（管理科学与工程专业论文）政府门户网站“公众参与”服务绩效评估指标体系设计研究.pdf

合肥工业大学 本论文经答辩委员会全体委员审查，确认符合合肥工业大学 硕士学位论文质量要求。 主席： 答辩委员会签名：( 工作单位、职称) 夕龟芷童父。叩日钟7 磷引姒 颈。1 及胀 研伦务 锄净蝴苔 徘4 毖 新：葱参节铷犯q 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据 我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的 研究成果，也不包含为获得 金起王些太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示 谢意。 学位论文作者躲声灶散签字眺川年铲月。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 佥目垦王些太堂 有关保留、使用学位论文的规定，有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授 权 金罡王些太堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：必l 年 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： n 导师签名：寿 签字日期：矽f 年g 月垆日 电话： 邮编： 政府门户网站“公众参与 服务绩效评估指标体系设计研究 摘要 “公众参与”互动渠道是政府门户网站三大核, 心j l l l 务功能之一，对推动电子 民主制度建设与实践具有积极的意义。但从目前国内“公众参与 应用实践看， 该渠道建设及服务质量一直是阻碍政府门户网站服务绩效水平提高的“软肋”， 因此，在政府门户网站服务绩效评估中，“公众参与渠道服务绩效评估也是其 中的重点工作。通过对“公众参与 渠道服务绩效评估，能够更加科学、有效的 把握该核心服务功能建设过程中存在的问题，明确今后的发展方向。而建立一套 科学、合理的服务绩效评估体系，公正、客观地对政府门户网站“公众参与 的 建设水平和服务质量进行测评，是决定评估质量的关键。 本文首先介绍了近年来国内外政府门户网站“公众参与服务绩效评估的理 论与实践情况，并说明了论文研究目的和意义。接着，对政府门户网站“公众参 与 服务绩效评估的相关概念进行了辨析，并阐述了新公共管理、电子民主等理 论。在此基础上，进一步分析了政府门户网站“公众参与服务绩效构成的基本 内容和关键特征，进而梳理出了“公众参与互动渠道服务绩效评估指标体系层 次框架。最后，在借鉴先进政府门户网站设计案例、方法的基础上，从理论的角 度，设计出了一套适合我国政府门户网站“公众参与”的服务绩效评估指标体系。 关键词：政府门户网站；公众参与；绩效评估；指标体系；电子民主 l r e s e a r c ho nd e s i g no fs e r v i c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n f o rg o v e r nm e n t p o r t a l ”匆b s i t e a b s t r a c t t h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o n c h a n n e li so n eo ft h et h r e ec o r e so ft h es e r v i c e f u n c t i o no ft h eg o v e m m e n tp o r t a lw e b s i t e i ti ss i g n i f i c a n tt op o s i t i v e l yp r o m o t et h e c o n s t r u c t i o no fd e m o c r a t i ci n s t i t u t i o na n da l s ot h ep r a c t i c eo fe l e c t r o n i cd e m o c r a c y b u ti nt h ev i e wo ft h ec u r r e n t d o m e s t i c ”p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ”a p p l i c a t i o n , t h e c o n s t r u c t i o n0 1 1t h i sc h a n n e la n dt h e s e r v i c eq u a l i t ya r eb o t ht h eh u d d l e so f i m p r o v e m e n to nt h eg o v e m m e n tp o r t a lw e b s i t es e r v i c ep e r f o r m a n c el e v e l t h e r e f o r e ， i nt h ep r o c e s so fg o v e r n m e n tw e b s i t es e r v i c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , t h e ”p u b l i c p a r t i c i p a t i o n ”c h a n n e ls e r v i c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni s t h ef i r s ta n df o r e m o s t p a r t t h r o u g ht h ep e r s p e c t i v eo ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，w ec a ng r a s pt h a ts o m e e x i s t i n gp r o b l e m sb ye - p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt i m e l ya n de f f e c t i v e l y ，a n di tc a nc h a r t t h ep a t hf o rt h eg o v e r n m e n tt os o l v et h ep r o b l e m s b e s i d e s ，e s t a b l i s h i n gas c i e n t i f i c a n dr e a s o n a b l es e r v i c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e m ， w h i c hc a l la s s e s s m e n t c o n s t r u c t i o nl e v e la n dt h es e r v i c eq u a l i t yo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n f o rt h eg o v e m m e n t p o r t a lw e b s i t ef a i r l ya n do b j e c t i v e l y , i st h ek e yt od e t e r m i n et h ee v a l u a t i o nq u a l i t y i nt h i sp a p e r , f i r s t l y , i ti n t r o d u c e st h ee v a l u a t i o nt h e o r ya n dp r a c t i c ee x p e r i e n c e s o ft h e g o v e r n m e n tp o r t a lw e b s i t e ”p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ”s e r v i c ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni nd o m e s t i ca n da b r o a d ，a n dt h e ni td e m o n s t r a t e si t sr e s e a r c hp u r p o s ea n d g r e a ts i g n i f i c a n c e a f t e rt h a t ，i t e l a b o r a t e st h e r e l a t e d c o n c e p t so f ”p u b l i c p a r t i c i p a t i o n ”s e r v i c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf o rt h eg o v e m m e n tp o r t a lw e b s i t e ，t h e n e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n de l e c t r o n i cd e m o c r a t i ct h e o r y o nt h i sb a s i s ，i t f u r t h e ra n a l y z e st h eb a s i cc o m p o n e n t so fc o n t e n ta n dk e yc h a r a c t e r i s t i c so f ”p u b l i c p a r t i c i p a t i o n ”s e r v i c ep e r f o r m a n c ef o rt h eg o v e r n m e n tp o r t a lw e b s i t ea n da l s oc r e a t e s t h ei n d e xs y s t e ml e v e lf r a m e w o r ko f ”p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ”i n t e r a c t i v ec h a n n e ls e r v i c e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n a tl a s t ，i td e s i g n sas e to fs e r v i c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n w h i c hi ss u i t a b l ef o ro u rg o v e r n m e n tp o r t a l w e b s i t ei nr e f e r e n c et od e s i g nc a s eo ft h ea d v a n c e dg o v e r n m e n tw e b s i t ef r o mt h e v i e wo ft h e o r e t i c a lr e s e a r c h k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp o r t a lw e b s i t e ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ：e l e c t r o n i cd e m o c r a c y ；i n d i c a t o rs y s t e m v 致谢 毕业论文暂告收尾，这也意味着我在合肥工业大学管理学院近三年的学习生 活既将结束。回首既往，自己一生最宝贵的时光能于这样的校园之中，能在众多 学富五车、才华横溢的老师们的熏陶下度过，实是荣幸之极。在这三年的时间里， 我在思想、学习、生活上都受益非浅。除了自身的努力外，与老师、父母和各位 同学、朋友的关心、支持和鼓励是分不开的! 首先，我衷心地感谢我的导师寿志勤副研究员，感谢他两年多来对我悉心的 关怀，感谢他不厌其烦、孜孜不倦的教诲! 寿老师渊博的知识、严谨的治学态度、 敏锐的学术洞察力、勤勤恳恳的作风、诲人不倦的态度都让我受益匪浅! 自入学 以来，寿老师就不断的引导我如何从事科学研究工作，并教授给我许多有效的科 研方法，这在对论文选题、论文写作及论文定稿的全过程中，起到了至关重要的 作用。此外，寿老师不仅在学术上引导我走上科研之路，还提供给我宽松的学习 和研究环境，同时生活中也给了我很多照顾，教会我怎样去做一个正直、对社会 有益的好人，这些我将永远铭记在心! 其次，我要感谢实验室的老师、同学和师妹、师弟们，他们是许君老师、郭 亚光老师、刘波、龚四海、赵慧、葛东侠、张袁袁、张凯、马春跃，感谢他们在 生活上对我的关心以及学习上给予我的帮助。此外，还要感谢管理学院2 0 0 8 级 2 9 班的全体同学，和同年级的余怀全、费菲、费孝宝、刘巍、杨恒飞、宋良雨、 邢建军、李洋、宋萌、韩炜、金戈等同学，以及校研会高星星、周炜冬、范华乐、 刘中和、于浩、许郴等同学，感谢他们对我论文撰写期间的鼎力相助! 再次，我还要特别感谢我的父母的支持，他们不断的鼓励，增强了我克服困 难的信心；他们无怨无悔的付出，才使得我有充足的时间和精力完成学业! 最后，感谢所有给予过我帮助和关心的朋友! 祝福他们，也祝福我自己 v i 作者：卢火焱 2 0 1 1 年4 月 政府门户网站“公众参与刀服务绩效评估指标体系设计研究 目录 第一章绪论1 1 1 论文的研究背景1 1 2 国内外研究概述2 1 2 1 国外研究概述2 1 2 2 国内研究概述4 i 3 论文研究的目的与意义6 1 3 1 研究的目的6 1 3 2 研究的意义7 1 4 论文的主要内容7 第二章“公众参与”服务绩效评估相关概念界定及理论介绍9 2 1 相关概念的界定9 2 1 1 政府门户网站9 2 1 2 “公众参与服务功能的内涵1 0 2 1 3 民主型政府与“公众参与 互动渠道1 1 2 1 4 政府门户网站“公众参与 服务绩效评估1 2 2 2 “公众参与”服务绩效评估理论介绍1 3 2 2 1 电子民主理论1 3 2 2 2 新公共管理理论1 4 2 2 3 信息构建理论一1 6 2 3 本章小结1 7 第三章政府门户网站“公众参与 服务绩效评估理论分析1 8 3 1 政府门户网站服务绩效评估基本框架1 8 3 1 i 评估的目的与意义1 8 3 1 2 评估的基本要素2 0 3 1 3 评估的基本方法2 1 v i i 3 1 4 政府门户网站服务绩效构成分析方法2 l 3 1 5 政府门户网站服务绩效特征分析：2 2 3 2 “公众参与互动渠道服务绩效构成分析2 3 3 2 1 “公众参与 互动渠道的作用与方式2 3 3 2 2 “公众参与”互动渠道中公众的类型2 4 3 2 3 “公众参与 互动渠道的应用服务类型2 5 3 2 4 “公众参与互动渠道服务绩效构成分析2 7 3 3 “公众参与 服务绩效的基本内容与特征分析2 8 3 3 1 “公众参与 互动渠道建设基本要素2 8 3 3 2 “公众参与 互动渠道关键绩效特征分析2 9 3 4 本章小结3 2 第四章政府门户网站“公众参与 服务绩效评估指标体系构建3 4 4 1 指标体系的构建原则3 4 4 2 指标体系的构建思路3 5 4 3 政府门户网站“公众参与 服务绩效评估指标体系设计3 6 4 3 1 评估体系层次框架梳理3 6 4 3 2 指标体系设计3 7 4 4 本章小结4 1 第五章结束语4 2 5 1 论文总结4 2 5 2 工作展望4 2 参考文献4 4 v i i i 插图清单 图2 1 “公众参与 层次图1 l 图2 2 电子民主参与系统顶层业务流程模型1 4 图3 1 政府门户设计服务框架图2 2 图3 2 “公众参与”渠道展示2 5 图3 3 基于用户体验的“公众参与 渠道服务绩效关键特征分析图3 0 图4 1 “公众参与”互动渠道服务绩效评估指标体系层次框架3 6 i x 表格清单 表3 1 政府门户网站三大核, c a i 艮务绩效内容实体与组件构成分析2 3 表3 2 政府网站“公众参与 服务平台多维度绩效构成内容2 8 表4 1 政府门户网站“公众参与 功服务绩效评估指标体系3 7 x 第一章绪论 1 1 论文的研究背景 2 0 世纪9 0 年代初，自美国首先提出了“电子政务( e g o v e r n m e n t ) 的概念 后，世界各国便普遍引用【1 1 。电子政务被各国公认为是增进政府公共管理、服务， 提高效率的最有效的方式。当前世界各国均高度重视电子政务建设，各国政府都 投入了大量资源，进行了多方面的建设和应用，电子政务发展成熟度已经成为世 界新公共管理改革和衡量国家、城市竞争力水平的重要标志之一。 在电子政务建设中，政府部门与社会公众接触的主要平台就是各级政府门户 网站，它是政府运用网络信息化手段提供管理和服务的窗口。政府门户网站，作 为电子政务发展的载体，提供公共服务的平台和渠道，已然成为政府和社会公众 互动的重要方式。自美国联邦政府于2 0 0 0 年9 月最先成立世界上第一个真正意义 的政府门户网站f i r s t g o v ( w w w f i r s t g o v g o v ) 以来，在一些信息基础设施相对 完善、电子政务比较发达的国家，政府门户网站在政府的改革和提供完善、便捷 的公共服务等众多方面发挥着越来越重要的作用1 2 。随着我国电子政务建设与应 用的不断深入，中国中央政府门户网站( 嗍g o v c n ) 于2 0 0 6 年1 月1 日成功开通， 使得我国政府门户网站建设取得了突破性的进展。根据中国互联网络信息中心统 计，截至2 0 1 0 年1 2 月，在中国拥有“g o v c n 域名的政府门户网站总数已经达到 了5 2 ，1 5 5 个( 第2 7 次中国互联网发展状况统计报告，2 0 1 1 年1 月1 9 日，c n n i c 在京 发布) 。作为政府面向社会公众提供电子化管理和服务的窗口，政府门户网站逐 渐成为在电子政务建设过程中积极推动的重点工作。 政府门户网站虽然经历了近十年的发展，但其发展始终没有达到成熟阶段， 各国均在摸索中不断寻求出路。就我国而言，也存在的相应的问题，尤其是“公 众参与 互动渠道建设，一直处于初级阶段。首先是公众政治参与意识淡漠，参 与不积极；其次是政府对于内部监管制度较弱，不能很好的规范“公众参与渠 道建设，未能提供较好的公众交流方式。提高公众对政府的信任，加强政民沟通 交流，使政治参与过程、结果透明化、公平化，早已成为我国政府建设亟待解决 的问题。 而国内外开展的政府门户网站服务绩效评估实践表明，进行科学的政府门户 网站的绩效评估和管理，建立系统的绩效评估指标体系和运作程序，是提高政府 门户网站绩效和改善政府形象的极为有效的措施。要进行政府门户网站绩效评估， 必须先建立起能对门户网站各组成要素和影响要素进行测量的标准尺度，即政 府门户网站绩效评估指标体系。建立一套科学、合理的评价体系，准确、公正、 客观、有效地评估一个政府门户网站的建设水平和服务质量就显得更为重要。“公 众参与”服务绩效评估作为政府门户网站服务绩效评估的核心组成部分，也成为 政府部门、咨询评估机构和相关专家所关注的工作重点【3 】。 值得指出的是，自2 0 0 6 年以来，笔者所在团队啥肥工业大学管理学院电 子政务发展研究所，在寿志勤所长的带领下，受安徽省政府网建设办公室的委托， 作为第三方评估机构，已经连续四年主持和参加了安徽省省直厅( 局) 部门、地 市级政府、县区级政府等约1 7 0 多家政府网站群绩效评估工作，并在由安徽省政 府办公厅主持的、每年一度的全省政府网站工作大会上发布安徽全省各级政府 网站群绩效评估年度研究报告，同时，也提出有了一套有独到见解的、面向省 级行政区域范围内的各级政府大规划网站群绩效评估理论体系和工作框架。 1 2 国内外研究概述 1 2 1 国外研究概述 在近些年来，关于政府门户网站“公众参与”服务绩效评估的理论研究，国 外的学者的研究比较突出，贡献较大。 在“公众参与建设方面，其成型是一个漫长的过程。2 0 世纪6 0 年代后期， “新公共行政学 的代表h g f r id e r ic k s o n 等人注重社会公平。他们认为公平才 是最重要的，而不在侧重于行政效率的考察。该理念加强行政变革的目的是把用 户需求看作是政府的首要任务，是部门存在的基础和前提。故而，他们主张建立 以用户为主体的民主型政府，其功能的设计也以“顾客”的要求为导向。约翰克 莱顿托马斯认为，在网络通讯技术的持续发展中，“公众参与 是公众的重要 社会活动，政府需要公众的意见来进行决策，进而增加其决策的可接受性，政府 部门必须积极处理好双方的关系，并提供友好的沟通方式与平台。这一观点在公 共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略一书中有所体现【4 】。“公 众参与 阶梯理论把“公众参与”形式划分成逐渐增进的三个层次、递进发展的 八种参与方式。美国学者s h e r r y a m s t e i n 认为三个层次是：一是由政府主导，公 2 众未授予权利，主要以国家的宣传教育为主，公众影响力极其微弱；二是在政府 授予有限的权力下，给予一定的政府信息来进行简单的政策咨询、沟通合作，政 民双方为合作关系；三是政府授予公众绝对权力，公众可以自由控制参与，影响 政策决定。这在一定程度上，对公众的有序参与提供了巨大的帮助。再者，部分 研究人员着重与民主型政府的建设，认为“公众参与 是公众的基本权利，保障 其顺畅的进行是政府应有的任务。在论民主中，科恩提出：“公众对于社会 公共事务参与的范围及深度，不是过去时，而是进行时 。这就正好指出，“公 众参与 是一个不断完善的过程，永无止境的过程。科恩还提出：“真正的民主， 不但能够使得公众能够不断广泛的加入，及时、有效的掌握实际资料，并且使得 公众能够深刻而有效的影响政府最后决策 ，对于“公众参与 的定位不言而喻。 日本学者蒲岛郁夫也认同“公众参与 的作用，因为只有这样才能加强政府与公 众互动、交流。在其政治参与专著中，他认为，要想加强政府决策的可接受 性、科学性、有效性，必须使公众政治参与更加的民主。社会大众不断的参与到 政府事务中来，充分表达自己的意愿与要求，并对其决策进行影响，达到双方的 平衡点，避免矛盾的产生，并通过有效的政治参与加强公众的民主意识【5 1 。 在政府门户网站“公众参与服务绩效评估的理论与实践方面，国外的研究 大多是从对公共部门绩效评估的研究开始的。克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙德 合著的市政工作衡量：行政管理评估标准的调查对绩效评估和行政效率提出 了具有建设性的意见。 2 0 世纪7 0 、8 0 年代，研究人员开始关注公众的反应。在政府“公众参与绩 效评估中，满意度视角被研究人员所关注。1 9 8 3 年前后，以b r o w n 等人为代表， 在政府绩效考核中加入服务对象态度的考评以及公众的接受程度。然而，公众满 意度测评的困难和所反映的情况的真实性，以及主观考核给评估带来的繁琐，使 得相关人员无法设置其考核指标。9 0 年代后期，“顾客”满意度测量手段的进步， 研究人员又加大了政府门户网站“公众参与 的研究与实践。 到了2 1 世纪，r y z i n 和m u z z i o 团队测量了纽约市政府的顾客满意度指数，第 一次在地方政府应用顾客满意度指数。然而该研究仅仅用于查找满意度较低的原 因，而对“公众参与绩效改进未进行具体分析。在此之后，k e l l y 等人在测量 政府绩效的时候，加入了公众满意度指标，在其中1 3 个政府的结果中，证明了政 府绩效与公众满意度是相关的【6 】。 根据目前国外政府门户网站“公众参与 绩效评估的理论与实践经验，立足 我国现状，对其的借鉴是我国政府门户网站“公众参与 服务绩效评估指标体系 建立的必要手段。在行政学的三个问题中，罗伯特达尔曾指出：“对任何 一个国家行政模式的总结，不能够直接照搬运用到另一个国家去。特殊理论能否 被个别行政环境所接纳，一定要在对其特殊性研究之后才能判断 。所以，完善 我国政府门户网站“公众参与”服务绩效评估指标体系，必须在前人的研究基础 上，针对我国的特殊建设阶段，不断总结、探索、分析。 1 2 2 国内研究概述 相对来讲，我国政府门户网站“公众参与”服务绩效评估研究，不论是在理 论领域还是实践领域，起步均较晚，都处于初级阶段，尤其是理论研究。 在有关“公众参与 研究的著作中，具有代表性的观点有：在论公共管理 中的公民参与一文中，党秀云认为，政治参与是主流民主的重要形式，在一定 程度上协助民主发展，而且对于社会各界、用户使用管理、双方沟通互动具有重 大的意义。在当代中国公民政治参与的制约因素一书中，梁波认为，公众本 身的基本素质低下、传统“公众参与 的束缚、相应制度的不健全以及参与意识 淡薄，造成了现如今公众参与不积极的局面。俞可平的公民参与的几个理论问 题，指出公众需要参与政治生活，但也需要参与社会的与生活相关的其他领域。 再有，公民参与形式的类型及其适用性分析一文中，孙柏瑛认为“公众参与 是公众社会生活的一部分，其设计形式、选择方式影响着参与结果，从而制约着 公众的积极性及与政府沟通的有效性。解读西方的公民参与理论的顾丽梅， 曾提出政府提供民主化的管理服务和有效的沟通方式，必定离不开一个好的“公 众参与 。“公众参与”是打造政府友好服务、科学管理平台的重要手段。综上 所述，对我们已经掌握的文献来说，大部分学者都是在现今“公众参与 发展的 基础上，研究公众政治参与对社会稳定的影响、特殊环境下的“公众参与 方式。 陶东明、陈明明合著的当代中国的政治参与是最早专门针对“公众参与 进 行研究的。文中深层次分析了我国“公众参与”的现状，剖析了公众政治参与的 历史，以及对社会的深刻影响，以操作者与参与者的视角，对“公众参与”做了 系统研究，并提出了新的分析思想。此外，有关“公众参与 研究的其他著作还 4 有李图强的公共行政中的公民参与、孙柏瑛的公共决策中的公民参与：公 共管理者的新技能和新策略和当代地方治理面向2 1 世纪的选择等。与 此相关的等等著作，都为我国政府政府门户网站的“公众参与”功能的理论和实 践研究做了很大的贡献r 。 同时，针对我国政府门户网站绩效评估的研究，也在不断的发展。1 9 9 8 年和 2 0 0 0 年，北京大学公共管理学院周志忍教授主持了国家社科基金项目“公共组织 绩效评估的理论方法 和国家自然科学基金项目“公共组织绩效管理的理论和实 务 。兰州大学的中国地方政府绩效评价中心，以第三方的身份，对甘肃省1 4 个市、州政府和3 9 家省属职能部门进行考核。其测评主要集中在行政效率、政府 廉洁、工作创新、职能设定等方面，并发布了非公企业评议政府工作报告。 在政府门户网站绩效评估的研究中，能够涵盖“公众参与”功能的有：以 公民评议促进政府绩效中，毛寿龙在剖析公众对政府行政意见的基础上，发表 了借助公众评议来影响政府效能的建议。彭国甫的对政府绩效评估几个基本问 题的反思，指出要发展公众政治参与，必须构建以公众为中心的全方位的政府 f - p 网站绩效评估制度，并以法律来进行约束。孟华的政府绩效评估的民众基 础及其改善，认为“公众参与”的主要问题为综合素质较低的社会大众，如若 要提高公众参与意识，必然要制定较为合理的措施。卓越的公共部门绩效评估 的主体建构对政府绩效评估主体结构建设提出了一定的意见，指出应该包含评 估人员、负责人员、监管领导、评估对象等。陈国权、李志伟的从利益相关者 的视角看政府绩效内涵与评估主体选择应避免单一性，应该从多个角度进行评 测。政府绩效评估的现状及其对策分析中，徐红、祝小宁指出以评促建方式， 应积极建立以公众为中心的评测理念，打造全新绩效观。再者，部分研究人员从 公众满意度的角度对“公众参与 进行分析，进而提出公众政治参与对政府行政 管理的影响。例如，尤建新、邵鲁宁、杨淼的公众满意理念及公众满意度评价， 米子川、高岳公众满意度测量指标体系研究，朱国玮、黄琚、汪浩的公共 部门公众满意度测评研究。国家人事部于2 0 0 4 年8 月发布一套由中国政府绩 效评估研究课题组设计的评估体系，已经将公众满意度、公众评议状况等以人 为本的指标纳入其中，由此可见，政府门户网站评估加大了对“公众参与”功能 的重视【8 1 。 5 除此之外，其他部分研究人员，例如袁岳的公共政策民意研究及政府表现 公众评价的零点经验：独立民意调查在中国的位置，指出了其他一些不一样的 考核方式、方法。这些都在一定程度上客观的以外部评估的角度分析了“公众参 与 对促进政府绩效发展的影响程度。所有这些著作，都在我国政府f - p 网站绩 效评估研究的道路上贡献了自己的力量，有益于后期的参考。 但这些研究相对于国外来讲，都略显薄弱，存在不小的差距。在我国的政府 门户网站“公众参与”服务绩效评估案例中，缺少相应的法律条例及制度的规范， 而且研究主体大部分为高校的教授学者，虽然“公众参与 功能的重要程度已经 引起政府的高度重视，并且开展了如“大众评议政务”“公众政治参与 等具体 活动，但反应较小。由此可知，规则的缺失，导致评估的自由度很大，使得评估 结果有效性和公平性较差。此外，由于我国政府门户网站绩效评估处于初级阶段， 相关系统的理论研究以及科学理论指导都不健全，所以，至今还没有一套较好， 较为全面的政府门户网站“公众参与”服务绩效评估指标体系。根据目标管理和 关键绩效指标理论，“公众参与 功能能具有独特的方式，主观性较强，完整的 评估指标体系要能够突出重点，在全面考核的基础上，指标明确而不重复，这就 要求事先要将该体系依照整体目标进行分层、分类设计。 1 3 论文研究的目的与意义 1 3 1 研究的目的 1 通过对政府门户网站绩效评估内涵的辨析，在综合国内外相关研究成果的 基础上，运用最新的管理、服务、评价基础理论和发展理念，深入分析政府门户 网站“公众参与”服务绩效评估的特点，从政府、公众和门户三个维度，对政府 f - p 网站的“公众参与 互动渠道服务进行定位分析。 2 在相关概念辨析和理论分析的基础上，从政府门户网站“公众参与 互动 渠道的功能、作用和特征分析出发，参照发达国家的先进经验，并根据我国政府 门户网站“公众参与”绩效评估指标体系的发展现状，设计出一套合理、有效、 科学、全面、客观的适合我国政府门户网站“公众参与”的服务绩效评估指标体 系。 6 1 3 2 研究的意义 “公众参与 功能是政府门户网站服务内容的核心部分，是保障公众享有参 与权和监督权的重要手段，有效的“公众参与 建设有助于国家、政府及时把握 社情民意，提高政府工作的服务效率和管理水平。而我国政府门户网站建设水平 不高，尤其是“公众参与”互动渠道建设。建立一套科学的评估体系，完善对政 府门户网站“公众参与”服务绩效的评估，可以帮助政府更好的把握“公众参与 发展存在的问题，找出网站“公众参与 建设的弊端，为政府门户网站“公众参 与”互动渠道服务建设指明方向。“公众参与 绩效评估体系不仅仅是一个检验 政府门户网站“公众参与 发展、建设和服务质量的体系，更是一个政府门户网 站“公众参与”互动渠道建设的指导体系。因此，深入研究政府门户网站的绩效 评估具有极为重要的理论和现实意义。 本文在探索、建立合理、有效的政府门户网站“公众参与 服务绩效分析框 架的基础上，通过运用最新管理、服务、评价理论，设计出相应的指标体系，完 善对政府门户网站“公众参与 服务绩效的评估。首先，好的评估指标体系可以 对政府门户网站服务质量进行正确地评价和充分的肯定，而且还能及时发现政府 f - p 网站建设过程中的服务、管理、效率等方面存在的问题，并为解决问题提供 指导。其次，建立全面、有效、完整、科学的评估指标体系，可以帮助政府部门 认清“公众参与 的建设定位、规范，明确努力的方向，继而吸取先进经验，为 政府门户网站的服务拓展提供科学的决策依据。此外，通过科学、有效的绩效评 估可以促使我国政府门户网站“公众参与建设健康、稳定、持续、快速地发展， 并向相关部门提出促进地方政府门户网站发展的建议。这些对于全面推进政府门 户网站的发展，更好地为企业和社会公众提供服务，建设和谐的、可持续发展的 政府门户网站具有十分重要的理论研究意义和战略实践指导作用， 1 4 论文的主要内容 本文以政府门户网站“公众参与 服务绩效评估指标体系构建为主题，具体 章节内容安排如下： 第一章，绪论。本章主要阐述了论文的研究背景，综述了国内外政府门户 网站“公众参与”服务绩效评估理论与实践研究的概况。并在此基础上说明 了论文的目的与意义，明确了本文的主要内容安排、思路。 7 第二章，对政府门户网站“公众参与 服务绩效评估的相关概念进行了界定， 介绍了与研究相关的基础理论。 第三章，在分析政府门户网站服务绩效评估的基本框架的基础上，介绍了政 府门户网站“公众参与”的作用、方式、应用服务类型，并描述了政府门户网站 绩效构成分析的基本方法，且进一步说明了政府门户网站“公众参与 服务绩效 的基本内容。最后通过两两互动因素分析，得出了基于用户体验的“公众参与” 互动渠道服务绩效关键特征分析图。 第四章，是本文的核心部分。本章在前文“公众参与 互动渠道关键绩效分 析的基础上，梳理出了“公众参与 互动渠道服务绩效评估指标体系层次框架， 进而针对我国政府门户网站的特点，从理论研究的角度，构建出了适合我国政府 门户网站“公众参与 的服务绩效评估指标体系，并给出了完善的细则说明。 第五章，结束语。本章首先对全文进行了总结，指出了论文的创新之处，并 提出了本文尚未解决的一些问题，最后对未来工作给予展望。 8 第二章“公众参与 服务绩效评估相关概念界定及理论介绍 2 1 相关概念的界定 2 1 1 政府门户网站 政府网站是通过政府机构( 部门) 在互联网上建立的专门网站，以网上政府 的形式对外提供公共服务与管理。而未来的电子政务就是依托信息和技术的虚拟 政府，提供公共服务，便使得政府网站建设成为电子政务建设最为关键的方式和 核心内容。 而政府门户网站来自于英文“g e n e r a lp o r t a lo f e g o v e r n m e n t 的中文翻译， 是指在国家信息化建设基础之上，建立起多部门的、高效的、综合的由国家或地 方各级政府建立的应用业务系统，此系统使用统一入口并连接到各级政府网站， 向广大企业、公众和政府相关工作人员在线提供政府信息和公共事务服务的具有 引导性的网站。政府门户网站采取“一站式”服务，提供统一的入口，从而消除 了政府部门内部业务和服务流程的复杂性，同时要求国家或地区城市的各级政府 门户网站具有惟一性，使公众与政府相关工作人员都能快速准确、便捷地接入相 关政府服务业务应用系统，获得相应的组织内容与信息，并获得个性化的服务， 进而使合适的人能够即时获得相应服务【9 】。政府门户网站是政府面向公众用户 ( 包括企业、社团和个人) 的动态信息发布和信息管理平台，是政府内部办公、 外部交流的通道，是向用户提供各种在线服务的窗口。政府门户网站作为一种重 要的工具和平台，建立起多部门的、高效的、综合的由国家或地方各级政府所有 的应用业务系统，集成各种公众参与、与政府交流沟通的业务功能。 目前，政府门户网站“信息公开、“在线办事”、“公众参与 等三大服 务功能定位早已被公众普遍接受。 “信息公开 功能是通过门户中的信息发布平台来实现政府信息公开内容 的，是为了体现政府民主程度，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息， 提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对公众生产、生活和 经济社会活动的服务作用，是公众监督和关注党政机关事务和活动的重要途径。 “在线办事功能是在门户中对政府部门在线办事项目的组织分类和服务资 源一体化并以服务平台的形式来提供在线服务的，一般包括“办事指南”、“办事 9 流程”、“办事注意事项 、“表格下载 、“在线查询 、“在线申报”等服务功能。 为了能够让在线办事栏目资源得以合理整合配置，使其更加贴近社会公众需求， 进一步提高服务的人性化程度，目前部分城市政府门户网站越来越关注场景导航 和服务主体分类思想和技术的实际应用，并且经实际证明取得了效果良好。 “公众参与功能是通过门户中建立的政民沟通的网络互动平台，为用户提 供在线交流和反馈民情民意的机会，拓展了公众反映意见、诉求和建议的渠道， 为政府部门及时准确的倾听民意、为公众踊跃参与经济和社会建设的政府决策创 造良好条件，为创建和谐社会打好基础。 除了以上三大主要服务功能之外，政府门户网站也需要不断创新，以满足公 众对不断增长的电子服务需求。因此，一些政府门户网站还推出了各具特色的专 题、专栏，提供其他的在线服务功能，在这里不一一列举。 2 1 2 “公众参与一服务功能的内涵 公众参与，有时也会被作为公民参与、公共参与，指公众通过集体的影响力 试图影响政府公共政策和公共生活而进行的相关活动【1 0 1 。政治学基础一书中也 提出了“公众参与”是“某种社会制度下公众通过各种合理、健康、合法的方式 参加社会活动，并影响社会体系的组成、运作过程、运行原则和决策过程的一系 列行为集合 。它代表了政府公共治理对公众的开放程度及民主程度，要求在政 府决策以及决策执行公开的过程中，及时征求公众意愿，积极吸纳公众建议。它 所倡导的以公众为导向、中心，促进政府职能的转变，行政效能的提升等理念己 成为现代政府改革的趋势。 而政府门户网站“公众参与 服务功能是政民网上沟通交流的重要渠道功能 之一，因为只有公众通过信息网络平台，积极参与相应的政治管理，民主政治才 能更加广泛的征求公众意愿，更好的运转起来。不管对于政府和国家，还是对于 公众、社会，“公众参与 服务功能都是实现网上民主治理的必要条件。公众通 过政府门户网站“公众参与”互动渠道来表达自己的政治意愿，改变或影响政府 决策，体现了我国的“权为民所用，利为民所谋 的执政理念。 1 0 高层次参与 公众反对的权利 向公众提供信息 低层次参与 公众获知的权利 图2 1 “公众参与”层次图 政府门户网站“公众参与渠道是一个巨大的网络知识库，互动交流方式的 总平台，以此实现对政府所有信息的存储、归纳和表达，对政府的政策法规和规 章的解读，通过互动，不断产生新的案例，成为一个不断自我学习的智能系统。 该系统通过各种网络参与渠道的建设，使得公众可以充分表达自己的意愿以及在 决策过程中具有监督权，使得公众在公共决策和公共活动中具有充分的民主权。 但政府门户网站“公众参与 所关注的不仅仅是渠道，而更加注重的是渠道功能 服务质量。 2 1 3 民主型政府与“公众参与力互动渠道 对于政治学而言，民主是一个不老的主题。对国家而言，管理者就是统治者， 由其确定国家的发展方向。而民主思想，就是指由国内大多数人来控制国家的政 治体制，而仅仅由少数人执行决策，并一定是在多数人的肯定与监督之下完成。 该思想所要达到的目的就是强调自我管理，并由多数人的意愿来决定国家事务， 即权力来源问题。故此，大多数人在对执行人持续的控制下，行使自己的权利， 表达自己的意愿，包括对执行者的任免问题。美国学者瑞克认为，民主就是公众 对社会公共事务进行讨论并最终得出结论并执行的过程，这种机制中的筛选过程 以“投票为主体。达尔指出，民主最大的特点就是要求政府不断征求公众的需 求并作出回应，为了使其反馈过程更加有效、及时，国家有必要给予公众根本权 利。这些权利主要是独立、自由思考的权利，表达意愿的权利及公平对待的权利。 当做到这些时，民主才真正发挥出了应有的效力。 民主型政府的建立，更加依托民主行政理论的构建。韦伯曾解释过民主行政， 涵盖两层含义：即在人人等同和权利优先的假设基础上，每个人都可以参与到社 会公共事务中来；同时，执行者永远是把握在小部分人手里，操控在小范围内。 纛 其主张关乎政府的政策决定应由公众一起决策。在行政学之研究中，威尔逊 开启了行政、政治二分法及民主与效力哪个是行政的价值追求的讨论。戴维列 维坦认为“国家的管理应以民主为首要原则，在民主理念融入到整个国家的架构 之中时，才为真正的民主国家 等。民主的重要性在当今行政管理中逐渐突出， 在各个领域都讲究民主