使的 作用；坚持合理开发土地，切实保护耕地原则，这是我国土地征收制度建构中自 始至终都必须坚持的原则，这也是由我国的土地现状所决定的基本原则。第四部 黑龙江大学硕士学位论文 分重点论述一下土地征收的程序。完善的土地征收程序有助于保护被征地相对人 权利、保证国家征收权合理行使、是土地征收工作顺利进行的保障。通过论述征 收程序的价值，结合国外立法经验，分析我国现有的土地征收程序的不足，并提 出完善的思路。第五部分主要论述土地征收的补偿问题。土地征收本身就是被征 地相对人基于公共利益需要作出的“个别牺牲 ，是个人利益对公共利益的让步， 因此，必须要给予充分的补偿。土地征收补偿是对公民财产权利的保护，同时也 是市场经济的内在要求。通过分析土地征收补偿的原则和标准，使得我国的土地 征收制度更好的适应市场经济的发展，更好的满足公共利益的需要。 关键词：土地征收；公共利益；征收程序；补偿标准 a b s t r a c t a b s t r a c t t h el a n di ss c a r c ea n dn o n r e n e w a b l ea st h eb a s i co fac o u n t r y se x i s t e n c ea n dt h e m o s tf u n d a m e n t a lr e s o u r c ef o ri t ss o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n t l a n dr e s o u r c e si st h e b a s i cc o n d i t i o nt oh u m a ns u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t ，a n dt h ec o n s t r u c t i o no fl a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e mw i l li n e v i t a b l yi n v o l v et h ec o o r d i n a t i o nb e t w e e np e r s o n a li n t e r e s t a n dp u b l i ci n t e r e s t s a sas o c i a l i s tc o u n t r y , t h e r ea r en a t i o n a ll a n d sa n dc o l l e c t i v el a n d s a tt h eb e g i n n i n go ft h ec o n s t r u c t i o no fl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，w ed i d n tf u l l y c o n s i d e rt h ee x p r o p r i a t i o no b j e c t si n t e r e s t s ，a n dd i d n tg i v eo u tac l e a rd e f i n i t i o nt o p u b l i ci n t e r e s t s ，w h i c hl e a dt oal o to f v i o l a t i o nt ol a n do w n e r s h i po v e r - b o r r o wt h en a m e o fp u b l i ci n t e r e s t a n dt h e r ea l eal o to fd i s a d v a n t a g e se x i s t i n go nt h et r a d i o n a l e x p r o p r i a t ep r o c e d u r e s ，c h a r g ec o m p e n s a t i o ns y s t e m o nt h eb a s i so fa n g l i c i z i n gt h e b a s i ct h e o r yo fl a n da c q u i s i t i o n ，t h i sp a p e ra t t e m p t st ob u i l dab r a n dn e ws y s t e mt h a t c a na d a p tt ot h er e q u i r e m e n t so fd e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n ds o c i a lp r o g r e s s c l a r i f yt h eo r i e n t a t i o no ft h el a n da c q u i s i t i o ns y s t e mt oo f f e ran e wi d e af o rf u t u r e a c q u i s i t i o np r o b l e m s t h i sp a p e rw i l lr e l a t et h el a n de x p r o p r i a t i o ni nf i v ep a r t s ：i nt h ef i r s tp a r t ，w ew i l l d i s c u s st h eb a s i ct h e o r yo fl a n da c q u i s i t i o ns y s t e m i n c l u d i n gi t sc o n c e p t ，n a t u r e ， c h a r a c t e r i s t i c sa n dc o n s t i t u t i o n a lb a s i sa c c o r d i n gt oo t h e rc o u n t r y sr u l e s a n dt h e n d r a wt h em o r er e a l i s t i cc o n c l u s i o n st h r o u g ha n a l y s i sa n dc o n t r a c ta n dp r o v i d eb a s i sf o r f u r t h e rd i s c u s s i o n i nt h es e c o n dp a r t ，w ef o c u so nt h eh i s t o r yo fl a n de x p r o p r i a t i o n s y s t e m t h r o u g ht r a c i n gt h eh i s t o r yo fo t h e rc o u n t r y sa n dc h i n a sl a n de x p r o p r i a t i o n s y s t e m ，c l e a r i n gt h ep l a c ew h i c hd o e sn o tc o n f o r mt ot h er e a l i t y , a n dt h e nc o m p a r e dt h e s i t u a t i o no fo u rl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，b u i l d i n gb a s i sf o rc h i n a sl a n de x p r o p r i a t i o n s y s t e m i nt h et h i r dp a r si tf o c u s e so nt h eb a s i cp r i n c i p a l so ft h el a n de x p r o p r i a t i o n s y s t e m a m o u n tw h i c ht h em o s ti m p o r t a n ti st h ep u b l i ci n t e r e s tp r i n c i p l e t h el a n d i i i 黑龙江大学硕士学位论文 e x p r o p r i a t i o ns y s t e mi s a na c to fg e t t i n gc o l l e c t i v el a n di nt h en a m eo fp u b l i cp o w e r , w h i c hc a nb el e g i t i m a t eo n l yo nt h en e e d so fp u b l i ci n t e r e s t i n s i s t i n gt h i st h e o r yh a s g r e a tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ef o rt h ei m p r o v e m e n to fo u rc o u n t r y sl a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e m t h ep r i n c i p l eo fr e a s o n a b l ea n dl e g i t i m a t ei st h em o s ti m p o r t a n t a n db a s i cp r i n c i p a li na d m i n i s t r a t i v ea c t s t h ep r i n c i p l eo fo p e n n e s sc a ne n s u r et h e s a f e t yo fr e l a t i v ep e r s o n sr i g h t sa n di n t e r e s t s ，a tt h es a m et i m ei tc a na l s om o n i t o rt h e e x e r c i s eo fe x e c u t i v ep o w e r t h ep r i n c i p l eo fr e a s o n a b l ee x p l o i t a t i o na n dp r o t e c t i n g c u l t i v a t e dl a n di st h eo n ew em u s ta d h e r et oi nt h ec o n s t r u c t i o no ft h el a n de x p r o p r i a t i o n s y s t e mf r o mt h eb e g i n n i n gt ot h ee n d i nt h ei vp a r t ，w e ，m a i n l yd i s c u s st h ep r o c e d u r e o fl a n de x p r o p r i a t i o n f l a w l e s so fl a n de x p r o p r i a t i o np r o c e d u r e sc a nh e l pt op r o t e c t r e l a t i v ep e r s o n sr i g h t sa n di n t e r e s t s ，r e a s o n a b i l i t yr e s t r i c tt h ec o u n t r y se x p r o p r i a t i o n r i g h t ，i ta l s oh e l pt h ee x p r o p r i a t i o nw o r kg oo nw h e e l s t h r o u g hd i s c u s s i n gt h ev a l u eo f t h ep r o c e d u r e ，r e f e r r i n gt of o r e i g nl e g i s l a t i v ee x p e r i e n c e ，i tf i n d so u tt h ed i s a d v a n t a g e s o fo u tc o u n t r y sp r e s e n te x p r o p r i a t i o np r o c e d u r ea n dp u tf o r w a r dc o n s t r u c t i v ei d e a s i n t h ev p a r tw ef o c u so nt h ei s s u eo fc o m p e n s a t i o nf o rl a n de x p r o p r i a t i o n i nf a c tl a n d e x p r o p r i a t i o nr e l a t i v ep e r s o n a ls a c r i f i c ef o rp u b l i ci n t e r e s t s ，s oi th a ss t r o n g e rr e a s o nt o g i v et h e ma d e q u a t ec o m p e n s a t i o n l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o np r o t e c t sp e r s o n a l p r o p e r t ya n dm e e t st h ei n h e r e n tr e q u i r e m e n to ft h em a r k e te c o n o m y b ya n a l y z i n gt h e p r i n c i p l e a n ds t a n d a r do f c o m p e n s a t i o n ，t o m a k eo u r c o u n t r y s l a n d e x p r o p r i a t i o n s y s t e ma d a p tt ot h em a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n tb e t t e ra n ds a t i s f y p u b l i cn e e d s b e t t e r k e y w o r d s - l a n da c q u i s i t i o n ；p u b l i ci n t e r e s t s ；e x p r o p r i a t i o np r o c e d u r e s ；c o m p e n s a t i o n s t a n d a r d 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉、江太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文储獬：必五彳 答字醐- j 7 l 科棚肛日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉江丕堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉江太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 靴敝储獬：舡本 刷磁各 t 川仁 l 签字日期：。哆年2 月2 日 签字日期： 。吁烨肛月2 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 绪论 绪论 新制度经济学家认为，有效的产权制度是促进经济发展的重要原因。现代市 场经济条件下，有效的财产权制度安排可以充分激发人们的积极性和创造力，从 而为社会创造出更多的产品和服务，在实现个人利益最大化的同时增进社会的公 共福利。但是“在现代社会，财产权又不再是一项绝对的权利，为了社会义务及 公共利益，他必须受到行政法上的限制和干预”。土地征收制度就是这样的一个 例子。土地征收是国家基于公共利益的需要，依照法律规定的程序，在给予被征 地相对人合理补偿的前提下，对土地所有权的强制转移。我国是一个农业大国， 农民基数巨大，且农民对土地的依赖性很强，因此，加强土地征收方面的理论探 讨，对建构适合我国国情的土地征收法律制度大有裨益。 改革开放以来，随着市场经济的深入发展，城市化进程不断加快，征收集体 所有的土地成为国家取得土地所有权的主要途径。在我国的土地征收制度中，主 要涉及集体土地所有权和农民土地承包经营权的转让，涉及到农民、集体和国家 三方的利益。由于历史的原因和传统思想的影响，时下的土地征收制度存在很多 漏洞和不足。在实践当中，也总有滥借公共利益之名征收农民集体土地的情况发 生。因此，有必要对土地征收制度进行重新的理论建构，特别是要加强征收原则、 征收程序和补偿标准方面的理论探讨，从而更好的实现公共利益和个体利益之间 的平衡。 近年来，随着城市化和工业化的进一步发展，建设用地高涨，土地征收这一 问题表现的越来越突出，理论界对这一问题的研究也在不断深入。尽管学者论述 这一问题的出发点不同、角度不同，但对于我们深入理解这一制度具有很大的价 值。从文献梳理来看，大多数学者都集中在征收的程序、补偿标准、征收目的( 原 则) 方面。陈泉生先生较早的研究了土地征收的补偿制度，其论述比较有代表性。 他认为，土地征收的补偿应该采用公平补偿原则，但所谓的公平补偿并不一定是 国王克稳经济行政法基本论【m 】北京大学出版社，2 0 0 4 年第1 0 5 页 黑龙江大学硕士学位论文 全额补偿，只要符合征地当时一般观念就算是公平合理的补偿了。张小铁市场 经济与征地制度一文从市场经济与征地关系的角度出发，深入研究了土地征收 这一制度，其认为，应该建立国家征购制度来实现建设用地的征收，同时应该提 高补偿标准，以适应市场经济发展的需要。赵哲远、吴妍农村城镇化中的耕地 利用与保护一文提出，应该按照土地的性质确定土地的价格，推行“征用 、“征 购 两种方式补偿。但这种补偿有违公平和平等的嫌疑，值得商榷。刘慧芳论 我国农地地价的构成与量化一文研究了我国农地价格构成和量化方法，指出农 地转用价格应该包括质量价格和土地社会价值量值。社会价值包括土地对农民所 具有的社会保障价值和土地对为社会提供粮食的社会安全稳定价值，并对这些价 值的分配提出了自己的见解。孟祥舟土地征用的补偿问题一文详细研究了我 国的土地征用补偿的现状，认为基础设施建设项目用地和商业项目建设用地、住 房建设用地的征地补偿价格相差很大，而这正是导致征地纠纷影响社会经济建设 和社会稳定的根源所在。 还有很多学者更为关注土地征收的目的也即公共利益，并对此做了很多有价 值的论述。张永良、李世平、包纪祥我国土地征用制的理论思考一文指出， 土地征用范围的界定在于充分认识公共利益的内涵。之所以征地范围一直以来都 难以缩小，根源在于进入市场经济体制后，土地征收权没能相应的调整，只有从 公共利益出发，严格限定政府的土地征收权才能从根本上改变这种滥征现象，从 而确保农民的合法权益。曲福田、谭仲春土地可持续利用决策模式及基本原则 初探一文认为，公共利益是政府行使土地征收权的前提和目的，而我国土地征 收制度的根本问题就在于对于公共利益的内容、补偿理论与原则的选择与当前的 社会经济发展背景不适应。王太高教授土地征收制度比较研究一文认为，公 共利益如同博登海默的正义一样，有着一张“普洛透斯似的脸 ，而公共利益恰是 征收权行使的前提。该文分为征收的前提、征收补偿的原则、征收补偿的范围、 征收的补偿标准、征收补偿的方式、征收的程序及救济六个方面，对土地征收制 度作出了相对比较全面的论述。另外，王太高教授还在我国土地征收补偿条款 的完善及其现实意义一文中，就我国法律中的相关土地征收补偿条款做了专门 2 绪论 论述。 王卫国教授的中国土地权利研究一书，从土地权利的角度详细的论述了 我国现阶段的土地所有权、土地使用权和其他各项权利情况。并对土地国家所有 权和集体所有权的关系作出了论述，并采用列举的方式表明了公共利益的范围。 张慧芳博士在其著( - t - _ 地征用问题研究一书中，从经济学和法学两个层面对土 地征收问题做了详实的论述。该书论述了土地征收的基本理论，对我国土地征收 制度变迁做了梳理、剖析，同时指出，我国现行的土地征收制度既缺乏公平又缺 乏效率，因而需要重新进行理论建构。闫桂芳和杨晚香合著的财产征收研究 一书，也从财产权的角度对土地征收问题做了论述，该书最为重要的观点在于认 为财产( 土地) 征收的目的只能是基于公共利益的需要，并对如何界定公共利益 提出了自己的观点。作者从利益冲突衡量的角度认为，公共利益是一种将诸多公 民个体的私益抽象出来的利益形式，体现出社会多数公民个体最基本的同质的偏 好需求。陈小君等著的农村土地法律制度研究一书，对土地权属状况、使用 状况、流转状况、征用状况以及土地纠纷的处理情况出发做了调查分析，取得了 较为真实的第一手资料。该书指出现行的土地征收制度存在土地征用权滥用、补 偿标准不合理、土地征用程序不规范等缺陷，并提出了自己的建构思路。特别是 其中的严格限定土地征收权的行使、明确界定公共利益内涵、按照市场原则对征 收土地进行补偿等观点对于完善我国的土地征收制度具有极大的意义。姚洋著土 地、制度和农业发展一书，虽然不是专论土地征收制度的专著，但该书从经济 学的角度对土地、土地制度作了论述，对于完善我国的土地征收制度具有很大的 启示意义。祝铭山主编的土地行政诉讼一书，该书收录了国内比较典型的土 地纠纷案例，这对于完善土地征收制度的纠纷解决具有一定的启示。钟京涛所著 征地补偿一法律适用与疑难释解一书从法律实务的角度对土地征收制度也做 了相应的论述，但该书的理论分析不是特别深刻，但对现行法律的规定以及农民 如何维权做了比较详细的表述。 本文拟在通过对土地征收基本理论和我国土地征收制度的历史沿革进行分析 的基础之上，结合现实中存在的问题，进一步完善我国土地征收理论，特别是在 3 黑龙江大学硕士学位论文 土地征收的公共利益原则，征收的程序及补偿标准方面进行理论探讨，以求为我 国土地征收制度的完善提供一种思路。 第一章土地征收的基本理论 第一章土地征收的基本理论 第一节土地征收的概念及特征 一、土地征收的概念 一直以来，我国理论界始终没有一个明确的土地征收概念。传统的土地征收 理论已经不能适应社会发展的需要。改革开放以来，我国的经济发展取得了举世 瞩目的成就，城市化进程不断加快，于是土地征收问题越来越引起人们的关注。 2 0 0 4 年3 月1 4 日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了新的宪法修正案， 宪法第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土 地实行征收或征用并给与补偿。随后又根据宪法对土地管理法进行了修 改，将第二条第四款修改为：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征 收或者征用并给与补偿。从而在法律上区分了征收和征用。 随着理论界对这一问题研究的不断深入，学者们开始对这一问题作出论述。 “土地征收，是指国家基于公共利益强制取得其它主体的土地所有权或者他项土 地权利的行为。”“在我国，具体来说土地征收是国家为了社会公共利益的需要， 依据法律规定的权限和程序，依法给予权利人以补偿后，将其他主体的土地所有 权或者他项土地权利收归国有。 “土地征收是指国家为了公共利益的需要，通 过行政主体利用国家强制力，按照法律规定的程序，将一定范围的集体土地所有 权转为国家所有，并依法给予相应补偿的一种法律行为。 圆从这些表述可以看出， 学者给出的定义其实大同小异，基本上都是围绕公共利益、补偿、程序几个方面 论述的。由于“土地征收是社会主义公有制基础上的土地所有权转移，土地征收 的对象只限于集体所有的土地，已经属于国家所有的土地则不存在征收问题 。因 此，笔者在这里试图将土地征收定义为，国家基于公共利益的目的，以补偿为前 提，按照法律规定的程序强制取得集体土地所有权的行为。 国于宏伟土娓娓征地补偿维权自助【m 】中国法制出版社，2 0 0 7 年第1 2 页 。钟京涛征地补偿法律适用与疑难释解【m 】中国法制出版社，2 0 0 8 年第3 页 黑龙江大学硕士学位论文 在这里要注意区分两个相似的概念。首先是注意土地征收与行政征收的不同。 行政征收是国家为了取得财政收入或者是基于宏观调控的需要，凭借国家行政权 依法向行政相对人强制的、无偿的征收行政相对人财产的一种具体行政行为。虽 然两者都是基于公共利益的需要，都需要严格按照法律规定的程序执行，并且都 有一定的强制力，但两者还是有一定的区别。这主要表现在：第一，土地征收的 客体是集体所有的土地，而行政征收的对象则主要限于税费。第二，土地征收必 须要给予被征地相对人一定的经济补偿，而行政征收则是无偿取得行政相对人的 财产。“行政征收的实质是行政主体以强制的方式无偿取得相对人的财产所有权， 或者说它是国家对相对人财产所有权的合法剥夺，征收行为完成的标志就是财产 的所有权从相对人转移给国家 。而土地征收必须要以给予一定的补偿为前提， 并且补偿要先于征收行为而进行；第三，行政征收相对人仅限于负有行政法上义 务的特定对象，而土地征收的相对人并不负有该项义务。 其次，还要注意土地征收与征用的区别。长期以来，我国立法没有对这两个 概念进行区分，而是笼统的规定为土地征用。虽然两者都是基于公共利益的目的 且都具有强制性，也都遵循法定的程序并给予补偿，但两者还是有差别的。在法 律效果上看，土地征收的结果是土地的集体土地所有权消失变更为国家所有权， 而土地征用并不改变所有权的归属。另外，在适用条件上二者也有一定的差别， 土地征收更强调公共利益，因而限制的也就更为严格，而征用制度除了公共利益 还有抢险、救灾等临时紧急状态的需要。 二、土地征收的特征 土地征收现象在各国普遍存在，但西方资本主义国家由于强调私权神圣，因 而与我国的土地征收制度不尽相同，“它在相当程度上表现为一种强制购买权，只 有在正常收买无法取得土地时才动用征收权 。 在我国，土地征收主要具有以下 特征： 回王克稳经济行政法基本论f m 北京大学出版社，2 0 0 4 年第1 5 3 1 5 4 页 。钟京涛征地补偿一法律适用与疑难释解中国法制出版社，2 0 0 8 年第2 页 第一章土地征收的基本理论 第一，土地征收必须基于公共利益的需要。任何土地征收的进行只有建立在 公共利益的基础上才是符合社会正义标准的。公共利益应该是土地征收最为重要 的原则。一项土地征收行为，如果不是基于公共利益的需要，即使给予再高的补 偿也是不合法的，或者说缺乏正当性。土地征收制度是无需相对人同意强制取得 集体土地所有权的行为，这本身是对相对人所有权的干涉，而使这种干涉具有正 当性的唯一理由只能是公共利益的需要。 第二，土地征收具有强制性。土地征收是以国家为唯一征收主体，基于公共 利益的需要取得集体土地所有权的行为。这种行为尽管事先给予相对人以补偿， 但它本身不同于传统的民事法律行为。土地征收的进行不以相对人的同意为要件， “土地所有权人没有讨价还价的余地 ，必须服从公共利益的需要。“在各个国家 中的征地过程中，土地征用权实际上是一种最高权力或者说是统治权，是 最高统治者在没有所有者同意的情况下，将其土地财产征用于公共目的的权 力。因此，政府行使土地征用权最显著的特征就是具有不可抵抗的强制性，此 时的决定权不在土地所有者手中。从严格的物权角度来看，这是最绝对的物 权受到最强制性干涉。 第三，土地征收具有程序性。严谨的程序有助于防止国家公权力不被滥用、 从而更好的保护被征地相对人的权利。土地征收是对农民集体土地所有权的强制 变更，因而必须要遵循严格的法律程序。程序预设是为了消除土地征收实践中滥 借公共利益之名征地情况的发生，同时也是对相对人权利保障的必要。另外，科 学的程序预设可以提高工作效率，确保土地征收工作有条不紊的i l i o n 进行。 第四，土地征收具有补偿性。土地征收本身就是土地权利人基于公共利益的 需要作出的牺牲，如果没有补偿的话，使得社会公共利益的成本仅仅让这一部分 被征地相对人承担而显失公平。我国是一个农业大国，土地是农民集体最为重要 的生产资料，是农民生存的基础。因此，当国家基于公共利益的需要而采取土地 征收行为时必须要给予相对人相应的补偿。这种补偿并非国家向相对人支付的土 。朱道林沈飞土地征用的公共利益原则与制度需求的矛盾【j 】国土资源2 0 0 2 ( 1 1 ) 黑龙江大学硕士学位论文 地的市场价格，而是按照法律规定的标准支付的经济补偿。美国宪法第五修正案 规定：任何人的生命、自由或财产非经正当法律程序不可以被剥夺；私有财产只 有在为了公共利益并且给予合理补偿的前提下方可征用。因此，当国家基于公共 利益的需要不得不对农民集体土地进行征收时，必须以相应的补偿为前提。 第二节土地征收的性质及宪政基础 一、土地征收的性质 学者对于土地征收的性质一直存有争议。归纳一下主要有以下几种观点： 第一，行政行为说。“行政行为是行政主体依法行使国家行政权，针对具体事 项或特定的人，对外部采取的能直接产生法律效果，使具体事实规则化的行为。 这种观点认为，土地征收是公共征收的一种情形，只是此时征收的客体是土地。 “土地征收权是国家运用行政权强制收取他人土地所有权的一种权力，一种具体 的行政征收权，是一种具有专有性和强制性的公权力。 圆也有学者认为，土地征 收是国家单方意志的表现，其本身是一种公法行为，是国家站在整个社会的高度 上所进行的对相对人土地所有权的剥夺。土地征收的主体具有唯一性和专属性， 即只有国家或者政府才有这个权力，并且征收行为的实现是以国家强制力保障的。 张慧芳博士认为土地征用兼具有民事购买与行政行为的双重性质，她将土地征用 ( 收) 定义为，“国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序 批准，并依法给予农民集体经济组织和农民个人( 家庭) 补偿后，强制将土地农 民集体所有转变为国家所有的一种行政行为 。固由此可见，土地征收具有程序性、 强制性、单方意志性等其它行政行为的特征。因而其本身应该是一种行政行为。 第二，民事行为说。“在民法上，征收是所有权取得的一种方式，它是指国家 为了公共目的而强制地、并且通常是有偿地取得领土范围内原属于其他民事主体 张正钊行政法与行政诉讼法中国人民大学出版社，2 0 0 4 年第9 7 页 圆张轶华我国土地征收制度的若干法律问题研究【d 】吉林大学硕士学位论文2 0 0 5 ，( 4 ) 张慧芳土地征用问题研究 m i 经济科学出版社2 0 0 5 年第2 9 页 第一章土地征收的基本理论 所有的财产。”这种观点认为，尽管土地征收是国家基于公共利益的需要而实施 的具有强制力的剥夺集体土地所有权的行为，但这并不意味着国家可以随便的使 用这种强制力。土地征收的进行必须要以公共利益为前提，但关于征收的补偿等 问题可以同相对人协商，这也体现了民法上的当事人意思自治，国家强制力并不 等于行政行为。并且，现在的土地征收补偿标准，主要考虑的就是土地的市场价 值，这也是土地征收属于民事行为的一种表现。也有学者观点认为，尽管土地征 收制度从本身上应该属于行政行为，但大多规定在民法中。“在物权法上，征收是 物权变动的一种极为特殊的情形。征收属于政府行使行政权，属于行政关系，不 属于民事关系，但由于征收是所有权丧失的一种方式，是对所有权的限制，同时 又是国家取得所有权的一种方式，因此，外国民法通常都从这一角度对征收作原 则规定。”笔者认为，土地征收从本质上应该属于行政行为，但与一般的行政行 为又有不同，可以说土地征收是一种特殊的行政行为。首先，土地征收是国家基 于公共利益的需要而采取的，不会因为相对人的不同意而改变，具有行政行为强 制性和单方意志性特点。其次，土地征收权本身就是一种国家公权力，土地征收 不仅是国家公权对私权的胜利，更是公共利益优于个人利益的表现，是国家行使 最高所有权的表现，因而又具有宪法性质。再次，土地征收以合理补偿为前提， 并要求做好相对人的安置工作，这不同于一般的行政行为，更不同于民事法律行 为。 二、土地征收的宪政基础 根据美国著名史学家查尔斯a 比尔德的观点，宪法本身是一种经济文献， 宪法代表着各个利益集团的经济利益，宪法的制定成功应该是各利益集团力量均 衡的结果，因而宪法确定的权利是不容改变的。而“从众多有关宪政的观点来看， 宪政首先是与宪法和民主正式紧密联系的，其目的在于规范和限制政府权力，保 国王卫国中国士地权利研究| m i 中国政法大学出版社，1 9 9 7 年第1 1 8 页 。胡康生中华人民共和国物权法释义 m i 法律出版社，2 0 0 7 年第1 0 1 页 黑龙江大学硕士学位论文 障公民权利”。公共选择理论的代表人物詹姆斯布坎南指出，作为政府主体实 际上也是一个“经济人 ，其行为也同样会受到自身利益最大化的驱使，因而有必 要通过宪政来约束政府的权力，防止其对公民权利造成侵害，防止“苛政猛于虎 的情形发生。土地权利是一项基本的财产权利，土地征收制度作为一项剥夺权利 人土地所有权及他项权利的制度必须具有宪法上根据，这是宪政的基本要求。纵 观历史上的著名宪法文献都曾对这一制度作出规定。而这些规定对于完善我国的 土地征收制度具有一定的借鉴意义。 1 7 8 9 年通过的法国人权宣言第一条规定，在权利方面，人们生来而且始 终是自由平等的。只有在公共利用上面才显出社会上的差别。第二条，任何政治 结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、 安全和反抗压迫。第十七条，财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公 共需要所显然必需时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得被剥夺。 1 9 4 7 年通过的意大利共和国宪法第四十二条规定，财产有公有和私有两 种。经济利益属于国家、机关或私人。法律承认并保障私有财产，但法律为了保 证私有财产能履行其社会职能并使其为人人均可享有，得规定获得与使用私有财 产的办法以及私有财产的范围。为了公共利益的需要，私有财产在法定情况下得 有偿征收之。第四十三条规定，为了公共利益，法律得为国家、公共机关、劳动 者或使用者团体预先备有一定的企业或企业部门、或以没收和有偿征用方式转给 以一定的企业或企业部门。但这些企业或企业部门均应为基本的服务部门或动力 来源或带有专卖性的，它们均应具有重要的公共利益性质。 1 9 4 6 年通过的日本国宪法第二十九条规定，财产权不得侵犯。财产权的 内容，应符合公共福祉，以法律规定之。私有财产在正当补偿下得收为公用。 美国宪法第四修正案规定，人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和 扣押的权利不得侵犯。第五修正案规定，无论何人，不依正当法律程序，不得被 剥夺生命、自由或财产。私有财产不给予公平补偿，不得充作公用。第十四修正 。王月明宪法学基本问题【m 】法律出版社，2 0 0 6 年第7 8 页 第一章土地征收的基本理论 案第一款规定，不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产：在州 管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。 我国1 9 5 4 年制定的第一部宪法也对公民的财产权作出了规定。该法第十三条 规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他 生产资料实行征购、征收或者收归国有。1 9 8 2 年制定的宪法第十条第三款规定， 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。2 0 0 4 年3 月1 4 日 第十届全国人大二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案将此条款修改为： 国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补 偿。同时将宪法第十三条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财 产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。 修改为：“公 民的合法私有财产不受侵犯。 “国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承 权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收 或者征用并给予补偿。” 土地征收制度的建立和完善同当代国家的宪政建设有密切联系。当今世界， “宪政几乎取得了彻底的胜利。全世界几乎每个国家都拥有自己的成文宪法”。“尽 管在不同的国家，宪政的实质内涵和组织框架有许多不同，但是，公共权力应受 至于根本法的运行一这一美国建国理念中的得以凸显的核心思想现在被每一立宪 政体所宣扬。”圆宪政的本质内涵在于约束政府的权力，防止政府权力扩张危害公 民权利。公共权力是人民赋予的，因此，人民不应该受到这种权力的伤害。土地 征收制度本质体现为公共利益和个人利益冲突的衡量。只有将土地征收制度严格 限定在宪政框架下，从而才能防止政府恣意危害人民土地权利的情况发生。 土地权利是农民最基本的财产权利，土地征收制度只有规定在宪法的高度才 能使人民土地权利得到根本的保障。这是现代宪政的必然要求，并且土地征收必 须是基于公共利益的需要才能进行，否则纵然给予公平补偿亦不可为之。“传统的 征用条款有一种强制出售的意味，允许政府获取它认为需要的财产，留下等价货 。中国人民大学法律系国家法教研室和资料室中外宪法选编【m 】1 9 8 2 年 圆( 美) 拉里亚历山大宪政的哲学基础 m i 付予堂文正邦赵明等译中国政法大学出版社，2 0 0 7 年第1 9 2 0 页 黑龙江大学硕士学位论文 币使所有者的处境并不恶化。此处的公正补偿在补偿了原所有者之后没有使社会 价值增加，而是简单地否定了这一体制。 。( 美) 查尔斯佛瑞德何谓法律：美国最高法院中的宪法【m 】胡敏杰等译北京大学出版社，2 0 0 8 年第1 8 0 页 第二章土地征收制度的发展历史 第二章土地征收制度的发展历史 第一节国外土地征收制度的简介 在国外，土地征收制度可以追溯到罗马法时代，在后世的比较有权威性的研 究者是荷兰著名法学家格老秀斯。格老秀斯认为，土地征收的基础在于领主对其 臣民的“最高统治权 ，依此原则，为“公共用途”，领主便可以取得私人土地。 但国家在如此行为之时，必须给受损失的私人予以补偿。法国大革命以后，追求 自由、民主的人民要求加强对财产权的保护，在宪政和法治理念的支撑下，各国 都逐渐确立了自己的土地征收制度。 一、法国的土地征收制度 “为了公共利益需要而强制性的取得他人不动产的所有权制度，在法国称为 财产征收，为行政法所调整。其基本特征是：首先它是国家行使公共权力时的一 种特权，具有强制性；其次法国财产征收的对象为私人的一切不动产，甚至还包 括不动产的其他物权。对国防有价值的发明专利权也可以成为财产征收的对象。 再次，土地征用和财产征收都只能是为了公共利益的需要，并且要依照法定程序 和事先补偿的原则进行。”圆法国1 7 8 9 年人权宣言第1 7 条规定：“财产是神圣 不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先补 偿的条件下，任何人的财产不得被剥夺 。这条规定明确了财产征收的基本要求是： 财产征收的前提必须是有合法认定的公共利益需要的存在；并且要在取得被征收 的财产之前给予被征收相对人以公平补偿。法国土地征收的范围比较宽泛，不仅 限于土地的所有权，其它诸如租赁权、抵押权、使用权等不动产物权也可能成为 征收的对象。 。参见陈新民德国公法学基础理论( 下) 【m 】山东人民出版社，2 0 0 1 年第4 2 0 页转引自：闫桂芳杨晚香财 产征收研究f m 】，中国法制出版社，2 0 0 6 年第2 6 3 页 o 闰桂芳杨晚香财产征收研究【m 】中国法制出版社，2 0 0 6 年第2 7 0 页 黑龙江大学硕士学位论文 土地征收的程序分为申请、调查和批准三个过程。土地征收由当事人申请， 行政机关调查以后做出批准或者不批准的决定。法国的土地征收分为两个阶段进 行，即行政阶段和司法阶段。“土地