（财政学专业论文）构建和谐税收征纳关系问题研究.pdf

摘要 周礼有云：“礼典，以和邦国，以统百官，以谐万民”。这应该是古 人对和谐社会最简洁的理想描述，也可见，政通人和、国泰民安、社会和谐， 始终是人类孜孜以求的梦想。 改革开放以来，我国在基本实现小康社会之后，又提出了构建社会主义 和谐社会的伟大蓝图。胡锦涛总书记说，“我们所要建设的社会主义和谐社会， 应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和 谐相处的社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业 新局面的全局出发提出的一项重大战略任务。” 贫穷不是社会主义，不和谐也不是社会主义。随着生产力的不断解放、不 断发展，要逐步实现共同富裕，这是社会主义的内在要求。只有逐步缩小贫 富差距，实现共同富裕才谈得上和谐。税收作为国家筹集财政收入的主要手 段和调节经济的重要杠杆，在奠定国家经济基础、维护社会公平与稳定方面 具有不可或缺的作用，在构建和谐社会、实现和谐经济的历史进程中必然担 当重要角色。税收征纳关系是伴随着税收分配活动的客观存在而产生的征税 主体和纳税主体的关系。税收征纳关系的好坏，是决定社会能否和谐、稳定 发展的关键因素之一。因此，研究税收征纳关系对建设和谐社会、和谐税收 有重要的现实意义。 本文首先介绍了构建和谐税收征纳关系的研究背景、文献以及本文研究 框架和创新点，然后分三部分阐述了和谐税收征纳关系的理论和实践问题。 第一部分：和谐税收征纳关系的一般理论分析。该部分分析了和谐税收 征纳关系的含义及特征，阐述了我国构建和谐税收征纳关系的必要性。 第二部分：我国目前税收征纳关系的基本分析。该部分分析了我国征纳 关系的现状、存在的问题及其原因。分析了税制、征税主体、纳税主体和政 府行为等方面对征纳关系的影响。 第三部分：构建和谐税收征纳关系的基本思路。该部分是本文的核心， 主要阐述构建和谐征纳关系的具体制度设计，分别从制度上、管理上，服务 上以及社会环境四个方面，论述了构建和谐税收征纳关系的具体措施。 关键词：和谐，税收，征纳关系 a b s t r a c t t h ec h o ur i t u a l ss a i d r i t u a ls t a n d a r di su s e dt or e c o n c i l ec i t ys t a t e , m a n a g e o f f i c e ra n dd o m i n a t ec o m m o np e o p l e w ec a ns t h a tp e o p l ea l w a y sw i s ht h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n sw e l la n dp e o p l el i v ei nh a r m o n y s i n c er e f o r ma n d o p e n i n gu p ，c h i n a h a s b a s i c a l l y a c h i e v e dw e l l o f f s o c i e t y , a n dn o ww eh a v ep r o p o s e da ne v e ng r e a t e rb l u e p r i n t ，t h a ti s 一一b u i l da h a r m o n i o u ss o c i e t y g e n e r a ls e c r e t a r yo fc o m m u n i s tp a r t yh uj i m a os a i d ， w e w a n tt ob u i l dah a r m o n i o u ss o c i e t yw h i c hs h o u l db ed e m o c r a t i ca n dn l l e db y l a w t h es o c i e t yw i l lb ef u l lo fe q u i t y , j u s t i c e ，s i n c e r i t y , a m i t y , v i t a l i t y , s t a b i l i t ya n d t h e r es h o u l db eh a r m o n i o u sr e l a t i o nb e t w e e nm a na n dn a r l r c t h ep o l i c yi sp u t f o r w a r db a s e do nt h es i t u a t i o no fb u i l d i n gaw e l l - o f fs o c i e t y , o p e n i n gu pan e w s i t u a t i o ni nb u i l d i n gs o c i a l i s mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ，t h i si so n eo fo u r p a r t y sm o s ti m p o r t a n tt a s k s p o v e r t y i sn o ts o c i a l i s m , d i s h a r m o n yi sn o ts o c i a l i s me i t h e r w i t ht h e c o n t i n u i n gl i b e r a t i o no f t h ep r o d u c t i v ef o r c e sa n dt h ec o n t i n u e dd e v e l o p m e n t , i ti s n e c e s s a r y t o g r a d u a u y a c h i e v ec o m m o np r o s p e r i t y , w h i c hi st h ei n h e r e n t r e q u i r e m e n to f s o c i a l i s m o n l yb yr e a l i z ec o m m o np r o s p e r i t ya n dg r a d u a l l yn a r r o w t h eg a pb e t w e e nr i c ha n dp o o rc a nw ea c h i e v eh a r m o n y a sap r i n c i p a lm e a n so f r a i s i n gf u n d sa n da ni m p o r t a n tl e v e rr e g u l a t i n gt h ee c o n o m yt h a tl a yi nt h e c o u n t r y se c o n o m i cb a s e ，t a xr e v e n u ei si n d i s p e n s a b l ei nl a y i n gt h es t a t ee c o n o m y f o u n d a t i o na n dm a i n t a i n i n gs o c i a lj u s t i c e , i ti sa l s op l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei n b u i l d i n gh a r m o n i o u ss o c i e t ya n db r i n g i n ga b o u th a r m o n yi nt h eh i s t o r i c a lp r o c e s s o ft h ee c o n o m y r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a xl e v ya n dp a y m e n ta l ea c c o m p a n i e db y r e v e n u ed i s t r i b u t i o na c t i v i t i e sw h i c hb r i i ，ga b o u tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nl e v ya n d p a y m e n t i ti so n eo ft h ek e yf a c t o r st h a td e c i d ew h e t h e rs o c i e t yi sh a r m o n i o u sa n d i s t a b l e s oi ti ss i g n i f i c a t i v et or e s e a r c ht h ei s s u e t h i sa r t i c l ef w s f l yi n t r o d u c e dt h et o p i c s b a c k g r o u n d ，d o c u m e n t ，f r a m e w o r k a n di n n o v a t i o n t h e nd i v i d e di n t ot h r e ep a r t st oe l a b o r a t et h et h e o r ya n dp r a c t i s e a b o u tr e l a t i o n s h i pb e t w e e nl a xl e v ya n dp a y m e n to f o u rc o u n t r y t h ef i r s t p a r t i sh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a xl e v y a n d p a y m e n t g e n e r a lt h e o r ya n a l y s i s t h i sp a r ta n a l y z e dt h em e a n i n ga n dc h a r a c t e r i s t i c a b o u th a n n o u i o n st a xl e v ya n dp a y m e n t , e l a b o r a t e dt h en e c e s s i t yo fb u i l d i n g h a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb o w e e nt a xl e v ya n dp a y m e n t t h es e c o n dp a r ti sb a s i ca n a l y s i so fp r e s e n tr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a xl e v ya n d p a y m e n t t h i sp a r ta n a l y z e dr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a xl e v ya n dp a y m e n t c u r r e n t s i t u a t i o na n dp r o b l e m s t h e na n a l y z e dt h er e a s o n sf b rt h ep r o b l e m sf r o mf o u r a s p e c t s ：t a xs y s t e m ，t a xa u t h o r i t i e s ，t a xp a y e ra n dg o v e r n m e n tb e h a v i o r t h et h i r dp a r ti st r a i no ft h o u g h to fc o n s t r u c t i n gt h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt a xl e v ya n dp a y m e n t t h i sp a r ti st h ec o r eo f t h ea r t i c l e ，e l a b o r a t es y s t e m d e s i g no fr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a xl e v ya n dp a y m e n t f r o mt h es y s t e m a n d m a n a g e m e n ta n ds e r v i c ea n ds o c i a le n v i r o n m e n ti nf o u ra s p e c t s , d i s c u s s e dt h e b u i l d i n go fah a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e t w e e nr e v e n u et a xa n dp a y i n gs p e c i f i c m e a s u r e s k e yw o r d s ：h a m l o u i o n s , t a xr e v e n u e , r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a xl e v ya n dp a y m e n t 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 构建和谐砘收往钠尖系问鬣研镦，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：款辞拖 日期：姗7 年i f 月加日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 j i 勾建和诰谴肢短纳是禾回越石干钆系本人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名：荻耳乾日期：2 7 年j 1 月加日 别谧名划磁 日期j 。m 7 1 年7 f 月r o 日 导论 导论 一、研究背景 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，伴随着经济上新自由主义思潮的兴起和信 息技术革命的浪潮，西方国家掀起了一场公共行政改革运动。这场主张运用 市场机制和借鉴私营部门管理经验提升政府绩效的改革运动，被理论界称为 新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 运动。新公共管理运动具有明显的市 场导向、结果导向和顾客导向的特征，主张将市场竞争机制引入公共管理， 打破政府对公共产品与服务的垄断；把公众视为顾客，将顾客满意程度作为 衡量的标准。 新公共管理运动的兴起对西方乃至世界各国公共管理理论与实践带来了 深刻的影响。在全球化的浪潮下，各国的纳税服务交流也在广泛开展，如1 9 9 8 年9 月，在北京召开的亚洲国家税收管理研究组织会议，参加会议的有包括 我国在内的亚洲地区1 1 个成员国( 地区) ，美国、文莱和香港也派代表作为 观察员参加。会议中心议题有三个，其中一个就是“怎样为纳税人服务”。 这 可以看出，当前为纳税人服务、促进和谐征纳关系的形成已成为世界各国税 务当局的共识。 我国税收征管法及其实施细则的出台，通过法律条款的形式规范了征 纳双方的权利和义务以及税收服务工作的标准及其行为准则，为建立和谐征 纳关系奠定了法律基础，提供了法律依据。党的十六大以来，以胡锦涛同志 为总书记的党中央，审时度势，根据中国的国情，深刻地分析了中国现阶段 的经济和社会现状，提出了落实科学发展观，构建和谐社会的治国方略。构 建社会主义和谐社会是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义 事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。作为国家财政收入的主要来源、 构建和谐税收征纳关系问题研究 国家实行宏观调控的重要经济杠杆之一，税收与社会和谐息息相关、密不可 分。税收征纳关系的好坏是决定社会能否和谐发展、稳定发展的关键因素之 一。因此税收征纳关系作为我国当前社会最重要的双边关系之一，也是构建 和谐社会的重要内容。税收征纳关系的和谐关系着税收事业的发展，也关系 着国家整个税收体系的有效运行。因此，研究税收征纳关系对建设和谐社会、 和谐税收有重要的现实意义。 二、相关研究观点回顾 税收征纳关系即税款的征收与缴纳之间的关系，其实质是税收分配主体双 方的法律关系。税收法律关系的性质是研究征纳关系不可避免的问题，税收 法律关系不同于私法上的契约关系，而是作为公法的税法所支配的关系。因 此，关于税收法律关系的性质，究竟是权利关系还是债务关系一直存在着争 论。 一是税收权利关系说。权利关系说强调国家在税收法律关系中的地位对于 纳税人的优越性以及行政行为在税收法律关系中的重要作用。税收权利关系 说不重视对纳税人权利的保护，也不重视对纳税人的权利救济程序的研究。 权利关系说的基本倾向是认为税收法律就是单方面的命令服从关系。在这种 学说之下，税法只是行政法的一个特别行政法，或者说是与警察法相并列的 特别行政法的一个分支，税法没有独立的地位可言，作为研究税法的税法学 当然也就没有独立地位可言。适应于国家权力至上的集权主义与国家主义时 代的需要，是前资本主义时代和计划经济时代占主导地位的研究范式。 二是税收债务关系说。债务关系说认为，税收法律关系的基本关系属于 公法上的关系，但这种关系具有私法上的债权债务相类似的特征。其强调国 家作为税收法律关系的一方与纳税人是对等的关系，重视对纳税人权利的救 济。 强调人民的意志性，强调征税机关与纳税人法律地位的平等性及其权利 义务的对等性，强调财产所有权的转移与国家提供公共物品的对价性。适应 2 导论 于人民主权的民主国家与法治国家时代的需要，是现代资本主义时代和社会 主义市场经济时代占主导地位的研究范式。 我们可以看出，在税收债务关系说下，国家和纳税人是债权人和债务人的 关系，其法律地位和法律人格是平等的，在税收债务关系说下对纳税人与国 家的权利同等保护，因此对构建我国和谐征纳关系有理论指导意义。 三、文献综述 西方发达国家比较重视对纳税人权利的确认和保护。2 0 0 年前，法国在人 权宣言中就提出了纳税人的权利。2 0 世纪8 0 年代以来，一些发达国家如美 国、英国、加拿大等，都陆续颁布了不同立法级次的纳税人权利保护法，把 纳税人的权利以法律形式明确下来。例如，加拿大曾于1 9 8 5 年通过了专门的 纳税人权利宣言；1 9 8 6 年，英国公布了纳税人权利宪章；1 9 8 8 年，美 国也制定纳税人权利法案，该法案经过1 9 9 4 年和1 9 9 6 年两次修订，已经 成为美国纳税人保护自身权利的重要法律依据。我国自改革开放以来，非常 重视对纳税人权利的保护。在现行的税收征管法中，明确规定征纳双方的权 利和义务，为维护纳税人的合法权益提供了法律依据。 近年来，税收征纳关系问题越来越受到我国财税理论界和实务界的关注， 国内学者非常关注纳税人权利和纳税服务方面的研究，并取得可喜的研究成 果。但直接以税收征纳关系为论题开展的研究几乎屈指可数。比较有代表性 的著作有陈和平的试探构建和谐征纳关系，安徽省地税局课题组的构建 和谐税收征纳关系的几点思考，对和谐税收征纳关系的内涵、目前征纳关系 存在的问题、应采取的措施进行了较为详细的论述。其余的著作往往从政府 的作用、政府职能转变、纳税人权利的确认和保护、构建纳税服务体系以及 倡导纳税人诚信纳税等视角展开。比较有代表性的有信任：税收征纳关系 有效与和谐的依托、对纳税服务的认识和探索、优化我国纳税服务 的策略研究等。这些研究成果对构建和谐税收征纳关系具有重要的理论意 构建和谐税收征纳关系问题研究 义和实际应用价值。 四、本文框架和创新点 构建和谐征纳关系应树立税收权利义务对等观，更新税收观念；立足法 治，重构权利义务平衡征纳模式，建立诚信征纳机制，构建和谐的社会环境， 实现良性互动的税收征纳关系。本文采取理论分析和实证分析相结合的方法， 阐述税收征纳税关系的基本理论问题，分析我国税收征纳关系的现状，找出 存在的问题，剖析税收制度、征税主体、纳税主体和政府行为等方面对征纳 关系的影响。在此基础上，提出构建和谐税收征纳关系的基本思路。鉴于目 前的多数研究，是从税务机关的角度展开的。本文将站在构建和谐社会的角 度，借鉴国内外学者的研究成果，从政府、税务机关、纳税人和社会等各个 层面研究和谐税收征纳关系的构建问题。 本文大致分为三个部分，第一部分为和谐税收征纳关系的一般理论分析。 该部分分析了和谐税收征纳关系的含义及特征，并从降低税收运行成本、纳 税人的客观需要等五个方面阐述了构建和谐税收征纳关系的必要性。第二部 分是我国税收征纳关系现状的基本分析。该部分分析了我国征纳关系的现状、 存在的问题及其原因。分析了税制、征税主体、纳税主体和政府行为等方面 对征纳关系的影响。第三部分是构建和谐税收征纳关系的基本思路。主要阐 述构建和谐征纳关系的具体制度设计。分别从制度上、管理上、服务上以及 社会环境四个方面，论述了构建和谐税收征纳关系的具体措施。 本部分注释： o 宋相当，优化我国纳税服务的策略研究，厦门大学，2 0 0 5 o 翟继光，税收债务关系说产生的社会基础与现实意义 4 第一部分和谐税收征纳关系的一般理论分析 第一部分和谐税收征纳关系的一般理论分析 一、和谐税收征纳关系的内涵和主要特征 “税”是反映个体的人( 自然人或法人) 与政府之间的一种交易关系。 组成“税”字的“兑”，本身具有平等公正交易之意，纳税人支付出去的是税， “买”回来的是政府所提供的公共产品与服务，如国防、外交、义务教育、 维持法律和秩序等。税收征纳关系是指法律所确认和调整的税收征税人和纳 税人双方在税收分配过程中形成的权利义务关系。征税人在本质上是指国家， 但在实际执行当中，国家总是通过法律授权的方式赋予具体的国家职能机关 来代其行使征税权力，税务机关就是被授权的法律意义上的征税人。纳税人 是指负有直接或间接纳税义务的一切个人和组织。 ( 一) 和谐征纳关系的内涵 在中国传统文化里，“和”具有和谐、和平、和睦、和气等内涵。“和 谐”一词，现代汉语词典的解释是“配合的适当、协调和匀称”。可见 和谐的征纳关系应该是指征税人和纳税人之间配合的适当，相互之间处于协 调一致、良性互动的状态。 从法律意义上理解，税收征纳关系的实质是税收分配主体双方的法律关 系。在税收分配活动中，国家是征税主体，具有征税权力。纳税人是依法纳 税的主体，具有纳税义务。税收分配的过程也是一征一纳的过程，只有国家征 税和纳税人纳税两个方面同时存在，税收分配才能得以实现。税收征纳关系 是伴随着税收分配活动的客观存在而产生的征税主体和纳税主体的关系。中 华人民共和国税收征收管理法明确规定了征税人与纳税人是税收法律关系 中的两个基本主体。从广义的角度理解和谐的税收征纳关系就是指国家权力 机关、国家行政管理机关和税务职能机关与纳税人的关系的协调一致，良好 5 构建和谐税收征纳关系问题研究 互动；从狭义的角度理解，是指税务机关与纳税人关系的协调一致，良好互 动。 税收征纳关系包括由税收实体法和税收程序法分别规范的征纳主体之间 的实体关系和程序关系。实体关系集中表现为征纳双方的征税权力和纳税义 务关系。程序关系表现为征纳行为的形式经法律确认以后所产生的权利义务 关系。然而，无论是实体关系还是程序关系，税收征纳之间都应是依法而征 与依法而纳的平等、信赖、协作关系。首先，纳税人是财富的创造者，征税 人是财富的收取者，没有属于纳税人的财富，征税人就无从收取。其次，若 征税人不去征税，则无国防、无教育、无安定，在此情况下，纳税人难以创 造和占有财富。再次，征纳双方互为依存。地位平等，目标一致。纳税人应 及时足额纳税，征税人要为纳税人创造便捷、通畅的纳税渠道。最后，征税 人在行使征税权力的同时，有义务维护纳税人的权益。 ( 二) 和谐税收征纳关系的特征 1 法治公平 法治是构建和谐社会民主法治基本要求的具体体现。征纳关系中的法治 公平，是指税收征纳双方均须严格依照税收法律法规的规定进行活动。构建 和谐征纳关系，并不是要求税务机关无原则地避免与纳税人发生矛盾和冲突。 也不是无原则地要求纳税人履行税务机关做出地违法决定，而是必须要在法 律法规规定的范围内妥善地处理征纳双方之间的矛盾和冲突。同时，法律法 规也是处理征纳双方之间矛盾和冲突的唯一准绳，任何违反法律法规规定采 取的单方面行动都是无效的，都是违法的。为此，税务机关要做到有法可依、 有法必依、执法必严、违法必究。而纳税人要做到依法履行纳税义务。因此 可以说，税收征纳关系是一种相对固定的法律关系。税收收入的组织、税收日 常管理规定的制定以及具体工作措施的推行等都离不开法治公平。在税收征 管工作过程中，只有坚定依法治税的理念，才能确保税收执法的公平，从而 夯实构建和谐税收征纳关系的基础。 2 公正公开 6 第一部分和谐税收征纳关系的一般理论分析 税收法律法规的制定，涉及到社会各方面的利益关系。构建和谐的征纳 关系，就是要让各种利益关系得以妥善协调，因此必须坚持公正公开原则。 建设和谐的征纳关系，必须建立健全沟通的渠道和机制，确保纳税人的信息 和意见能及时有效地反馈给税务机关，并得到正确地处理；同样，也要确保 税务机关的各项政策信息和管理要求能及时有效地传递给纳税人，使其能够 正确履行申报纳税义务。对税务机关来讲，要实行“阳光”立法与执法，让 广大纳税人对涉及其切身利益的法律法规及规章制度的制定与执行享有充分 的知情权、参与权。同时，在公开政策信息、办税过程、办税结果的基础上， 畅通纳税人反映意见的渠道，确保纳税人提意见有渠道，有处理，有回复， 有考核，从而使纳税人的意见得到正确及时处理。对于纳税人来讲，主要是 及时掌握税收政策信息，依法准确向税务机关提供生产经营和财务会计核算 信息。 3 平等合作 征纳双方之间是非对抗关系，是相互平等、合作的关系。征纳双方在法 律地位上是平等的，作为征税主体的国家税务机关在拥有依法征税、依法管 理和依法处罚的权力的同时，还应承担相应的义务，如向纳税人宣传税法、解 释税法的义务，依法为纳税人提供优质服务的义务，依法为符合条件的纳税 人办理减、免、退税手续的义务和依法维护纳税人合法权益、保护纳税人经 济利益的义务等。作为纳税主体的纳税人除需要承担依法缴纳税款、依法向 税务机关报送有关资料、依法接受税务机关的管理和稽查等义务外，还拥有 相应的权利，如依法申请办理税务登记、取得税务票证、申请减免退税的权利， 申请税务复议和提出税务诉讼的权利等。任何一个国家和任何一个时期的税 收征纳关系，实际上都是建立在这种权利和义务关系的基础之上。如果没有征 纳税主体双方的权利和义务规定，征纳关系也是很难存在的。只强调单方面的 权利或义务是不现实的。 4 信任 信任是构建和谐社会“诚信友爱”基本要求的具体体现。征纳关系中的信 7 构建和谐税收征纳关系问题研究 任是指纳税人诚实守信，值得税务机关信任；同时税务机关诚实守信，赢得 纳税人的信任；在此基础上，征纳双方相互信任，税务机关尊重信任纳税人， 纳税人充分信任税务机关。如果征纳双方之间没有相互的信任，遇到矛盾和 问题不能相互沟通和交流，就只会加剧征纳之间的矛盾，根本不可能实现征 纳关系的和谐。当然税务机关对纳税人的信任并不能代替税务机关对纳税人 的监督检查，相反，只有通过依法进行的监督检查才能验证信任的正确与否， 从而减少监督检查的次数；相应地，纳税人对税务机关的信任也不能代替纳 税人依法行使权利，也不能代替纳税人对税务机关提出的正确意见。 二、构建和谐税收征纳关系的必要性 随着市场经济的深入发展和构建和谐社会进程的不断加快，税收应当在 促进社会向和谐目标前进的过程中，不断展现其独特的功能，既包括因经济 发展而带来的税收增长为构建和谐社会提供的财力保障，也包括税收制度与 政策运用在促进和谐社会方方面面所起到的作用。而税收征纳关系的好坏和 是否和谐，决定着税务工作效率的高低、收益的大小以及税收政策能否执行。 因此，构建和谐的税收征纳关系，十分必要，意义重大。 ( 一) 构建和谐税收征纳关系是和谐社会的内在要求 和谐社会要求的社会内部各种社会关系之间的和谐，主要指各种利益群体 之间以及各社会成员之间关系的和谐。税收征纳关系作为社会关系中的一种 形式，属于和谐社会所称的社会关系的范畴。随着市场经济的深入发展，纳 税人作为市场主体和经济源泉，与社会经济管理部门之间存在着越来越密切 的关系，税收征纳关系也就越来越普遍存在于经济社会的每一个层面，构成 我国社会关系的一个重要组成部分。从我国各个社会阶层协调发展的角度看， 政府职能部门尤其是税务机关，应该顺应社会发展的潮流，围绕纳税人的利 益要求和社会生产力的发展，主动为纳税人提供优质高效的社会化服务，在 第一部分和谐税收征纳关系的一般理论分析 征税人与纳税人之间建立起一种符合新时期特点和要求的薪型征纳关系。这 不仅是税务事业自身发展的需要，更是构建和谐社会的内在要求。 ( 二) 构建和谐税收征纳关系是社会发展环境变化的必然要求 随着市场化、工业化、城镇化以及经济全球化的推进，我国社会发展环境 和社会结构正在发生深刻变化：一是随着我国社会主义民主和法制的不断进 步、市场经济的确立以及中国加入世界贸易组织等，纳税人在依法纳税的同 时越来越关注和维护自己的权利。二是国际经济一体化的趋势和中国扩大改 革开放的客观要求，特别是中国加入w t o 后对中国政府行政运作的基本要求 越来越高，不同性质的市场主体需要税务机关规范执法、简化审批、提高效 率、优化服务，实现公开、公正、公平。新形势下，税务机关应通过转变征 收观念、规范执法行为、优化纳税服务等举措，在确保国家税收依法征缴的 同时，关注纳税人的合法权益，积极建立一种适应时代发展的法制、规范、 科学的新型征纳关系。这是社会发展环境变化条件下，对政府公共管理和公 共服务进行改进的必然要求。 ( 三) 构建和谐税收征纳关系是税收法制建设不断完善的必然结果 7 0 年代末期以来，我国进行了数次重大税制改革，税收法律也经历了数 次修订和完善。特别是1 9 9 4 年的税制改革，初步理顺了我国税收法律关系， 构建了我国税收法律制度的整体框架。“法治、公平、文明、效率”作为新 时期的治税思想，已体现在各项现行税收法律制度之中。2 0 0 1 年新税收征 管法实施以来，我国税收征管工作发生了更加深刻的变化，新税收征管 法赋予税务机关更多更有效的行政执法权利与手段。并就防范税款流失、 打击偷逃骗抗税、实施税收征管的信息化和专业化提出明确要求。而且首次 就强化社会、政府对税收征管的配合，强化税源监管的方法与手段，规范纳 税服务的内容作出了明确的要求。在完善税收征管的同时，大量增加了保护 纳税人合法权益和规范税务机关和税务人员行政行为的条款，注重优化纳税 服务，积极促进建立良好的征纳关系。在我国税收法制建设不断丰富和完善 9 构建和谐税收征纳关系问题研究 的进程中，税务机关注重从以下四个方面促进良性征纳关系的形成：一是重 视规则。随着我国加入世贸组织，政府管理经济事务方式要由过去依靠行政 命令管理经济，向依靠统一规则引导和约束市场与经济行为。新税收征管 法及配套的法律法规为税收征管制定了统一的规则，税收机关和纳税人都 要依法履行自身的义务和责任，维护自身的权利。二是树立效率观念。大幅 度简化了税收征管的各项程序和手续，更多地从人性管理角度着想、为纳税 人着想。三是推崇诚信纳税观念，强化服务职责。努力转变旧的征管理念， 从单一强调纳税人义务，向重视保护纳税人权益、加强为纳税人服务转变， 广泛宣传诚信纳税观念，将多年来在精神文明领域讨论的纳税服务工作纳入 行政执法范畴。四是自我约束和广泛的社会监督，使税收执法权受到制约。 税收法制建设的不断完善，为构建和谐征纳关系提供了法律保障，极大地促 进了和谐征纳关系的全面建立。 ( 四) 构建和谐税收征纳关系是降低税收运行成本的客观选择 税收运行成本包括征税成本( 又称税制执行成本) 和纳税成本( 又称税制 遵从成本) 。由于它是税收征纳过程中所发生的各类费用支出，因此税收运 行成本与征纳关系存在着必然的联系。如果征纳关系不和谐，税务机关了解 和掌握纳税人生产经营等信息渠道不通畅，或者纳税人税收法制意识淡薄， 诚信纳税缺失，不能自觉如实申报，按期缴纳，都有可能引起税务机关增加 更多的征收管理人员和税务稽查人员，增加管理程序，加大检查力度，甚至 采取强制措施，引起征税成本增加。同样，如果税务机关纳税服务意识和水 平不高，纳税人在申报缴纳税款、掌握税收政策等方面所投入的时间、精力 甚至财力必然增加，将导致纳税成本的增加。税收运行成本的高低反过来也 会影响到税收征纳关系。征纳双方任何一方的原因所导致税收运行成本的增 加，都可能会使征纳双方的矛盾加深，增加征纳税双方的对立，进而影响到 税收分配关系和国家可支配的税收收入。因此，实现税收运行成本最小化， 除不断优化税收制度之外，提高征纳双方素质，构建和谐征纳关系，就成为 一种客观的选择。 1 0 第一部分和谐税收征纳关系的一般理论分析 ( 五) 构建和谐税收征纳关系是纳税人对税收征管工作的期望 纳税人希望税收征管的结果要公平，为他们创造更好的生产、生活环境。 他们希望严厉打击偷、逃、抗税的行为，维护依法自觉纳税的纳税人的合法 权益。其次，纳税人希望得到税务机关的纳税指导和问题解答，希望税法和 税收征管规定能够更加通俗易懂，增加税收行政执法过程的透明度，以便纳 税人更好的维护自身的合法权益。再次，纳税人期望办税过程能够更加简便 易行、轻松愉快，节省纳税的时间、金钱和精力，并希望税务机关的服务更 加周到细致。因此，构建和谐的税收征纳关系，有利于保护纳税人的权利， 是纳税人对征管工作的期望。 本部分注释： 。李炜，不断提高服务意识和水平，努力构建和谐税收征纳关系，w w y z m j o 喀c n 构建和谐税收征纳关系问题研究 第二部分我国目前税收征纳关系的基本分析 一、税收征纳关系的基本状况 随着我国经济社会的全面发展，经过征纳双方多年来的共同努力，当前 的税收征纳关系已得到明显改善：税务机关执法行为日趋规范，纳税服务工 作明显加强，纳税人依法纳税的自觉性和能力逐步提高，征纳双方的矛盾明 显减少，暴力抗税案件数量逐年下降，纳税人对税务机关满意度稳步上升， 征纳环境得到进一步改善。但是与和谐社会的总体要求相比，征纳双方之间 仍然存在一些突出的问题和矛盾。 ( 一) 税收征纳关系发展的不均衡性 税收征纳关系的形成，受到征纳双方的经济、政治、文化、传统、伦理道 德等各种因素的影响。税收征纳关系在整体上向和谐文明方向推进的同时， 在不同的层面都具有一定的不均衡性，有的仍然存在较明显的差距。如由于 各地经济发展水平不同，财政对税收收入的渴求程度不一，不同地区的税收 征收和执法力度差别很大，条件相当纳税人的纳税负担差别也很大。再如由 于受到不同的历史文化和传统习惯的浸透以及各地政府决策层思维方式的差 异等影响，不同地区的税务机关规范执法程度不一，纳税人自觉纳税、诚信 纳税意识不同，自觉遵从税法的社会氛围也不同。从总体上说，经济水平越 发达的地区，纳税人税收负担越低，征纳双方矛盾越少；社会文明程度越高 的地区，税务机关依法征税、纳税人自觉纳税意识越强，税收征纳关系越融 洽。 第二部分我国目前税收征纳关系的基本分析 ( 二) 税收征纳关系主体行为的不规范性 税收征纳关系的主体即税务机关和纳税人在税收征纳过程中均存在一定 程度的不规范行为。在税务机关征税过程中，不少税务机关和税务人员没有 严格做到依法征税，依率计征，“人情税”、“关系税”等现象在不少地方 还不同程度地存在；少数税务机关和税务人员随意执法、简单执法，甚至野 蛮执法、粗暴执法，严重损害了纳税人的利益和感情。在纳税人纳税过程中， 不按照规定建账建制，不依法申报纳税，逃避纳税义务的现象不同程度存在， 不主动配合税务管理，拒绝接受税务检查，阻扰税收执法现象时有发生，甚 至少数纳税人采取极端行为，如暴力抗法等，降低了税务机关对纳税人的信 任度。征纳双方的这些不规范行为，都直接导致了征纳关系的不协调，对构 建和谐社会存在一些负面影响。 ( 三) 税收征纳双方的权利与义务的不对等性 首先，纳税人与税务机关在税收法律关系中地位不平等。虽然法律为税务 机关和纳税人都提供了既相互依赖又相互抗衡的权利和义务，但是，在税收 征收的实际过程中，税务机关拥有相对较多的实体权利，纳税人要承担相对 较多的实体义务，二者在权利义务关系上表现出一定的不对等性。为了消除 这种不对等状态对纳税人利益可能带来的损害，法律在诉讼阶段又为纳税人 提供了较多的权利，为税务机关设定了较多的义务，并通过国家司法机关对 税务机关行政权力进行控制和监督。但在实践中，税收司法监督较为薄弱， 不能防止税务机关滥用职权，难以有效保障纳税人合法权益，税务机关和纳 税人分别处于明显的“强势”和“弱势”地位。其次，纳税人的权利与义务 不平等。纳税人在我国法律中一直是以义务主体的身份出现的，比如，我国 宪法规定：公民有依照法律纳税的义务，但却没有关于纳税人权利保护的相 关内容。具体到税收法律中，纳税人权利主体的身份也被有意或无意的忽略 了。法律缺乏对纳税人权利有效的保障，影响了纳税人自觉纳税意识的形成， 一定程度上也造成了征纳关系不协调。 构建和谐税收征纳关系问题研究 ( 四) 征纳双方在改善税收征纳关系过程中均缺乏主动性 税收征纳关系是由征税人和纳税人构成的，构建和谐的税收征纳关系是征 纳双方共同的目标，需要双方共同的行动。但是无论是税务机关还是纳税人 对于改善税收征纳关系仍然存在一定的消极性和被动性，主要表现为税务机 关为纳税人的主动服务不够和纳税人对税务机关的主动监督不够。首先，税 务机关作为国家行政管理机关，在税收征纳关系形成过程中担当着主导性和 决定性的角色。虽然近年来，税务机关采取了一些措施来改进纳税服务，改 善税收征纳关系，但相对于市场经济发展状况和公民的纳税服务需求而言仍 存在明显的差距。如服务意识淡薄：官本位、官贵民贱等思想仍未完全消除， 税收征管囿于长期以来的“打击监督型”理念，还没有完全转变为“管理服 务型”的现代税收征管理念。现实税收工作仍然是“重监管、轻服务”，尤 其缺乏对纳税人权益的尊重和保护。服务手段落后：硬件设施尚不健全，软 件开发升级滞后，信息网络技术应用存在局限性，电子申报、电子缴款、电 子查询等未达到理想效果。纳税服务体系建设处于刚刚起步阶段。其次，对 于纳税人来说，由于权利意识不强，我国大部分纳税人长期以来习惯于被监 管，而忽视了自身权利的实现和保护。纳税人权利和税务机关义务是相对的， 纳税人权利的实现有赖于税务机关义务的履行，但纳税人对于在办理涉税事 宜时税务机关是否依法征税、是否提供法定服务等方面的要求和监督还相对 薄弱，客观上形成了税务机关纳税服务的软化和缓慢。 二、影响税收征纳关系的因素分析 ( 一) 税收制度不够完善影响税收征纳关系 税法是否为人们所遵守，与税法本身的状况密切相关，税法体系是否协 调，规定是否有前后矛盾之处，是否存在漏洞，是否存在不合理的、歧视性 的规定等等，都会影响征纳关系。 1 税收基本法尚未出台 1 4 第二部分我国目前税收征纳关系的基本分析 税法的制定与完善是一项庞大的工程，因为各项税收立法项目都不是各 自孤立的，它们之间存在着严密的逻辑关系。这种逻辑关系的经济表现为税 种的合理搭配，有利于税收宏观调控职能和管理职能的发挥。我国现行的各 单行税收法律、法规大多数是在1 9 9 4 年税制改革后逐步建立起来的，由于立 法部门多头，又缺乏一个对税制要素、税收征收程序、税收管理程序等基本 事项做出普遍规定，能统帅、超越各单行税法，在整个税收法律体系中居于 主导地位，决定国家全部税收立法、执法、司法活动的基础性法律，即税收 基本法，导致一些重大事项在税收领域未能实现规范和统一。 2 税法体系完整性和稳定性不足 在税法体系中，税收法律的法律层次最高。与此相比，税收暂行条例和 税收规章的法律级次和法律效力都低很多。因此执行中效果不理想，易受到 来自各方面的冲击和干扰。从财政部到各级税务机关，常常在税法及细则之 外，逐级下达大量的、经常变化的、甚至是前后矛盾的补充规定如内部通知、 问题解答、具体办法、处理意见等，以致在税务机关内外、上下左右之间造 成认识和执行上的障碍，给随意“变通”税法、偷税、截留国家税收的不正 之风以可乘之机，从而导致纳税人对税法的不信任，不利于征纳关系的发展。 3 现行税制某些规定有悖公平原则 1 9 9 4 年的税制改革是我国税收法制建设发展的重要里程碑，但是仍然存 在着诸多的缺陷。亚当斯密曾提出税收的三大原则：公平、效率、最小成 本，其中公平是第一原则。而我国的税制恰恰在实践中暴露出了这方面的不 足，如我国的个人所得税没有考虑不同类型的收入匹配费用成本的差异，也 没有考虑取得等额收入的不同人所负担的家庭等额外负担的不同，是“一刀 切”的做法。又如增值税将纳税人人为的划分成一般纳税人与小规模纳税人两 种类型，实质上是一种税收歧视，而小规模纳税人按实际销售收入额纳税， 不考虑不同的行业、不同的领域、不同的规模之间增值额或盈利水平的差异， 显然不够合理。现行税制某些规定背离了税收的公平原则，破坏了纳税人在 市场经济中公平竞争的良好愿望，因此进一步完善税制显得十分迫切。完善 构建和谐税收征纳关系问题研究 税制要在力求公平的同时还要注意一个中性的问题，不能过分强调税收干预 经济的作用，要注意税收对经济的宏观调控，干预要合理和适度。一个好的 税制必须是一个人民普遍认同并自觉遵从的税制，这是建立良好税收征纳关 系的重要基础。 ( 二) 征税主体管理措施不尽合理，影响税收征纳关系 国家管理税收的目标最终要通过税收征收管理活动来实现，任何税制的 有效运行、任何税收调控作用的发挥，都需