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我国公务员权利救济制度研究中文摘要 我国公务员权利救济制度研究 中文摘要 从我国公务员制度的理论与实践发展过程来看，我国现行的公务员权利救济制度 设计，存在着诸多不足与缺陷。加强对公务员权利争议及其法律调整问题的研究，对 整个公务员权利体系的完善有着重要的理论意义和现实价值。本文通过对我国现行公 务员权利救济制度的分析，同时比较借鉴西方发达国家较成功的立法经验，反思我国 现行公务员权利救济制度存在的弊端及成因，进而提出健全和完善我国公务员权利救 济制度的构想，探讨引入司法诉讼程序的可行性。全文共分四个部分： 第一部分介绍公务员权利、权利救济的含义，我国公务员权利救济的立法历程及 现行制度，指出我国现行公务员权利救济制度是“申诉、复核、控告、人事仲裁 并 存制。 第二部分介绍外国公务员权利救济制度的几种模式并对其比较研究。本部分从比 较法的视角入手，对法国、美国、英国、日本等国家的公务员权利救济制度现状进行 分析，研究和借鉴其成熟的立法理论及司法实践，进而立足于我国国情，总结出构建 和完善我国公务员权利救济制度的几点启示。 第三部分是对我国现行公务员权利救济制度所存在问题的分析。在回顾现有制度 和借鉴外国先进经验的基础上，重点分析了我国公务员权利救济制度存在的问题，并 进一步探讨了影响我国公务员权利救济制度发展的原因。指出司法救济的缺失是我国 公务员权利救济最大的不足，此外，我国公务员权利的行政救济在司法实践中也暴露 出许多问题，造成这些问题的主要原因是国外特别权力关系理论的影响、传统宗法思 想的延续、计划经济体制的残留。 第四部分论述完善我国公务员权利救济制度的基本构想。笔者首先对我国公务员 权利救济制度健全与完善的必要性进行分析，然后从完善行政救济和确立司法救济两 方面提出了具体的完善构想。在完善行政救济方面，我们应保障救济机构的中立和权 威地位，完善公务员的申诉控告程序。在确立司法救济方面，我们应当科学设置审理 机关，合理界定司法审查的范围，遵循司法最终救济原则和穷尽行政救济原则相结合， 我国公务员权利救济制度研究 中文摘要 准确把握司法审查的程度，最终构成我国公务员权利救济的完整体系。 关键词：公务员权利救济行政救济司法救济 作者：袁丽云 指导教师：胡玉鸿 a s t u d y o nt h ec i v i ls e r v a n t s r i g h tr e l i e fs y s t e mi nc h a i na b s t r a c t a s t u d yo nt h ec i v i ls e r v a n t s r i g h tr e l i e fs y s t e m i nc h a i n a b s t r a c t t h r o u g ht h ed e v e l o p m e n t a lp r o c e s so ft h e o r ya n dp r a c t i c eo fc h i n e s ec i v i ls e r v a n t s y s t e m ，i tc a l lb ef o u n do u tt h a tt h e r ea r em a n ys h o r t c o m i n g si nt h ed e s i g no fc i v i ls e r v a n t s f i g h tr e l i e fs y s t e mi nc h i n a i ti so fi m p o r t a n tt h e o r e t i c a lm e a n i n ga n dp r a c t i c a lv a l u et o s t r e n g t h e nt h er e s e a r c ho nc i v i ls e r v a n t s f i g h td i s p u t ea sw e l l 觞l a wa d j u s t m e n ti no r d e rt o p e r f e c tt h ew h o l ec i v i ls e r v a n t s r i g h ts y s t e m b ym e a n so fa n a l y z i n gt h ep r e s e n tc i v i l s e r v a n t s r i g h t r e l i e fs y s t e ma n d l e a r n i n gl e g i s l a t i o ne x p e r i e n c ef r o mt h e w e s t e r n d e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，t h i st h e s i sr e f l e c t su p o nd i s a d v a n t a g e sa n dt h e i rc a u s e so fc h i n a s p r e s e n tc i v i ls e r v a n t s f i g h tr e l i e fs y s t e ma n dp u t sf o r w a r dt h ec o n c e p t i o no fp e r f e c t i n g c i v i ls e r v a n tf i g h tr e l i e fs y s t e mi no u rc o u n t r y , a n dt h e np r o b e si n t ot h ef e a s i b i l i t yo f i n t r o d u c i n gj u d i c i a lp r o c e d u r e t h ew h o l et h e s i sc o n s i s t so ff o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h em e a n i n go fc i v i ls e r v a n t s f i g h t sa n df i g h tr e l i e f , a n dt h e l e g i s l a t i v ec o u r s ea n dc u r r e n ts y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s f i g h tr e l i e f i tp o i n t so u tt h a tc u r r e n t c i v i ls e r v a n t s r i g h tr e l i e fi no u rc o u n t r yi st h e c o - e x i s t i n gs y s t e mo f a p p e a l i n g ， r e c h e c k i n g ，a c c u s i n g ，a n dp e r s o n n e la r b i t r a t i o n t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h em o d e l so fc i v i ls e r v a n t s r i g h tr e l i e fs y s t e mi nf o r e i g n c o u n t r i e s ，a n dd o e sac o m p a r a t i v es t u d yb e t w e e nt h e m t h i sp a r ta n a l y z e st h ec u r r e n tc i v i l s e r v a n t s f i g h tr e l i e fs y s t e mi nf r a n c e ，a m e r i c a ，g r e a tb r i t a i n ，j a p a na n ds oo nf r o mt h e c o m p a r a t i v ep e r s p e c t i v e ，s t u d i e sa n dl e a r n st h e i rm a t u r el e g i s l a t i v et h e o r ya n dj u d i c a t o r y p r a c t i c e b a s e do no u rn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，s o m ee n l i g h t e n m e n t sa b o u tc o n s t r u c t i n ga n d p e r f e c t i n gc i v i ls e r v a n t s f i # tr e l i e fs y s t e ma r ed r a w n t h et h i r di sa na n a l y s i sa b o u tt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nc i v i ls e r v a n t s r i g h tr e l i e f s y s t e m b yd r a w i n ga d v a n c e de x p e r i e n c e sf r o mo t h e rc o u n t r i e sa n dr e v i e w i n gt h ec u r r e n t s y s t e mi no u rc o u n t r y , t h i st h e s i sf o c u s e so nt h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，a n dt h e nd i s c u s s e st h e f a c t o r sw h i c hi n f l u e n c et h ed e v e l o p m e n to ft h ec i v i ls e r v a n t s f i g h tr e l i e fs y s t e m ，a n d p o i n t so u tt h a tt h ed e l e t i o no fj u d i c i a lr e l i e fi st h e b i g g e s ts h o r t c o m i n go fc i v i ls e r v a n t s m a s t u d yo nt h ec i v i ls e r v a n t s r i g h tr e l i e fs y s t e mi nc h a i na b s t r a c t r i g h tr e l i e fi nc h i n a i na d d i t i o n , i nt h ep r o c e s so fj u d i c i a lp r a c t i c eo fc i v i ls e r v a n t s r i g h t r e l i e f , m a n yp r o b l e m se m e r g e ，w h i c hr e s u l tf r o mt h ei n f l u e n c eo ff o r e i g np r i v i l e g er e l a t i o n t h e o r y , t h ec o n t i n u i t yo ft r a d i t i o n a lp a t r i a r c h a lt h o u g h t ，a n dt h er e s i d u eo fp l a n n e d e c o n o m ys y s t e m t h ef o u r t hp a r td e a l sw i t hb a s i cc o n c e p t i o l lo f i m p r o v i n gt h ec i v i ls e r v a n t s f i g h tr e l i e f s y s t e m t h i st h e s i sa n a l y z e st h en e c e s s i t yo fp e r f e c t i n gc i v i ls e r v a n t s r i g h tr e l i e fs y s t e m r e m e d ys y s t e ma n dp u t sf o r w a r dt h es p e c i f i cc o n c e p t i o n so fi m p r o v i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e r e l i e fa n de s t a b l i s h i n gj u d i c i a lr e l i e f ii nt h ea s p e c to fi m p r o v i n gt h ea d m i n i s t r a t i v er e l i e f , n e u t r a l i t ya n da u t h o r i t yo fr e l i e fa g e n c i e ss h o u l db eg u a r a n t e e da n dt h ep r o c e d u r e so fc i v i l s e r v a n t s a p p e a l i n ga n da c c u s i n gs h o u l db ep e r f e c t e d i nt h ea s p e c to fe s t a b l i s h i n gt h e j u d i c i a lr e l i e f , h e a r i n go r g a n ss h o u l db ee s t a b l i s h e ds c i e n t i f i c a l l y , t h es c o p eo fj u d i c i a l c h e c ks h o u l db ed e f i n e dr e a s o n a b l y i ti sn e c e s s a r yt oc o m b i n et h ea c c o r d a n c ew i t ht h e p r i n c i p l e so fu l t i m a t ej u d i c i a lr e l i e fa n dt h ee x h a u s t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e l i e ft o g e t h e ra n d g r a s po ft h ee x t e n to f j u d i c i a lr e v i e wa n df i n a l l ye s t a b l i s has o u n ds y s t e mo fc h i n e s ec i v i l s e r v a n t r i g h tr e l i e f k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t s ；r i g h tr e l i e f ；j u d i c i a lr e l i e f ；a d m i n i s t r a t i v er e l i e f w r i t t e n b y ：l i y u ny u a n s u p e r v i s e db y ：y u h o n gf l u 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法德 责任。 研究生签名：纽墨 e l 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 日期丝呈：壁 日飙号出l 我国公务员权利救济制度研究 序言 序言 改革开放以来，我国的民主政治建设有了长足的发展，特别是一系列行政救济法 陆续出台，标志着“有权利就有救济，有损害就有赔偿”法治原则在当代中国的落实。 总的来说，行政救济法律体系在我国已逐步形成，对公民行政救济的力度明显加大。 然而，当说到行政救济时，人们往往把注意力更多地集中在对“外部”行政相对人的 救济上，而对“内部 公务员的权利救济却未能给予足够的重视。 的确，普通公民作为行政相对人，在行政隶属关系之下，容易受到来自行政机关 权力的侵犯，特别是对于当代中国而言，臣民的意识并未完全消除于民众的日常观念 之中，而权力就是一切的思想当然也没有从行政人员中绝迹。就此而言，对行政相对 人的合法权益保护的重视，因应着中国今日的法制现实。也正因如此，对行政相对人 的权利救济受到了学术理论界及立法、司法实践的高度重视，而且在现实中，无论是 立法者、司法者，还是新闻媒体及社会大众都广泛地形成了加强对普通公民行政救济 的法律意识。但与此形成对照的是，社会大众普遍认为公务员代表政府行使行政职能， 其拥有行政权力，是强势群体，因而，对于弱者的救济当然就不会落到那些高高在上 的公务员身上。相反，对于公务员应更多地限制、监督他们的权力，以此来制约其滥 用职权。然而在现实中，侵害公务员权利事件屡见不鲜，公务员同样存在行政救济问 题。若不重视公务员的权利保障，不能提供切实的法律救济手段，那么公务员将无法 安心正常工作，这不仅严重挫伤了公务员工作的积极性，而且无法保证政府职能的有 效行使，最终使国家和社会的秩序稳定受到影响。 2 0 0 5 年4 月2 7 日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了中 华人民共和国公务员法，这部法的颁布实施，是进一步加快干部人事制度改革的一项 重大举措，也是我国法治日趋健全的标志。该法在第9 0 条和第9 3 条规定了公务员对 涉及本人的法定人事处理事项不服的，可以申请复核，或提出申诉；公务员认为行政 机关以及其领导人员侵犯其合法权益的，可以提出控告。从实践上看，以上内部行政 救济在促进行政机关依法行政、维护公务员合法权益等方面发挥了有益作用。但我们 必须看到，中华人民共和国公务员法仍然将公务员权利救济局限于内部救济，排除 我国公务员权利救济制度研究序言 司法救济的介入。司法保障的空缺导致长期忽视甚至掩盖公务员作为普通公民身份的 基本权利，这不仅与各国行政诉讼范围不断扩大的趋势相悖，也不符合人权保障的国 际要求。即便从内部行政救济角度看，形式上的救济手段并不缺乏，但结合实际深入 考察，我们不难发现，这些救济手段在现实中由于受理机关的地位、人际关系等因素 的影响，是无法起到有效保护作用的。这就使得公务员作为一个特殊群体其基本权利 的救济的缺失问题，在现代人权理念与立宪精神构建的法治国家中显得尤为突出。 综观世界各国和地区的情况可以看出，公务员权利保障的司法救济是一个不可或 缺的重要屏障，对公务员维护其自身的合法权益起着不可取代的作用。我国目前的公 务员法和相关法律、法规赋予公务员保障其权利的途径均为行政途径，这与宪法赋 予公民的完整权利救济权不符，也与世界公务员制度的发展趋势不符。面对如此情形， 许多学者看到了我国公务员权利救济制度必须予以明确和改革，他们纷纷著书立说， 发表自己的观点，然而，在我国公务员权利保障机制能否改革，应当如何改革方面， 仍无定论。 因此，笔者认为有必要认真审视我国公务员权利救济制度，分析我国公务员权利 救济制度的现状和缺失，找出导致这一现状的原因，横向比较外国先进国家的制度， 学习和借鉴国外的先进的理念和经验，在此基础上探索具有我国特色的建构模式，以 期对此项制度的改革进行有益探索。 2 我国公务员权利救济制度研究第一章我国公务员权利救济制度概述 第一章我国公务员权利救济制度概述 一、公务员权利的含义及基本内容 公务员权利是公务员制度的重要组成部分，是公务员法律关系的主要内容。公务 员的权利是指法律上允许公务员在执行国家公务时主张其法定利益或能够作出或不 作出一定行为的许可，并要求他人相应地作出或不作出一定行为的保障。设置公务 员权利，主要是为了保证公务员个人身份、工作条件和物质权益为内容的基本权利的 实现，使公务员能够更有效地行使职权，执行国家公务，最终实现国家行政职能。 西方各国都在法律中明确规定了国家公务员所享受的具体权利，如英国的英国 公务员管理法、法国的公务员章程及日本的国家公务员法和国家行政组 织法等等。虽然各国由于政治、经济和文化发展程度不一致及由于历史传统的差异， 公务员权利的规定有所不同，但从实质上看，各国公务员权利内容的内涵大体是一致 的，可以分为以下几个方面：( 1 ) 政治权利，包括个人信仰、言论、罢工及结社权； ( 2 ) 身份保障权利，包括职业保障权( 即常任制) 、名誉权、公平机遇权等；( 3 ) 经 济权利，包括领取法定工资和享受合理报酬的权利；( 4 ) 休假权利，包括有权获得正 当的休息时间，带薪休假等；( 5 ) 辞职权；( 6 ) 申诉控告权，等等。 我国现行的法律规范中当然不乏保障公务员权利的法律规定，在健全与完善国家 公务员制度的进程中，国家也一直比较重视公务员权利的保障，从国家公务员暂行 条例到中华人民共和国公务员法( 以下简称公务员法) 都非常明确地规定了 我国公务员所享有的基本权利。根据公务员法第1 3 条的规定，概括起来，我国 公务员所享有的权利主要有： 第一，获得工作条件权。法律规定，公务员有权“获得履行职责所需要的工作条 件 ，这也是为公务员从事公务活动提供相应职业保障的权利。公务员既然从事的是 公务，这就意味着它不象私人事务那样，由当事人来准备相应的劳动工具或生产资料， 应松年：行政法学新论，中国方正出版社2 0 0 4 年版，第1 0 4 页。 参见舒放、王克良：国家公务员制度教程，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第4 5 页：傅礼白：国家公务 员制度概论，山东大学出版社2 0 0 4 年版，第1 6 页。 3 我国公务员权利救济制度研究第一章我国公务员权利救济制度概述 国家和相关的行政机关应当为公务员提供必要的工作场所和工作设施，以保证其能够 正常履行职权。 第二、身份保障权。公务员法明确规定，公务员“非因法定事由、非经法定 程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。即公务员依法执行公务，其身份应受法律 保障。机关对公务员的处理，必须基于法定事由和法定程序。按照学界的看法，“公 务员是国家终生录用的人员，不得任意的免职。除非在法律所规定的要件下，方得为 之。这是公务员权利中，最重要的一种。欧美国家都将此原则视为常任公务员制度的 灵魂条款。 没有相应的身份保障，公务员就不会有工作上的自主性与独立性。 第三、经济物质保障权。按照公务员法的规定，公务员有权“获得工资报酬， 享受福利、保险待遇 ，这就是说公务员有权获得相应劳动报酬，在生老病死或遇到 其他困难情况时，有得到国家和社会帮助的权利。至于工资报酬等方面的标准，一般 认为，“公务员之俸给不仅反映其等级之高低，且须提供公务员维持与其身份相当之 生活水准，以体现国家应负公务员生活照顾之义务 。换句话说，国家给予公务员的 薪金待遇，应以保障他们有尊严的生活为基本尺度。 第四、自身发展权。为了保证自身得以发展提高并保证公务得到有效执行，公务 员应有参加培训、学习的权利。对此公务员法明文规定，公务员享有“参加培训 的权利。当然，这方面的规定还不健全，应当比照国外的立法例加以完善。例如法国 关于公务员权利和义务法第2 2 条规定：“公务员享有长期训练权；“公务员应当 在特别章程规定的条件下，接受职业训练 。 第五、批评建议权。公务员法规定：公务员有“对机关工作和领导人员提出 批评和建议”。这是公务员的项重要的民主权利，对于激发公务员的创造性，改进 机关及其领导人员的工作，提高工作效率等具有十分重要的意义。 第六、救济权。法律规定，公务员拥有“提出申诉和控告”的权利。当公务员受 到行政机关的不法侵害时，申诉、控告是其救济的办法，目的是为了更好地保障公务 员的合法权益。同样，这也是宪法第4 1 条有关公民申诉、控告、检举权的延伸。 第七、申请辞职权。公务员依法辞职是其选择职业权利的具体形式和实现途径。 陈新民：中国行政法学原理，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第1 0 3 页。 吴庚：行政法之理论与实用( 增订8 版) ，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第1 6 3 页。 转引自胡建淼主编：中外行政法规分解与比较( 上) ，法律出版社2 0 0 3 年版，第1 3 1 页。 4 我国公务员权利救济制度研究第一章我国公务员权利救济制度概述 这意味着行政法律关系可以依公务员一方的意志加以变更，并非纯粹的行政隶属关 系。当然，“辞职 是否为公务员应当享有的一项基本权利，在学术上尚有争论。 第八、法律规定的其他权利。除上述权利外，公务员还可以享有宪法和法律规定 的其他权利，包括与履行公务员义务和纪律不相冲突的公民权利。 通过以上分析，我们可以看到，国家公务员的权利与一般公民的权利既有联系， 也有区别。公务员的权利是基于宪法规定的公职身份而形成的，这就导致公务员由于 与国家之间关系的特殊性使得他们在权利的享有上表现出许多与普通公民不一致的 地方。基于公务员的特殊身份，为了维护国家利益，也为了保障其正常地履行职责、 行使权力，公务员必然享有一些普通公民所没有的权利，例如身份保障权；同时，公 务员作为国家行政的执行者，他也必须遵守比普通公民更加严格的限制，例如不得经 商，不得组织或参加罢工等。由于公务员在权利享有上与普通公民存在明显的不同， 因而在这种权利的救济上也必然有自己的特殊性，不可能将其完全归入公民的权利救 济的制度中，这也是本文研究的意义所在。 二、公务员权利救济概述 ( 一) 公务员权利救济的含义 “救济”通常是指法律救济，也就是说通过法律方式对权利冲突的解决。按照牛 津大辞典的解释，“救济是纠正、矫正或改正已发生业已造成伤害、危害、损失或 损害的不当行为。更准确的分析可以这样来表述：法律制度赋予特定关系中的当 事人以两种权利和义务：第一与第二权利和义务，虽然只有在第一权利未被自愿 或未被令人满意地满足的情况下，第二权利或救济权利才能发生作用，但需要对方履 行义务的权利，或要求对方就未履行义务或不适当履行义务给予救济的权利，却都是 真正的法定权利。相应地，救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范 围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果” 根据辞典的解释，救济本质上也是一种法定权利，即当实体权利受到侵害时，当 事人借助法律获得自行解决或请求司法机关及其它机关给予解决的权利。但这种权利 参见翁岳生主编：行政法( 上编) ，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第4 2 6 页。 【英】戴维m 沃克：牛津法律大辞典，邓正来等译，光明日报出版社1 9 9 8 年版，第7 6 4 页。 5 我国公务员权利救济制度研究第一章我国公务员权利救济制度概述 的产生必须以原有的实体权利受到侵害为基础，也就是说，如果原权利没有受到侵害 就不会产生救济。这也正是所谓“第二权利的本质所在。 以这个解释来定位公务员的权利救济，即指公务员这个特殊主体在其权利被侵害 时，依法定的方法和程序寻求帮助，来维护自己权利的方式和程序。公务员权利救济 制度，是由公务员权利救济的程序和途径所构成的有机整体，它表明公务员权利被侵 害后，应当通过哪些途径、由哪些机构以何种方式来予以处理。从这个意义上说，公 务员权利救济在本质上是公务员的一种权利，即当公务员实体权利受到侵害时在法律 上获得请求司法机关及其他机关给予解决的权利。救济是相对于主权利的助权，从结 果上看，救济是冲突或纠纷的解决，即通过救济的程序使其原权利得以恢复或实现。 就此而言，公务员的权利救济具有双重特点：在本质上，它是公务员所取得的一种合 法权利，如果公务员被剥夺了救济权，也就意味着他丧失了“第一权利 ；在功能方 面，它是公务员“第一权利 实现的保障，通过对冲突的解决，为权利实现提供一种 程序化的机制。笔者在本文中讨论的公务员权利救济主要是针对救济的“功能方面 的性质来说的，即对公务员权利的保障。因此，这种公务员权利救济更多的表现为救 济的具体制度或方式，如申诉、控告、仲裁、诉讼等。 ( 二) 公务员权利救济的途径 公务员权利救济的方式按救济机关的不同可以划分为两种，一种是司法救济，一 种是行政救济。行政救济和司法救济是两种不同的救济途径，其所遵循的程序及救济 实效也不相同。一般来说，行政保障是一种弹性保障，而司法保障因有国家强制力为 后盾，且司法最终裁决保证了司法判决的权威性，因而体现出刚性的特征。正因为司 法救济对权利保障具有如此重要的作用，人们才将“诉权 视为第一人权，看作是其 他所有实体权利、自由得以实现的途径。正是基于以上原因，各国通常在公务员权利 部分不仅明确规定了公务员应享有的各项实体性权利，而且也规定了公务员的救济 权，以此来保证公务员的抽象权利能够转化为现实权利。 三、我国公务员权利救济的立法历程 公务员权利的法律救济制度，在我国经历了一个从无到有、逐渐发展与完善的过 6 我国公务员权利救济制度研究第一章我国公务员权利救济制度概述 程。自建国以来，国家颁布了一系列相关的法律、法规，初步形成了我国现行的公务 员权利法律救济体系。 1 9 5 7 年l o 月2 6 日，国务院发布了国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩 暂行规定，确立了行政机关工作人员不服行政处分的救济制度。奖惩暂行规定第 1 2 条规定：“国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候，应该在接到通知后 一个月内，向处理机关要求复议，并且有权直接向上级机关申诉。国家行政机关对受 处分人的申诉，应当认真处理。对于受处分人给上级机关的申诉书，必须迅速传递， 不得扣压。但是在复议或者申诉期间，不停止处分的执行。 这一规定对我国公务员 权利救济制度的形成具有重要的历史意义，因为它正式确立了行政机关工作人员权利 保护上的申请复议权和申诉权。但是，奖惩暂行规定所确立的人事行政救济的范 围是有限的，只有行政处分行为可以申请救济，但不包括其他侵害机关工作人员权利 的人事行政行为；救济方式主要是行政机关内部的复议和申诉；缺乏具体的程序规定， 对于复议、申诉机构人员的组成、处理期限、结果的公布都没有规定。但从该规定制 定的时间上看，说明我国很早就已经意识到人事权利救济制度的重要性了。 1 9 9 3 年1 0 月1 日，国家公务员暂行条例施行。国家公务员暂行条例与此 前的相关规定比较，已经在公务员权利救济制度方面有了更为具体的规定，第1 6 章 设专章明确规定了申诉控告的程序。条例第8 l 条规定：“国家公务员对涉及本人 的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起3 0 日内向原处理机关申请复核， 或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可向行政监察机关 申诉。”第8 2 条还规定：“国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的 行为，可向上级行政机关或者行政监察机关提出控告。刀在这里，对涉及特定公务员 权利义务的行政行为，公务员都可依法请求行政救济。至此，我国公务员的权利救济 制度才得以真正确立。 行政监察法的颁布，对于公务员权利救济的问题扩大了受理的渠道。1 9 9 7 年5 月9 日全国人大常委会通过中华人民共和国行政监察法，进一步对公务员的 申诉控告权作了详细规定，使公务员的权利救济制度具有了丰富的内容和现实操作 性。监察法第3 7 条规定：“国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行 政机关作出的行政处分不服的，可以自收到行政处分决定之日起3 0 日内向监察机关 7 我国公务员权利救济制度研究第一章我国公务员权利救济制度概述 提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起3 0 日内作出复查决定；对复查决定仍不 服的，可以自收到复查决定之日起3 0 日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察 机关应当自收到复核申请之日起6 0 日内作出复核决定。 可见，直接将监察机关作为 受理申诉的主体，对于保障公务员的申诉、控告权起到了积极的保障作用。当然，该 法存在的一些缺陷也使我国公务员权利救济制度在现实中的实效受到了影响，后文将 再叙及。 在救济程序方面，1 9 9 7 年8 月8 日人事部颁布的人事争议处理暂行规定中， 确立了我国的人事仲裁制度。该规定第2 条规定，该法的适用范围是“国家行政 机关与国家工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议”，并且明确规定 了人事仲裁的组织机构、处理程序、证据制度、法定期限等，这种准司法程序的设置， 在一定程度上保证了仲裁结果的公正。该法2 7 条还规定：“当事人对裁决不服的，可 以向作出裁定的人事争议仲裁委员会申请复议。当然，由于仲裁委员会办事机构是 设在同级人民政府人事行政部门之下，所以并不是一个独立的机构，这在很大程度上 削减了仲裁结果的公正性。 1 9 9 9 年1 0 月1 日施行的行政复议法和1 9 9 0 年l o 月1 日施行的行政诉讼 法中规定，行政机关工作人员对于行政机关的奖惩、任免等决定、命令不服的，不 能提起复议和诉讼，这无疑缩小了行政复议和诉讼的受案范围，剥夺了公务员权利的 诉讼救济途径。不仅如此，最高人民法院针对行政诉讼法作出的若干解释第 4 条规定：“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指“行政机关作出的涉及 该行政机关公务员权利义务的决定 ，该条规定将“行政机关工作人员 明确界定为 “公务员 ，将“奖惩、任免等决定”解释为“涉及公务员的权利义务 ，即凡涉及公 务员权利义务的行为都应排除在行政诉讼的受案范围之外，进一步缩小了行政诉讼的 受案范围，剥夺了对公务员权利的司法救济请求权。 2 0 0 6 年1 月1 日，公务员法正式实施。公务员法相对于国家公务员暂 行条例在对公务员权利的救济方面做出了许多有益的修改和完善，如它对公务员可 以提起申诉、控告的人事处理行为的具体范围作了明确的界定，这使得公务员申诉、 控告制度具有更强的操作性，并在原一级申诉的基础上提出二级申诉制度，使对公务 员的权利救济更加完备。同时，公务员法还新规定了针对聘任制公务员的人事争 我国公务员权利救济制度研究第一章我国公务员权利救济制度概述 议仲裁制度，为公务员的权利救济制度输入了新鲜血液。至此，我国确立了以公务员 申请复核、申诉、控告、人事仲裁制度等为主要表现形式的公务员权利救济制度，新 的公务员法在确认公务员权利及实现公务员权利救济等方面迈进了一步，使我国 公务员权利救济制度更加完善。 四、我国公务员权利救济制度的现状 自1 9 5 7 年到2 0 0 6 年，我国在公务员权利救济方面相继颁布并施行了1 0 余部相 关的法律、法规，综观这些法律法规可以发现，我国公务员权利救济制度主要由复核、 申诉、控告、人事仲裁制度等四大部分构成。 ( 一) 复核、申诉制度 我国公务员的复核、申诉制度，主要表现为两种情形：一种是体现在公务员法 及其配套法规国家公务员申诉控告暂行规定中的复核、申诉。公务员法第9 0 条对复核、申诉制度做出了明确的规定。根据该规定，公务员对“处分；辞退或者取 消录用；降职；定期考核定为不称职；免职；申请辞职、提前退休未予批准；未按规 定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；法律、法规规定可以申诉的其他情形 等人 事处理不服的，可以向原处理机关申请复核，对复核不服的可以向同级公务员主管部 门或作出人事处理的机关的上一级机关申诉，也可以不经复核直接申诉。而且公务 员法第9 0 条还规定：“对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处 理决定的上一级机关提出再申诉。”由此确立了公务员申诉的二级申诉制，使得我国 公务员的申诉制度更加的完备。 另一种则是体现在行政监察法及其配套规定监察机关处理不服行政处分申 诉的办法中规定的复核、申诉。根据行政监察法第3 7 条、3 9 条之规定，国家 公务员对主管机关做出的行政处分决定不服的，可以向监察机关申诉，对复查决定仍 不服的，可以向上一级监察机关复核；对监察决定不服的，可以向做出决定的机关申 请复审，仍不服的可以向上一级监察机关复核。监察机关处理不服行政处分申诉的 办法第1 3 条规定：国家行政机关工作人员和国家机关任命的其他工作人员对监察 机关行政处分决定不服的，可以向作出决定的监察机关申请复审；对其主管部门行政 9 我国公务员权利救济制度研究第一章我国公务员权利救济制度概述 处分不服的，可以向有管辖权的监察机关申请复审；对监察机关行政处分复审决定仍 不服的，可以在收到复审决定后向作出复审决定的上一级监察机关申请复核。这两种 复核、申诉制度共同构成了我国目前的公务员复核、申诉制度的完整体系。但二者在 对复核和申诉的顺序上是不一致的，公务员法中的复核在前、申诉在后，而行 政监察法中的申诉在前、复核在后。另外二者在复核对象、复核机关、复核审理时 限以及法律效力等方面也都存在差异，导致了法与法之间不应有的冲突。 ( 二) 控告制度 国家公务员的控告，主要是指国家公务员对国家行政机关及其领导人在职权活动 中侵犯其合法权益的行为，向上级机关或纪检、监察机关提出的控告。其目的不仅是 使自己的合法权益得到恢复和补偿，而且还要求有关机关追究实施不法侵害的机关或 人员的法律责任。所以相对于申诉而言，控告有其特有的价值意义：申诉的重点是保 护国家公务员个人的合法权益，及时纠正行政机关的不当处理；而控告的重点，则是 国家公务员对行政机关及其领导人的监督，以保证其执行政策和法律的准确性、严肃 性。公务员法第9 3 条规定：“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的， 可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及 时处理。 根据国家公务员申诉控告暂行规定的规定，受理控告的有关专门机关 主要是行政监察机关。 我国公务员复核申诉制度与控告制度的结合，充分体现了我国对国家公务员合法权 利提供救济的全面性。公务员权利救济制度的根本目的就在于，当国家公务员的合法权 利受到侵害时，为公务员提供切实可行，行之有效的救济方法，因此就救济案件的受案 范围而言，必须具有最大限度的广泛性。我国公务员权利救济制度中的复核和申诉制度 列举了行政机关侵害公务员权益的几种人事处理决定情形，但这只是公务员整个权利体 系的一部分，不可能涵盖公务员权利的各个方面，而国家公务员的控告制度规定国家公 务员对国家行政机关及其领导人侵犯其合法权益的行为都可以提出控告，明确了控告的 受案范围是行政机关及领导人一切侵犯公务员合法权益的违法违纪行为，这就克服了复 核、申诉制度受案范围的局限性，更大限度地保护了公务员的权利。 然而，我国公务员的复核申诉制度与控告制度的结合，在表现出其救济上的全面 性的同时，也存在着制度上的交叉与重叠。公务员控告制度将救济标准界定为“合法 1 0 我国公务员权利救济制度研究第一章我国公务员权利救济制度概述 权益”受到侵害，而此处“合法权益”应作何种解释，法律并未明文规定。那么是否 一切造成公务员合法权益遭受损害的行为都能让公务员提出控告呢? 这样一来就会 产生公务员申诉、控告的双轨制，公务员对同一案件既可以提出申诉，也可以提出控 告，混淆了公务员申诉制度与控告制度应有的界分，给公务员权利的实际救济带来不 必要的麻烦。 ( 三) 人事争议仲裁制度 人事争议仲裁制度是具有中国特色的一种公务员权益救济制度。1 9 9 7 年8 月， 人事部颁布了人事争议处理暂行规定，初步确立了我国的人事争议仲裁制度。2 0 0 5 年4 月2 7 日我国公务员法出台，第1 0 0 条规定“国家建立人事争议仲裁制度”， 从法律的角度正式确认了我国的人事争议仲裁制度。根据公务员法第1 0 0 条的规 定和人事争议处理暂行规定的相关规定，我国关于公务员的人事争议仲裁制度主 要包括以下一些内容：( 1 ) 人事争议仲裁机构。人事争议仲裁由人事争议仲裁委员会 处理。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关代表和聘任制公务员 代表以及法律专家组成。( 2 ) 人事争议仲裁的适用范围。在公务员范围内，人事争议 仲裁仅适用于聘任制的公务员，其他公务员不予适用。( 3 ) 人事争议仲裁的司法审查。 对聘任制公务员的人事争议仲裁，当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到裁决书之日 起1 5 日内向人民法院提起诉讼。( 4 ) 人事争议仲裁的执行。仲裁裁决生效后，一方 当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。 人事争议仲裁作为我国特有的公务员权利救济的方式之一，在保护公务员合法权 益方面发挥着重要的作用。这种人事争议仲裁不同于民诉法中规定的仲裁制度，它兼 具司法和行政的双重性质。首先，它具有司法性。仲裁机构在处理人事争议时要以事 实为根据，以国家的法律、法规和其他规范性文件为准绳，仲裁活动也必须遵循一定 的法律程序和司法原则，而且对裁决不服还可以申请司法审查。其次，它还具备行政 性。人事争议仲裁机构属于行政机关，其组织管理按照行政隶属关系，以行政命令方 式进行。正是由于人事争议仲裁兼具司法和行政的双重性质，所以具有公正、及时、 彻底和灵活等特征。 然而，人事争议仲裁作为一种新兴制度，也面临着许多困惑。首先，仲裁委员会 由公务员主管机关、用人机关和聘任制公务员来组成，而且仲裁机构按行级别设置