（宪法学与行政法学专业论文）宪法关系论.pdf

宪法关系 内容摘要 关键词 主体内容客体宪法关系矽实现 p 4 6 3 0 8 2 它，、汗甄馆讥儆撕觌一，斓掷蚧蛱盼醐摊撇黜 群湛燃豫糊；| a b s t r a c t c o n s t i t u t i o n a lr e l a t i o n ，w h i c hf o c u s e so nc i v i lr i g l l t sa n ds t a t ep o w e r s ， i st h eo n eo fe l e m e n t a r ys c o p eo ft h es c i e n c eo fc o n s t i t u t i o n t h et h e s i s d i s c u s s e st h e c o n c e p t ，t h es u b j e c t s ，t h es u b s t a n c e ，t h eo b j e c t s o f c o n s t i t u t i o n a lr e l a t i o na n dt h ec o n s t i t u t i o n a lf a c tt h a tl e a d st ot h e f o r m a t i o no fc o n s t i t u t i o n a lr e l a t i o n b a s e do nt h ea u t h o r sf u i i u n d e r s t a n d i n go ft h ep r e s e n t s i t u a t i o no ft h ec o n s t i t u t i o n a lr e l a t i o ni n c h i n a ，t h i st h e s i s 鲫l a l y s e st h ec h i n e s ec o n s t i t u t i o n a lr i g h t sa n dp o w e r s a n dt r i e st o p r o p o s e t h e r e q u i r e m e n t s f o rt h er e a l i z a t i o no ft h e c o n s t i t u t i o n a lr e l a t i o n ，a n d0 f f e r st h em e 懿u m so f t h e i rf o r m a t i o n k e yw o r d s c o n s t i t u t i o n a lr e l a t i o n ；s u b j e c t s ；s u b s t a n c e ；o b j e c t s ；r e a l i z a t i o no f c o n s t j t u t i o n a lr e l a t i o n 宪法关系论 引言 宪法关系在宪法理论研究中具有重要地位，它是宪法学的基本范畴之一， 对宪法学的一般范畴和应用具有指导作用。因此，宪法关系理论完善与否，将直 接关系到宪法学理论体系的完善与宪政实践的发展。从宪法学科的理论看，现有 的宪法关系理论还较为粗略且不够准确；从宪政实践看，宪法关系的理论对于宪 法的制定、执行以及宪法审判等实践具有重要的应用价值。因此，深化宪法关系 的研究，不仅有助于更新宪法学的理论体系，更重要的是有助于公民权利与国家 权力的萨确定位，有助于宪政理想的实现。 一、宪法关系的一般理论 ( 一) 宪法关系的界定 受传统的法律关系、民事法律关系理论的影响，人们一般认为，宪法关系是 法律关系的一种具体形式，具有一般法律关系的基本属性，它是经宪法规范确认 和调整丽形成的一种法律关系。但随着研究的深入和人们认识范围的拓展，已出 现了一些新的观点。在对宪法关系的理解上主要有下列若干种不同的观点： 其一，从宪法调整社会民主政治关系的角度来界定宪法关系。该观点认为， 宪法关系是指按照一定的宪法规范，在宪法主体之间所产生的，以宪法上的权利 和义务为基本内容的社会政治关系，是立宪社会最为基本的政治秩序在法律上， 尤其是在宪法上的表现【i 】。持这种观点的学者强调，宪法关系是特定社会民主政 治关系的法律模式，同时又对政治关系进行规范和调整。实行宪政，就要求将民 主政治关系纳入法治轨道，使社会政治生活和政治关系按照宪法和法律确定的方 式运行。在宪法调整政治关系的过程中，宪法关系就应运而生。 其二，从宪法关系对社会关系调整过程中的不同表现形态来界定宪法关系。 该观点认为，宪法关系在其对社会关系调整的过程中表现为两种不同的形态：一 种是根据宪法规范在具体主体之间形成的纯粹的宪法联系。即主体之间的权利权 力和义务职责联系；另一种是纯粹的宪法联系变成主体的实际宪法行为。因此， 宪法关系是指宪法规范调整国家与公民、公民与社会、公民与公民以及其它主体 之问的社会关系的法律形式和内容的统一体1 2 j 。 其三，从宪法所反映的社会经济、政治制度的性质来界定宪法关系。如有学 者认为，宪法关系是根据宪法规范产生的，以宪法主体之间的权利、义务形式表 4 现出来的，反映一国社会经济制度和政治制度基本性质的法律关系1 。这种观点 强调，宪法关系是对特定社会的基本利益结构和政治结构的反映。 其四，从法律关系的内容来界定宪法关系。由于法律关系主要表现为当事人 的权利义务关系，因此，宪法关系就是指宪法规范在调整国家机关、企事业单位、 社会团体及其公民的行为过程中发生的，以权利义务为基本内容的一种特殊的社 会关系【4 1 。 i 其五，从权利与权力之间的相互关系来界定宪法关系。该观点认为，宪法关 系是宪法规范所调整的作为权利载体的宪法关系主体与作为权力载体的宪法关 系客体之间的事实关系和价值关系1 5 】。这种观点把本来作为宪法关系主体的国家 当作客体来对待。 其六，从宪法调整对象的原则性、一般性来界定宪法关系。这里需要强调的 是，这种观点没有明确提出“宪法关系”这一概念，而是将宪法规范与法律中的 原则性规范共同调攘社会关系的结果统称为“一般法律关系”，具体讲，一般的 法律关系就是宪法规范和法律中的原则性规范、任务性规范以及其他一般性的规 范在对社会关系进行普遍调整的过程中形成的国家与一切社会关系主体之间以 及各种社会关系主体之间的一般法律联系1 6 j 。 上述若干观点自有其一定的科学性和合理性，但都有明显的不足，它们无论 单个地还是综合在一起，都无法克服这样一个根本缺陷，即无法在必要的抽象程 度上概括出宪法关系所包含的最基本的内容。学者们在研究宪法关系时无外乎是 法律关系、民事法律关系在宪法学中的翻版。正如前苏联时代的一位学者所说： “遗憾的是，在苏维埃法学理论中，法律关系问题直到今天仍然是结合民法来加 以研究的。”【这同样适合于说明宪法关系的研究。很显然，我国的宪法关系研 究之所以会出现这种情况是因为我国宪法学没能找到它最根本的、独特而稳定的 调楚对象，而调整对象即是法所调整的社会关系。笔者认为，公民权利与国家权 力的关系是政治社会最基础、最重要的社会关系。因为由公民等社会个体组成的 公民社会和由公共机关组成的国家是法律生活的两个最基本事实。而公民社会的 法律表现是权利，国家的法律表现是权力。只有权利和权力与法律生活这两大最 基本事实相对应、相等同i | l 。因此，宪法关系的客观基点只能是权利与权力而不 是其他。笔者主张这样界定宪法关系：宪法关系是指宪法规范所调整的公民与国 家之间的权利与权力关系。这种宪法关系既包括在保障公民权利与限制国家权力 中产生的公民与国家的权利义务和权力义务关系，也包括因此而产生的宪法保障 或宪法监督关系。在此，对宪法关系概念可作如下理解： 1 宪法关系是受宪法调整或约束的社会关系。任何社会关系如果不受法律 调控，它只能表现为一种事实或者其他社会关系( 如受道德规范调整的关系) 。 目前在国内外学界中尚存在公丌否定宪法的规范性的观点。笔者认为这是值得商 榷的。宪法首先是法，而且是一种具有最高法律效力的法。作为法，宪法自然具 有其严格的规范性，以规范的形式发挥调整作用法的生命是规范，没有规范性， 法就会失去存在的意义。因此，宪法关系是一种法律关系，它必然要受到一定宪 法规范的调整和约束，否则就不可能构成宪法关系。 2 宪法关系是因限制国家权力和保障公民权利而产生的社会关系。人类宪 政制度史已经清楚地表明，所有的宪法现象和宪法行为无不是围绕着权力的行使 和权利的保障而展开的；同样，一切宪法关系也都只能是权力和权利的关系的升 华。宪法关系的这一特点是由宪法自身的性质所决定的。“宪法具有双重功能， 即授予权力并限制权力”( 美国学者特利索里尼语) 唧。经典立宪思想认为，“国 家是建筑在社会生活和私人生活之间的矛盾上，建筑在公共利益和私人利益之间 的矛盾上的” i o l ，“国家是入和人的自由之间的中介物”，“人把自己的全部非神 性、全部人的自由寄托在它身上”【l n ，因而这就形成了公民与国家间的一种特殊 的“契约”关系。人们把自己的一部分权利让渡给国家而形成具有国家强制力的 代表公意的公共权力，而国家则在人民的委托下，按人民的整体意愿实现其杜会 管理的职能，以保障公民的权利不受非法侵害，保障社会秩序、自由和公正，从 而实现“契约”的宗旨。因此，宪法关系是因限制国家权力和保障公民权利而产 生的社会关系。这种最基础、最重要的社会关系又包括两个方面。第一种是权力 的分配和运用关系。其体现为权力在一国国家机构体系中横向和纵向的分配、运 用关系，即宪法学中的国家政权组织形式和国家结构形式问题。另一种是权利在 社会成员间的分配和运用关系，即宪法学中公民等个体总体上事有多少权利以及 根据什么原则分配权利和行使权利等问题。 3 宪法关系归根结底是利益关系。人类社会说到底就是一个各种利益关系 的结合体。法对社会关系的调整实际上就是对利益关系的调整。“把宪法视为一 种抽象的法律，没有反映派别的利害，没有承认经济的矛盾，则是一种完全错误 的观念，它是一群财产利益直接遭受威胁的人们，以十分高明的手段写下的经济 文献，而且直接地，正确地诉诸全国的一般利害与共的集团。”【i 刃可见，权利、 权力只不过是社会主体的利益需求在宪法上的具体表述而已。首先，权利是一定 利益的法律表现，这是法学界普遍认同的观点法律权利是“描述一种制度安排， 其中利益得到法律的保护，选择受到法律效力的保障，商品在有保障的基础上提 供给个人”【1 3 l ；权利“所指的是站在一定的立场上，一个人对于他应得的应享有 的东西的要求”【1 1 1 。其次，权力同样是利益的法律表现。“权力标志着一个阶级 实现其特殊的客观利益的能力”i l 1 。“除了私人或私人团体舱通过讲价还价从事 榨取以外，国家有权用强制手段来取得它所认为必需的任何东西”【1 6 j 可见，权 力体现的终究是某种利益，其实现方式与强制性或暴力的运用有关总之，权利 与权力关系的实质就是社会个体利益与社会公共利益的关系 4 宪法关系应表述为权利权力关系而不是权利义务关系。传统的法律关 系、民事法律关系理论都将其内容归结为权利义务关系。这样的表述或许在私法 6 领域有其一定的正确性，但在公法领域似有不妥。其理由如下：首先，与公民社 会和国家这两个法律生活的最基本事实相联系的分别是权利和权力，因此，法律 生活中最基本的矛盾是权利与权力的矛盾，最基本的对立统一关系是权利与权力 的对立统一关系。其次是权利内部和权力内部因各种差别而形成的矛盾和对立统 一关系，在法律上表现为权利与义务的关系和权力与义务的关系。再次，从权利、 权力、义务的利益属性来看。权利和权力是社会个体利益和公共利益的法律存在 形式，而义务只是伴随着权利、权力而来的附属现象，是同权利和权力所体现的 利益相对应的负面利益。所以，将宪法关系表述为权利权力关系体现了法律生活 中最基本的矛盾，其本身就包含了权利与义务、权力与义务的关系。 ( 二) 宪法关系的特征 宪法关系作为一种法律关系，它具有同其它各种法律关系共有的性质( 如属 于思想意志社会关系、由国家强制力保证、以相应的现行法律规定为前提) ：同 时，它又具有同其他法律关系不同的特点，从而使它与其他法律关系相区别。对 于宪法关系究竟有哪些特点，目前宪法学著作中多泛泛而谈，本文着重从与民事 法律关系、行政法律关系、刑事法律关系作比较的角度来说明宪法关系的特点。 首先，从法律关系主体的广泛程度及对主体的要求来看 民事法律关系的主体是公民和法人、其他社会组织以及在特定情况下的国 家。民事法律关系可发生在公民之间，也可发生在国家机关之间，经济组织之间， 事业单位、社会团体之间以及上述主体相互之间。可见。民事法律关系没有把国 家机关作为法律关系成立必须参加的主体行政法律关系是在国家行政管理过程 中形成的，其主体包括国家行政机关和行政相对人。在行政法律关系中，国家行 政机关是行政法律关系的当然主体即是说在行政法律关系主体双方，总有一方 是国家行政机关或者是冒家行政机关授权、委托的特定机关与组织，只有享有行 政管理权的一方存在，才能使行政法律关系的存在具有前提条件。而刑事法律关 系的主体则是圉家、被害人与犯罪人可见，并非一切公民、法人都能参加到刑 事法律关系中来，只有在成为被害人、犯罪人时才能成为刑事法律关系的主体。 在刑事法律关系中，国家是作为法律关系成立必须参加的主体。宪法关系则与上 述各法律关系情况不同。宪法关系囊括本国一切国家机关及所有公民、法人和其 他组织，甚至还包括外国公民和企业、其他经济组织、无国籍人。宪法关系的这 一特征是由宪法作为一国根本法的特征决定的因此，一切宪法关系主体即一切 国家机关、社会团体、企事业单位和公民的行为，都必须受到宪法规范的控制和 监督，必须遵守宪法规范，违反宪法规范的，应当受到法律制裁。此外，宪法关 系的主体一方往往是掌握或行使权力的国家或国家机关主要表现在以下几个方 面：( 1 ) 国家机关与公民( 包括外国人，无国籍人) 之间的宪法关系。它集中表 7 现在宪法的公民基本权利和义务中，即公民享有宪法规定的基本权利。国家有保 护公民实现其权利的义务；反之，国家有要求公民履行宪法规定的基本义务的权 力，公民必须履行宪法规定的基本义务。( 2 ) 国家机关与政党、社会团体、企事 业单位和其它社会组织的宪法关系。( 3 ) 国家机关与本国民族、行政区域之间的 宪法关系。前者如宪法确认的民族区域自治制度，后者如中央人民政府和香港特 别行政区的宪法关系。( 4 ) 国家机关与国家机关之间的宪法关系，其中包括中央 国家机关与地方国家机关以及国家机关上下级之间和同级国家权力、行政、司法 机关之间的宪法关系【 】。值得注意的是，虽然刑事法律关系、行政法律关系和宪 法关系的一方主体均是国家或国家机关，但在刑事法律关系和行政法律关系中只 界定国家与公民之间的权利与权力，而宪法关系除此之外，还要在各国家机关之 间实现分权与制衡。 其次，从法律关系内容的特点来看 民事法律关系、行政法律关系和刑事法律关系都是涉及某一领域的具体化的 法律关系，因而具有专门性及有限性宪法关系则不同，它不仅内容广泛而且规 定得比较原则。宪法关系内容的广泛性表现在两个方面：第一，一切国家机关的 权力和义务、全体公民的基本权利和义务均由宪法加以规定，包含在宪法关系之 中；第二，权利、权力、义务的范围非常广泛，涉及政治、经济、文化等社会生 活的各个领域。宪法关系的广泛性与宪法的功能和作用是相吻合的。从一定意义 讲，宪法的作用在于给“公域”和“私域”划定界限，防止国家权力超越“公域” 侵入“私域”，危害公民的权利与自由，而划分“公域”与“私域”即是明确国 家和公民的权力与权利关系，对国家和公民各个方面的权力、权利和义务都要做 出规定；与此同时，为了上述目的，又要对国家机关间的权力、义务进行界定， 将国家权力进行合理的配置，形成必要的分投与制衡。因此，一切国家机关、社 会团体、全体公民的各种重要的权力、权利和义务都必然包含在宪法关系中，从 而使得宪法关系具有广泛性的特征。 另一方面，由于宪法是国家的根本法，它不可能将内容规定得非常详细。“宪 法并不是资料汇编，宪法是根本法，而且仅仅是根本法宪法并不排除将来立法 机关的曰常立法工作，而且要求这种工作”i i 卅所以，宪法对宪法关系的内容的 规定都是相当原则的，它留待于日后立法机关将其细则化，如规定公民有结社自 由，立法机关还要制定“结社法”加以进一步规定。这绝不是制宪者故弄玄虚， 而是宪法作为国家根本法的客观要求如果国家的宪法对所有的问题都作出详细 规定，将宪法写成国家法律全书，它不仅失掉了国家根本法的特征，而且还会影 响国家法律体系的完善和发展。 再次，从法律关系主体各方所处的地位和所起的作用来看 一般说来，民事法律关系中主体各方所处地位是平等的，它们所起的作用也 是相当的。丽在行政法律关系、刑事法律关系中，其主体不能相互约定权利、义 8 务，不能自由选择权利、义务。在行政法律关系中目前存在着大量仅由国家行政 机关一方意思表示即能产生法律效力的情况，例如国家行政机关制定和发布各种 行政管理法规或依法对某些单位和个人采取行政措施，都无须相对主体同意即可 产生效力，国家行政机关在行政法律关系中起着主要的决定的作用。在宪法关系 中，作为主体的公民与国家所处的地位也是不平等的。但起主要的决定的作用的 不是国家或国家机关，而是公民。从宪政社会的实践来看，宪法建立一定的政治 制度，维护一定的宪政秩序，促进社会经济、政治、文化的发展，保证社会正义， 其根本目的就是为了在这种制度和秩序下，通过社会的全面发展，不断提高人在 政治和社会关系中的地位和作用，丰富人权和民主的内容和形式，实现人自身的 解放。因而宪法归根结底是人们争取自己的权利、实现自身价值的历史发展到一 定阶段出现的一种重要法律形式。 最后，从法律关系的变动性来看 面对当今f j 新月异的生活，随着社会不断的发展变化，已设定的各种民事法 律关系、行政法律关系、刑事法律关系与社会生活不相适应，就需要废止或修改： 一旦新的社会关系出现而又有必要以各部门法加以调整时，各部门法就会尽快作 出反映，及时予以确认或肯定。并且各部门法律关系的设定方式也较灵活，如可 由立法机关制定的法律加以设定，也可由立法机关授权行政机关通过制定行政法 规、规章的行政立法方式来灵活设定。可见，各部门法律关系具有及时、灵活变 动性的特征。宪法关系由于其内容的原则性，变动显然更慢、更少一些，这样使 宪法关系较之其他法律关系星现出稳定性和长久性的特征。 ( 三) 宪法关系的价值分析 价值是种哲学概念，是指客观事物的存在及其属性对人的需要的满足，它 产生并存在于主体的关系之中，是从主体的角度对客体及其作用的评价。宪法关 系的价值应该体现为以独特的规范方式在宪法秩序的形成过程中所发挥的独特 的作用。 1 宪法关系的组织协调作用。宪法关系确定了国家法治生活的根本范式。 没有宪法关系的运作，就无法组织起国家立法、行政和司法机关，既不可能为其 他各种法律关系的确定提供法律依据，也不可能对其他法律关系的运作进行裁 判、协调；没有宪法关系为各个宪法主体设定基本的权利、权力和义务，其他法 律关系中的权利、权力和义务就失去了宪法依据；历史实践证明，没有宪法关系 的正常运作，各部门法的法律关系实践就会出现这样那样的闯题。因此，宪法关 系的合理组织和良性运作是其他法律关系形成和有效实现的基础 2 宪法关系在宪法调整过程中的反馈作用立宪者和修宪者可以通过宪法 关系获得大羹必要的信息，以便及时、科学地立宪和修宪。从某种意义上讲，宪 9 法关系的运动过程是宪法规范与现实社会在对立和统一两个方面的各种情况都 得到充分显示的过程，通过对宪法关系运动情况的考察，可以检查宪法规范中对 于宪法关系产生的前提条件以及主客体及其行为等方面规定得是否完备和正确， 是否符合现实社会的结构特点和发展需要从而较为理想地立宪和修宪，尽可能 地实现公平和正义的宪法最高价值。此外，通过对宪法关系的考察，可以查明宪 法规范之间以及宪法规范与其他法律规范之间的冲突。如果宪法规范之间发生冲 突，那就应该及时修宪，将符合进步要求和体现正义价值的宪法规范予以保留， 并且废除或修改那些背离这一目标的宪法规范；如果其他法律规范与宪法规范相 抵触，那么，基于宪法规范的最高效力，其他法律规范应被废除。再者，通过对 宪法关系的考察，可以发现和检验宪法关系主体的宪法意识。主体宪法意识的强 弱，直接影响着权利权力关系的产生、变更和消灭，影响着权利的行使、权力 的运作、义务的履行，质言之，影响着宪法秩序的建立。宪法秩序的建立取决于 合乎规则的民主参与而非民主动员，它要求主体自觉、充分、合法地行使权利和 权力并履行义务。如果合宪行为引起的宪法关系的比重大，宪法秩序才能较大程 度地建立在合乎宪法价值的基础之上i l 。 3 宪法关系的规范限制作用。法国人权宣言中有一句名言：权利无保 障、分权未确立便无宪法可言。即是说宪法是规定权利和权力的法律，宪法关系 不仅分配主体的权利、权力和义务，而且宪法主体通过对自己享有的宪法权利或 权力的行使，对对方主体乃至整个社会都产生一定的法律作用。宪法关系对权力 的规范限制作用表现为两种；一种是把国家权力分为立法、行政、司法三个部分， 分别由三个国家机关独立行使，在行使权力的过程中保持一种互相牵制、互相平 衡的关系。另一种是社会主义国家宪法确立的“议行合一”的原则。这种“议行 合一”的原则，基本内涵是指行政统一于权力机关。在坚持这种原则的前提下， 国家机关之间有着明确的分工，而这种分工实际上也起到制约和限制的作用。宪 法的规范限制作用也表现在对公民权利的行使上。宪法当然要保障公民权利能得 以实现，而宪法对公民行使权利的限制，其最终目的就是为了保障公民最基本权 利的行使。任何国家都不存在不受限制的权利和自由。“在一个有法律的社会里， 自由仅仅是个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事情。” “如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再自由了。因为其他的人也同 样会有这个权利。”1 2 0 j 宪法必须要保障公民充分享有广泛的自由和权利，同时必 须防止某些公民滥用自由和权利。保障和限制是不可分刹的两个方面，缺一不可。 = 宪法关系的构成要素 ( 一) 宪法关系的主体 宪法关系主体是依据宪法规范直接参与宪政活动的实践主体，是宪法权利、 i o 宪法权力的直接行使者和宪法义务的直接承担者。没有主体就没有人与人之间的 社会关系，宪法关系也就不可能产生和存在。宪法关系主体通常包括；公民、国 家及国家机关、民族、行政区域、社会团体、各企事业组织等从根本上讲宪 法是规定公民与国家之间的权利与权力关系的根本法，这样，公民与国家当然也 就是宪法关系的最重要两极。在宪法关系中，作为主体的国家机关、民族、行政 区域、各社会团体、企事业组织等都是从公民_ 国家关系派生出来的，是公民一 国家的延伸和扩展。因此，在理论分析中有可能也有必要将宪法关系的基本主体 归结为公民与国家。 1 公民 作为宪法关系基本主体的公民，是宪法的目的性、归宿性主体，因为宪法的 产生、存在和发展，从根本上讲就是为了公民权利的实现与保障。我们可以从两 个层面来理解，一是与抽象意义上的国家相对应的人民。这是公民的集合体；一 是作为有着各种利益追求的独立的社会主体，这种意义上的公民，通常指具有一 个国家的国籍，并根据该国宪法和法律的规定享有权利和承担义务的自然人。在 宪法关系中，公民的延伸和扩展便是政党、社会团体、企事业组织等社会组织。 公民在宪法关系中的主体资格，既由人民的主权者地位所决定，又从个体方面体 现并且不断实现着人民的主权，是人民主权在宪法关系中的现实表现形式。公民 之所以成为宪法关系的主体，是由其内在特征决定的。具体说来表现在，第一， 平等性。公民在法律面前一律平等，是宪政社会的根本原则。这是商品经济条件 下主体利益要求的社会价值平等化在法律领域的表现。它意味着社会政治关系只 能由全体社会成员共同参与，任何人都不可能拥有独自控制国家政治事务的特 权。第二，自由性。包括公民的内在自由和外在自由。一方面，公民具有意志的 的自由，这是公民参加宪法关系实践的必要条件。没有意志自由，就没有公民的 社会政治实践活动；公民意志自由的程度，决定着他参与政治实践的程度。另 方面，公民有按照自己的意志参加宪法关系实践以及决定参与方式、参与程度的 自由。当然，公民的自由不是绝对的。他必须以对宪法、法律的自我意识和自我 认同为基础进行自我约束，公民的自律也是其自由性的表现形式。第三，主动性。 公民在宪法关系实践中不是消极地适应社会政治结构和环境，不是消极的被统治 者因而完全受制予国家，而是积极地参与社会政治生活，以其意志和行为反作用 于社会、国家和其他公民正因为公民具备了平等性、自由性和主动性的特征， 所以才能摆脱政治关系的奴役和压迫，从政治关系的客体一跃而成为宪政社会中 宪法关系的主体，并且通过宪法权利的行使，充分地参加到国家政治决策中去， 使自己的利益要求能够最大限度地得到满足，从而成为宪法关系中最为活跃、最 为积极的因子。公民利用自己的主体地位，作用于宪法关系的途径多种多样，具 体表现在：一方面，通过权利的行使满足自己的利益要求，发挥自己的主体性和 个体性，使人类在社会条件许可的范围内最大限度地发挥自己，在完成政治解放 的基础上向人类解放的目标前进：另一方面，通过自己的宪法权利行为，制约糟 国家权力行使的方式、目的和效果，使之在法律规定的轨道上合理运行，并由此 保证宪法关系的健康运作。 2 国家 作为宪法关系基本主体的国家，是社会成员依照宪法组成的政治实体，以国 家机关为载体，合理统治和管理社会又服务于社会，受制予社会。国家在宪法关 系中的特征表现在：第一，法定性。国家在宪法关系中的地位是由宪法和法律确 定的，宪法和法律规定了国家在社会政治生活中的权力能力和行为能力，因而国 家不能超越宪法和法律的规定而成为凌驾于社会之上的政治力量，而只能依靠社 会成员的同意始能存在和发展；国家所享有的权力也受到宪法的限制，国家及其 所属的各个国家机关只能在宪法和法律有明确授权的范围和程度上作出国家行 为，宪法和法律未曾涉及的社会领域，只能视为公民的自由而不是国家的自由， 国家超越宪法授权范围所作出的行为必然因得不到法律和社会成员的承认而归 于无效；宪法和法律还同时明确规定了国家、国家机关及其工作人员作出权力行 为的严格程序。第二，相对独立性。国家的独立性首先表现在其自身结构和发展 的规律性上，即国家有其产生、发展和消亡的历史过程，并在每一个历史阶段都 以一定形式得以表现，其他主体可以对其产生影响，或进行调整，但不能违背历 史规律。第三，宪法赋予国家对社会及其成员以政治强制力。在任何社会形态中， 政治暴力永远强于社会成员的个人权利。当然，作为宪法关系主体，国家的独立 性只能是相对的，并必须服从予它的法定性特征国家作用于宪法关系的方式主 要有：建立和维护合法而健康的权力运行秩序，协调国家权力之间的矛盾关系， 保证政治秩序的稳定发展；通过行使管理权，对社会生活进行法律和政治控制； 通过国家权力的行使与公民的权利行为进行相互制约和相互协调，从而共同维护 宪法关系的正常运行：根据社会经济的发展状况，调整权力结构和权利一权力关 系，推动宪法关系向更高阶段发展1 2 1 j 。 3 宪法关系的其他主体 ( 1 ) 民族。民族闯题是一国重要的政治问题之一，用什么方法来协调民族 关系，是涉及到国家政治稳定、经济发展的大问题。在联邦制国家中，民族关系 是通过宪法规定建立加盟共和国或自治省来调整的，从而确定与联邦中央的宪法 关系。在单一制国家中，民族关系则通过建立自治区来调整。我国以宪法规定民 族区域自治来调整各民族之间的宪法关系，并规定民族区域自治地方是中华人民 共和国不可分离的一部分。民族作为一个整体是宪法关系的主体，必须遵守宪法 规范。 ( 2 ) 行政区域行政区域指国家为了便于行政管理丽把国家领土分为层次 不同、大小不等的区域的总称。根据我国现行宪法规定，行政区域分为一般行政 区域和特别行政区域。一般行政区域是省、自治区、盥辖市；自治州、县、市、 自治县；乡、镇的行政区域。无论是地方行政区域与中央人民政府，还是地方行 政区域之间的宪法关系，都应当遵循宪法所规定的活动原则。特别行政区域是指 国家因特殊原因而设立的行政区域。我国现行宪法第3 l 条规定：“国家在必要时 得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大 会以法律规定”。特别行政区与中央人民政府之间的宪法关系，在遵循一般行政 区域与中央人民政府之间的宪法活动原则下，还专门规定了一些特殊的宪法原 则。如香港特别行政区与中央人民政府之间的宪法关系就是通过中华人民共和 国香港特别行政区基本法来确认。澳门特别行政区也是如此。但是，无论这些 行政区特殊到什么程度，在宪法关系中，它们都只是在中央人民政府统一领导下 的一级地方行政区域，不能与中央人民政府在宪法上保持同等的法律地位。它们 和中央人民政府的宪法关系，应当严格依照宪法和特别行政区基本法的规定来调 整。 ( 3 ) 社会团体组织。社会团体组织指为一定宗旨而结成的，经国家登记而 认可的一种社会组织。最常见的是政党组织。它是公民享有宪法赋予结社自由而 直接导致的产物。现代社会由于利益多元化导致了社会成员在追求同一种利益的 前提下结成团体组织，以集体的智慧和力量影响国家权力的运转，从而更多地为 本团体组织谋利益。所以，现代社会可以说是一个团体组织的社会。在我国，政 治性的社会团体组织如政党组织，目前有中国共产党和八个民主党派；而非政治 性的社会团体组织相当发达，如各种行业的联合会、协会、学会等。作为一种团 结的社会力量，社会团体组织的活动对国家的政治稳定能产生巨大的冲击力，因 此，它们的活动必须受到宪法的规范。 ( 4 ) 企事业单位。企事业单位指从事生产经营的营利组织或从事专门事业 的非营利组织。这些缀织为国家创造存在和发展的物质财富和精神财富，因而其 活动直接影响到国家政治、经济和文化的稳定和发展，其行为自然应纳入宪法规 范调整的范围，如现行宪法第1 6 条，第1 7 条，第1 9 条和2 l 条的规定。外国企 业组织根据我国现行宪法的规定，也可以成为我国宪法关系的主体，从而构成涉 外宪法关系，如现行宪法第1 8 条。 ( 二) 宪法关系的内容 宪法关系的内容指宪法关系的主体所享有的权利权力和承担的义务的总称。 宪法关系的权利指宪法规定的，宪法关系主体所享有的某种权能，表现为主体可 以作出一定行为或不作出一定的行为。对国家机关来说，这种权利就转化为权力， 它必须依照宪法规定行使权力，既不能越权，也不能弃权，因为它是代表国家行 使管理权。宪法关系主体的义务指宪法规定的，宪法关系主体必须承担的某种责 任。宪法关系主体不履行义务，就要招致相应的法律责任。在认识宪法关系内容 时，应该注意以下几个问题： 第一，宪法关系内容的广泛程度取决于一国的经济发展的水平。宪法关系 内容的超前和滞后都是不利于社会经济的发展喇。如我国五四宪法规定中华人民 共和国公民有迁居自由。这一宪法关系内容在当时实际是超越我国经济发展的需 要，八二宪法因而取消了这一自由权。但是，随着市场经济的发展与完善，在要 求主体自由的情况下迫切要求宪法对公民的迁徙自由加以保护。又如，为适应经 济体制改革和对外开放的需要，七届全国人大第一次会议授权深圳市人大享有省 级人大立法权限。这对于深圳的对外开放具有重大的推动作用。上述宪政事实表 明，制宪者在确立宪法关系时并不是随心所欲的，而是受制于国家的经济发展程 度。如果为追求宪法条款的完善性和表面的民主程序，将一些嗣前还无法实现的 宪法关系内容硬塞进宪法典中，那么，在这种表面的完善性和民主性下仍无时不 刻地流露出宪法的虚伪成份。 第二，宪法关系内容的实现取决于部门立法的保障。我们知道，宪法作为一 国之根本法，高屋建瓴地统率一国之法律体系，保护其完整性和统一性，所以宪 法对宪法关系内容的规定也只能是原则的，而宪法规范本身无直接制裁性，又使 宪法关系内容的实现缺少强有力的保障。基于这些原因，宪法关系内容的实现首 先要有部门法律来保障。这几年我国最高权力机关通过制定法律，将宪法的一些 原则条款具体化、细则化，但从民主宪政的基本要求看，加快保障实现宪法关系 内容的立法工作势在必行。 宪法关系的内容通常表现为两大类，即权利一权力关系( 如公民与国家之间 的关系) ；权力一权力关系( 如国家机关之间的制衡关系) 。在宪政社会中，权利 与权力，尤其是公民权利与国家权力在很大程度上决定着社会政治生活的基本秩 序，体现着社会政治关系应当遵循的运动规律宪法关系的中心任务，就是处理 好公民与国家之间的关系，其实质也就是权利权力关系，它是权力权力关系 的前提和基础。 1 公民与国家机关之间的权利一权力关系 国家作为政治关系中的统治者，通过行使国家权力。管理社会事务和社会成 员，控制社会政治秩序，从而保障公民权利的实现。国家权力是通过国家机关实 现的，国家机关包括国家立法机关、国家行政机关、国家司法机关。与此相适应， 公民与国家之间的权利权力关系就表现为公民与国家立法机关、行政机关、司 法机关之间的权利一权力关系。 ( 1 ) 公民与国家立法机关之间的权利权力关系 我国宪法第2 条规定；“中华人民共和营的一切权力属于人民人民行使权 力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法的这一规定表明， 国家权力是人民主权和公民权利的派生物，其主体根源是也只能是社会成员的大 多数。既然国家权力来源于人民主权和公民权利，其产生途径就应该是人民的明 确授予，所以，宪法和法律在确认公民广泛政治社会权利的同时也构建了完备 的权力授予机制，即规定普选制度，一切掌握国家权力的公职人员都在普遍选举 的基础上产生。人民通过这种机制行使权利，作出一定的意思表示，以形成社会 公共意志来完成权力授予的过程。这是宪政条件下，任何强制性公共权力得l 麸产 生的唯一途径。除实行代议制度以间接形式产生国家权力外，公民也能通过宪法 关系的有关机制直接参与权力活动。全民公决和现代社会逐步发展起来的共同参 与制度就是公民直接参政的主要体现。公民直接参与创制、复决和罢免活动，是 从根本上体现权利产生权力的形式。与公民的上述权利对应，国家立法机关有着 接受和服从的义务，有着按要求行使国家立法权力并接受公民监督的义务。另一 方面。权力一经授予，国家立法机关按照法定的程序作出符合法律的权力行为时， 公民必须遵守立法机关的决定、命令，形成在权力的授予与行使过程中两者之间 的权利义务与权力义务关系。 ( 2 ) 公民与但家行政机关之间的权利一权力关系 公民与国家行政机关之间的权利一权力关系是公民与国家之间的关系中最 为广泛、最为复杂的一类宪法关系。公民与国家行政机关之间的权利权力关系 处理得是否恰当，关系到整个国家的运行秩序，关系到国家的稳定与发展。我们 可以从以下两个角度来加以说明； 首先，行政机关具有权力与公民具有义务的关系，从基本特征看是一种不对 等的、以行政机关为主导地位的权力与义务结构。如我国宪法第5 6 条规定：“中 华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”那么，税务机关就事有依照宪法向 公民征税的权力，同时公民必须履行服从的义务。但这并不意味着行政机关对公 民一方具有绝对的、无条件的支配性。事实上，除应急状态外，这种权力义务结 构是不能够单独地成立的，即在正常情况下行政机关与公民并不是绝对的命令、 决定权力与服从义务的结构。民主制度的发展完善与行政公开、公平、公正以及 行政科学化的要求，使这种权力与义务的结构必须与另一种相反的权力( 或权利) 与义务结构来配套运行，以后者来削弱、减少前者易于出现的专横性。这就涉及 公民对行政机关的权利和行政机关对公民的义务问题。如税务机关在征税时必须 同时履行对公民说明理由等义务，丽公民在履行纳税义务之前则有了解、申辩等 权利。否则，那种行政机关权力一公民义务的宪法关系尚不能合法地形成。 其次，公民权利与行政机关义务的权利义务结构，是以行政机关与公民之间 提供服务与享有服务，予以保障或保护与获得保障或保护，授予利益与获得利益 为基本特征的，可以说是另一种不对等的权利与义务结构。我国宪法第4 1 条规 定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建 议的权利；”那么，行政机关就具有保障公民批评、建议权利正常行使的义 务，即有不得非法妨碍、阻挠、剥夺公民此种权利的义务。这种权利义务结构以 公民为主导地位。在我国的行政管理活动中，这种结构应是主要的、根本性的， l ， 因为行政机关全部行政管理活动的最终目的是为人民服务。从人民当家作主的国 家性质、行政机关的公仆地位的角度来讲，这种权利义务是必然的 ( 3 ) 公民与国家司法机关之间的权利一权力关系 司法是法治实现的最后环节，也是平衡权力与权利、国家与公民关系的最高 手段。在法治活动中，司法在决疑解纷上具有超越任何党派、个人、政府乃至议 会的权威性。如果说议会立法是法治的前提，行政合法是法治的关键的话，司法 则是法治的最后保障机制。一方面，国家将司法权只赋予司法机关，行政机关、 社会团体和个人必须尊重和支持，不得以任何理由，任何方式加以干涉，并且不 论是任何国家机关及其工作人员或党派的违宪或违法，现代司法机关均能予以审 理，体现了司法裁决的最高权威性。另一方面，公民将纠纷提交司法机关解决， 司法机关必须保障公民诉讼权利的享有。“即使是最卑微的公民的生命也应受到 尊重。他的荣誉和财产，如果没有经过长期的审查，是不得剥夺的；他的生命， 除了受国家的控诉之外，是不得剥夺的。国家控诉他的时候，也必定要给他 一切可能的手段为自己辩护。”【2 2 i 公民与国家司法机关之间的权利义务在我国宪 法中的体现有多处，如“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民 法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”，“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥 夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”等等。其次，司法机关 必须依法公正裁决。因为它牵涉着当事人权利的享有和义务的履行，直接关连着 社会正义的实现状态。 2 国家机关之问的权力一权力关系 权力是文明社会的最高强力，是政治国家的有组织的支配力；而为了确保权 力的存在和运行符合权力产生的目的，就需要对国家权力进行合理的分工和配 ! 霹! ，以使各部分权力之闻既能有机配合，又能相互牵制，即以权力制约权力，从 而在总体上将国家权力限制在一定的范围内由此而产生的权力内部的各种关系 同样属于宪法关系。这种权力与权力的关系外化为权力义务关系，主要表现为两 大类。 第一，横向的国家机关之间的分权与制衡关系或分工与合作关系。这主要表 现为国家立法机关、行政机关、司法机关簪团家机关之间基于宪法规定而产生的 各种关系，这是平等层级的权力之间的关系。对权力进行有效控制的基础性工程 就是为各种权力的行使划定范围、设定界限，确定他们之间的分工制衡关系，并 使之制度化、形式化。其包含三层意思：( 1 ) 分立的权力必须是实实在在的权力， 丽不是象征性的权力。比如美国国会的立法权，它不仅具有制定法律的权力。而 且是有名的“钱袋子”，即国会通过或否决总统提出的财政拨款计划来掌握控制 财权。在人事任免上，参议院可以通过表决使总统提出的人选获准通过，或者不 予批准。因此，国会实际上拥有相当大的拨款权和人事任免权，而这两项权力都 是实实在在至关重要的。( 2 ) 权力的制约必须是双向或多向的，是相互的制约， 6 而不是单向的监督。权力只有相互制约，才能保持平衡，才不致于畸轻畸重，造 成形式上的民主，实质上的专横。( 3 ) 司法权必须独立。司法权独立是有效行使 这一权力的前提。如果美国最高法院联邦法院的法官不是终身制的，而是对 总统或国会负责，那么最高法院的法官是无法制约总统或者国会的，因为总统或 国会可以用各种理由随时随地撤换那些“不听话”的法官。 第二，国家权力之间的纵向关系。这类关系虽然包括上级机关与下级机关之 间的关系，但主要表现为在单一制国家中央与地方的关系以及在联邦制国家联邦 与地方成员单位之间的分权制衡关系。如我国宪法第3 条第4 款规定：“中央和 地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、 积极性的原则。”在这种国家权力的纵向分权与制约中，正确处理好国家整体与 组成部分之间的相互关系是关键。这就要注意以下两点：( 1 ) 既要看到国家的整 体利益，也要看到地方的局部利益。二者不可偏废。只强调国家利益，否定地方 利益；或者只强调地方利益，而否定或淡化国家利益，这两种情况，都会导致中 央与地方关系的不正常状态。前者，可能会造成中央过分集权，甚至导致专制； 后者，则可能造成地方各自为政，甚至导致国家分裂。( 2 ) 中央权力必须是强而 有力的，但不是专制的；地方权力必须是足够的、能够运用自如的，但只能是有 限的。强有力的中央权力与有限的地方权力之间通过法定的渠道建立起相互制约 的关系。 ( 三) 宪法关系的客体 1 宪法关系客体的界定 在宪法关系中，作为主体的公民与国家所享有的权利与权力要得以现实化， 必须借助于宪法关系中客体的作用。宪法关系的客体是由宪法规范规定的，宪法 关系主体的宪法权利和宪法权力所指向的，能够在一定程度上满足主体的物质和 精神需要的对象，是宪法权利和宪法权力得以实现的媒介。 对于宪法关系的客体的具体认定，宪法学界有不同观点。有的学者认为应当 包括物、行为和智力财富；有的学者认为宪法关系的客体是指国家政策，也有的 学者认为宪法关系的客体就是国家。把本来作为宪法关系主体的国家当做客体来 对待，这显然混淆了概念；而国家政策实际上是国家权力的运行结果，并非宪法 权利权力与义务发生联系的中介，即客体。笔者认为，首先必须把标的物与客体 两个概念区别开来，在宪法关系中尽管必须涉及一定的物质财富和精神财富，例 如，土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂的国家所有、人格权的保护等都涉及 一定数量、质量的物质财富和精神财富，但这些物质财富应该是宪法行为的标的 物，并且，这些客观存在的标的物并不总是出现在每一项具体的宪法关系之中， 这就说明它们并不是宪法关系的构成要素，当然也就不能成为宪法关系的客体。 7 综合宪法关系的理论与实践及其他部门法律关系客体的理论可见，宪法关系的客 体，即宪法关系主体的宪法权利和宪法权力所指向的对象从根本上说是宪法关系 主体的行为。这种宪法行为本身当然包含着一定数量、质量的物质财富和精神财 富要求，其着眼点是要求权利、权力和义务主体作出含有一定数量和质量要求的 作为及不作为。“我只是由于表现自己，只是由于踏入现实的领域我才进入受 立法者支配的范围。对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存