（宪法学与行政法学专业论文）行政权社会化的基本问题研究.pdf

山东大学硕士学位论文 内容摘要 随着公共行政改革的深入，部分行政权向社会流动已经成为改革的重要趋势。我 国行政权社会化实践已经在相当范围内蔓延，但理论研究仍停留在寻找合法性基础层 面，对更为细致的问题缺少探讨。本文立足于行政权社会化变革实践，力图解决行政 权社会化的基本理论、界限范围、策略路径等法律问题。 序言揭示了公共行政改革对行政法学尤其是行政权的冲击，阐述对行政权社会化 的研究有助于探寻政府职能的范围。 第一章对行政权社会化的基本理论进行研究。首先，界定了行政权社会化的内涵 和本质，阐明了行政权社会化在主体、范围、方式等方面的基本特征。其次，从治道 变迁的背景出发，分析了行政权社会化的原因，即，政府财政压力加重，公众信任危 机，人生存能力和创造能力的退化论证了行政权社会化深厚的基础在于国家社会互 动合作关系理论。最后，总结出行政权社会化在缓解财政压力、提高行政效能、推进 行政民主化方面的积极意义。 第二章集中对行政权社会化的边界进行探讨。政府能力、非政府组织发展水平、 市场化程度、行政文化影响着行政权社会化边界的确立。政府与非政府组织在管理权 限划分方面存在多种学说。本文认为政府应提供纯公共物品，承担关涉重大公共利益 的重要职能，非政府组织主要在非重要职能领域和基层事务中发挥作用。 第三章对域外行政权社会化的实践进行分析。考察了英国和美国行政权社会化的 实践情况，进一步总结出西方模式的特点，即以公共服务领域为重点，注重发挥非政 府组织的作用，对行政权社会化进行适度控制。 第四章阐述了我国行政权社会化的发展状况概括了我国在政府职能转变、社会 自治领域的发展进程，剖析了行政权社会化的缺陷和不足 第五章重点探讨我国行政权社会化的培育和规制。实现政府治理模式转型在于明 晰政府角色，由全能政府转向有限政府，由强化管制、弱化服务转向适度管制、优化 服务对非政府组织的培育可以从淡化行政色彩、加强人才建设、优化资金结构方面 入手，对非政府组织的规制应内外结合。外部应加强立法规制，制定非政府组织统 一法，完善非政府组织具体法：加强司法规制，确立非政府组织行政诉讼被告地位； 山东大学硕士学位论文 重塑管理机制。内部应加强非政府组织自律。提高公众公共意识也不容忽视，有助于 塑造行政权社会化的精神基础。 关键词；行政权社会化；政府；非政府组织；界限 王毙甏、 力啦明彩日 2 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to f p u b f i ea d m i n i s t r a t i v er e f o r m , t h ed i v e r s i o no fa d m i n i s t r a t i v e p o w e rf r o mg o v e n 皿e n tt os o c i e t yh a sb e c o m l e 锄i m p o r t a n tl z e n d n 蟛p r a c t i c t ：o f c h i n e s e s o c i a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep o w e rh a ss p r e a do u ti n 锄e x t e n s i v es c o p e b u tt h es t u d y h a ss t i l ls t o p p e do nt h el e v e lo fs e e k i n gl e g i t i m a c y i th a sb e e ns h o r to fd i s c u s s i o no f d e f i e a t eq u e s t i o n s f r o mt h ea n g l eo fr e f o r mp i a c t i t ，t h i sp a p e rt r i e st os o l v es o m el e g a l p r o b l e m ss u c ha st h eb a s l et h e o r y , t h ed i v i d i n gl i n ea n d t h es l r a t e g y 1 1 碡p r e f a c er e v e a l st h a tt h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r ma f f e c t s a d m i n i s l r a t i v el a w , e s p e c i a l l ya d m i n i s l r a t i v ep o w e r i te x p o u n d st h a tt h es t u d yo n t h es o c i a l i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep o w e ri sh e l p f u lt os e e kt h es c o p eo f t h ef u n c t i o no f g o v e r n m e n t c h a p t e ro n es t u d i e st h eb a s i ct h e o r yo ft h es o c i a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep o w e r f i r s t l y , i td e f i n e st h ei n t e n t i o na n de s s e n c l ：, a n dt h e na n a l y z e st h ef e a t u r ei ns u b j e c t , s c o p e a n dw a y s e c o n d l y , f r o mt h eb a c k g r o u n d , i tc o n c l u d e sr e l l s o l l so ft l a es o c i a l i z a t i o n ，i e ， h e a v yf i n a n c i a lp i * e s s u ) c o n f i d e n c ec r i s i s , d e t e r i o r a t i o no fa b i l i t y t h ee o o p e r a t i v e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ns t a t ea n ds o c i e t yi st h ef o u n d a t i o no fs o c i a l i z a t i o n f i n a l l y , i t c o n c l u d e st h es o c i a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep o w e rc 锄m i t i g a t ef i n a n c i a lp r c s s u l e i m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v ee t t i e i e n e ya n dp u s h0 1 1t h ea d m i n i s l z a t i v ed e m o c r a c y c h a p t e rt w of o c u s e s0 1 1d i s c u s s i n gt h ed i v i d i n gl i n eo ft h e s o c i a l i z a t i o no f a d m i n i s l r a f i v ep o w e r f a c t o r sw h i e l aa f f e c tt h ed i v i d i n gl i l a co ft h es o c i a l i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v e p o w e r i n c l u d et h e a b i l i t y o fg o v e r n m e n t , t h e d e v e l o p m e n t o f n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s , t h el e v e lo fm a r k e te c o n o m ya n dt h ea d m i n i s l z a t i v e c u l t u r e t h e r el l l em a n yt h e o r i e sa b o u tt h ed i v i d i n gl i n e t h i sp a p e rt h i n k st h a tg o v e r n m e n t m u s ts u p p l yt h ep u r ep u b l i cg o o d sa n du n d e r t a k es o l n ei m p o r t a n tf u n e t i o me o n e e m i n g g r e a tp u b l i ci n t e r e s t s n o n - g o v e r n m e n to r g a i z a t i o n si n u s tu n d e r t a k es o i i 垃u n i m p o r t a n t f u n c t i o n sa n dg r a s s - r o o t sf a i r s c h a p t e rt h r e ea n a l y z e st h ep l l l c t i c eo fs o c i a l i z a t i o no fa d m i n i s l z a t i v ep o w e ri n f o r e i g nl a n d s i to b s e r v e st h ep l a c t i c eo fs o c i a l i z a t i o no fa d n i i n i s 删v ep o w e ri nb r i t a i n a n da m e r i c a i ts u m m a r i z e st h ec h a z a e t e r i s t i e so ff o r e i g nl a n d sp a t t e r n , i c 。f o c u s i n go n 山东大学硕士学位论文 p u b l i c 蹦- v i c e , s t r e s s i n gt h e f u n c t i o no fn o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s ，c o n t r o l l i n g p r o p e r l yt h es o c i a l i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep o w e r c h a p t e rf o u rs e t sf o n ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep o w e ri n c h i n a i tg e n e r a l i z e sc h i n e s ep r o c e s si nt h ec h a n g eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o na n dt h e a u t o n o m yo f s o c i e t y , a n dt h e na n a l y z e st h es h o r t c o m i n g s c h a p t e rh v ef o c u s e so nd i s c u s s i n gt h ec u l t i v a t i o na n dr e g u l m i o n t h ec h a n g e sf r o ma l m i g h t yg o v e r n m e n tt of m i l eg o v c r n m e n ：l f x o ms t r e n g t h e n i n gc o n t r o l t oo p t i m i z i n gs e r v i e 圮a t h ek e yt ot h ec h a n g eo f g o v e r n m e n tp a t t e r n i no r d e rt oc u l t i v a t e n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s ，w em u s td e s a l i n a t et h e a d m i n i s t r a t i v ec o l o r , s t r e n g t h e n t a l e n tc o n s m | c t i o na n do p t i m i z et h es t r u c t u r eo ff u n d a n dw em u s tn o to n l ys u e n g t h e n l e g i s l a t i v er e g u l a t i o n sa n dj u d c i mr e g u l a t i o n s ，r e c o n s t r u c t a d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s m o u t s i d e ，b u ta l s or e i n f o r c es e l f - d i s c i p l i n ei n s i d e t h ef u n c t i o no f e n h a n c i n g t h ep u b l i cs p i r i t c a nn o tb en e g l e c t e db e c a u s ei ti sh e l p f u lt om o l dt h em e n t a lf o u n d a t i o no fs o c i a l i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep o w e r k e yw o r d s ：t h es o c i a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep o w e r , g o v e r n m e n t ；n o n - g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n s ；d i v i d i n gl i n e 五簌巷 二p 司犀1 闻移且 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下u 独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：垂鏖鳘日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：墨煎篁：导师签期：型垒缱堑8 山东大学硬士学位论文 序言 行政法学与行政学密切关联、良性互动的程度在社会科学学科中是罕见的。公共 行政的发展为行政法学提供了鲜活的素材，敦促行政法不断地进行观念、范围与制度 上的变迁。2 0 世纪7 0 年代以来。伴随经济全球化以及科技革命的迅猛发展，世界范围 内公共行政变革和治道变迁的浪潮风起云涌，仍然方兴未艾。与以往不同的是，这 场改革已不再是仅局限于政府部门和政府系统内机构的调整与增减，也不再是仅局限 于从政府行政的角度来设计行政改革，而是站在社会的角度，从整个公共部门系统设 计和实施的公共行政改革，是一场范围更为广泛，程度更为深刻、意义更为重大的公 共行政改革。”8 i 这场“政府再造”运动的主要内容包括。政府职能的市场化、政府 行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。”o 国家行政的疆域逐步 缩减，政府职能渐进转移，成为行政发展史上最为深刻、持久的变革之一 改革成为最富感召力的流行话语，不断冲击着行政法学的各个领域。在行政法 学的视野中，这场波及各国的改革预示着单中心的统治模式向多中心的治理模式的嬗 变和新的行政法人文精神的生成，符合现代福利国家对政府的角色期待。”o 行政权 作为行政法学的重要概念，呈现出社会化的姿态，不断回应着行政的变革和治道的变 迁 行政权的社会化在西方已成蔚然之势，不过，中国的具体历史、文化传统、社会 环境和政府发展模式与西方大不相同，这种理论的适用性和契合度成为我们研究的最 大困境。令人欣慰的是，我国宪政认同和推行了市场经济体制，后者也是西方现代行 政变革的经济基础国家和社会出现合理界分，并成为逐渐发展形成的客观事实。这 使西方的模式与中国的实践建立了重要的勾连。我们得以沿着行政权社会化这一脉络 来探寻政府职能的范围。 。张业超，石佑启：现代公共行政发展探析 ，载江汉论坛2 0 年第1 2 期 。 美】埃籍诺臭斯特罗姆；公共事物的治理之道 ，余逊达等译，上海三联书店加年敝，第l 页 章志远，公共行政民营化的行政法学凰考) ，载政治与法律 2 0 惦年第5 期 山东大学硕士学位论文 第一章行政权社会化概述 行政权是行政法学的基本范畴，也是行政法学研究的逻辑起点。在人类社会的公 权力体系中，行政权是最为复杂、最为变动不拘的一种。行政的变革和治道的变迁推 动着行政权运行模式的不断发展，呈现出不同的态势和轨迹。 一、行政权社会化的概念与特征 随着全球化与信息化时代公共事务的日益复杂多变，政府面临提高税收与拒绝服 务的两难选择，政府垄断公共事务的弊端也日益凸显。“庞大的行政机构，巨大的财 政预算，刚性的官僚主义，繁琐的法律这种现象难以适应当代社会经济动态开放 复杂的发展，难以适应公民参与公共行政的民主要求，往往导致调控过程中的国家 失灵。” 2 0 世纪7 0 年代末、8 0 年代初以来，为拯救国家行政管理系统的困境，各 国政府在政府与社会关系层面推行了一系列持续性的改革措施，实现部分行政权力向 社会转移，建立政府与社会合作的互动关系，使公共行政产生了结构性的变迁。行政 改革为行政法学研究提供了鲜活的素材，推动着行政法学理论的完善。在变革的宏大 背景下，行政权社会化成为行政法学的新兴话题。 目前，理论界对行政权社会化这种动态的趋势多有描述，但很少有对行政权社会 化精准的定义。笔者认为，行政权社会化是指政府调整公共事务管理的职能范围和履 行职能的行为方式，将一部分行政权放权、还权给社会( 如行业协会、公共事业组织、 基层群众性自治组织等) 行使。由此建立起政府与社会的互动合作关系以达到有效处 理社会公共事务、提高行政效能目的的过程。 作为一种新治理模式，行政权社会化的核心和本质在于放松政府管制，打破政府 垄断，拓展行政实现方式，调整行政和社会的关系，建立政府与社会的优势互补，强 调以公民为本位，建立新型公共权力运作模式，从而实现最大限度的公民自由。 具体而言，行政权社会化具有如下特点： 第一，行政主体多元化。政府将一部分行政权放权给社会行使，把本应由社会自 治行使的公共权力“还权于社会”。非政府组织也承担部分公共职能、行使部分公共 权力，瓦解了政府垄断公共物品提供、国家行政一统天下的格局，成为现代公共行政 发展的亮点。 。王维达：通过私法完成公共任务及其在中国的发展，载同济大学学报 ( 社会科学版) 2 0 0 3 年第2 期 2 山东大学磺士擘位论文 非政府组织在政府和相对人以外进行自主管理，致力于国家正式机制以外的公共 目标，在公共事务治理中充当了相当活跃的角色 非政府组织是指“由持相同或相近志向的志愿者组成的，具有稳定的组织形式和 固定的成员，超出于政府机构和企业之外独立运作，同时发挥特定的社会功能，是不 以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众公益事业的社会组织”非政府组织数 量庞大，种类繁多，其类型主要有： ( 1 ) 社区组织。城市的居民委员会和农村的村民委员会是我国典型的社区组织。 从本质上讲，它要承担从政府集权式管理向政府与社区组织共同治理过渡的职能。 ( 2 ) 行业组织行业组织主要包括行业协会和专业协会两种。行业协会是联系 政府与企业的非营利性的社团法人，发挥着政府和单个企业都无法承担的行业自律职 能。专业协会是指从事同一职业的人员与单位组成的社团法人，如律师协会、医师协 会、会计师协会、足球协会等。这些协会可以依据章程进行自主管理，甚至享有对其 成员予以惩戒的权力。 ( 3 ) 公共事业单位如公立学校、公立医院、研究院等。此处的公共事业单位 是指具有一定社会公益性职能，担负着某种社会管理职能的事业单位。o 政府在公共治理结构中角色淡出，非政府组织兴起和壮大，推动了社会公行政的 健康发展，使现代行政主体呈现出多元化发展的趋势，形成网络互动型的模式。 第二，行政实现方式多样化 国家行政的收缩还意味着强制性行政权的弱化，伴随着放松管制与管制方式的 变革，弹性、柔和、富含民主色彩的行政合同、指导、激励、沟通等非强制性行政方 式应运而生，并逐步成为现代公共行政的重要方式。 非强制行政方式具有这样一些优点：低成本、应对多样性、弹性、简单性，高速 性、参与性等由于非强制性行政方式的这些优点，使其在公共治理活动中的重要性 凸显，越来越受到人们的重视。 由权力来源和运行规律决定，非政府组织在公共事务管理中，更多采用柔软和弹 性的行政手段。参与者的同意和契约意识是非政府组织运行的基础，协商、沟通、合 作、激励是非政府组织活动的方式，低成本、高支持率是非政府组织运行的特点。而 且它还体现对公民的尊重，彰显了民主的价值内涵与精神意蕴，成为落实并保障公民 。张洪辉。当前我国非政府组织发展目题探析 ，载许昌学院学报2 0 0 5 年第1 期 。参见磊佑启论公共行政与行政法学范式转换 ，北京大学出版社2 0 0 3 年版，第1 7 2 页 3 山东大学硕士学位论文 各项基本权利的有效途径，自治目标也能顺利实现。 在部分行政权社会化的进程中，应依照公域之治的实际需要，按照先非强制后强 制，先双方协商后单方强制，先自治后他治，先市场后社会、再政府的选择标准，实 现治理方式的多元化，通过博弈实现均衡。o 第三，行政权社会化范围的有限性。 在行政权社会化过程中，政府放权、还权于社会，社会也随经济发展扩大权 力范围。行政权社会化的变革还处于初期阶段，大力推进社会化进程是必然要求。但 行政权社会化的范围是有限的，行政权社会化过度与行政权社会化不足同样不可行。 我们应以理性、审慎的态度推行行政权社会化这项改革。公共物品因属性不同而 存在层次和梯度。对某些纯粹公共性的公共物品，政府提供更能实现公平、公正等公 法价值，真正使人们享受无差别的普遍服务，维护社会正常运转。如把这些公共物品 交由非政府组织提供，不仅会在一定程度上削弱公法价值原则，而且难免会造成政府 法律责任的逃遁和公共行政法律责任的模糊。总之，行政权只能适度、部分社会化， 要避免行政权社会化过度与行政权社会化不足两个极端。 第四，长期的动态过程。 行政权社会化是一个漫长、复杂、艰辛的过程。与以往政府内部机构改革不同， 行政权社会化站在更高的角度，力图重新调整国家与社会、行政与社会的关系，关涉 政府职能、行政实现方式，冲击公关行政法治的理念与原则，是最为彻底、深刻的公 共行政改革。部分行政权的社会化是一个不断发展变化的连续性过程。体制改革的艰 巨性和传统意识的巨大惯性都决定了行政权运作模式的变革不可能一蹴而就。行政和 社会的边界不是泾渭分明的，我们只能对政府职能的范围作出大致的界定。而且，这 一界限还会随社会环境的变化而不断调整。 制度变迁碰到更多的是传统思维和惯习所带来的阻力。触动最大的，应当说是政 府尤其是行政体系本身。政府就得放弃全面控制，必须学会适度收缩职能范围。行政 改革的主客体出现部分重叠现象，即政府一方面作为行政改革的推行主体，另一方面 它又作为行政改革的对象而存在。在这种情况下，难免会出现政府机构及工作人员利 用在行政改革中的主导作用，根据所掌握的信息，从个人或部门利益的最大化出发作 出与改革整体制度变迁相冲突的行为。另外，非政府组织虽已初步发展，但还很不健 全。独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。社会自治能力还有待于提 。参见罗豪才、宋功德公域之治的转型，载中国法学2 0 0 5 年第5 期 4 山东大学硬i ：学位论文 升，行政权的转移的社会基础还不够深厚这就决定了行政权社会化长期处于动态的 调整变化之中。 二、行政权社会化的原因与理论基础 ( 一) 行政权社会化的背景和原因 考察西方国家行政发展的一般轨迹，通常都经历了从1 9 世纪行政疆域的相对狭 小，行政管理职能的相对有限( 多指限于国防、外交、社会治安、税收和邮政寥寥数 项) ，到2 0 世纪，特别是3 0 年代以后，行政疆域大为扩张，行政职能大为膨胀的重 大转折。4 礅府垄断公共事务治理模式带来了诸多弊端。在全球经济一体化和信息化 时代，政府行政的社会环境发生急剧变化。技术革命，全球范围内经济竞争，市场日 益分化以及严格的财政限制，这就要求政府在行政方式、提高效能、结构改革等诸多 方面作出创新。在这种背景下，行政权的运行出现了嬗变，呈现出部分社会化的趋势。 行政权部分社会化是政府、社会关系发展到一定历史阶段的产物，在以下原因的 推动下在西方国家逐渐蔓延： 第一，政府规模日趋膨胀加重财政压力。传统行政学主张公共事务主要通过政府 来完成。1 9 世纪初工业化民主体制造就了“夜警政府”模式。1 9 世纪末社会现实的 变化和凯恩斯主义的兴起，。夜警政府”模式已无法满足多样的需求，国家职能有力 渗透至社会各个领域，行政机构相应扩张，行政国家初步形成。管理的僵化和迟缓、 机构臃肿、人浮于事、财政赤字、公共资源的浪费等弊病与政府规模膨胀相伴而生 公共事务政府垄断的单一性与公众利益需求的多样性之间的矛盾日益明显，所有这一 切都使得高度集权、自上而下的政府垄断公共事务模式显得反应过于迟钝财政压力 的困境和危机敦促政府关注其核心责任，注重发挥社会自治能量，寻求政府与社会的 有效合作 第二，政府效率低下导致公众信任危机由于政府垄断盛行，缺乏竞争机制，资源 浪费，缺乏创新，影响政府的威信，使人民对政府的信任程度急剧下降，政府面临着前 所未有的信任危机。具体说，政府效率低下的主要原因有：政府垄断公共物品的供给， 排除民间社会力量，缺乏竞争机制；公共问题的复杂化与政府能力有限性的矛盾；行 政官员缺乏追求公共利润、实现公共利益最大化的动机激励；缺乏对政府官员的有效 监督机制，难以遏制寻租行为和腐败滋生；官僚体制阻碍创新。可以说，公共服务不 良绩效的瘤疾，正在侵蚀着人们对政府是否具备为公民提供必需物品和服务的能力的 。参见姜明安主编行政法与行政诉讼法，法律出版社2 0 0 6 年版，第3 l 页 5 山东大学硕十学位论文 信心。回转变政府行为方式、提高公共服务品质，提升政府效能，强化政府责任，以 恢复公众对政府的信任，成为公共行政改革的紧迫要求。 第三，全能政府导致人的生存能力和创造能力的退化，抑制社会活力与创造性。 政府职能不断膨胀和扩大，挤占了社会自我管理、自我服务的空间；政府干预以及社 会福利政策削弱了民众的责任心和荣誉感，抑制了市民的自治、自尊和自强；传统严 格层级制的官僚文化降低了人们的创新意识。传统公共事务治理模式越来越遭到社会 各界的普遍质疑。 政府权力和社会权力的运行规律表明必须改革全能政府、行政国家。“政府权力 的无边界增长必然侵蚀社会权力作用的空间，排斥社会组织和公民个人自主行动的可 能，社会组织无法得到正常发育，社会内部也难以形成一套自我管理、自我约束的机制， 社会自主性严重不足。实践证明唯有对这种权力格局加以改变才能激发人们潜在的创 造冲动和社会的巨大活力。”圆政府过度的干预和社会自治的萎缩都不利于培养和激 励人的竞争精神和创新能力。在一切都有国家保障的条件下，人们会逐渐养成依赖， 甚至懒惰的品质，其生存能力会逐渐退化。 为了消除全能政府阻碍公众能力的提高 和社会自治的发展的弊端，许多国家开始采取各种措施控制行政权，转化行政权，缩 减政府行政的范围，发挥社会自治的作用，以达致政府和社会的和谐互动。 部分行政权的社会化不仅成为行政权运行发展的必然要求，还存在社会环境方面 的可能性：社会自治能量与要求的不断扩展，市场机制的不断成熟与市场精神的不断 浸润，新技术革命尤其是信息革命的不断催化( 新通讯技术以及获得政府信息的便利 为非政府组织参与公共管理活动提供了技术手段和支持) 都为行政权的社会化提供了 充分的条件和支持。 ( 二) 行政权社会化的理论基础 随着治道变革的不断深入，政府垄断公共事务的格局逐渐瓦解，国家行政收缩疆 域，社会公行政蓬勃发展，非政府组织对社会公共事务进行有效治理，这构成了当代 公共行政变革的基本图景。政府向社会分权、社会公权力范围扩大的趋势大行其道， 不仅仅是适应当i j i 整体社会现实的需要，还得益于背后深厚的理论根基和价值意蕴。 首先，分权理论的不断发展印证了政府部分职能向社会转移的改革趋势。传统宪 法学理论认为只有将国家权力分成各种性质不同的权力，分散由各种不同的国家机构 。参见郑恒峰伞球化进程中我固政府公共服务的社会化探讨 ，福建师范大学2 0 0 4 年4 月硕士学位论文 。孙开红：论当代中国政府权力社会化 载山东省青年十部管理学院学报) 2 0 0 5 年第l 期 。参见姜明安主编行政法与行政诉讼法) ，法律出版社2 0 年版，第3 3 页 6 山东大学磺士学位论文 行使，才有可能确保公民的各种自由，所以在国家内部强调国家立法权、行政权、审 判权等各种权力的相互分工合作、制约平衡，但国家作为整体仍然凌驾于社会之上， 并有日益脱离社会的危险，所以宪法的进一步发展是从国家机关内部的分权转移到外 部，将社会的各种事务交给社会自己来管理，将社会从国家的严密管制中解放出来。 其次，政治国家和公民社会互动合作理论提供了更为直接的理论支持。国家与社 会关系的变化直接影响着政府职能和范围的改变 国家与社会关系理论始终处于一种动态的变更之中，不同的时代与流派有着不同 的诠释。然而，没有终极理论并不代表国家与社会关系理论无章可循。为了清晰地展 现国家与社会关系理论变迁，我们从黑格尔对国家与社会的阐释谈起。 第一个对国家与社会进行现代意义区分的思想家是黑格尔。他认为社会是知性的 领域，国家是理性的领域，国家在逻辑上高于社会，国家是社会的基础。另外，公民 社会是自私而又贪婪的，内部存在着冲突，它独立但不自足。由于社会中非正义或不 平等的现象的大量存在，出于保障与维护人民的普遍利益的需要，国家对社会的干预 是必要而正当的。呵见，国家与社会在黑格尔那里已经实现了空前的分野。但受国 家理想主义的影响，赋予国家神圣光环、国家权力的无所不在成了必然的逻辑。在批 判黑格尔哲学的基础上，马克思对国家与社会的关系进行了精深的厘定。在国家与 社会的关系上。社会是第一性的，而国家则是第二性的，社会决定国家，国家服从 于社会，并要服务于社会，国家职能的确定、作用的发挥、目标的实现，都必须与社 会的需要相一致。”o 纵观人类历史可知，自国家从社会中产生之后。两者问的轨迹是：国家凌驾于社 会、社会依赖于和从属于国家一国家与社会的分离、对立一国家与社会相互制约、促 动。 一方面国家与社会是相互制约的关系。社会要求个人的权利和自由成为国家权力 行为的约束，为政治体系的存在和发展提供持续的合法性基础。另一方面，国家与社 会是相互促动、合作的关系。没有国家的社会必定是一个无序混乱的社会，国家对公 民的自由权利提供充分的保护，对社会利益进行调控，给予社会以必要的制度和文化 的支持，担负起维护社会稳定与保障全民的安全、健康和福利的责任，为社会的发展 。参见 德 黑格尔法哲学蒙哩 ，范杨等译，商务印书馆1 9 7 9 年版t 第1 7 4 页 。李国军，王舞，国家社会关系祝角中政府职能转变的目标取向) 载陕西省行政学院陕西省经济管理干 部学院学报 2 0 0 6 年第3 期 。参见唐宏聋国家与社会互动中的法律发展探析 ，载学术交漉 2 0 0 6 年第7 期 7 山东大学硕士学位论文 提供制度保障：而社会则培育多元利益集团，为国家提供新力量和资源，促进国家的 发展和更新，提供民主政治发展的强大动力，减少导致两极分化、阶层对立和社会动 荡的因素。国家与公民社会之间应该形成相互协作的良性互动关系，在相互监督、相 互协调、相互合作的过程中克服国家干预的失效和公民社会的无序性，使公民社会所 维护的特殊利益与政治国家所捍卫的普遍利益形成符合社会总体发展趋势的动态平 衡。 经济危机的蔓延催生了福利国家政策，但福利国家的不当实施却使得整个西方世 界又充满着“形形色色的国家主义，这在现实世界中表证为国家以不同的形式、从不 同的向度对市民社会的渗透或侵吞”。回随着福利国家弊端的日益显露，人们开始了 对政府垄断公共事务模式的深刻反思，希望凭借公民社会的力量，构建政治国家与公 民社会的良性互动关系，以遏制政府权力的任性扩张。 三、行政权社会化的意义 事实上，如同2 0 世纪初官僚体制的确立一样，部分行政权力的社会化也绝非偶然， 它代表着一种不可逆转的历史性转变，同样具有深远的意义。 第一，有效缓解财政压力，优化财政资源配置。 财政压力恐怕是政府选择与非政府组织合作解决公共事务的主要现实原因。面对 日益增长的利益需求、国家建设和社会发展需要，单靠政府有限的财力是难以支撑的， 需要政府与社会力量的协同合作。为实现缓解财政压力的目的，在财政预算收入相对 固定的情况下，紧缩支出成为现实可行的选择，行政机关在某些领域与非政府组织通 力合作、扩大社会自治范围就成为必然的要求。政府通过注入少量资金，带动社会多 元主体进入公共事务治理领域，促进民间力量的充分释放。同时，放松管制，精简机 构，裁减冗员，把政府规模缩减到合理的限度，有助于减少内耗、节约公共资源。部 分行政权力社会化通过强化社会自治，能够实现有限的财政资源利用最大化的目标， 实现财政资源和社会资源的合理配置。 第二，提高行政效能和政府治理能力，促使政府职能模式转型。 在公共行政的目标模式选择上，效能与民主都是不可缺少的。提高行政效能有多 种途径，发展非政府组织，行政分散化是一种行之有效的制度安排。政府由于缺乏竞 争和合作，动力不足、效率低下成为瘤疾。政府把一部分公共职能移交给非政府组织， 政府充当监管者，非政府组织发挥专业技术优势，运用简单灵活程序。可以优化行政 m 邓正来，市民社会与国家学理上的分野与两种架构 载中国社会科学季刊 1 9 9 3 年第3 期 0 山东大学硕士学位论文 资源配置，为社会提供更有效的服务，进而提高公共行政品质。对民主制度的绩效 来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动在那 些制度绩效高的地区，存在着许多社团组织。” 事实上，当前政府的管理范围和领 域中有许多事情是政府完全没有必要管理或根本管理不好的事项，由非政府组织推行 行政权社会化，有助于政府从纷繁复杂的琐碎事务中解放出来，专注于自身职责，弥 补政府治理的盲区，提高治理绩效，有助于缓解公众日益增长的服务需求与政府垄断 服务对这种需求回应能力不足的矛盾，满足社会多元化的需求。公共需求的实现应存 在于政府与社会力量的合作网络之中。 行政权的社会化形成了权力分散化的格局，推动政府职能转型：由全能政府转向 有限政府，由统治型政府转向治理型政府。传统的政府职能观念过度强调政府的权威 和作用，政府的触角深入至社会生活的方方面面。这种垄断模式因容易引发政府机 构膨胀，政府运行效率低下，财政紧张、社会自治萎缩等弊端而逐渐受到人们的质疑， 有限政府、治理型政府成为人们对政府职能的定位。“治理是政治国家与公民社会的 合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。一圆政 府不再是实施社会管理功能的唯一主体，非政府组织也承担起管理公共事务，提供公 共服务的责任。 第三，推动行政民主化，塑造行政法人文精神。 就公共行政职能的社会化来说，不论其适用的领域，还是采用的具体方式，主旨 都是缩减政府范围，充分发挥社会的活力和能量。 民主不仅仅是一种理念和机制，更是一种社会生活方式。一般来说，在一个成熟 而健康的社会中，个人和国家之间往往存在着一股强大的社会中坚力量，这就是各式 各样的非政府组织。它们不仅为个体的独立、发展与提升提供了渠道与机遇，也使市 民风范逐渐成为协调相互关系和行为的规范和准则。非政府组织的成熟、健康和活力， 对于民主和自治精神的培养大有裨益。另外，非政府组织对其成员进行动员、组织， 开展各种交流、合作、协商活动，使成员逐渐养成协商、合作、参与、妥协等观念和 习惯，学习和掌握特定行为角色的知识、技能和行为模式。这是培养公民文化、推 动行政民主化所必须经历的 可以说，自愿性质的民问社会组织与基于分工强制性的官僚制组织不同，其社会 。参见王华治理中的伙伴关系；政府与非政府组织间的合作 ，载i 云南社会科学2 0 年第3 期 俞可平主编z治理与善治 ，牡会科学文献出版社2 0 0 0 年版。第1 7 页 。参见石佑启论公共行政与公共行政法学范式转换 。北京大学出版社2 0 0 3 年版，第2 0 6 页 9 山东大学硕士学位论文 性、自治性、民主性恰与政治、经济的官僚制组织形式形成鲜明对照。人们积极而广 泛地组建和参与民间社会组织活动，在政治、经济和社会生活中发挥着日益重要的自 我服务、自我管理、自我发展功能，展现着社会成员更加自由自觉的社会协作、更加 多样化的活动领域、更加多向度的生活方式和更高程度的民主自治精神。o 行政权社会化的推行不仅推动了行政民主化的发展，还有助于行政法人文精神的 塑造。随着公共行政主体的多元化，公共行政方式的多样化，以合作、平等、参与、 协商、开放为核心的行政法人文精神代替了垄断、封闭、对立、偏执的传统取向。 平等理念在部分行政权社会化中得到了较为充分的体现。政府不再是公共事务治 理的垄断者，非政府组织在内的社会力量由“被管理者”转向“治理主体”，获得更 加独立自主的地位，能与政府进行平等、有效的协商与合作，社会自治空间不断得到 拓展。而且，作为行政权社会化的载体，非政府组织的成立、运行和解散一般而言是 非政府组织平等和自由意志的结果，注重横向的沟通和联系。非政府组织履行公共职 能的实践又强化了个人的平等意识。 参与，不仅指狭义上的政治参与，还囊括所有关于公共利益、公共事务管理等方 面的参与。现代社会的特征决定了社会参与形式的变迁。首先，现代社会是一个高度 分化的社会，利益需求多元化，统一的参与在复杂多样的需求面前有些无能为力，以 类型多样的多元利益为取向的非政府组织实现参与的方式则大显身手。同时，现代社 会是一个高度组织化的社会。个人的参与虽然是终极意义上的民主参与，但在高度组 织化的社会中，个人的行动显得有些“势单力薄”，减弱了对政府的影响力。o 作为 一种组织化、灵活性的参与，非政府组织凭借相对广泛的信息渠道和相对完善的协调 机制，克服了个人表达的无力趋向，也避免了无组织的群体参与过程中的无序性，迎 合了当代复杂社会结构分化的需要，也更加适应多元化社会的民主的政治诉求。 。参见马长山伞球社团革命与当代法治秩序变革 ，载法学研究 2 0 0 3 年第4 期 。参见蔡磊非营利组织基奉法律制度研究) ，t l n j ；l t t l l l i t t e2 0 0 5 年版，第5 0 页 i o 山东大学硬士学位论文 第二章行政权社会化的边界 非政府主体在履行某些区域性、专业性公共职能方面具有比较优势，行政权社会 化不足必然无法激活社会活力、提高公共治理效能。但是，行政权社会化过度同样会 减损公共利益、削弱公共道德。因为行政权力在分权方面的调整幅度如过于剧烈，对 社会现有秩序的冲击力度强大，则有可能引发社会的紧张状态。而且，非政府组织存 在不足，在发展和运行过程中存在内在和外在的限制。所有的现代化政治理论都受 到组织的自治与控制这对矛盾的威胁。利益团体要有效行动，拥有自治地位是必要条 件，即它应有不受其他组织控制的自主性。但是独立或自治也有产生危害的机会，组 织可能利用这种机会增加不公正，助长狭隘的团体主义或个体主义意识，不关心更广 泛的公众的利益。”毋可见，过分强调非政府组织自治，把过多的公共事务交给非政 府组织解决，难免产生限制竞争、利己主义、削弱法治精神等弊端，扭曲自治本意。 盲目主张政府从社会中全盘撤退过于激进。从政府垄断到非政府组织垄断的简单转变 是鲜有完美结果的。在探寻公共职能社会化的过程中，关注政府以外的社会治理主体， 区分它们与政府的职能界限已是不可回避的话题。只有划清政府和社会基本边界，强 化各自责任领域才是行政权社会化的关键。 一、影响行政权社会化边界的因素 行政权社会化的特征决定了行政权社会化界限的划定是大致和模糊的。部分行政 权社会化的范围是有限的，并非不区分公共事务性质而简单转移给非政府组织再加 上，部分行政权的社会化是一个动态的连续进程，非政府组织的权力与政府权力的界 限不是固定不变的，而是不断变化的行政权社会化的边界要受到各种因素和条件的 影响和制约。 第一，政府能力。政府能力对政府权力范围发挥重要的影响和制约作用，这从 政府