（交通运输工程专业论文）我国铁路突发事件应急管理体系研究.pdf

摘要 铁路突发事件应急管理体系是维持铁路运输系统正常运行的重要支撑，是降低突 发事件人员伤亡和财产损失的有效手段，在铁路的安全运营方面起到了极为重要的作 用。随着我国铁路第六次大面积提速的成功实施及中长期铁路网规划的展开，铁 路正朝着高速、重载、高密度的方向发展，这对铁路突发事件的应急管理提出了更高 的要求。如何构建完善的应急管理体系，提前预防和控制可能引发突发事件的因素， 提高突发事件的处置效率，减少铁路各类突发事件的发生，成为了一个紧迫而重要的 课题。 本文结合我国铁路应急管理以及相关领域的研究现状，运用应急管理理论对我国 铁路应急管理体系进行了探索。本文首先阐述突发事件、应急管理等一些相关概念， 明确了铁路突发事件的性质特征和应急管理过程；其次，本文依次从预案体系、组织 体系、救援体系和应急响应流程等方面对我国铁路突发事件应急管理现状进行分析， 探讨了铁路应急管理体系目前存在的不足，确定了完善我国铁路应急管理体系的思路。 在此基础上，以突发事件应急管理过程的预防预警、应急准备、应急响应、恢复四阶 段为主线，详细分析了铁路部门在突发事件应急管理各个阶段的工作内容和方法，提 取了各个阶段的关键要素，建立了铁路突发事件应急管理体系框架，初步构建了我国 铁路突发事件应急管理体系。为实现铁路突发事件应急管理体系的持续改进，文中最 后研究了铁路应急能力内涵，以及铁路应急能力评价的特点，通过咨询、系统分析和 向专家发调查表等方法，并不断地修改完善，确定了铁路应急管理能力评价指标体系， 并采用层次分析法计算了评价指标权重，验证了应急体系评价指标体系建立和指标选 取的合理性。 关键词：铁路；突发事件；应急管理体系；应急能力评价；层次分析法 a b s t r a c t r a i l w a ye m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m o p e r a t i o no ft h er a i l w a yt r a n s p o r ts y s t e m ，a n p r o p e r t yl o s s e so f t h er a i l w a ys y s t e m i sa l li m p o r t a n ts u p p o r tt om a i n t a i nt h es a f e e f f e c t i v em e a n sf o rr e d u c i n gc a s u a l t i e sa n d a l o n gw i t ht h ea c t i o no fs i x t hl a r g ea r e as p e e d i m p r o v i n ga n dt h e s u c c e s s f u l i m p l e m e n t a t i o no ft h e l o n g t e r mr a i l w a yn e t w o r kp l a n ”t h er a i l w a yi sm o v i n gf a s t ，h e a v y ， 1 1 i 曲一d e n s i t yd i r e c t i o n ，w h i c hh a sh i g h e rr e q u i r e m e n t sf o re m e r g e n c yi n c i d e n t sm a n a g e m e n t o ft h er a i l w a ys y s t e m o nt h eb a s eo fr e s e a r c hs t a t u si nq u o ，t h ep a p e re x p l o r e dr a i l w a ye m e r g e n c y m a n a g e m e n ts y s t e mw i t he m e r g e n c ym a n a g e m e n tt h e o r y t h i sp a p e rd e s c r i b e df i r s t l y i n c i d e n t s ，e m e r g e n c ym a n a g e m e n ta n do t h e rr e l a t e dc o n c e p t s ，d e f i n e dt h ec h a r a c t e r i s t i c so f r a i l w a yi n c i d e n t sa n de m e r g e n c ym a n a g e m e n tp r o c e s s ；s e c o n d l y ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h e r e s e a r c hs t a t u si nq u oo ft h ee x i s t i n ge m e r g e n c yp l a n n i n gs y s t e m , o r g a n i z a t i o n a ls y s t e m ， r e s c u es y s t e ma n de m e r g e n c yr e s p o n s ep r o c e d u r e sa n ds oo n ，a n da n a l y s e st h ed e f i c i e n c i e s ， d e t e r m i n e dt h ei m p r o v e m e n ti d e a so fr a i l w a ye m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m i nt h i sb a s i s ， w i t ht h em a i nl i n eo ft h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n tp r o c e s st ot h ep r e v e n t i o no fe a r l yw a r n i n g ， e m e r g e n c yp r e p a r e d n e s s ，e m e r g e n c yr e s p o n s e ，r e c o v e r y ，t h ep a p e ra n a l y z e dd e t a i l e dt h e c o n t e n ta n dm e t h o do fe a c hp h a s e ，a n dt h e ne x t r a c t e dt h ek e ye l e m e n t st oe s t a b l i s h m e n tt h e r a i l w a ye m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mf r a m e w o r k t h ei n i t i a lc o n s t r u c t i o no ft h ec h i n a r a i l w a ye m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mw a sf i n i s h e d f o rt h ec o n t i n u o u si m p r o v e m e n t r e a l i z a t i o no fr a i l w a ye m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m ，t h ep a p e rs t u d i e dt h er a i l w a y e m e r g e n c yr e s p o n s ec a p a b i l i t yc h a r a c t e r i s t i c s ，d e t e r m i n e d t h er a i l w a ye m e r g e n c y m a n a g e m e n tc a p a b i l i t ye v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mc a l c u l a t et h ew e i 曲t so fe v a l u a t i o ni n d e x e s w i t ha h p m e t h o d ，v e r i f i e dt h er a t i o n a l i t yo ft h ee m e r g e n c ys y s t e me v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m a n di n d e xs e l e c t i o n k e y w o r d s ：r m l w a y ；e m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m ；e m e r g e n c yc a p a c i t ye v a l u a t i o n ；a h p 西南交通大学凹南父迥大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密z 使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名指导老师签名： f 之炜 日期：c ：b2 ，移一舌、l 日期：o gt o 。z ff 西南交通大学硕士学位论文主要工作( 贡献) 声明 本人在学位论文中所做的主要工作或贡献如下： 本文结合我国铁路应急管理以及相关领域的研究现状，运用应急管理理论对我国 铁路应急管理体系进行了探索。在此基础上，以突发事件应急管理过程的预防预警、 应急准备、应急响应、恢复四阶段为主线，详细分析了铁路部门在突发事件应急管理 各个阶段的工作内容和方法，提取了各个阶段的关键要素，建立了铁路突发事件应急 管理体系框架，初步构建了我国铁路突发事件应急管理体系。为实现铁路突发事件应 急管理体系的持续改进，文中最后研究了铁路应急能力内涵，以及铁路应急能力评价 的特点，通过咨询、系统分析和向专家发调查表等方法，并不断地修改完善，确定了 铁路应急管理能力评价指标体系，并采用层次分析法计算了评价指标权重，验证了应 急体系评价指标体系建立和指标选取的合理性。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得的成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰 写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在文中作了明确说明。 本人完全了解违反上述声明所引起的一切法律责任将由本人承担。 学位论文作者签名： 褥漫钆 日期：加、6 、f 7 1 1 研究背景及意义 第1 章绪论 近年来，铁路行车事故屡次发生，例如备受瞩目的胶济铁路4 2 8 事故，2 0 0 8 年4 月2 8 日由北京开往青岛四方的t 1 9 5 次客车通过胶济铁路王村站，在k 2 8 9 + 6 1 0 处， 这列客车车尾前9 1 7 位脱线、颠覆，造成由烟台开往山东菏泽的5 0 3 4 次客车与脱线、 颠覆车辆相撞，5 0 3 4 次客车机后1 5 位及机车脱线、颠覆。胶济铁路重特大交通安全 事故死亡人数增至7 0 人，受伤人数高达4 0 0 余人。再如2 0 0 1 年1 月8 日9 时4 7 分， 乌鲁木齐开往喀什的k 8 8 3 次旅客列车( 编组1 3 辆，总重6 8 9 吨，计长2 8 6 ) 运行至 南疆线上新光一下新光间k 2 7 5 + 6 7 4 处( 速度5 4 公里d , 时) ，重联机车d f 4 1 1 2 6 号及 机次第1 1 1 位车辆脱轨，机后第1 2 位车辆脱轨1 个台车，脱轨后走行3 0 6 米。造成机 车小破l 台，车辆小破1 2 辆，钢轨报废3 根，无人员伤亡；直接经济损失6 4 70 8 6 6 0 元：中断行车5 5 小时5 0 分，构成了旅客列车脱轨重大事故。1 9 9 7 年4 月2 9 日，昆明 开往郑州的3 2 4 次旅客列车，运行到京广线荣家湾时，与停在该站长沙开往茶岭的8 1 8 次旅客列车相撞，造成乘务员和旅客死亡1 2 6 人，重伤4 5 人，轻伤1 8 5 人，是铁路提 速后的第一次重大事故；1 9 9 9 年7 月9 日，武昌开往湛江的4 6 1 次旅客列车，运行至 衡阳北和衡阳车站间发生脱轨，造成旅客死亡9 人，重伤1 5 人，轻伤2 5 人。 除行车事故之外，泥石流、洪水、暴风雨雪等自然灾害对铁路行车带来很大的影 响。例如2 0 0 8 年1 月，南方多个省份持续出现雨雪、凝冻等天气，部分地区出现大雪 或暴雪，冰冻造成了京广线上多个区段接触网断网事故，导致铁路大范围受阻，京广 线运行秩序混乱，大量旅客滞留广州站。 这一系列的行车事故引起了世人对铁路应急管理的广泛关注。铁路是我国重要的 基础设施，是国民经济和社会发展的大动脉，其一旦发生事故，对国民经济和人民生 命财产安全造成很大的影响。随着我国铁路第六次大面积提速的成功实施及中长期 铁路网规划的展开，铁路正朝着高速重载、密度更大、技术更加先进的方向发展， 这对铁路突发事件的应急处置提出了更高的要求。如何借助现代科技手段，提前预防 和控制可能引发突发事件的因素，提高突发事件的处置效率，减少铁路各类突发事件 的发生，控制突发事件的影响，最大限度减少突发事件带来的损失，是一个紧迫的课 题。 应急管理作为维持铁路运输系统正常运行的重要支撑体系之一，在铁路的安全运 营方面起到了极为重要的作用，建立一个高效的铁路应急管理体系是十分必需的。 1 2 研究现状 1 2 1 国内研究现状 突发事件应急管理己成为国内外专家十分重视的领域，应急管理理论的文献不断 涌出，但是铁路应急管理理论的研究还不是甚多。 西南交通大学俞平在其学位论文铁路行车安全事故分析与对策研究f 9 】中运用安 全系统工程、人机工程学对成都分局1 9 9 0 - - 2 0 0 1 年行车事故进行系统分析研究，深刻 分析发生事故的综合原因，提出预防性措施，研究实现铁路安全生产有序可控、基本 稳定目标的对策措施。 西南交通大学周大微在其学位论文铁路局车务段安全管理研究n 0 1 中在车务段 大量事故资料的基础上对接发列车作业事故进行了系统分析，找到接发列车作业事故 ( 错误办理接发列车、关闭折角塞门开车、列车抱闸发车) 的直接原因所在根据引发 事故的直接原因，制定了切实可行保证安全的防控措施。在对调车作业事故分析上， 采取了事故树等分析方法，理论结合现场工作实际，找出三种惯性调车作业事故的直 接原因，并分别根据事故暴露出的问题和漏洞，制定了预防事故的措施和方法，可以 有效的控制类似事故发生的几率。 北京交通大学张雅琴在关于高速铁路应急预案管理的思考1 1 1 1 中阐述了应急预 案生命周期的概念，提出应急预案的一个周期包含：应急预案的编制流程；应急 预案的审批备案和发布；应急预案的更新和修订；应急预案的培训和演练四个环 节。 李岩在铁路运输环境突发事件应急反应体系的设想【1 2 1 中提出了铁路运输环境 突发事件应急反应体来的初步构建。铁路运输环境突发事件应急反应框架由两个体系 即管理体系及政策法规体系；以及5 个系统即应急反应信息系统、快速应急救援系统、 应急反应监控系统、应急反应培训系统、硬件支持系统构成。在框架中强调建立应急 反应技术培训中心的必要性及其建设思路，研究各种突发环境事件的特点和应急方法。 对各级指挥人员、抢险人员和危品运输工作人员进行不同专业的、有针对性的培训工 作，包括课堂培训和实践演练培训。 谢志刚在建立铁路事故救援点设置模型的探讨n 3 1 在考虑铁路事故救援的快速 反应、有效覆盖、风险评估和铁路自身行业特点等多项因素的基础上，建立了铁路事 故救援点设置的数学模型。 西南交通大学刘民伟在铁路大型客运枢纽站突发事件应急能力评价模型与方法 的研究 4 1 中运用系统工程理论、风险理论、管理学理论以及a h p 法、熵技术、集值 统计方法、模糊评价模型对铁路大型客运枢纽站突发事件应急能力评价进行了深入研 究。 陈序在铁路应急能力评价及对策研究 1 5 1 本文在对现场调研、参加实地应急演 练和分析国内外现有研究成果的基础上，建立了铁路应急救援多级评价指标体系，运 用多层次模糊综合评价模型对铁路应急能力进行科学评价，并应用此模型对青藏铁路 的应急能力进行了评价，验证了该模型的实用性。 罗文婷在铁路应急预案综合评价方法研究1 7 1 运用定性与定量、理论与实践、从 局部到整体的综合分析方法，采用问卷调查和现场调研的方式，对铁路应急预案综合 评价展开深入系统的研究。在对铁路应急预案进行综合分析研究的基础上，建立了铁 路应急预案综合评价指标体系，提出了与之相适应的综合评价方法，并对青藏铁路应 急预案进行综合评价，为应急预案的编制及修改提出科学的建议。 综上可知，目前国内对铁路突发事件应急管理的研究主要集中在应急预案的制定 和管理、应急救援指挥系统以及应急能力评价等某单方面，对我国铁路突发事件的机 理以及整体的应急管理体系仍缺乏研究。 1 2 2 国外研究现状 国外铁路应急体系研究最具有代表性的是德国铁路和日本铁路。 ， ( 1 ) 德国铁路应急体系研究现状 德国铁路应急体系重在事发后的救援。德国铁路共设有6 个救援中心，分布在全 国6 个大城市内以及6 0 个救援点，遍布全国铁路网，平均每1 0 0 k i n 左右设置一处救援 点。全国铁路救援点由德国铁路路网公司经营和统一管理，并纳入德国国家救灾体系。 德国铁路救援中心的设备配置有铁路救援列车、接触网抢修列车。全路共有6 列隧道 救援列车，分布在几条正线的中部地区。隧道救援列车的主要任务是当隧道发生客车 事故时，立即出动救人。 ( 2 ) 日本铁路应急体系研究现状 日本是一个灾害多发国家，台风、地震等自然灾害频发。日本铁路应急体系重在 预警。日本铁路应急体系主要体现在以下方面： 完善的法律保障 日本新干线正式开通运营之前，日本政府及运输省即以法律形式，针对破坏铁路 设备及影响列车安全的行为分别颁布了新干线特例法和实施细则15 1 。 技术措施 采用各种监测设备对列车运行状态进行监测，及时发现与避免列车热轴等故障的 发生，同时铁路沿线均设置防护网，对线路运行、维修时间带分隔措施，以避免高速 列车运行与线路、供电维修作业交叉干扰和带来不安全因素。 1 3 研究内容以方法 作为国家的经济大动脉，铁路系统是一个错综复杂的大系统，涉及车、机、供、 电、辆多个部门，因此铁路应急管理是一个多层次、多环节的过程。本文将在参考大 量文献的基础上，结合我国铁路突发事件应急管理的特殊性和复杂性，对以下问题进 行了研究： ( 1 ) 铁路突发事件概念的界定。铁路系统相比其他系统具有自身的特殊性，根 据铁路系统自身的特点，对铁路突发事件的概念进行了界定，分析了铁路突发事件的 诱因和特点。 ( 2 ) 对应急管理内容、应急管理过程等基础理论进行了阐述。 ( 3 ) 遵循应急管理四阶段理论，对铁路应急管理在突发事件预防预警、应急准 备、应急响应、恢复各个阶段的业务进行详细分析，结合我国突发事件应急管理的研 究成果，建立铁路应急管理体系框架，初步构建了我国铁路应急管理体系。 ( 4 ) 为实现铁路突发事件应急管理体系的持续改进，在初步构建的铁路应急管 理体系基础上，文中最后研究了铁路应急能力内涵，以及铁路应急能力评价的特点， 通过咨询、系统分析和向专家发调查表等方法，并不断地修改完善，确定了铁路应急 管理能力评价指标体系，并采用层次分析法计算了评价指标权重，验证了应急体系评 价指标体系建立和指标选取的合理性。 全文的技术路线如下图1 1 所示： 收集相关资料 + 突发我国 事件铁路 应急应急 管理管理 研究现状 综述分析 上 构建我国铁路应急管理体系 上 铁路应急管理能力评价 图1 1 技术路线 第2 章铁路突发事件应急管理的理论基础 2 1 突发事件的概念 目前，国际上对突发事件有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态” ( p u b l i ce m e r g e n c y ) 的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体 公民，并对整个社会的正常生活构成威胁。”【l 】本文认为突发事件是指指突然发生、造 成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共 安全的紧急事件。突发事件一般在人的理性范围内所无法预测且突然发生，它是在一 定社会、历史、自然条件下，由某种特定因素诱发，超出通常时空和心理额度并难以 控制的事件。突发事件可被广义地理解为突然发生的事情：第一层的含义是事件发生、 发展的速度很快，出乎意料；第二层的含义是事件难以应对，必须采取非常规方法来 处理。 2 2 铁路突发事件的界定 在目前的铁路应急管理中，更常见的是对突发事故的应急救援，包括火灾事故、 交通伤亡事故、突发公共卫生事故、危险化学品运输事故等，针对这些事故，我国均 设立了一系列的应急预案，包括铁路火灾事故应急预案、铁路交通伤亡事故应急 预案等。 突发事件与突发事故之间既存在相互联系又存在区别。事故通常伴有人员伤亡和 财产损失，是较高级别的突发事件。本文研究的对象是铁路突发事件。 铁路突发事件是指对铁路运输生产过程产生直接影响且造成直接损失的，在一定 的地理区域内突然发生的，规模较大且对社会产生负面影响的，对人民群众生命和财 产构成威胁的事件。例如2 0 0 8 年的4 2 8 胶济铁路事件是铁路运输中的典型的突发事件。 2 3 铁路突发事件诱因 铁路生产过程涉及机、车、工、电、辆多个部门，引起铁路突发事件的因素比较 西南交通大学硕士研究生学位论文 第7 页 多，且错综复杂，有系统内部的和外部的因素，也有自然的和人为的因素。但所有因 素都可以包含在四种基本因素之中：人的因素、机械事故因素、自然因素和安全管理 因素。 ( 1 ) 人的因素。人为因素属于系统内部原因，是指突发事件由人为因素而触发， 人的因素可分为人的错误判断、错误行为、意愿的变化等几类，例如驾驶员操作失误、 机械师维修失误等，这些因素往往是引发突发事件的直接原因。 ( 2 ) 设备因素。设备因素是指潜伏在设备本身的不安全因素，即为物的不安全 状态，例如列车某零件发生故障等等。此类因素是引发突发事件的直接原因，也属于 系统内部原因。 ( 3 ) 自然因素。自然因素是指因各种系统所处于的自然环境和社会环境的发生 异常状态而导致铁路突发事件的发生，例如“5 1 2 ”汶川特大地震，直接导致交通设施严 重受损、交通通讯中断。就铁路而言，直接造成了宝成、成昆铁路干线，成汶、德天、 广岳支线严重受损，达成、成渝、内六、襄渝等其它干线和支线不同程度受损，铁路 行车一度中断。仅成都铁路局管内，就有2 9 公里线路设施报废，2 5 0 0 多公里线路设施 不同程度受损；5 8 个车站信息设备报废；2 3 6 座桥梁直接受损，9 8 座隧道直接受损， 6 6 9 公里路基受损；生产用房毁损1 6 3 2 万平米；职工住宅毁损1 6 8 4 万平米。职工和 家属死亡5 7 人，受伤6 0 0 余人；直接经济损失1 9 4 6 亿元。一般地说，环境因素是引 发突发事件的间接原因，而且短时间内无法消除的因素。 ( 4 ) 安全管理因素。安全管理因素是指在管理制度，或者在管理过程中存在的 一定的缺陷从而导致突发事件的发生，例如人员配置不当等。 2 4 铁路突发事件分类 按事件引发的原因可将突发事件分为3 类：技术设备类、社会治安类和自然灾害 类。 ( 1 ) 技术设备类突发事件是由于铁路运营组织失误或铁路车辆、轨道、运营、 通讯、信号设备设施故障而发生的事件。包括列车冲突、脱轨、火灾、爆炸，线路、 桥梁、隧道设备不良，信号、通信、供电、给水设备故障耽误列车等，这类突发事件 主要表现为行车事故； ( 2 ) 社会治安类突发事件主要指在铁路上发生的爆炸、涉枪、杀人、抢劫、重 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 大盗窃等危害铁路运输安全的重大治安事件和冲击铁路、拦截列车、聚众哄抢铁路运 输物资等事件； ( 3 )自然灾害类突发事件包括发生地震、水灾、冰冻、风灾、高温、雷击等影 响铁路运营的事件。 2 5 铁路突发事件特点 ( 1 ) 突发性和不确定性。突发性是突发事件最大的特征，是指事件能否发生、 何时发生及何地发生而不能事先予以准确地肯定，且事件的起因、规模、发展趋势和 后果也不能事先描述和确定。“突发性”含两层意思：一是突发事件的爆发偶然因素更 大一些，因为它几乎不具备发生前兆或者征兆不明显但难以完全预测预警。二是突发 事件要求人们必须在极短的时间内做出分析、判断。尽管随着科学技术的发展，人们 可以在一定程度上对某些突发事件做出预测预报，如天气预报，地震预报，火险预报 等。但预测的精确度仍然受技术水平等各种因素的制约，所以我们看到的是没有被预 测到的突发事件时常发生。因此，突发事件发生的具体时间、实际规模、具体态势和 影响深度，是难以完全预测的，具有一定的突发性和不确定性。 ( 2 ) 公共性。铁路突发事件的公共性首先体现在该事件涉及公共利益，即对公 共财产、公共安全、公共秩序产生影响。其次，在应对和处置铁路突发事件中，需要 调动和整合全社会的人力、物力、信息等公共资源和力量，即政府部门间的协调和配 合、政府与社会组织及公民个人的合作与沟通。另外，铁路突发事件的公共性还体现 在公共权力介入的可能性和必要性上。 ( 3 ) 危害的严重性。不论什么性质和规模的突发事件，都必然不同程度的造成 经济、财产、人身安全等方面的损失和破坏，给人民带来生命、财产或精神上的损失 和损害。这种损害性不仅体现在人员的伤亡、组织的消失、财产的损失和环境的破坏 上，而且还体现在突发事件对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击，并进而渗透 到社会生活的各个层面，并产生社会后遗症。如果铁路突发事件导致了公众对政府部 门管理社会的能力及其管理体制和方式的怀疑，造成了对于铁路形象的伤害，则其消 极作用和影响更甚。因此，铁路部门力求在可能的范围内，最大限度地控制突发事件 的发生、发展，并且将其损害降低到最低限度。 ( 4 ) 紧迫性。铁路突发事件影响到旅客的人身安全、货主的财产损失，关系到 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 社会、组织或个人的安危，需紧急采取特别、及时、有效的处置措施。随着突发事件 的发展、演变，它所造成的损失可能会越来越大。因此铁路突发事件的应急响应越快、 响应决策越准确，其所造成的损失就会越小。所以，在突发事件中，时间非常紧迫， 对时间的把握度很大程度上决定了突发事件管理的有效性。 ( 5 ) 应急处理的综合性和系统性。铁路运输生产过程是一个多层次、多环节过 程，铁路突发事件涉及面逛，可以用“牵一发而动全身”，因此铁路应急管理具有一定 的综合性和系统性，需要多系统、多部门协调指挥和处理。同时突发事件的影响具有 一定的社会性。铁路运输关系到社会生活的方方面面，突发事件一般对社会系统的基 本价值和行为准则架构产生严重威胁，从其影响和涉及的主体来看，铁路具有一定的 社会性。 2 6 我国铁路突发事件分级 根据突发事件性质、严重程度、可控性和影响范围等因素可以将突发事件分成4 级，特别重大的是i 级，重大的是i i 级，较大的是i i i 级，一般的是级嘲。突发事件发 生后，将突发事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国突发事件 应急体系建设和应急管理的共同经验。铁路突发事件的分级有助于有效的应急救援与 应急管理工作的展开。 铁路突发事件的分级的主要过程可以用图2 1 表示： 数据j 宰( 案例库、 专家资料库、各类 资料信息库) 上 1 分析事件运行机理 上 1 分析影响因素 上 i 研究事件危害性 上 i 综合评价 图2 1 铁路突发事件分级过程 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 从图2 1 中可以看出，铁路突发事件分级工作需要首收集各种资料，包括铁路突 发事件案例库，专家资料库等各类历史资料，借鉴这些历史资料和经验，系统分析事 件内在的运行机理，详细分析影响因素，研究事件的危害性，然后利用定量和定性相 结合的方法确定突发事件等级。 以铁路交通伤亡事故为例，按事故的可控性、严重程度和影响范围，应急响应分 为i 、i i 、四纠3 1 。 ( 1 )i 级标准 。 铁路交通伤亡事故符合下列情况之一者，为i 级应急响应： 事故后果已经导致3 0 人及其以上死亡，或危及5 0 人以上生命安全； 事故后果已经或即将导致1 0 0 人以上中毒( 重伤) ； 直接经济损失超过1 0 0 0 0 万元； 铁路繁忙干线运输设备遭受破坏，中断行车，经抢修在4 8 小时内无法恢复通车； 国务院决定需要启动的i 级应急响应。 ( 2 ) i i 级标准 铁路交通伤亡事故符合下列情况之一者，为i i 级应急响应： 事故后果已经导致1 0 2 9 人死亡，或危及3 0 5 0 人生命安全； 事故后果已经或即将导致5 0 1 0 0 人中毒( 重伤) ； 直接经济损失为5 0 0 0 1 0 0 0 0 万元； 铁路繁忙干线运输设备遭受破坏，中断行车，经抢修2 4 小时内无法恢复通车； 铁道部决定需要启动的i i 级应急响应。 ( 3 ) i i 级标准 铁路交通伤亡事故符合下列情况之一者，为i 级应急响应： 事故后果已经导致3 - 9 人死亡，或危及1 0 3 0 人生命安全； 事故后果已经或即将导致3 0 4 9 人中毒( 重伤) ； 事故直接经济损失为5 0 0 5 0 0 0 万元； 铁路繁忙干线运输设备遭受破坏，中断行车，经抢修1 2 小时内无法恢复通车； 铁路局认为有必要启动的i i i 级应急响应。 ( 4 ) i v 级标准 铁路交通伤亡事故符合下列情况之一者，为级应急响应： 事故后果已经导致3 人以下死亡，或危及1 0 人以下生命安全： 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 事故后果已经或即将导致3 0 人以下中毒( 重伤) ； 事故直接经济损失为1 0 0 5 0 0 万元； 铁路繁忙干线运输设备损坏，中断行车，经抢修8 小时内无法恢复通车； 铁路局认为有必要启动的级应急响应。 2 7 应急管理过程 应急管理是在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策 的目的，对突发事件事前预防、事发应付、事中处置和善后处理各个阶段进行分析， 有效集成社会各方面的资源，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，对突 发事件进行有效预警、控制和处理的过程。 对应急管理过程一般都沿用危机管理中的界定方法，目前应用较为普遍的是“三阶 段”模型、“四阶段”模型和“五阶段”模型【4 】。 “三阶段”模型将危机管理分为危机前、危机和危机后三个阶段，该模型的出处无 从考证，但该模型备受危机管理专家推崇。 “四阶段”模型是史蒂文芬克借用医学语言将危机的生命周期描述为四个阶段：第 一阶段为征兆期，有特征表明潜在危机可能发生；第二阶段为发作期，具有伤害性的 事件已经发生并引发危机；第三阶段为延续期，危机的影响持续，同时也是努力消除 危机的过程；第四阶段为病愈期，危机事件已经完全解决。 米特罗夫提出“五阶段”模型将危机管理分为信号侦测、探测与预防、控制危害、 恢复、学习共五个阶段 4 - 6 1 。第一阶段为信号侦测，识别新的危机发生的警示信号并采 取预防措施；第二阶段为探测与预防，组织成员搜寻己知的危机风险因素并尽力减少 潜在危害；第三阶段为控制危害，即危机发生阶段，组织成员努力使其不影响组织运 作的其它部分或外部环境；第四阶段为恢复，尽可能快地让组织运转正常；第五阶段 为学习，组织成员回顾和审视所采取的危机管理措施，并整理使之成为今后的运作基 础。 本文采用史蒂文芬克提出的四阶段模型，将突发事件应急管理分为以下几个过程： 包括预防、应急准备、应急响应和应急恢复。 其中预防是指在突发事件发生之前，为了消除突发事件出现的机会或者为了减轻 突发事件的损害所做的各种预防性工作，通过各种减缓性措施减轻其危害。预防的核 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 量曼置詈置已鼍| 目詈鼍皇寞| 量皇量鼍皇鼍i -d ： - - 皇鲁舞 心是减少复发性灾难的损失。这个阶段尤其要注意风险评估工作，尽可能预测到在哪 些地方会出现风险，并采取相应的预防措施以减少风险。 对突发事件的应急准备是指针对特定的或者潜在的突发事件所做的各种应对准备 工作。它是连续不断的过程，且需要丰富的专业知识，目的是在紧急状况下能采取合 适的行动，充足的准备可以降低紧急状况时的未知因素带来的危害。应急准备包括进 行预案的制定修正、应急资源保障等。如果没有充分有效的预防和准备工作，应急响 应不会达到预期的效果。 应急响应是指在突发事件发生发展过程中所迸行的各种紧急处置和救援工作。这 是应对突发事件的关键阶段、实战阶段。 应急恢复是指在突发事件的有效控制之后，为了恢复正常的状态和秩序所进行的 各种善后工作，包括对原有一些状态的恢复，对事件原因的调查等。恢复阶段的主要 措施是尽快恢复正常的社会生产秩序，进行灾害和管理评估等善后工作。 根据“四阶段”模型确定的应急管理过程如下图所示： 2 2 突发事件应急管理过程 第3 章我国铁路突发事件应急管理现状分析 3 1 我国铁路应急管理现状 近年来，铁路各类突发事件多次发生，铁路应急管理引起了广泛的关注。目前我 国铁路应急管理主要包括应急预案体系、应急组织体系、救援体系应急响应、应急响 应等内容。 3 1 1 我国铁路应急预案体系 应急预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急 管理、指挥、救援计划掣7 1 。2 0 0 6 年1 月，国务院发布国家处置铁路行车事故应急 预案对及时处理铁路行车事故、维护铁路运输秩序、铁路行车事故机车车辆起复、 救援列车的开行、合资铁路与地方铁路行车安全管理做出了明确规定。预案明确指出， 特别重大铁路行车事故发生后，铁道部和国务院有关部门、事发地人民政府按照各自 职责、分工、权限，共同做好铁路行车事故应急救援处置工作。必要时由国务院或国 务院授权铁道部成立非常设的国家处置铁路行车事故应急救援领导小组，组织事故处 置工作。这表明铁路应急预案的建设已成为我国各行业应急预案建设的重点。 铁路是一个复杂的系统，铁道部目前己初步建立起铁路突发公共事件应急预案体 系，形成了铁道部、铁路局、站段三级应急预案管理体系【7 】。铁道部负责制定战略方面 的危机预案，内容涉及应急管理过程中的内外环境因素，内环境因素只要是多个铁路 局、不同站段之间的协调互动，外环境因素主要是不同地域和省份，电力、能源、公 路、民航交通等不同行业。铁路局应急预案充分考虑了路局的实际情况，根据本局安 全管理、突发事件应对经验制定一些针对性比较强的预案。各运输站段则应专注于本 系统的专业功能，对本系统可能遭遇的突发事件进行严格的卡控和防范。 铁路应急预案包括综合预案、专项预案和站段预案。综合预案是铁路应急管理的 整体预案，从总体上阐述铁路的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责、应急 行动的总体思路等。通过综合预案可以很清晰地了解铁路的应急体系及预案的文件体 系，更重要的是可以作为铁路应急救援工作的基础和“底线”，即使对那些没有预料的 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 紧急情况，也能起到般的应急指导作用。专项预案是针对某种特定的突发事件制定 的，例如交通伤亡事故、危险物质泄漏、火灾、地震等应急而制定的。专项预案是在 综合预案的基础上，充分考虑了某特定突发事件的特点，对应急的形势、组织机构、 应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。站段预案是铁路局下属各站段、 分公司针对各种类型突发事件制定的具体处置措施。它是在专项预案的基础上，根据 具体情况需要而编制的。站段应急预案的特点是针对某一具体站段、部门及具体的事 故情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安 排，因而站段预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。 近些年为了实现铁路的运营安全，针对行车事故、火灾爆炸、设备故障、客流暴 涨、恶劣天气、自然灾害、公共事件等各种突发情况，铁路部门已经形成了一整套行 之有效的应急预案体系。按照铁道部关于实施铁路突发公共事件应急预案的决定 要求，各铁路局、专业运输公司编制了各类铁路突发公共事件应急预案，多次进行应 急预案的培训和演练，有效预防和妥善处置了各类铁路突发公共事件。同时，各级铁 路部门己规范应急预案目录，明确应急预案编制修订标准，建立应急预案审核公布制 度，并完成站段、分公司总体应急预案编制修订工作。铁道部提出铁路突发公共事件 应急预案修订基本要求：规范各类、各级应急响应标准：规范铁路应急预案中应急机 构的名称和组成；加强应急领导小组办公室职能；规范突发公共事件评价报告；规范 突发公共事件应急响应启动程序。 目前铁道部制定的主要应急预案有：铁路防洪应急预案、铁路破坏性地震应急 预案、铁路地质灾害应急预案、铁路交通伤亡事故应急预案、铁路火灾事故应 急预案、铁路危险化学品运输事故应急预案、铁路网络与信息安全事故应急预案、 铁路突发公共卫生事件应急预案、铁路处置群体性事件应急预案和动车组突 发事件应急预案等。 铁路局( 公司) 、站段也根据实际情况制定了各种预案，以青藏铁路公司应急预案 为例，青藏公司共有综合预案1 个，专项预案1 7 个，站段预案1 7 个。 以上表明，我国铁路应急预案编制工作基本完成，初步形成了铁路应急预案体系， 当铁路突发事件一旦发生时，需要迅速判断事件性质，及时启动相关专项应急预案。 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 3 1 2 我国铁路应急组织体系 总体上，铁路应急组织体系分为铁道部、铁路局、站段三层。应急组织体系根据 事件性质的不同而不同。 ( 1 ) 铁道部应急组织体系 以铁路交通伤亡事故应急组织体系为例，铁道部铁路交通伤亡事故应急组织体系 由铁道部铁路交通伤亡事故应急领导小组、各应急协调指挥组和应急救援队伍及力量 组成。铁道部应急领导小组由主管副部长任组长，办公厅、安全监察司、运输局、公 安局、宣传部和其他相关司局及事故发生地铁路运输企业负责人为成员组成，该领导 小组组成如图3 1 所示【3 】： 图3 1 交通伤亡事故铁道部应急领导小组 应急领导小组主要负责以下事务： 1 ) 统一领导铁路危险化学品运输事故应急救援工作； 2 )引发其它事故灾难时，决定启动相关专项应急预案； 3 ) 协调有关铁路运输企业与地方政府的应急救援工作； 4 ) 需其他部门支援时，负责与相关部门的沟通； 5 ) 决定向国务院请求支援和报告； 6 ) 有关紧急事项的决策。 西南交通大学硕士研究生学位论文第16 页 铁道部应急领导小组下设办公室，承担铁道部有关事故应急管理和协调指挥工作。 办公室设在铁道部运输局。应急办公室组成如图3 - 2 所示嘲： 图3 2 交通伤亡事故铁道部应急办公室 各部门的职责如下： 1 ) 办公厅：负责掌握综合情况，拟写、审核、报送信息。按应急领导小组指示， 负责向国家应急指挥机构请示汇报，与有关部门等沟通协调并请求支援。 2 ) 运输局：负责现场救援指挥、抢险，组织施救队伍、机具、材料的运输调动 和救援物资的运输保障。依据铁路货运事故处理规则负责货运事故的调查处理。 3 ) 安监司：负责事故调查工作。依据铁路行车事故和职工伤亡事故调查处理的 有关规定，及时查清事故原因、责任并提出处理意见。 4 ) 公安局：负责维护事故现场秩序，进行调查取证等现场勘查工作，打击处理 各种违法犯罪活动。依据火灾事故调查规定负责事故的调查处理。 5 ) 劳卫司：负责协调指挥对现场人员抢救、医护工作。做好有关药品医疗器具 的应急调配。 6 ) 发展计划司：负责协调指挥事故有害物质对水、大气、土壤、动植物等所造 成危害的监测工作，为事故处理提供环境监测数据。 7 ) 财务司：负责应急救援有关资金保障工作。 8 ) 宣传部：负责组织信息发布工作。 9 ) 总工会：负责组织、协调事故伤亡人员处置和身份确认，做好有关接待和安 抚工作。 铁道部应急领导小组根据事故情况下设现场指挥、事故救援、事故调查、医疗救 护、后勤保障、善后处理、宣传报道、治安保卫等应急协调组，分别由办公厅、安全 监察司、运输局、公安局、劳动和卫生司、宣传部和其他相关司局及发生地铁路运输 企业组成。各应急处理协调组在应急领导小组的统一指挥下，履行各自职责，按要求 组织各项应急处理措施。各应急协调指挥分别由铁道部有关司局以及有关铁路运输企 业组成。 应急救援队伍及力量包括救援列车、救援队、救援班、各基层站段应急救援队伍 以及消防部队、医疗救护队伍等社会力量。 ( 2 ) 铁路局应急组织体系 在铁路应急管理过程中，铁路局成立应急管理委员会，下设应急管理办公室、应 急指挥中心两个机构，根据突发事件类型成立交通事故、防洪、破坏性地震、火灾、 危险化学品等多个应急管理领导小组( 例如哈尔滨局成立1 4 个应急管理领导小组) 。 以哈尔滨铁路局为例，路局应急管理组织体系如下【8 】： 应 急 管 理 办 公 室 路局应急管理 委员会 应 急 指 挥 由 心 各 j 立 急 领 导 小 组 图3 3 路局应急管理组织体系 西南交通大学硕士研究生学位论文第18 页 路局应急管理委员会组织负责该局应急管理的整体协调工作。 路局应急管理办公室主要负责突发铁路公共事件应急体系建设和基础管理工作， 承担路局值守应急工作，及时掌握和报告突发铁路公共事件的信息及相关情况，办理 向部应急管理办公室和省、局领导报送的紧急重要事项，负责部、省和局领导指示、 批示的督办落实；负责组织编制、修订路局各类突发铁路公共事件应急预案，指导机 关有关部门和基层单位编制应急预案，协调全局应急信息系统和应急平台建设；负责 督促检查全局应急管理工作，研究提出加强铁路局应急管理工作的意见、建议；协助 局领导处置突发公共事件，保证路局与铁道部、省市有关部门以及基层单位应急处理 信息的畅通