（金融学专业论文）金融创新形势下的金融监管体制分析.pdf

ab s t r ac t abs trac t t h e r e a r e s p e c i a li z e d d i v i s i o n s o f t h e fi n a n c i a l i n d u s t ry i n o u r n a t i o n , a n d t h e f in a n c i a l s t r u c t u r e s a r e t i g h t l y r e l a t e d t o t h e i r r e s p e c t i v e f u n c t io n s . c o r r e s p o n d i n g l y , s e p a r a t e s u p e r v i s i o n s a r e a l s o a d o p t e d f o r fi n a n c i a l o n e s . t h e r a p i d d e v e l o p m e n t o f t h e fi n a n c i a l i n d u s try a n d t h e i m p r o v e m e n t o f t h e o p e n i n g h a v e a c t iv a t e d t h e c r e a t i v i ty f o r f i n a n c e . t h e re a r e in t e g r a t e d f u n c t i o n a l f e a t u re s o f n e w f i n a n c i a l t o o l s a n d fi n a n c i a l s e r v i c e s , s o i t i s h a r d t o t e ll t h e a t t r i b u t e s . t h e s e p a r a t e s u p e r v i s o ry s y s t e m i s g e t t i n g m o r e a n d m o re u n s u i t a b l e f o r t h e n e w s i t u a t i o n o f fi n a n c i a l c r e a t iv i ty , f o r b l a n k s o r c o n fl ic t s o f s u p e r v i s i o n w i l l e a s i l y o c c u r j u s t b e c a u s e o f u n c e r t a i n ty o f b o u n d a ry l i n e s a n d u n c l e a r n e s s o f r e s p o n s i b i l i ty . t h i s p a p e r , b e g i n n i n g w i th t h e s u m m a ry o f fi n a n c i a l s u p e r v i s i o n , is t ry i n g t o t e l l t h e c h a r a c t e r i s t ic s o f d i ff e r e n t t y p e s o f m o n i to r i n g s y s t e m s , s u m m a r i z e t h e e x p e r i e n c e a n d l e s s o n s i n t h e c o u r s e o f d e v e l o p m e n t o f f o re i g n s u p e r v i s o ry s y s t e m , a n d a n a l y z e t h e p re s e n t s i t u a t i o n o f f in a n c ia l c r e a t i v i ty a s w e l l a s t h e s h o r tc o m i n g s o f s u p e r v i s o ry s y s t e m i n o u r n a t i o n . i n v i e w o f t h e p r o b l e m s o f o u r n a ti o n s fi n a n c i a l s u p e r v i s o ry s y s te m , w h i c h e m e r g e i n t h e n e w f in a n c i a l s i t u a t i o n , t h i s p a p e r , a c c o r d i n g t o o u r n a t i o n a l c o n d i t i o n s , p o i n t s o u t t h e f u t u re d e v e l o p m e n t o f t h e r e f o r m o f t h e fi n a n c i a l s u p e r v i s o ry s y s t e m. k e y w o r d s : f i n a n c i a l f i n a n r i a l s y s t e m n 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供目 录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版; 在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 瓜 “ 、 乎 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 走“ 、 乔 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 件翩峨挑议鸽谈一 5 年 ( 最长5 年，可少于5 年) 秘密*1 0 年 最长1 0 年，可少于1 0 年) 机密*2 0 年 ( 最长2 0 年， 可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导 师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中已 经注明引用的内 容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。 对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均己 在文中以明 确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 日 乔! .-月 学 位 论 文 作 者 签 名 : 庭。 年 第一章引言 第一章引言 第一节选题意义 世界经济发展现实充分表明， 金融业对现代经济增长具有强大的作用力、 影响力和推动力，已 成为现代经济体系的核心， 现代经济发展已 离不开金融部 门的支持。但是，由 于金融业是经营货币 商品的特殊行业，是一个高风险行业， 发生金融危机的可能性非常大;而且一旦危机发生，不仅冲击金融体系，甚至 会动摇整个经济体系;在金融全球化的背景下， 一国 金融危机还会波及其他国 家，最终酿成世界性金融危机。由此可见，金融危机的影响面极广、破坏性极 大.因此，世界各国 都非常重视金融监管，加紧防范和控制金融风险。 真正现代意义上的 金融监管是从 1 9 3 0 年代的大危机之后才开始的。 1 9 3 0 年 代大危机之后，美国 通过立法赋予中央银行以 真正的监管职能，从此便开始了 政府对金融机构和金融体系实 施监管的历史。1 9 3 0年代的大危机对经济学的影 响就是向世人充分证明:自由 市场经济体系中的那只“ 看不见的手”绝不是万 能的， 而且一旦金融体系出 现危机，将给经济和金融体系带来极大的冲击， 甚 至危及社会稳定的基础。在这种背景下，主张政府干预的思想占了上风，要求 强化对金融体系监管的理论主张受到推崇。主张国家千预的凯恩斯主义成为这 个时期经济学的主流. 金融监管理论从此建立在对金融市场不完全性确认的基 础上。 外部性、 垄断和信息不对称等于市场失灵， 需要广泛、严格的政府金融 监管。 大危机使人们认识到分离银行与证券机构金融风险的重要性， 金融监管理 论针对不同金融领域， 提出了 功能性监管的主张， 并成为这一时期金融监管的主 流，即为适应银行、 证券、 保险甚至信托机构都只能局限 在各自 的行业范围之 内经营的 现实， 金融监管当 局应实行分业监管。 金融监管的主体出 现了分散化、 多元化的趋势. 严厉的金融监管付出了 金融体系效率损失的沉重代价，1 9 7 0年代困 扰西方 国家的“ 滞涨” 宣告了 政府干预主义的破产。1 9 7 0年代以 来，有两种金融监管 潮流值得注意。 其一是自 由 主义的理论和思想在凯恩斯主义经济政策破产的情 况下开始复兴， 受此影响， 金融自由 化理论也随之逐渐发展起来并在理论界和 实际金融部门不断 扩大其影响。金融自由 化理论以 金融压抑和金融深化理论为 第一章引言 代表，主张放松对金融业的过度严格管制，特别是解除金融机构在利率水平、 业务范围和经营的地域选择等方面的限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业 的效率。 其二是金融自 由 化理论在经济体 制转型国 家金融实践中的 失败。 从1 9 7 0 年代初开始， 一些发展中国家在采纳金融自由 化理论，进行本国的金融市场化 改革之后， 纷纷陷入了金融危机。如何在提高本国金融体系效率的同时，维护 金融体系的 安全与平稳也成为金融监管理论考虑的主要方面。由 上可见，1 9 3 0 年代到1 9 7 0年代日 益广泛、 深入的金融监管， 束缚了 金融机构经营和发展的 手 脚， 这样， 对金融机构的效率、效益要求就凸 现出 来，并超越了 安全性目 标的 重要性，所以金融自 由 化理论要求政府金融监管做出 适合于效率要求的 调整。 但是发展中国 家金融自由 化的实践却使 人们更加慎重看待效率与稳定问 题。 在 这两种趋势下，金融监管理论开始转向 如何协调安全稳定与效率方面。 1 9 9 0年代以 来， 金融全球化进程加快， 金融市场的竞争异常激烈， 带动了 金融创新的 快速发展。频繁的金融创新对金融监管提出了新的要求，金融监管 为了 适应这一变化也在不断地调整。 面对国内 的金融创新，我国当前的金融监 管制度表现出不适应。多边监管使得监管部门自 成系统，监管目 标也不相同， 彼此缺乏配合，日 常监管部门和稽核部门 重复检查的现象增多， 政策法规条例 和检查标准政出多门，造成监管操作上的混乱，导致监管效率的降低。另一方 面，金融创新模糊了分业经营的边界，使得各监管机构原本明确的管辖权界定 变得模糊，一些可能对监管机构产生严重不利影响的事件发生的时候，金融监 管缺乏制度约束， 各监管机构可能会存在相互扯皮现象，从而导致监管疏漏。 科斯曾指出，在存在交易费用的情况下，制度对资源的有效配置起着极为 重要的作用， 制度环境影响生产的动力和交易的成本。成熟并适合国情的金融 监管体制虽然并不必然带来金融业的良 好发展， 但却是其有力的保证。目 前中 国的金融业处在高 速发展的阶段，金融创新活跃，而金融监管体制还不成熟， 正在转轨的过程中。研究金融监管体制以 及如何在中国 建立一个具备持续性、 灵活性和可靠性特点的有效金融监管制度具有很高的实际应用价值。 第二节国内外相关研究综述 1 . 2 . 1 金融监管的理论基础 第一章引言 1 . 2 . ， . ， 金融风险 理论 这一理论的 基本观点是， 金融业是特殊的高风险行业， 其运行对社会经济 体系的影响特别大，因此， 需要政府特别加以 监管。 金融业的高风险性体现在 两个方面:第一， 金融业是经营货币 、证券的 特殊行业， 而货币、证券的经营 是以信用为基础的，信用本身又包含了 许多不确定性，这就决定了金融业的内 在风险是非常大的。这些风险不仅需要金融机构本身的防范和控制，更需要政 府监管部门的监管。第二，由于信用的连锁性，金融业务的连锁性，金融风险 的传染性特别强，即一家金融机构的危机，很可能危及其他金融机构，最终极 易造成整个金融体系的动荡， 这种状况也被称为是金融业的负外部性。 解决市 场外部性问 题只有依靠政府的管制，因 此，金融业需要有政府部门的监管。 不仅如此， 在现代金融业发展全球化的趋势下， 一国的金融危机还会累及 其他国家，以 致酿成世界性金融危机。因 此，不仅各国 各自 需要对金融部门 进 行监管，而且国际间还要进行监管合作与协调。 1 . 2 . 1 . 2 金融市场信息不对称理论 信息不对称在一般市场中普遍存在，在金融市场尤其突出。 从 “ 贷款人一 银行一存款人” 这一关系链看， 贷款人与银行之间的 信息是不对称的， 贷款人 具有信息优势， 银行很难确切地知道贷款人的真实状况和贷款的具体用途及使 用情况; 而从银行与存款人之间 看， 存款人所掌握的信息更不充分，存款人在 银行如何使用存款方面知之甚少，也比银行更不清楚其存款的去向和被贷款人 使用的状况。这就有可能出 现贷款人把风险或损失转嫁给银行，银行也有可能 把有的风险或损失不适当 地转嫁给存款人，导致市场的 不公正。同样， 在证券 公司、 保险公司与债权人之间，也会出 现类似的不公正状况。 对于这种状况， 金融机构很难做到自 律， 债权人更是无法控制， 只有依靠政府的 监管来解决。 在信息方面还有一个重要的问 题就是信息不完全， 信息不完全是指信息供 给不充分、故意隐瞒真实信息甚至提供虚假信息等。由 于信息对于金融交易来 说是非常重要的， 信息不完全就会导致金融市场交易的不公正和效率损失。 对 此， 也只有依靠政府部门的强制监管才能 解决. 1 . 2 . 1 . 3 金融 机构自 由竞争 悖论 金融业是经营货币的特殊行业，它所提供的产品和服务的特性，决定其不 第一章引言 完全适用于一般工商企业的自由 竞争原则。 第一， 金融业的 特性决定了金融企 业必须具有较大的经营规模，才能达到一定的效率。如果放任金融机构的自 由 竟争，金融业就很容易形成高度集中，并产生垄断。而市场垄断不仅带来社会 福利和效率的损失， 还会造成其他经济的和政治的不利影响。第二， 市场自 由 竞争的结果是优胜劣汰， 但是金融部门的 特性决定了 任何一家金融机构都不能 像一般工商企业那样随便倒闭，关闭 金融机构必须有一定的 准备和程序，否则 很容易引发金融体系的不稳定， 甚至危及整个社会经济体系。因此，金融业需 要有外部监管， 促使其既保持一定程度的竞争， 但又不是完全的自由竞争，以 维持金融体系的稳定。 2 . 2 . 2 . 2 . 1 国内外研究成果综述 国外研究现状 国外学者根据各国金融监管制度的主要差异和不同的标准，系统研究了金 融监管的体制问题，并总结出了一套相对完整的金融监管模式.他们将金融监 管分为以下三种理论模式:机构型监管、功能型监管和目 标型监管。 1 . 机构型监管 ( i n s t i t u t i o n a l re g u l a t i o n a n d s u p e r v i s io n ) ， 又称“ 部门 监管” ( r e g u l a t i o n a n d s u p e r v i s i o n 勿s e c t o r ) ， 即 指按照金融 机构的 类型设立监管 机构， 不同的 监管机构分别管理各自 的金融机构， 但某一类型金融机构的监管者无权 监管其它类型金融机构的金融活动。各监管机构的监管高度专业化，其业务的 划分只 根据金 融机构的 性质 ( 银行、 证券公 司、 保险 公司 ) ， 而不论 其从事 何种 ( 混 合) 业务进行监管。 2 . 功能型监管。 所谓 功能 型 监管 ( f u n c t i o n a l r e g u l a t i o n a n d s u p e r v i s i o n ) ， 即 指 依据金融体系基本功能而设计的金融监管体制，即一个给定的金融活动由同一 个监管者进行监管， 而无论这个活动由 谁来从事。 功能型金融监管的概念主要 是来自 于有关金融体系的“ 功能 观点” 学说。 该学说是由1 9 9 7 年诺贝尔经济学 奖得主、哈佛大学商学院的罗伯特 默顿和迈伦 斯科尔斯 ( 1 9 9 3 ) 等人最先 提出的。 3 . 目 标型监管。由 于机构型监管安排和功能型监管安排各有利弊，于是， 泰勒 ( 1 9 9 5 ) 和古德哈特等 ( 1 9 9 8 ) 提出了 基于金融监管的目 标来设计监管体 制的 思 想( r e g u l a t i o n a n d s u p e r v i s i o n b y o b j e c t i v e s ) 。 他们认为， 只有 将监管目 标 第一章引言 明 确定义， 并且准确无误地将实 现监管目 标的 责任委托 给监管机构， 监管才有 可能有效地进行;只有在监管责任明确的前提下，才能讨论监管责任的 有效性 和透明度:只有监管机构明 确各自 的监管目 标，才有可能产生明确的内 部控制 重点，避免各监管目 标之间的冲突:为了实现各监管目 标， 其监管技术和监管 理念差异很大，而如果由 单一的监管机构进行监管，很难说它能否很好地处理 这方面的问 题.故此，金融监管体制的 最终评判标准， 应当 是这种监管模式在 实现监管目 标方面所体现的效率和有效性，所以，应当根据监管目 标设立监管 体制。 1 . 2 . 2 . 2 国内研究现状 在西方金融监管理论的 基础上，我国 学者也对金融监管模式问题进行了 大 量研究。 其中多以定性研究为主，多数停留于理论研究的 基础上，部分定量研 究在实践中 应用也并不广泛。 1 . 定性研究方面. 北京大学厉以宁认为，我国从事金融监管的机构目 前是 分业监管的，在商业银行混业经营后，如何采取混业监管的做法，就必须注意 各个分业监管机构之间的协调， 避免出 现监管空缺或监管脱节的 情况。 关于以 后是否改为金融统一监管的 模式，即把各 个分业监管机构合并为一，需要慎重 对待。由于各个业务领域的情况有很大差异，统一金融监管的质量不一定比分 业监督高。叶耀明从社会经济制度及其所包含的利益结构和经济发展水平以及 所处的国际、国内 经济金融环境的发展是一国金融监管制度模式选择的 决定因 素角度，深入分析了我国金融监管模式的建立问题。吕 冀平、张伊明通过分析 美国 金融业的经营制度及监管 模式的发展变化，阐述了 混业监管是大势所趋， 指出 我国 在现阶段及未来金融监管模式应遵从分业一分混合营一混业监管的发 展趋势。王中 华， 张彦通过对金融监管体制与效率的分析指出，金融监管体制 安排对金融监管效率有重大影响:监管的国际趋势是监管的一体化，即 混业监 管模式: 混业监管模式最明 显的优势是促进金融监管效率。 徐忠、王汉春指出 我国面对金融业混业经营的国际潮流及w t o ，应改革传统的 监管主体多元化的 模式，逐步实现监管主体的一体化。 廖文 义从金融监管对我国社会经济发展的 重要作用、 我国混业监管的发展趋势以 及货币政策实施的有效性方面探讨了 我 国金融监管的模式选择问 题， 指出目 前分业经营分业监管符合我国实际。魏加 宁认为，目 前我国金融监管体制迫切需要解决三大类关系，即金融监督管理体 第一章引言 制与国家权力机关的关系、金融监督管理体制的横向关系 ( 三大监管部门 之间 的分业与否) 、金融监管体制中的 纵向 关系 ( 金融监管体制中的中央与地方的 关 系) 。他指出，致力于专业化监管水平的 提高，努力实现金融监管体制的一体化 是我国金融监管的目 标。 2 . 定量研究方面。 马志伟通过建立博弈模型， 说明了除金融监管部门 实施 监管外，还应健全辅助监管渠道，充分发挥多渠道金融监管作用以提高监管效 率，降低监管成本。郭根龙、冯宗宪从信息经济学的角度对金融监管的必要性 及如何有效的金融监管进行了 论述，得出由于不确定性、不完全信息和不对称 信息的客观存在而导致金融风险以 及金融市场效率低下等问 题，以 此证明了 金 融监管的 必要性。李宏瑾， 项卫星通过对金融监管的效用分析指出，我国 金融 监管应采取美国式的“ 伞状监管模式气 1 . 2 . 2 . 3 小结 从对国外研究现状的总结可以看出，国外在该领域的研究是系统的，逐步 推进的，在一定程度上对各国金融监管制度的选择提供了理论指导。但是必须 承认到目 前为止，没有一个 “ 最理想的监管制度”可在全球适用。而且各国的 实际国情和经济、金融发展的状况不同， 不能照搬或套用某一模式来解决我国 的现实问题。中国的金融监管制度还不成熟，还处于转轨阶段中，任何脱离国 情、脱离实际和急于求成的做法都将给监管带来沉重的 代价。因 此，本文拟通 过借鉴西方金融监管制度的演变发展结合我国 金融业现实状况， 对我国 金融监 管制度的 选择问 题进行深入的分析和研究，并指出 我国的金融监管制度应兼顾 当前现实和未来发展，选择适合我国金融业发展状况的模式。 第三节 本文的主要研究内容 本文有五个部分的内 容构成: 第一部分提出论文研究的问 题:对国内 外金融监管模式的研究现状进行综合 评论，设定本文研究的目 标与任务，并提出论文研究的整体框架。 第二部分阐 述了 金融监管的理论， 分析了 金融监管存在的原因。 第三部分分析了 发达市场国 家的金融监管体制，总结新兴市场经济国 家在 金融监管制度建设中的 经验教训， 指出 现代金融监管体制的发展趋势。 第一章 引言 第四部分首先论述了金融创新的理论， 然后分析了金融创新和金融监管的 辨证关系，指出面对金融创新，监管当局应以引导为主，为金融创新营造宽松 环境， 但不意味着放任。 最后对我国 金融创新的 形势进行分析，总结了 我国金 融创新的特点。 第五部分是金融创新形势下的金融监管体制分析。首先阐明我国现行金融 监管制度形成的背景，接着分析了这种金融监管制度在金融创新日 益蓬勃发展 中暴露出来的缺陷，然后对金融创新形势下金融监管体制的建设和完善进行了 分析。 第二章 金融监管理论 第二章金融监管理论 第一节金融监管的内涵 2 . 1 . 1 金融监管的一般含义 对金融监管的完整的定义，应包括监管的主体、对象、目 标和手段等内 容。 在一些研究金融监管、中央银行等方面的 著作中，都对金融监管含义作了分析。 但因为在监管主体和对象上涵盖范围不同，金融监管的定义有了狭义和广义之 分， 。 从金融监管的 有效性考 虑， 本文倾向 于使 用比 较宽 泛的 定义。因 此金融 监 管的定义是:金融监管，是指为了经济金融体系的稳定、公平、高效，金融管 理当 局和其他监督部门 依据相关的金融法律、 法规或职责要求， 对金融机构和 其他金融活动的参与者，实行监督、检查、稽核和协调。 2 . 1 . 2 金融监管的主体 从金融监管的实践看， 大多数的金融监管活动是以 政府或政府的代理机构 为主体进行的， 也 有少数的 金融监管活动是由 非政府机构的 金融行业自 律组织、 社会中介机构甚至是被监管对象的自 我监控部门 来完成的。 这是因为政府监管 具有权威性强， 涉及面广的 特点， 所以 对于那些后果严重、 传染性强的金融问 题，一般由 政府监管， 但政府监管反应较慢，成本也高，所以 还需要灵活性高 的行业自 律组织、机构、 企业配合监管。 2 . 1 . 3 金融监管的对象 笼统地说， 金融监管的对象是人类的金融行为和金融活动领域，或者说是 某些金融行为和某些金融活动领域.对于监管对象的具体内容和范围的确定在 1 狭义的金融监管就是金 融主 管当 局 对 金融机 构的监 怪 和管理. 广义的金融监 普定义则 把金融监 管的 主体 和对象的范围都扩大，监管主休除了 金融主管当局外， 还包括金融行业自 律组织、社会中介组织以及被监 管对象的自 我监控部门; 监管的对象则除了 金融机构外，还应包括参与金融活动的个人和机构，如上市公 司、投资者等。 第二章 金融监管理论 不同的实践环境下都有可能不同。它不仅取决于金融监管对象本身的性质和特 点，还取决于人们对金融监管目 标的认识，取决于所使用的监管手段和工具， 取决于金融监管的 成本。 从金融监管对象的历史 变迁看， 2 0世纪早期的 金融监管对象主要是 商业银 行。因为商业银行有创造货币 存款的功能， 且其当时的资产负债规模、 业务量 等占绝对优势，从而对经济的影响也非常大。 第二次世界大战后，金融机构日 趋复杂化，非金融机构不但种类、数量、资产负债规模大幅度扩张，而且随着 金融创新和金融自 由化的深入，其存款业务增加，使得货币的定义变得模糊不 清。因此， 从非金融机构的 经济影响和货币 供给两方面考虑， 金融监管当局不 得不重视加强 对非银行金融机构的监管。 此外，金融市场种类更加繁多， 尤其 是金融衍生商品市场的膨胀， 使金融监管对象更加丰富。 近年来金融全球化的 快速发展， 跨国 银行和其他跨国金融机构也日 益成为监管对象。 2 . 1 . 4 金融监管的目 标 金融监管目 标是金融监管理论和实践的核心。各国政府的金融监管目 标均 有多重内容。具体说来，金融监管的目 标有两个层次:一是金融监管的 总体目 标， 指克服金融市场失灵， 保护市场参与者的合法利益， 维护金融市场的公平、 效率、透明和稳定， 促进金融市场功能的 发挥，进而推动整个国民经济的发展， 这是世界 上几 乎 所有国 家 都 要求达到的目 标. 二是金融 监管的 具体目 淤，由 于 各国 情况不同， 所以 具体目 标就会有所不同，并且会随 本国 情况的变化有所调 整。 2 . 1 . 5 金融监管的手段 金融监管的手段有法律手段、经济手段和行政手段。 其中法律手段是金融 监管的基本手段， 金融监管的依据是国 家的法律、法规， 金融监管部门 依法对 金融机构及其经营活动进行监督、稽核和检查，并对违法违规者进行处罚。经 济手段是法律手段的辅助。 行政手段虽然在某些特定 环境下采用， 效果明 显， 但终归会被逐步取消，并过渡到完全依法实施金融监管。 各国金融监管的具体目 标都体现在其中央银行法或银行法中， 第二章 金融 监管理论 第二节金融监管理论综述 2 . 2 . 1 现代金融监管的起点中央银行制度的建立 金融监管作为政府对金融市场中金融 机构和其他金融活动的参与者的管理 和约束规范， 是随 着社会经济发展而不断 地进行主动或被动的调整和修正. 不 能适应经济发展的 金融监管势必会被淘汰。 为了 更有效地提高金融机构 运行和 金融资源配置的效率，更好地保证金融市场的 稳定，并促进经济的稳定 持续发 展，就需要金融监管不断的 创新和变革。 而自 从金融监管这种制度措施 产生以 来，也经历了由开始全面的监管到放松监管再到重新监管的演变过程。 从最初 金融业完全自由 放任的状态，到政府实行全面严格的金融监管，又由于 经济和 金融发展的内 在要求，放松金融监管和金融自由 化的趋势越来越明显。 之后， 随着金融市场的波动性和脆弱性的增强，更加需要符合金融发展和市场规律的 更高层次的金融监管，于是，效率更高、 效果更好的金融监管制度创新开始不 断出 现。金融监管的发展过程实质是不断成熟和完善的过程，也是金融监管的 辨证发展过程。 金融业 ( 初期主要是银行业) 起源于1 4 , 1 5 世纪意大利的威尼斯，而典型 的资本主 义银行是以1 6 9 4 年英国 英格兰银行的 成立为标志。 1 7 8 2 年成立的 北美 银行则是美国的第一家商业银行。虽然在银行业的出现和以 后发展的相当 长一 段时期内，都没有直接关于银行的专门 立法， 但与银行有关的立法则很早就存 在了.这是因为一方面当时的银行大多具有高利贷性质，另一方面则是当时人 们对金融 权力有一种恐惧， 所以限 制高 利贷和银行权力的立法在当时就存在了。 政府对金融活动实施监管的法规， 可以 追溯到1 8 世纪初英国 颁布的旨 在防 止证 券过度投机的 泡沫法 。 但是，早期各国 的金融监管并没有固定的 制度安排可 循。 真正意义上的金融监管，则是与中 央 银行制度的 产生和发展直接相联系的。 基于此，一般认为， 真正具有实质意义的以 银行业为主的系统的金融监管起源 于英国和美国. 所以， 在世界各个国 家中， 英国和美国的金融监管变迁最能 代 表金融监管的历史发展过程。 2 . 2 . 2 现代金融监管理论的 确立 第二章 金融监管理论 2 . 2 . 2 . 1 大危机 受古典和新古典自 由 主义经济思想的 影响， 2 0 世纪3 0 年代之前的这段时间 是“ 自由 银行”时代。 这个时期的金融监管很少直接干预金融机构的日 常经营 行为，更不对利率等金融服务和市场价格进行直接控制。从方法和手段上讲， 此时的 金融监管比 较尊重市场的选择， 基本上不使用行政命令， 而是强调自 律。 但是，1 9 3 3年的全球性经济大危机引发了 全球金融体系的 崩溃， 危机的 爆发地 美国在此次危机中大约有1 1 0 0 0 家银行倒闭或被兼并， 占当时美国银行总数 的4 0 %，银行总数由2 5 0 0 0 家锐减到 1 4 0 0 0家。这次危机促使人们重新审视金 融监管，重视金融监管在维护金融安全方面的作用。 大危机对经济学的影响就是它提供了一系列证明市场不完全性的充分证 据，表明 “ 看不见的手” 无所不至的能力只是一种神话。金融监管理论从此建 立在对市场不完全性的确认基础，许多现代意义上的银行监管措施均在这场大 危 机之 后发 展起来。 例如美国 针 对此次 危 机而 制订的 格拉 斯 一斯蒂 格尔 法 3 ， 其核心有两条: 建立联邦存款保险公司 ( f d i c ) , 要求吸收存款的商业银行和储 蓄机构参与存款保险;对商业银行和投资银行实行分业经营，禁止吸收存款的 机构单独或联合发行、承销、出售股票、政府债券、企业债券或其他证券。可 以说，1 9 3 3年的经济大危机及其引发的全球金融体系崩溃是金融监管史上的重 要里程碑，是促成较为完整的现代金融监管体制建立和发展的最主要、最直接 的因素。 2 . 2 . 2 . 2 市场失灵与金融监管 现代经济学的 研究成果表明， 市场机制不是 万能的， 在市场失灵的 情况下， 应当发挥政府这一“ 看得见的手”的作用。金融领域作为整个经济体系的重要 组成部分，不可避免的存在市场失灵的问题。金融监管的理论基础是金融市场 的不完全性，正是由 于金融市场的失灵， 才导致政府有必要对金融机构和金融 市场进行监管。而且金融业与其他经济部门比较，存在着许多方面的特殊性， 这就使得金融监管尤为必要: 1 . 高风险性。 金融业的高风险性体现在两个方面: 第一，金融业是经营货 3 在2 0 世纪3 0 年代以 前， 美国 的 恨行、 证券、 保险 是可以 混业经营的， 商业 银 行既 可以 办理信 贷业务， 又能进行证券投资，从事保险信托业务. 1 9 3 3 年国会颁布的 格拉斯一斯蒂格尔法 把信贷业务和证券业 务严格分离，标志着美国 全面进入分业经营分业监管的时期。该法于1 9 9 9 年被康除。 第二章 金融监管理论 币、证券的 特殊行业， 而货币、 证券的 经营以 信用为基础，信用本身又包含了 许多不确定性， 这就决定了 金融业的内 在风险非常大。 第二，由 于信用的连锁 性，金融业务的连锁性，金融风险的传染性特别强，即一家金融机构的危机， 很可能危及其他金融机构，最终极易造成整个金融体系的动荡。 这种状况也被 称为是金融业的负外部效应，解决市场外部效应问题只有依靠政府的管制。 2 . 垄断性。 某些部门具有很强的由 其技术决定的规模经济效益，同时其固 定资本又具有很强的 长期使用性和沉淀性，因而构成加入壁垒就自 然垄断. 金 融业本质是规模经济，必须具有较大规模， 才能达到一定的效率，因此具有追 求超大规模，摆脱管理的特征。 如果放任金融机构自 由竞争，金融业很容易就 形成高度集中，并产生垄断。而市场垄断不仅贷来社会福利和效率的损失，还 会造成其他经济的和政治的不利影响。 3 . 公共性。金融机构经营的是特殊商品货币、证券，资金来源于社会 公众的储蓄，而资金的运用又是面向社会公众，因而金融机构的经营状况、行 为、业绩对社会公众产生直接的影响.这决定了任何一家金融机构都不能像一 般的工商业企业那样随便倒闭，关闭金融机构必须要有一定的准备和程序，否 则很容易引发金融体系的不稳定，甚至危及整个社会经济体系，因此金融业需 要有外部监管。 4 . 信息不对称性。 信息不对称在一般市场中普遍存在， 在金融市场尤为突 出。 从 “ 贷款人 一银行一存款人”这一关系链看， 贷款人和银行之间的 信息是 不对称的，贷款人具有信息优势，银行很难确切知道贷款人的真实状况和贷款 的具体用途及使用情况。 而从银行与存款人的关系看， 存款人掌握的信息更不 充分.这就有可能出 现贷款人把风险或损失转嫁给银行， 银行业也有可能把风 险或损失转嫁给存款人，导致市场不公正。 对这种状况，金融机构很难做到自 律， 债权人更是无法控制， 只有依靠政府的 监管来解决. 另外信息不完全也要依靠政府监管。 信息不完全是指信息供给不充分、故 意隐瞒真实信息甚至提供虚假信息等。信息对于金融交易来说是非常重要的， 信息不完全会导致金融市场交易的不公正和效率损失。 第三章 金融监管体制的比 较 第三章 金融监管体制的比较 第一节金融监管体制的理论模式 3 . 1 . 1 金融监管体制的含义 “ 制度是一系列被制定出来的规则、 应遵循的要求与合乎伦理道德的行为 规范，用以约束追求福利或效用最大化的个人行为。制度提供了人类相互影响 的框架，制度确定合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更确切的 说， 构 成一 种经 济 秩序。 ” a 制 度是 社会 游 戏的 规则， 通 过提供一系 列规 则界定 人 们的 选择空间， 约束人们之间的 相互关系， 从而坚守 环境中的不确定性和交易 费用，促进经济健康发展。由 此可以引申出 金融监管体制的内涵，即政府为了 实现特定的社会经济目 标而对金融活动施加影响的机制和组织结构的总和。金 融监管体制通过某些规则、管理和组织安排等对金融交易过程提供了激励约束 机制，界定了 选择空间，降 低了 交易费 用，并为人们之间的金融交易关系提供 了 必不可少的 保障机制。 金融监管的制度结构对监管的效率和有效性， 对监管 的直接和间 接成本以 及实现监管的目 标都有直接的影响， 但本身并不能保证监 管的效率和有效性，只是提供实现有效监管的环境。 3 . 1 . 2 金融监管体制理论模式的比 较 由 于各个国家的政治背景、 地域、 文化、经济发展进程、法制传统以 及政 府和有关部门 对经济的监管等方面， 存在着诸多的不同，各国金融监管的 框架 和组织结构千差万别， 金融监管体制不尽相同。 世界各国 及地区的金融监管体制之间 都存在一定的差别，并以 各种不同的 形式存在。 从金融监管方式的角度来看，金融监管体制可分为三种类型:第一种是侧 1 9 9 3 年 诺 贝 尔 经 济 学 奖 获 得 者 道 格 拉 斯c . 诺 思 ( d o u g la s c .n o r t h ) 教 授 在 经 济 史 中 的 结 构 与 变 迁 ， 一 书 中给出的“ 制度即的完整定义。 第三章 金融监管体制的比 较 重于外部监管的美国模式，即金融监管主体保持超然的地位进行金融活动的监 管， 避免部门 本位主义， 协调部门的 立场和目 标; 第二种是侧重于内部 监管的 英国模式，即政府除按必要的国家立法行事外， 较少千预金融活动，对金融业 的监管主要由 金融行业协会等组织来进行; 第三种是侧重于内 部监管和外部监 管相结合的德国模式，即内 部监管是第一道 “ 防火墙” ，外部监管是第二道 “ 安 全网” 。 从金融监管主体的角度来看， 金融监管体制大致有三种类型;第一种是单 一的监管体制，即由 单一的 管理 机构负责金融业的监督管理， 如英国、 德国 等; 第二种是双层多头的监管体制，即 在中央和地方两级设立多家管理机构， 共同 负责金融业的监督管理，如美国 等:第三种是单层多头的监管体制，即只在中 央一级设立几家管理机构， 共同 进行金融监管，如法国 等。 从金融监管机构监管范围的 角度看， 金融监管体制也大致有三种类型: 第 一种是集中统一的监管体制， 就是将不同的金融行业、金融机构和金融业务作 为一个相互联系的整体，由 一个统一的金融监管机构负责进行监督管理.如英 国、日 本等;第二种是分业监管体制， 就是根据金融业内不同的机构主体及其 业务范围的 划分， 在银行、 证券和保险三个业务领域内 分别设立一个专职的 监 管机构，负责各行业的审慎监管，如德国、中国、美国等; 第三种是不完全集 中统一监管体制， 就是在金融业综合经营体制下， 对完全集中统一监管体制与 完全分业监管体制的一种改进型体制。 不完全集中统一监管体制按照监管机构 的 不 完 全统一 和 监管目 标的 不 完 全统一， 可以 划 分为“ 牵头 式” 监管 体 制， 和“ 双 峰 式” 监管体制 6 。 伦敦经济学院教授、著名金融经济学家、 英格兰银行货币 政策委员会成员 古德哈特 ( g o o d h a rt ) 和他的同事认为， 金融监管结构模式可以 依据三个不同的 准则设立: 其一是根据金融机构的特点，即监管机构的划分只根据金融机构的 性质而不论其从事何种业务: 其二是根据金融机构的业务功能，即监管格局的 布置只着重于金融业务的类型， 而不论从事这些业务是哪些金融机构: 其三是 根据监管目 标设立监管格局。 依 据古德哈 特 ( g o o d h a rt ) 等人的 观点可以 将金融 ，“ 牵头式， 监 管体 制， 就是 在多 重监 管主 体之何建 立一 个及时 磋商与 协调 机制. 特别 指定 一个 监 管机构 作为牵头监管机构，负责不同监管主体之间的协调工作. ，“ 双峰 式” 监管体制， 就是根据监管目 标设立两 类金 融监管机构， 一类监 管 机构负 责对所有金融 机构 进 行审该监管， 控制金 融体系 的系 统 性风险; 另 一类监 管 机构负 贵对不同 的 金触业 务的 经营 活动进 行监 管。 第三章金融监管体制的比较 监管体制分为三种理论模式，即机构型金融监管体制、功能性机构监管体制和 目 标导向型金融监管体制。 3 . 1 . 2 . 1 机构型金融监管， 机构型金融监管是指按照金融机构的类型设立监管机构，不同的监管机构 分别管理各自 的金融机构， 某一类型金融机构的监管者无权监管其它类型金融 机构的金融活动。各监管机构的监管高度专业化， 其业务的划分只根据金融机 构的 性 质 ( 如 银行、 证 券公 司、 保险公 司 等) ， 而 不论其从 事何 种业务进行 监管. 机构型监管的出 发点在于对各类型金融机构性质差别的认识。这在金融分业经 营条件下，或者在金融业各部门分工比 较明确、界线比较清楚的条件下，效果 非常明显。机构型监管模式由于关注于单个机构的状况，因而特别适合审慎监 管;由于每家金融机构只由 一个监管者负责， 这样还可以避免不必要的交叉监 管。 但分别设立多个监管机构不仅要花费很大成本，而且各个监管主体之间的 协调难度也将增大。 目 前多个法定监管机构同时并存的监管模式依然被许多国家采用，美国和 世界多数国家采用这种模式。根据 1 9 9 7 年大卫 t 卢埃林的统计表明，在7 3 个国家中， 多数国 家( 8 2 % ) 仍然对银行、 证券和保险实行由 特定机构分 业监管， 因 此分业监管目 前还是主流， 详见表3 . 1 . 表3 . 1 银行、 证券和保险的监管机构设置 ( % ) 审慎监管机构比例 单一监管机构中央银行 4 单一监管机构 统一监管机构 1 4 银行、 证券和保险分 业监管 4 8 银行监管: 证券和保险监管4 银行和证券监管: 保险监管 1 2 银行和保险监管机构; 证券监管 1 8 资料来源:尚 金峰， 开 放条件下的金融监管 ，中国商业出 版社， 2 0 0 6 . ， 根 据 兹 维 博迪 和 罗 伯 特 莫 顿的 观 点 ， 传 统 金 融 制 度是 一 种“ 机 构 金 融” ， 在 这种 金 融 制 度 下。 一 般 是 根据不同种类的机构设计规章制度。 与这种“ 机构决定论” 相对应， 金融监管制度一般选择以“ 分业管理” 为主导的机构型金触监管体制。 第三章金融监管体制的比 较 3 . 1 . 2 . 2 功能型金融监管. 功能性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管。按照美国前财长罗 伯特 鲁宾( r o b e r t r u b i n ) 的提法， “ 是指这样的监管流程， 一个给定的 金融活 动由同一个监管者进行监管， 而无论这个活动由 谁从事， 其目 的是提高监管流 程的秩序和效率。 ” 这样， 金融业务多元化的金融集团要同 时 面对许多 个监管部 门，详见图3 . 1 . 功能性监管关注的是金融产品所实现的 基本功能，以 金融业务而非金融机 构来确定相应的 监管机构和监管规则， 减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管 盲点.同时，功能性监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势， 强调跨机构、跨市场的监管，因而得以实现对金融体系的全面监管。最后，由 于金融上其所实现的基本功能有较强的稳定性， 使得据此设计的监管体制和监 管法规更有连续性和一致性。在金融分业经营中，由于银行、金融、保险等金 融机构都只能局限 在各自 的行业范围内 经营，实行机构监管事实上等同 于实行 功能监管， 但在金融混业经营越来越流行的 环境下，不同金融机构之间的 传统 业务界限变得越来越模糊，实行机构监管还是功能监管就成了各国金融当局面 临的一个现实问题。 图3 . 1 功能型监管结构图 . 最 先 提出 功 能 型 金 融 监 管 组 织 结 构 理 论 的 是 哈 佛 大 学 商 学 院 的 罗 伯 特。 莫 顿 教 授 。 该 理 论 的 主 要 思 想 是 ， 同 种类型的 金触 产品 ，不 管是由 哪 类金