（国民经济学专业论文）规范和完善我国财政分权体制研究.pdf

河南大学研究牛硕士学位论文 摘要 几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级层，通过主权的分层达到区域 经济的协调发展是中央政府的重要目标，财政分权正是这样的分层体制。财政分 权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支 出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极 参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。有关财政分权 的理论不仅在发达国家得到普遍的重视，许多转型中国家也将财政分权视为打破 中央计划束缚走上自我持续增长道路的重要手段。 1 9 9 4 年的分税制改革初步建立了我国财政分权体制框架，近十五年的财政分 权体制建设为国民经济的稳步发展做出了应有的贡献。但随着我国社会主义市场 经济体制的进一步完善，其与经济改革和财政体制建设的不适应性日益显现，其 建设已滞后于经济发展的步伐。为此，本文从财政分权体制的历史和现状出发， 着重分析了现行财政分权制度在政府职能界定，税权划分，地方税体系建设，政 府间转移支付等方面存在的主要问题，指出了现行财政分权体制存在的弊端。而 这些弊端是造成中央和地方政府财政收入和支出，财权和事权彳 相匹配、财政资 金利用效率不高的主要原因。因此，财政分权体制亟待改革与完善。 本文共分为六部分。 开头部分为本文的导论，在导论当中主要阐述了本文的选题意义与研究背景， 本文的研究框架和本文的创新和彳 足之处。 第一章为财政分权理论综述，本章又分为两个部分，一是财政分权的理论综 述，二是国内外的主要经验研究及主要经验结论。在理论综述部分首先对传统的 财政分权理论t o m 模型做了简要的介绍。t o m 模型主要是从经济学的视角， 以新古典经济学的规范理论作为分析框架，考虑政府职能如何在不同政府次级间 进行合理配置的问题。接下来介绍了公共选择理论学派和第二代财政联邦主义学 派对传统财政财政分权理论的批评与发展。以布坎南为代表的公共选择学派立足 于限制政府征税权的的角度对传统的财政分权理论进行了批判。首先，布坎南认 河南大学研究生硕士学位论文 为传统的财政分权理论假设前提，即“仁慈而高效的专制政府的存在”是与现实 背离的。其次，布坎南还指出传统的财政分权理论忽略了联邦结构本身所具有的 宪法含义。第二代财政联邦主义指出传统财政分权理论将政府提供公共物品的过 程视作“黑箱”是不符合实际情况的，并提出了“市场维护型的财政联邦主义 。 将企业理论和机制设计理论等微观经济学的新近发展引入到财政学领域，他们认 为财政分权不仅仅是政府功能的合理配置，他还是作为公共政策制定者的激励机 制的一系列的正式与非正式的制度。第二部分还简要介绍了关于财政分权的国内 外主要经验研究及主要结论，主要包括：( 1 ) 对财政分权和市场化改革之间次序 问题的研究，( 2 ) 对财政分权和宏观经济运行绩效的研究( 3 ) 对财政分权程度的 研究。通过本部分的研究为本文的进一步研究奠定了理论基础。 第二章为中国的财政体制的历史变迁。在这一章中，笔者首先从我国建国以 后财政体制的变迁谈起，简要概述了中国财政体制的变迁过程，重点讲述了1 9 9 4 年进行的分税制改革和改革的主要内容。在此之后分析了经过分税制改革以后中 国的财政分权体制建设虽然取得很大的进展，对国民经济的发展起到了积极地促 进作用，同时也指出财政分权体制建设不是一蹴而就的事情，仍然存在很多问题 仍然有研究的必要性。 第三章是中国现存财政分权体制存在的问题分析。在本章中作者主要从以下 方面对现存财政分权体制进行分析：( 1 ) 政府职能界定问题，指出我国目前仍然 存在政府职能界定不清，“越位”与“缺位 并存的现象。( 2 ) 各级政府间的财权 与事权划分不合理，支出权责不清的主要表现。( 3 ) 现行的财政分权体制没有形 成健全的地方税体系以及由此造成的现行财政分权体制基础4 牢固。( 4 ) 横向财 力不平衡，地区间财力差距在继续扩大。 第四章是规范和完善我国财政分权体制的建议，针对第三章提出的问题结合 现有的成熟的财政分权理论给出了可行的建议。 第五章是本文的结束语，在本章中对全文做了全面的总结。 关键词：财政分权财权与事权转移支付 i i 河南大学研究生硕士学位论文 a b s t r a c t a l m o s ta n yc o u n t 珂ss y s t e mo fg o v e n 】m e n ta r ed i v i d e di n t os e v e r a l1 e v e l s ， t l l r o u g ht h ed i s t r i b u t i o no fp o w e rt od e v e l o pt h er e g i o n a le c o n o m yi s a ni m p o r t a n t t a r g e to ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n t ， f i n a n c i a ld e c e n t r a l i z a t i o no fl o c a lg o v e m m e n ti st o g i v e at a x p o w e r sa n de x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t i e s a n da l l o wi t s i n d e p e n d e n t d e c i s i o n s c a l ea n ds t m c t u r eo fb u d g e te x p e n d i t l l r e s ，a tt h e2 r a s s r o o t s1 e v e ls ot h a tl o c a l g o v e m m e n t sn e e dt ob e 仔e et oc h o o s et h e i rt y p eo fp o l i c y ，a n da c t i v e l yp a r t i c i p a t ei n s o c i a lm a n a g e m e n t ，t h er e s u l t si st h el o c a lg o v e m m e n tc a na b l et op r o v i d em o r ea n d b e t t e rs e i c e s o nt h et h e o r yo fs e p a r a t i o no fp o w e r s ，n o to n l vi nd e v e i o p e dc o u n t r i e s a r eg e n e r a l l yt h ea t t e n t i o n ，m a n yd e v e l o p i n gc o u n t r i e sw i l la l s ob ed e c e n t r a l i z e da st o b r e a kt h es h a c k l e so fc e n t r a lp l a n n i n ga n de m b a r k e do ns e i f - s u s t a i n e d 霉，o w 也p a t ho f a 1 1i m p o i r t a n tm e a n s t h er e f o mo fc h i n a sn s c a ld e c e n t r a l i z a t i o ni n19 9 4d oaf o u n d a t i o n o f i n s t i t u t i o n a l仔a m e w o r kn e a r l y 15 y e a r so ff i n a n c i a ld e c e n t r a l i z a t i o ns v s t e m c o n s n l j c t i o na st h es t e a d yd e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m yh a sm a d ed u e c o n t r i b u t i o n st o h o w e v e r w i t hc h i n a ss o c i a l i s tm a r l ( e te c o n o m i cs v s t e ma n d 如r t h e r i m p r o v ei t sf i n a n c i a la n de c o n o m i cr e f o r ma n di n s t i t u t i o n - b u i l d i n gd on o ta p p e a r i n c r e a s i n g l ya d a p t a b 订i 吼 i t sc o n s t m c t i o nh a sb e e n l a g g i n g b e h i n dt h e p a c e o f e c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l e仔o mt h en n a n c i a ld e c e n t r a l i z a t i o n s v s t e m sh i s t o r y a n dc u l l r e n ts i t u a t i o nb a s e do na n a l y s i so ft h ec u r r e n t行s c a l d e c e n t r a l j z a t j o no fg o v e m m e n t 向n c t j o n sd e f i n e di nt h es y s t e m ，t h er i 2 h tt ot a x d i v i s i o n ，i n t e r g o v e m m e n t a lt r a n s f e rp a y m e n t si na r e a ss u c ha st h em a i np r o b l e m ， p o i n t i n go u tt h a tt h ec u r r e n tf i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o ns y s t e me x i s t st h ed e f e c t sa r e c a u s e db vc e n t r a la n dl o c a lg o v e n 】me n tr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e ，n n a n c i a la u t h o r i t y a n dp o w e rd on o tm a t c h ，ar e s u l t0 fr e c e n tf i n a n c i a lc a p i t a lu t i l i z a t i o ne f f i c i e n c vi sn o t h i g ht h em a i nr e a s o n t h ep r o p o s e dr e f - o n na n di l l l p r o v ec h i n a sf - m a n c i a ls y s t e mo f s 印a r a t i o no fp o w e r ss p e c i n cc o u n t e m e a s u r e s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t os i xd a r t s ： t h eb e g i n n i n gp a ni st h ei n t r o d u c t i o no ft h i sp a p e r ，i nt h ei n n 0 d u c t i o no ft h i s p a p e r ，w h i c hd e s c r i b e dt h em a i nt o p i c so fs i g n i n c a n c ea n dr e s e a r c hb a c k g r o u n d ，t h e 仔a m e w o r ki n n o v a t i o na n di n a d e q u a t eo ft h i sp a p e r t h ef i r s tc h a p t e ri st h ef i n a n c i a ls u m m a 珂o ft h es e p a r a t i o no fp o w e r st h e o r y ，t h i s c h a p t e ri sd i v i d e di n t o 似op a r t s f i r s t ，t h ef i n a n c i a lr e v i e wo ft h et h e o i yo fs e p a r a t i o n o fd o w e r s ，a n dt h eo t h e ri st h em a j o rd o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a le x p e r i e n c ea n d r e s e a r c he x p e r i e n c eo ft h em a i nc o n c l u s i o n s f i r s t ，d oab r i e fi n t r o d u c t i o na b o u tt o m m o d e l t o mm o d e li sm a i n l y 仔o mt h ee c o n o m i c sp e r s p e c t i v e ， an e wc l a s s i c a l e c o n o m i c st h e o r ya st h es t a n d a r da n a l y t i c a l 丹锄e w o r k ，c o n s i d e rh o wt h eg o v e m m e n t i i l 河南大学研究生硕十学位论文 f h n c t i o n sb e 铆e e nd i f f e r e n tg o v e m m e n ts u b r a t i o n a la l l o c a t i o no ft h ei s s u e n e x ti st h e c r i t i c i s ma n dd e v e l o p m e n t 仔o mp u b l i cc h o i c et h e o wa n dt h es e c o n dg e n e r a t i o no ft h e f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o no ft h et r a d i t i o n a lt h e o r y b u c h a n a n ，t h er e p r e s e n t a t i v eo ft h e p u b l i cc h o i c es c h o o 】d oac r i t i c i s mb a s e do nt h er e s t r i c t i o n so nt h er i g h to ft a xt h e p e r s p e c t i v eo ft h et r a d i t i o n a lt h e o r yo ff i s c a ld e c e n 仃a l i z a t i o nf i r s t ，b u c h a n a nt h i n kt h e a s s u m p t i o n so ft 1 a d i t i o n a li sd e p a r t u r ef o mr e a l i ms e c o n d l ys e c o n d g e n e r a t i o n 行s c a l f e d e r a l i s mt h a tt h et r a d i t i o n a ls e p a r a t i o no fp o w e r st h e o 碍o fp u b l i cg o o d sp r o v i d e db v t h eg o v e m m e n to ft h ep 而c e s sa s ”b l a c kb o x e s ”i sn o ti nl i n ew i t ht h ea c t u a ls i t u a t i o n a n dp r o p o s e da ”m a i n t e n a n c eo ft h ef i n a n c i a lm a r k e t sa n df e d e r a l ”p a r ti ia l s ob r i e f e d o nt h e 矗n a n c i a ld e c e n t r a l i z a t i o no ft h em a i o rd o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a le x p e r i e n c eo n r a d i c a lm a i n c o n c l u s i o n s ， i n c l u d i n g ：( 1 )t h es e p a r a t i o n o fp o w e r sb e 似e e nt h e m a r k e t - o r i e n t e dr e f o n n sa n dt h eo r d e ro ft h es t u d y ，( 2 ) t h ef i n a n c i a ld e c e n t r a l i z a t i o n a n dm a c r o e c o n o m i cp e r f o n n a n c eo ft h es t u d y ( 3 ) t h ee x t e n to ft h es e p a r a t i o no f p o w e r s t h r o u g ht h i sp a no ft h er e s e a r c hp a p e rf o rt h e 龟n h e rs t l l d y1 a i dat h e o r e t i c a l f o u n d a t i o n c h a p t e ri ii sc h i n a sn n a n c i a ls y s t e mo fh i s t o r i c a lc h a n g e s f o c u so nt h e 19 9 4s y s t e mo ft a xd i s t r i b u t i o nr e f o ma n dt h er e f o mo ft h em a i nc o n t e n t a r e rt h i s a n a l y s i s o ft h e s y s t e m o ft a xd is t r i b u t i o na f t e rc h i n a sf i n a n c i a lr e f o ma n d i n s t i t u t i o n - b u i l d i n gw h i l ed e c e n t r a l i z a t i o nh a sm a d eg r e a tp r o g r e s si nt h ed e v e l o p m e n t o ft h en a t i o n a le c o n o m yh a sp l a y e dap o s i t i v er o l ei np r o m o t i n g ，b u ta l s op o i n t e do u t t h a tt h ec o n s t m c t i o no ft h es e p a r a t i o no fp o w e r ss y s t e mi sn o tq u i c kt 1 1 i n g s ，t h e r ea r e s t 订lm a n yt h e r ea r es t i l lp r o b l e m so nt h en e e d c h a p t e ri i i i sc h i n a se x i s t i n g 行n a n c i a ls y s t e mo fd e c e n t r a l i z a t i o no f t h ee x i s t i n g p r o b l e m s i nt h i sc h a p t e rt h ea u t h o rm a i n l y 仔o mt h ef o l l o w i n ga r e a si nt h ee x i s t i n g f i n a n c i a ls y s t e mo fs e p a r a t i o no fp o w e r s ：( 1 ) t h e 向n c t i o n so ft h eg o v e m m e n tt od e f i n e t h ep r o b l e m ，p o i n t i n go u tt h a tc h i n a sc u r r e n tg o v e m m e n tm n c t i o n sr e m a i nu n c l e a r d e f i n i t i o no f f o 凰i d e ”a n d ”a b s e n t f b o t hp h e n o m e n a ( 2 ) g o v e m m e n t sa ta l ll e v e l s b e 似e e nt h ef i n a n c i a la u t h o r i t yp o w e r so fu n r e a s o n a b l ee x p e n d i t l l r er e s p o n s i b i l i t i e s u n c l e a r ，t h em a i ns e c t i o no ft h eg o v e m m e n ta ta l ll e v e l sb e t w e e nt h e6 n a n c i a la u t h o r i t 、， a n dp o w e r so fu n r e a s o n a b l ee x p e n d i t u r eu n c l e a rr e s p o n s i b i l i t i e so f k e yp e r f o m l a n c e ( 3 ) t h ec u r r e n tf i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o ns y s t e md i dn o tf o n nas o u n dl o c a l t a xs v s t e m a n dt h er e s u l t i n gd e c e n t r a l i z a t i o no ft h ec u n e n tf i n a n c i a ls y s t e mi sn o tf i n l l l vb a s e d ( 4 ) h o r i z o n t a lf i n a n c i a li m b a l a n c e s ，r e g i o n a lf i n a n c i a lg a pc o n t i n u e st ow i d e n c h a p t e ri vi st or e g u l a t ea n di m p r o v ec h i n a sf i n a n c i a ls y s t e mo fd e c e n t r a l i z a t i o n p r o p o s a l sa n df o rt h et h i r dc h a p t e ro ft h ei s s u e sr a i s e db yt h ee x i s t i n gm a t u r i t yo ft h e n n a n c i a ld e c e n 仃a l i z a t i o ni sav i a b l ep r o p o s a l c h a p t e rvi st h ec o n c l u s i o no ft h i sp a p e rd o n eac o m p r e h e n s i v es u m m a r yt ot 1 1 e 6 1 1 1t e x t k e yw o r d s ：f i s c a ld e c e n 仃a l i z a t i o n f i n a n c i a la u t h o r 时a n dp 0 w e r s t r a n s f e rp a y m e n t s i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声瞩 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注乖致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用 了明 了解 图书 本和 学术 段保存、汇编学住论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解窑后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名： 2 09 学住论文指导教师签名： 2 0 河南大学研究乍硕士学位论文 导论 研究背景与选题思路 从中国确定由计划经济体制转为市场经济体制的那一天起，“市场 二字就与 一切事物发生了联系。我国的社会主义市场经济体制已经运行了十多年，在这期 间，各类市场主体为适应市场经济的要求大多发生了翻天覆地的变化。其中，企 业是最早变革以适应市场的，其次，是事业单位改制以适应市场。而政府尤其是 地方政府作为市场经济中的公共部门，却是改革变化最慢的市场主体，其在市场 经济中所扮演的角色在很多方面仍与计划经济下相同。随着市场机制的逐步发育 与不断成熟，迫切要求政府变革自身所面临的一些问题。在市场经济体制与计划 经济体制下政府的职能具有很大的差异。由于政府的一切活动都涉及到相应的资 金运动，财政部门作为政府的理财专家( 而不仅仅是政府的出纳) ，势必要随着政 府职能与活动的改变发生变化。财政体制作为市场经济体制的重要组成部分必须 进行重大改革，改革的目标是要建立起符合社会主义市场经济发展要求的，以各 级政府职能划分为基础，以分税制为主要内容，以转移支付制度为辅助形式的， 由各级政府分级管理的财政体制。分权财政体制的实质是政府间的财政关系，它 是中央与地方的利益关系在财政领域中的具体反映，是表现政府间利益关系的载 体。中国如今迈上了市场经济的发展道路，市场经济选择的是公共财政模式，政 府职能的贯彻和行使，须借助于提供各类公共产品来实现。彳 同层次、不同性质 的公共产品要由不同级次的政府来提供，这形成了建立分权财政体制的基本理由， 财政分权体制成为市场经济必然选择的体制类型。然而，财政分权体制的建立必 须要经历一个艰辛的理论探索和实践验证的过程。中国财政体制经过几十年的改 革，虽然取得了巨大的成就，但迄今为止仍未确立起与市场经济相适应的财政分 权体制。其主要原因除了对市场和政府定位不准、市场职能和政府职能划分不清 之外，还与政府间职责界定含混、各级政府支出责任不明、政府收入划分小规范、 政府间转移支付制度不健全等原因直接相关。这些既是从事财政分权体制研究的 1 河南大学研究生硕士学位论文 基本原因和充足理由，又成为本论文研究的主要内容。而研究分权财政体制的目 的，在于探讨能够协调处理好中央政府与地方政府之间财政分配关系( 利益关系) 的有效途径和方法。因此，对分权财政体制进行理论研究和现实考察，对于构建 与社会主义市场经济体制相适应的财政管理体制，充分发挥各级政府在市场经济 培育和发展中的职能与作用，促进国民经济协调健康发展和社会生活水平的全面 提高，具有重大的理论和现实意义。 本文的研究框架 本文是一篇应用经济学论文，基本思路是将财政分权理论与中国的实际情况 相结合，分析中国现存财政分权体制存在的问题并给出了规范和完善中国财政分 权体制的建议。本文是从以下几个方面进行分析的：首先是政府职能界定的问题 分析，政府职能界定是保证财政分权体制能够得以顺利发挥作用的前提。政府职 能界定核心是如何界定政府和市场主体的关系。其次是各级政府间的权责划分的 问题分析，指出了现行财政分权体制在各级政府间权责划分上存在权责划分不清、 法律关系不明确等问题。在第四章给出了界定各级政府间权责划分的原则及定位。 再次是中央政府与地方政府间财权划分上存在的问题，指出了税收权限过于集中、 税种划分不科学、地方政府主体税种不突出、包干体制的弊端被延续到分税制当 中等一系列问题及由此产生的影响。在第四章给出了解决这些问题建议。最后是 转移支付制度存在的问题，指出了现行的转移支付制度方式不合理、不规范表现。 而这些转移支付方式又不能实现公共物品供给均等化的效果。在本文的第四章给 出了结合我国国情建立能够实现公共物品供给均等化的转移支付制度目标模式和 一些建议。在本文的第四章给出了政府职能界定的原则及转轨时期我国的政府职 能界定。最后是本文的小结部分，在小结部分对本文的研究做了概括性的总结及 今后的研究方向。 本文的创新与不足之处 本文的创新之处主要有以下两个方面： 一、本文将现有的、成熟的财政分权理论与中国现存的财政分权体制相结合， 2 河南大学研究生硕士学位论文 在前人研究的基础上系统的分析了中国财政分权体制存在的问题，并结合国外成 熟的经验给出了解决这些问题的建议。 二、财政分权体制要与经济发展状况相适应，本文不同于前人之处在于发现 了新形势下中央与地方政府在税收划分，转移支付方面不适应经济发展的问题， 并给出了如何使财政分权体制适应经济发展的建议。 不足之处是：由于作者水平和现有资料有限，所以本文在问题划分上不够详 细，只是将一些重要的、突出的问题发掘出来并提出了解决的建议。当然未发现 的问题同样重要，这就需要在今后的工作中进一步努力，更上一层楼! 河南大学研究生硕士学位论文 第1 章财政分权理论综述 1 1 传统的财政分权理论概述 传统的财政分权理论( t h et h e o 巧o f f i s c a lf e d e r a l i s m ) ，又叫财政联邦主义理论 或联邦主义的经济学理论，主要是从经济学的视角，以新古典经学的规范理论作 为分析框架，考虑政府职能如何在不同政府次级间进行合理配置、以及相应的财 政工具如何分配的问题( o a t e s ，1 9 9 9 ) 鉴于蒂尔波特( t i e b o u t ，1 9 5 6 ) 、奥茨( a o t e s ， 1 9 7 2 ) 和马斯格雷夫( m u s g r a v e ，1 9 5 6 ) 等人在这一理论上的先驱贡献，传统的 财政分权理论被称为t o m 模型( t o m m o d l e ) 。 主流公共物品理论的框架在萨缪尔森( s 锄u e l o n ，1 9 5 4 ) 和马斯格雷夫 ( m u s 野a v e ，1 9 5 9 ) 的努力下最终完成，这为后来财政联邦主义理论的发展铺垫 了基础。蒂尔波特的重要贡献是，他将主流公共物品理论中对全国性公共物品的 需求分析扩展到对地方性公共物品的需求分析，并且看到了由于居民的流动性而 导致的地方政府之间的竞争，最终使得地方政府能与市场自由竞争机制一样有效 率的提供地方性公共物品。由此，马斯格雷夫( 1 9 5 9 ) 对政府的三项职能在中央 和地方之间进行了分工。奥茨( 1 9 6 8 、1 9 9 9 ) 非常明确地对联邦主义结构下公共 财政职能在联邦和地方之间的分配做了理论总结。然而，蒂尔波特( 1 9 5 6 ) 并没 有对地方性公共物品的融资和生产有更进一步的阐述，奥茨( 1 9 7 2 ) 首次明确了 财产税作为地方性公共物品融资的主要来源。马斯格雷夫则提出了一个非常明细 的、用来在中央和地方之间进行税收划分的原则( 专栏一) 。t o m 模型对公共部 门垂直分工的总体见解是，宏观经济稳定职能归中央政府，因为它拥有对货币政 策和汇率政策的垄断权。收入再分配职能也主要归中央政府，但地方政府也可以 发挥一定的补充责任。这是因为，如果地方政府发挥主导责任的话，那些实施更 积极的收入再分配的地区将吸引更多的低收入者进入，同时为收入再分配出资的 高收入着将会移出该地区，这将导致再分配政策的失败。所以分配主要是针对资 4 河南大学研究生硕士学位论文 源配置职能而言的，即如何就地方公共物品的供应及其相应的财政来源在地方和 中央政府之间进行分工。因此b i r d ( 2 0 0 2 ) 等人也认为，财政分权理论主要研究 的是配置职能以及实现职能所需的财政收入如何在中央和地方之间进行划分。 e l l e r ( 2 0 0 4 ) 概述了财政联邦主义的主要理论论点，并从大量的文献中筛选出分 权决策所要考虑的五大基本因素：居民偏好的区域差异、规模经济和外部性、辖 区间竞争和分工、政治因素、地理和人口条件。一般的规范建议主要在实现规模 经济、内在化外部性和考虑地方偏好这两类主要因素之间进行权衡。但是其他因 素在分析中的重要性也越来越明显。将政治因素及地理和人口条件引入分析，推 动了传统财政分权理论的发展，并且在很大程度上可以用来解释实际分权模式为 什么千差万别并且与规范的建议相出入。由于这些因素之间本身就存在着冲突， 因此，不同的研究者依据这些相互冲突的因素而做的判断并不一致，而同一种政 府职能基本上存在三种可供选择的分权方式：( 1 ) 地方政府完全责任，即绝对分 权；( 2 ) 地方政府负主要责任，中央政府负补充性责任；( 3 ) 地方和中央政府负 共同责任。以下部分就将决定最优分权度的五大因素做简单介绍，并且给出针对 每一因素的规范和实证结论。尽管作者是从最优分权度的角度来对这些文献进行 理论总结的，但同样的方法仍然亦可用来对最优分权集中度进行分析。 1 资料来源：马斯格雷夫1 9 8 3 ，转引自彼夫达比尔，1 9 9 9 。 河南大学研究生硕士学位论文 1 1 1 地区间居民偏好的异质性 从地区偏好的异质性来考察大多数规范建议都以为，对于那些个地区的偏好 未必相同的物品和服务，向居民提供时应由地方政府完全负责。公共物品偏好的 显示信息，是决定公共物品供给机制的关键问题，由于地方政府与当地居民更接 近，更有条件了解当地居民的的偏好信息，因而将比中央政府按照全国统一的标 准供给公共物品更有效率。 蒂尔波特( t i e b o u t ，1 9 5 6 ) 最先涉及这一问题。它通过引入居民的流动性， 证明在居民完全自由流动等一系列假设下，如果公共物品以地方税来提供，并且 反映了公共物品的成本，那么居民在辖区间选择不同的税收和公共物品的组合， 其效果类似于消费者在市场上跨地区选择商品，辖区间人员和企业的流动性为公 共物品的有效配置提供了必要的信息。 奥次的分权定理和对应原则进一步清晰的阐述了地区偏好的异质性在分权决 策中的重要意义，已被公认为财政分权的两大经济理由。坦齐( t a n z i ，1 9 9 5 ) 以 这两大经济理由为基础，再一次论述了分权的价值。既然中央政府对地方利益知 之甚少，并且存在着很高的信息费用、交易成本、控制和摩擦成本，某些政府职 能放在地方一级行使就是顺理成章的事了。然而，出于对地方政府行政效率的担 心，尤其是地方政府缺乏现代化的透明的公共支出管理体制，有的作者支持某些 职能由地方政府负主要责任的情况下，由中央政府负补充责任。也有作者认为， 由地方政府负全部职能并不能完全避免公共物品偏好显示上的困难，因为地方政 府仍然要面临信息难题，只是在程度上稍微不同而已。考虑到地方政府缺乏行政 效率，将会抵消分权的效率收益，因此主张有地方和中央共同承担责任。 1 1 2 辖区间竞争和垂直分工 从辖区间的竞争和垂直分工来看，多数的规范建议依然主张实行分权。因为 辖区间的竞争客观上使地方居民获得了更好的公共物品与服务，同时支付的税收 6 河南大学研究生硕十学位论文 代价更小。辖区之间的相互比较，将激励地方公务员廉洁奉公，忠实于当地选民 的利益。此外，不同辖区间的竞争，还促进了各地之间政治方面和组织方面自下 而上的创新，这一过程中劳动力的跨区流动以及各地比较优势的发挥，都将提高 资源配置的效率。 一些文献也考虑到了辖区间竞争( 尤其是税收竞争) 的负面效果，包括：税 收效率损失、税收公平问题和人群分化趋势问题等。可以看出，信息和竞争优势 是t o m 模型支持财政分权的两大主要理由。一是在地方公共物品上，地方政府 和居民比中央政府拥有更大的关于当地偏好和条件的信息优势，他们能够做出更 符合效率要求的地方公共物品的决策；二是居民的流动性和辖区间的相互竞争将 允许居民选择自己最偏好的地方性公共物品一税收组合，政府从而能够最优的提 供地方性公共物品( q i a n 、w e i n g a s t ，1 9 9 7 ) 。 1 1 3 规模经济和外部性 若从实现规模经济和内在化外部效果的角度，多数规范建议都主张具有规模 经济和外部效果的公共活动应当相对集权，即由中央政府负责。随着产量的增加， 公共物品或服务的成本下降，即视为存在着公共物品供给的规模经济。规模经济 要求更为集中的供给方式。但是，即使在平均成本递减的情况下，有时也难以清 晰地建议是否应由中央政府行使该项职能，其原因仍然在于集权型治理的信息成 本和协调成本。 反对分权的另一理由是辖区间公共服务的外溢效果的存在。然而，内在化外 部效果不一定必须将职能移交给中央政府，除此之外，还可能通过其他方式，比 如：援助拨款、财政转移支付、辖区间的横向合作以及自愿解决方式，特别是考 虑到外部效果的范围各不相同，需要考虑到大到全球小到城际之间的各种外部性 的治理机制。因此，有的作者认为中央、地方应当分担责任。辖区间的横向合作 和自愿解决方式，意味着将会发生交易成本和协调成本，中央政府只应负有框架 性责任，而具体协调方式还应因地制宜，不必拘泥于一般的方法，所以地方的参 7 河南大学研究生硕十学位论文 与至关重要。可见，既要照顾到规模经济和外部性，又要考虑到利用基层的信息 优势和辖区间的竞争优势，那么对于集权和分权的选择就会陷入两难的境地，主 要是由辖区间边界的确定性造成的。试图将集权和分权的优势结合起来考虑的一 种财政联邦主义模型，即f o c j 模型近年来在欧美等国、尤其是大城市地区的公 共事务治理中被广泛应用。与传统的基于辖区地理边界的多种公共服务共同提供 的方式不同，新的模式是基于单一服务功能的、超越行政辖区自然边界的提供方 式。相比较而言，后者更具有弹性。当然，这一新模式在俱乐部的组织、控制和 透明度等方面，并非是十全十美的。因此，两者的优势应进一步结合起来。 1 1 4 地理和人口因素 在衡量偏好的异质性以及规模经济能否实现时，辖区的规模是一个重要的决 策变量，辖区规模越小，个人之间的偏好差别越小，分权化的收益越低。另一个 对分权决策有重要意义的变量是城市化的程度。一个地区的城市化程度越高，分 权化的困难越小，除此之外，种族分化程度，人口密度、自然资源以及历史条件 的可获得性，也影响着对于某种智能的分配。正是由于各种因素之间的对立和紧 张关系，要得出一致的规范判断相当困难。另一方面，分权的效果如何? 规范分 析也难以给出满意的答案。而在政治实践中，同一项任务在政府间的分工亦各不 相同，因此，规范的结论还需要实证分析的补充。尽管财政分权理论的实证分析 还存在很多计量上的困难，对于最优分权( 集权) 决策而言这些研究成果毕竟可 以作为规范理论的补充及检验。 河南大学研究生硕士学位论文 1 2 对传统财政分权理论的评述与发展 1 2 1 公共选择理论对其的评述与发展 布伦南和布坎南( 1 9 8 0 ) ，立足于限制政府征税权的角度，从两个方面对传统 的财政分权理论提出了批评。这一批评建立在公共选择理论的分析范式上。 首先，传统的财政分权理论假设仁慈而高效的专制政府的存在。给定辖区内 特定公共物品或服务的最优提供量，仁慈的专制者就能够自动实现供给。事实上 这样的假设模型，只为推导地方公共物品的最优供给提出了分析的制度背景，而 不代表供给公共物品的具体方案或机制。一旦这一假设恢复到真实状态，其政策 建议的非现实性就会显现出来。公共选择理论假定政治场景和市场场景中参与者 的人格是统一的在每一种场景中他们都会按个人利益最大化的原则行事。相应的 政府模型中，政府不仅不是仁慈而高效的社会福利最大化者，相反他们自私而贪 婪，其目的就是大到税收收入最大化。 其次，传统的财政联邦主义理论忽略了联邦结构本身所具有的宪法含义。从 这个角度来看，财政联邦主义的一个重要含义，就是将联邦主义的政治结构作为 约束政府的潜在财政剥削行为的手段。一方面，众多地方政府的同时存在与相互 竞争，以及要素与居民在辖区间的了流动能力，客观上限制了地方政府漠视当地 居民利益的行为；另一方面，通过明确的立法规则，对政治权力实行分权制，从 而拆解政府内部的权力结构，这一作用有可能取代对于政府财政行为的明确限制 或者代替对政府征税权的限制。 公共选择理论对传统的财政分权理论的批评，包含于他对于当代主流公共财 政理论的批评之中。当代主流公共财政理论是理论福利经济学的延伸，始于萨缪 尔森的一系列关于公共物品最优提供量的论文。萨缪尔森曾经明确的说过，写作 这些论文时他的主要目的仅仅是为了完善其福利