（国民经济学专业论文）对我国商业银行金融监管的研究.pdf

摘要 商业银行作为社会经济的特殊部门，一直受到世界各国政府和金融监管当局的高 度重视。伴随着银行业的日益发达，金融的杠杆率被利用得越来越充分，银行业也越 脆弱，发展到现在，银行业不仅要冒信用风险、利率风险，还要冒通货膨胀风险、汇 兑风险、金融衍生工具风险等。今天，金融危机的影响较之以前要严重得多，尤其是 随着金融全球化时代的到来，危机对经济的影响也越加明显，这给各国金融监管当局 带来了新的课题，即如何适应不断变化的情况，建立有效的商业银行监管体系，以及 如何提高中央银行化解金融危机的能力。随着我国建设社会主义市场经济的步伐加 快，商业银行的市场对外开放不可避免，中国商业银行所面临的风险也日益增加。加 强对商业银行的监管，也提到了我国人民银行的议事日程。本文正是在此背景下，分 析和论述如何加强和完善我国有效的商业银行监管。 本文分为四个部分： 第一部分商业银行金融监管理论分析。通过对三种监管理论的分析，论述了 适当的管制可以提高公众福利和社会福利，说明对商业银行的金融监管是必要性。 第二部分我国商业银行监管现存问题。主要阐述我国商业银行进行监管的措 施及我国人民银行监管效率不高，通过分析比较，发现各自的长处，以便对我国商业银 行的监管制度建设有所借鉴的启示，进一步说明加强对商业银行监管的迫切性。 第三部分通过对美、英、法、日等国商业银行监管措施的研究，迸行比较分 析，以便对我国商业银行的监管有所借鉴和启示。 第四部分加强和完善适合我国银行制度模式的监管体系。在前三部分分析的 基础上，针对现行监管制度存在的问题，从内部监管到外部监管，从宏观和微观二个层 面对完善我国商业银行的监管提出了一些具体的建议和措施。 本文的创新点是适用经济学监管理理论，深入研究我国商业银行监管存在的问 题；通过和国际主要发达国家银行业监管的比较，借鉴它们的经营理念和发展经验， 根据我国银行监管工作及经营管理重点，改革和发展方向要求，提出了和加强完善银 行业监管的法律制度和监管体系方面具体见议和措施。 关键词：监管理论监管效率监管体系 a b s t r a c t ar e s e a r c ho nt h ec o m p r e h e n s i v es u p e r v i s i o n a n dr e g u l a t i o no fc h i n ac o m m e r c i a l b a n k s ( s y n o p s i s ) c o m m e r c i a lb a n k s ，a sa s p e c i a lp a r ti nt h ee c o n o m y , h a se v e rb e e nh i g l l l yr e g a r d e db y e v e r yg o v e r n m e n ta n dt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i n ga u t h o r i t y 。w i t ht h ed e v e l o p m e n to f b a n k i n gi n d u s t r y , t h ef i n a n c i a ll e v e r a g ei sm o i ea n dm o r eu t i l i z e d ，a n dt h eb a n k i n g i n d u s t r y1 n g y o m e sm o r ef r a g i l e a sf 缸a sn o w , t h eb a n k i n gi n d u s t r yf a c e sm a n yk i n d so f r i s k s ，c o n v e r s i o nr i s k sa n dr i s k si n v o l v e di nf i n a n c i a ld e r i v a t i v e s t o d a y , t h ei m p a c t so f f i n a n c i a lc r i s i si sm o r et h a ne v i c t 。w i t ht h ec o m i n go ff i n a n c i a lg l o b a l i z a t i o n , f i n a n c i a l c r i s i sa c c e l e r a t e d t h es i t u a t i o np o s e san e wt a s kf o rt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i n ga u t h o r i t y , i e ， h o wt oe s t a b l i s ha ne f f e c t i v es u p e r v i s i n gs y s t e ma n dh o wt oi m p r o v et h ea b i l i t yo ft h e c e n t r eb a n kt or e s o l v ef i n a n c i a lc r i s i s w i t ht h eq u e c k e n i n go fc h i n e sm a r k e te c o n o m y r e f o r m , t h eo p e n i n go f c o m m e r c i a lb a n k si si n e v i t a b l e ，t h er i s k sf a z i n gc o m m e r c i a lb a n k s i sg e t t i n gg r e a t e ra n dg r e a t e r e n h a n c i n gt h es u p e r v i s i n go ft h ec o m m e r c i a lb a n k st o p s t h e 4 = a g e n d ao f t h e 、f i n a n c i a ls u p e r v i s i n ga u t h o r i t y i nt h i sr e g a r d t h ep a p e ri sa na n a l y s i s o f h o wt os t r e n g t h e na n dp e r f e c tt h es u p e r v i s i o no f c o m m e r c i a lb a n k s t h ep a p e rc a nb ed i v i d e di n t ot h r e ep a r t s p a r tiat h e o r e t i ca n a l y s i so ft h es u p e r v i s i o n so fc o m m e r c i a lb a n k s t h r o u g ht h e a n a l y s i so ft h r e es u p e r v i s i o nt h e o r i e s ，t h ep a r tr r g n e st h a ta p p r o p r i a t es u p e r v i s i o nc a n i m p r o v et h es o c i a lw e l f a r e ，s ot h es u p e r v i s i o ni sn e c e s s a r y 。 p a r ti it h ep r o b l e r n sf a c i n gc h i n e s ec o m m e r c i a lb a n ks y s t e m t h ep a n a r g u e st h a t t h ea s s e t sr a t i oi st o oh i g h , a s s e t l i a b i l i t yr a t i oi si r r a t i o na n dt h es u p e r v i s i o nb yt h ep e o p l e s b a n ko f c h i n ai si n e f f i c i e n t 。 p a ni i ia ni n t e r n a t i o n a lp e r s p e c t i v eo fc o m m e r c i a lb a n k sa n di t s s u p e r v i s i n g s y s t e m t h ep a r th i 蝴t s t h em e a s u r e st a k e nb yc e n t e rb a n k s t h r o u g hc o m p a r i s o na n d a n a l y s i s ，t h ep a r tt r yt of i n do u tt h e i ra d v a n t a g e s ，a n ds h e ds o m el i g h t so nh o w t oi m p r o v e o a rs u p e r v i s i o n ， p a r tw e n h a n c i n ga n dp e r f e c t i n gt h es u p e r v i s i n gs y s t e ms u i t a b l et oc h i n e s eb a n k i n g s y s t e m i nl i g h to f t h et w o f o r m e r p a r t s ，t h ep a r ta n a l y z et h ep r o b l e m si ng o i n gs u p e r v i s i n g s y s t 豇na n dp u t su p as e r i e so fs p e c i f i cs u g g e s t i o n sa n dm e l l s i l r e st oi m p r o v ea n dp e r f e c t t h es u p e r v i s i o no fc h i n e s ec o m m e r c i a lb a n ks y s t e mf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fi n t e r n a la n d e x t a r l l r is u p e r v i s i o n s k e yw o r d ：s u p e r v i s i o n st h e o r y ；s u p e t v i s i o n ss y s t e m ；s u p e r v i s i o n se m c i e n t 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽 窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意承担由 此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ：取蘸乏p 乙6 年f 月，8日 对中国商业银行金融监管的研究 引言 银行业是一个经营货币和信用的特殊行业，在整个国民经济中处于十分重要的 地位，对整个经济的发展具有巨大的作用。 改革开放以来，特别是社会主义市场经济的逐步建立，为中国商业银行的发展提 供了良好的环境。在市场经济条件下，商业银行要生存就必然要参与市场竞争，也必 然存在着各种挑战和风险。由于商业银行主要靠负债来增加资产，它的负债主要来源 于社会公众的存款，具有比一般企业高得多的杠杆率，如果商业银行发生倒闭，则遭 受损失的不仅仅是银行的所有者，而且还包括广大的社会公众。同时，由于银行危机 具有传染性，一家银行机构出现的危机，可能因为信息不对称等原因，造成社会公众 对整个商业银行体系的信任危机，从而诱发对银行体系的“挤提”风潮，导致整个商 业银行体系发生危机，进而给实际经济部门造成损害，严重影响整个国家的经济发展。 因此，加强对商业银行的监管，对于保护银行体系的稳定和安全，保障国民经济的健 康发展和国家安全，具有至关重要的意义。 目前，随着国际资本大规模流动的加速，我国的商业银行监管面临着巨大的压 力和挑战。我国是一个发展中国家，金融市场尚未发展成熟，若不顾客观情况，盲目 追求金融自由化，放松对商业银行体系的监管，有可能让我们尝试银行危机的恶果。 相反，对银行体系实行过度严厉的监管和控制，又可能使我国的商业银行体系丧失活 力和国际竟争力。我们既要考虑我国银行监管的现状，又要考虑我国银行体系未来的 发展，不断加强和完善我国的商业银行监管体系和监管内容。 国f q 夕l 学者对金融监管方面已有不少的文献著作与研究，如盛清才教授的依法 监管：银行业稳健运营的保障，从依法行政，严格监管执法方面的阐述了银行监督 管理的必要性。王华庆教授的中国银行业监管管理制度研究，从管理制度入手， 提出了商业银行在监管制度方面存在的不足，提出了改进措施和建议还有一些专家学 者对这一课题进行了深入研究。但这些文献都是从金融监管的某一方面研究和论述， 没有把银行监管作为金融监管的重要部分进行全面系统的研究。而加强和完善我国商 业银行的监管，涉及到很多方面。它可以作为一项系统工程。从金融立法，建立和完 善适合我国商业银行制度模式的监督管理体系，加强银行的国际合作等方面进行综合 研究。 对中国商业银行金融监管的研究 第一章商业银行监管的一般理论分析 在经济学中，大致有三种主要的监管理论。公共利益论、追逐论和监管新论。公 共利益论认为市场经济中存在着市场失灵，监管可以消除市场失灵现象，从而保护公 众的利益；追逐论认为，监管是一场“猫鼠追逐”的游戏，监管当局往往为被监管者 所利用，监管提高的是被监管者的利益，而不是公众福利；监管新论认为监管与市场 失灵没有高度相关关系，监管并不一定总是有利于生产者，在被监管的产业中，不同 利益集团的利益都有可能得到提高。 1 1 公共利益论 完全竞争并不能保证市场良好运行，自然垄断、外部性和信息不对称的存在会 导致市场失灵现象的发生，因此，作为社会公众利益代表的政府就应用。看得见的手” 来弥补市场经济“看不见的手”的缺陷，对市场进行干预、监管，以达到帕累托最优。 i 1 i 市场失灵的第一种情况是自然垄断的存在。如果在理想产量水平下，只 有一个厂商生产时，该产业的生产成本最低，则该产业所在市场就是“自然垄断”市 场，它在分配效率和产出效率之间存在根本性矛盾。在商业银行业，如果存在自然 垄断，因为没有别的竞争者，商业银行为增加自身利益，就有可能压低存款利率、提 高贷款利率，从而损害公众的利益。 1 1 2 市场失灵的第二种情况是外部性问题。外部性指在提供一种产品或服务 时社会利益和私人所得之间存在的偏差。 在商业银行的金融中介过程中外部效应的存在主要表现为： ( 1 ) 存在着监督，选择信贷的外部性。商业银行重要的功能之一是在多个资产项目 中作出选择，并监督资金运用，放款人愿意提供资金保证了潜在投资者，这促成外部 性，即当第一个放款人对某借款人的某一项目予以贷款后，该借款人又有另一项目需 要借款。但第一放款人认为对该项目放款有较大风险，决定对其不予放款。而第二放 款人却对借款人的项目提供了贷款。这样，第二个放款人对第一个放款人形成负面外 部性( 因为，如果第二放款人的放款项目发生损失，就可能影响到第一放款人所放款 项的安全性，所以放款人可能尽量限制借款人从其他来源获取资金) 还有一些其他的市场内的外部性，存款人也可能拥有不完全信息。当某一银行破 对中国商业银行金融监管的研究 产，他们可能得出类似事件会影响其他银行，就可能决定提款，进而会对银行形成挤 兑。 ( 2 ) 存在着金融混乱的外部性。一个银行倒闭会产生重大影响，破产代价可能被 低估，因为倒闭银行的资产并未消失而是所有权转移了，但大量信息作为银行资产的 一个组成部分，则不易被转移。在银行破产过程中，这些信息资产可能会大量损失， 因此一个银行破产，甚至更多银行破产，可能会阻碍信贷资金向特定的借款人流动。 1 1 3 市场失灵的第三种情况是信息不对称的问题。就消费者和生产经营者而言， 后者拥有关于商品的信息优势，可能发生的情形是消费者更容易受骗上当，从而使消 费者的权益受到损害。信息不对称可能发生的另一种情况是，竞争双方为了在竞争中 获胜，通过扼制信息来源等方法来削弱或减少他人对竞争对手信息的了解，从而达到 打败对手的目的。 具体而言，金融交易的风险源于该市场参与者的不完全信息。信息是预测未来从 而作出理性决策的最基本要素。但是，市场参与者获得信息通常要付出很大成本，并 且信息在借款者和贷款者之间的分布是不对称的，因此，市场参与者一般不具有完全 信息。 金融市场参与者的不完全信息导致了金融交易风险的存在，从而可能弓l 起银行危 机，进而造成银行系统的不稳定性。另外，金融市场参与者的不完全信息还可能导致 较低的交易量和不完全竞争，从而导致市场的低效率。 根据上述对监管原因的分析可以看出，公共利益论认为监管是政府提供的为满足 公众要求、用来弥补自由市场失灵的一种办法。通过监管，能够取得公共福利，提高 潜在的福利。 但公共利益论有两个自身难以解决的问题。 ( 1 ) 公共利益论是一种不完全的理论。它提出的对于什么时候监管所作的假设是： 公众为取得社会福利而产生了监管的要求，监管因此而产生。这就出现了一个问题， 即公众如何使潜在的监管要求转化为现实的监管机制，因为监管要通过立法和监管机 构的行为来实现。 ( 2 ) 公共利益论缺乏事实的支持。大量事实与公共利益论不符，许多行业被监管 并不是由于自然垄断、外部效应和信息不对称等原因造成的。 3 对中国商业银行金融监管的研究 1 2 追逐论 追逐论认为，公共利益论无法解释许多现实现象，会产生理论误导，因为监管者 为被监者留有“猫鼠追逐”的余地。起初被监管者可能反对监管，但当他们变得对立 法和行政的程序极为熟悉时，就会试图影响监管者，通过法规或利用行政手段为他们 获得更多的利益。监管者被利用的一种情形是通过监管机构与公司之间的人事活动， 由此创造出密切的联系和共同合作的要求。追逐论认为，管制的目的是为了生产者的 利益而不是消费者的利益。有一项实证研究表明，监管的确有利于提高生产者利益。 在潜在的竞争性产业部门，像卡车运输业、出租汽车业，受监管支持的价格高于成本， 并可阻止带有竞争性的、不同费率的对手的进入；在自然垄断的产业部门，如公共电 力部门、邮电部门，监管对价格几乎没有什么影响，被监管产业被允许获取超额利润。 在银行业，商业银行的所有者或经营者可能通过影响监管者，通过市场准入等手段， 来阻止潜在的竞争对手进入本行业，或者通过设置存款利率高限等手段，来降低其经 营成本，提高自身利润。 追逐论认为，既然监管机构的生命始于保护消费者而终于保护生产者，政府就应 放弃监管。按照追逐论的观点，银行监管机构可能被商业银行的所有者或经营者利用， 银行监管机构可能制定出对商业银行经营有利的规则，从而对公众的利益造成损害， 所以银行监管没有存在的必要。 追逐论的观点是片面的，它只看到银行监管具有为被监管者利用的可能性和监管 目标不一定能保护公众的问题，而没有看到对商业银行的监管确实在有些方面保护了 广大公众的利益。例如，监管机构对商业银行资本充足率、资产流动性、存款保险等 的监管，可能会避免银行经营者的道德风险，维护存款者的利益。 1 3 监管新论 监管新论认为，监管与市场失灵并无太多相关关系，监管也并不总是有利于生产 者，在被监管的产业中，不同利益集团的利益都得到了提高。 乔治j 斯蒂格勒的经济管制论论述了监管产生的原因，提出了一系列假 设。斯蒂格勒的分析有两个前提：第一个前提是国家是强制权的基本源泉，利益集团 确信国家运用强制权能使该集团的处境得到改善：第二个前提是政府选择使效用最大 4 对中国商业银行金融监管的研究 化的行为是理智的。这两个前提形成一个假设，监管的供给是为了满足利益集团收入 最大化的需求。监管是利益集团为增加自身收入，通过国家权力从社会其他利益集团 手中重新分配财富的手段，是实现利益集团愿望的合作工具。 假设有两个利益集团：g l 和g 2 。一个利益集团能够通过影响监管者行为来增加 自身的福利。g 1 获得的福利依赖于它施加在监管者身上的压力p 1 和g 2 施加在监管 者身上的压力p 2 ，压力p 的大小取决于集团使用的资源数量。g 1 施加较大影响而g 2 施加较小的影响，这就意味着g l 对监管者有较大影响，它可以获得更多的福利。如 果t 是g l 增加的福利，为了把t 给g l ，就必须减少g 2 的福利。g 1 增加的福利和g 2 减少的福利之间的差额，就是监管造成的净社会福利损失。 每个利益集团都会在给定的另一个利益集团所选择的压力水平下，选择自己的压 力水平，使自身福利最大化。由于运用更大的压力将消耗集团更多的资源，而通过增 加压力得到的福利增加可能小于集团耗费的资源，因此每个集团都不想运用过多的压 力。每个集团的理想的压力水平都非常依赖于另一个集团施加的压力水平，因此决定 监管政策的是利益集团的相对影响，且这种影响不仅决定于监管的福利影响，而且还 决定于利益集团对监管者施加压力过程中的相对效率。 在商业银行部门，同样存在这一现象，商业银行的经营者作为一个利益集团为了 增加自己的福利，就可能通过诸如向监管者行贿等方法来影响监管者的行为，如果它 使用的资源小于它将获得的利益，就会采取行动影响监管者，以达到其增加福利的目 的。这会损害其它利益集团，如存款者等的利益。同时，也可能造成社会净福利的损 失。同样，如果存款者的利益遭受了巨大的损害，作为一个利益集团，他们也会对监 管者施加压力，通过影响监管者的行为，来增加自身的福利。 按照监管新论的观点，在商业银行这类竞争的产业部门，监管能产生较大影响， 问题在于监管采用何种方式、方法，使监管的成本小于监管产生的利益，从而增加整 个社会的福利。 对中国商业银行金融监营的研究 第二章我国商业银行监管方面现存在的问题 随着金融体制改革的深入，我国人民银行对商业银行的监管也逐步加强。但是， 由于种种原因。中国人民银行的监管效果并不如人意，一些消极金融现象仍禁而不止， 时有泛滥。如规范了乱拆借，又冒出了假回购，清理了假回购，又出现高息揽存，帐 外帐，假数据，各种非法活动和违章违规行为仍十分猖撅，人民银行的监管所面i 临的 困难和问题依然不少 2 1 我国商业银行监管的低效率问题 2 1 1 监管目标模糊不清。市场化的监管目标，既不同于计划性管理目标，也不 同于货币政策的目标。银行监管的目标是保护存款人利益，维护金融体系的稳定和安 全，使之更好地为经济发展服务。而中央银行的货币政策目标是稳定币值。在我国， 商业银行主体均直接或间接为国家所有。存款人如同信任政府一样，不怀疑银行的清 偿能力，而且我国现行的银行监管体系还是通过监管各类银行机构，以确保国家金融 方针、政策的有效实施和货币政策的贯彻落实，所以银行监管目标和货币政策目标并 没有明确分开。监管目标不明确，会使监管工作无的放矢。 2 1 2 监管关系不顾。目前银行监管的外部条件还不完善，监管部门同地方、商 业银行和政法等部门的关系没有彻底理顺，监管起来障碍重重，难以下手。一是同地 方政府的矛盾。地方要打破国家银行的垄断，积极发展地方银行以支持当地经济的发 展，而当前有些违纪违法、扰乱金融秩序的现象也往往出自于地方银行机构，人民银 行要加强监管力度，就必然同地方利益相抵触，这种地方和中央在利益上的矛盾使从 严监管难以向纵深发展。二是同国有商业银行的矛盾。各家国有商业银行实行的是一 级法人、统一管理、多级经营的体制，这种体制造成了法人主体和核算层次的不配套， 下面出了问题向总行推，与当地人民银行监管错位，监管任务难以真正落实，使人民 银行对商业银行的监管处于两难境地。高度垄断也使各家国有商业银行不惜巨资自办 联行，不仅造成资源浪费，而且加剧了资金的画地为牢，也不利于人民银行的结算监 督。年终决算时，人民银行不能参与监督，各行就可根据需要自行调整所编制的报表， 造成盈亏不实，导致人民银行的监管难度加大。三是同政法部门的矛盾。政法部门对 银行机构的执法力度不够，加之地方保护主义，银行部门的官司难打，债权受损，管 6 对中国商业银行金融监管的研究 而无力，银行监管的任务无法落实。四是自身存在的矛盾。银行监管的规范化、系统 化同监管法规和政策的不完善、不系统的矛盾：银行监管的高标准、严要求与从事监 管人员的低素质的矛盾；以及银行监管机构的独立性、权威性等方面存在的问题与强 化监管力度的要求不相适应等，都在不同程度上制约着商业银行监管工作的有效开 展。 2 1 3 监管组织体系不完善。我国人民银行各级监管机构对监管主体的关系不 清、职责划分不清、范围界定不清，机构协调不好，监管效果事倍功半。按照目前我 国人民银行金字塔形的机构设置，监管主体的各方关系尚未理顺，一是上下级监管部 门的关系不顺，如上级监管部门下达监管项目指令时，出于全局的考虑，往往一刀切， 采用同一准则，对各地区缺乏较强的针对性，且数量多、任务重，牵制了基层大量的 监管力量，使监管成为“被动的监管”。二是人民银行内部各监管部门的关系不顺， 人行转换职能后，监管成为主要职能，但由于各部门分工不细，造成各部门不够协 调，政出多门，各自为战，既形不成合力，又消耗了大量人力、物力和时闻，对同一 对象重复检查，使监管实体疲于应付，无所适从，从而使一些突出问题未受到重视， 游离于监管范围之外，形成“重复监管”和“事后监管”；三是人民银行监管部门与 商业银行内部控制部门关系不顾，入行未能充分利用商业银行内部控制力量，使银 行监管成为“孤立的监管，。 2 1 4 监管内容狭窄。银行监管的内容应该涵盖所有银行机构从市场准入到市场 退出的全过程，其中大量的和主要的是银行日常经营的合规性和风险性监管。但我国 人民银行的监管内容主要是机构的审批和经营的合规性，对银行日常经营的风险性监 管尚未全面展开，对银行机构的市场退出监管还很不完善。在现行的监管中还存在着 重审批、轻管理，重国有银行、轻其他银行，重传统的存贷业务、轻表外业务和其他 业务创新等问题，这些都使人民银行的监管达不到金融市场的要求。 - 2 1 5 监管手段单一。市场经济国家银行监管的手段主要有三种，即法律、经济 和行政手段，监管方式大致也有三种，即监管当局的外部监管、银行的自我监管和社 会监督。在我国，由于法规不完善，对银行体系的监管长期以来一直依赖自上而下的 行政管理，通常以行政命令，并辅之以一定的经济处罚来进行，法律手段较少，银行 监管在一定程度上人治大于法治。同时，监管方式较为单一，主要是外部监管，银行 的自我管理虽然也有，但由于银行国有，所有权主体缺位，因而自我约束、自我管理 对中国商业银行金融监管的研究 机制不是很理想，内部控制效率不够商，行业自律组织虽已建立，但覆盖面不大。会计 师事务所、审计师事务所等社会监督机构对商业银行的检查只是偶尔为之，并没有形成制度， 存在着严重的体制缺陷。监管应是依法进行，而现实情况却是法规不完善，在具体监 管中无法可依、执法不严，约束力不强，只注重定性手段，缺乏量化指标，操作随意 性较大，而且由于监管手段滞后，使银行监管的效率低下。当前各商业银行电子化已 初具规模，而作为银行监管主体的人民银行无论在人员素质还是硬件设施等方面都无 法与之相适应，非现场监管的电子化、现代化基础仍很薄弱，仅仅停留在收集资料， 掌握情况阶段，距离非视场监管的要求仍有差距，加上商业银行报送资料的水份不少， 使非现场监管的难度加大，最终影响银行监管的整体效率和力度。 2 1 t6 监管行为异化的问题仍然存在。人民银行虽然撤消省级分行，设立大区分 行，但作为监管第一线的城市中心支行和县级支行仍按行政区划设置。这些分支机构 名义上接受人民银行总行和大区分行的垂直领导，但实际上他们仍与当地政府有着千 丝万缕的联系，难以客观公正地行使监管商业银行的职能。当银行的问题暴露出来之 后，他们往往不是仔细审查、从严惩处，而是搪塞护短，敷衍了事。分支机构行为异 化造成的后果是十分严重的，不仅降低了监管效率，增加了银行体系的风险，而且由 于各地银行监管措施松紧不一，也破坏了商业银行公平竞争的环境。 上述存在的问题说明，我国商业银行的经营状况和人民银行的监管水平与国际 上银行业发达的国家相比，还存在着很大的差距，随着我国加入盯o 进程的加快，我 国商业银行市场对放开己迫在眉睫，外资银行机构( 包括中外合资银行机构) 将逐渐 增多，商业银行市场结构将发生明显变化；商业银行的业务领域将不断扩大，这一切 都将增大监管水平并不很高的人民银行对商业银行监管的难度。如果我国的商业银行 经营管理水平和人民银行的监管水平在短期内不能很快得到提高，就会使我国的商业 银行体系仍然包含着巨大的风险，这既不利于我国金融市场的安全和稳定，也不利于 我国商业银行开展同业竞争，更不利于我国经济的快速发展。 2 2 监管法制建设和监管执法方面的问题 首先，银行监管法制建设滞后，监管法制体系不协调，不能完全适应我国“入世” 后银行业迅速的需要。一是银行监管法规不分健全。目前虽说我国的银行监管法规数 量不少，但仍存在法律空白；一些法规的部分条款内容已明显过时，不仅有悖于新巴 8 对中国商业银行金融监管的研究 塞尔协议精神，也不符合中华人民共和国银行业监督管理法，中华人民共和国行 政许可法的要求。二是配套法规不完善。大法不少，实施细则和其他规章制度却不 配套，因而缺乏可操作性。三是涉外银行监管法规存在诸多不足，与w t o 国民待遇要 求不协调。 其次，监管执法定位不准确，监管行为不规范，加之监管手段的方法陈旧，致使 银行监管工作尚存在不少不尽如人意的地方。 再次，在执法监督方面，由于“缺乏对金融执法的监督与再监督”。，这也直接影 响了银行监管的整体效果。 凡此种种，根本原因就在于没能真正实现银行监管的法制化，即没能真正意义 上依法监管，这不能不引起人们的深思。 。 。张远东，马廖，王华杰：浅论我国加入w t o 后的金融法制建设一深圳金融2 0 0 2 ( 3 ) 9 对中国商业银行金融监管的研究 第三章商业银行监管的国际现状 随着世界各国银行业的发展以及环境的变化，商业银行业的经营风险日益增加， 由此而引起的银行倒闭、金融危机等事件屡屡发生。因此，加强对商业银行监管，最 大限度地减少风险己成为世界各国商业银行监管机构共同关心的问题，本章就世界上 一些银行业发达国家的商业银行监管加以阐述，以便对我国的商业银行监管制度建设 有所启示。 3 1 美国对商业银行的监管 3 1 1 美国对商业银行的监管体制。 目前美国拥有约一万多家银行机构，它们既可以在州政府注册，也可以在联邦政 府注册，因此，在美国联邦政府和州政府均设有监管机构。美国的主要监管机构有5 个，分别是： ( 1 ) 货币总监。负责全国所有国民银行的注册、检查监督，审查分支机构的设置 及银行的合并，制定监管条例和法规，定期向国会报告银行业情况。 ： ( 2 ) 联邦储备委员会。负责管理所有国民银行和部分州注册的成员银行，监督 它们的业务经营活动，管理所有银行持股公司，负责制定金融政策和各项规章制度， 监督货币的投放和回笼，执行有关的银行法令。 ( 3 ) 联邦存款保险公司。负责经营银行保险基金，重点管理非联邦储备系统成 员的商业银行，其中包括审批一些银行的经营范围，设立分支行等，制定规则并监督 其执行，根据银行的年存款额大小对银行推出评估，并处理银行破产事宜，或采取救 援措施防止银行倒闭。 ( 4 ) 各州的银行管理机构。负责批准州银行的注册申请，审核银行的业务帐册， 管理州内的各分行和某些贷款的最高利率，负责批准州注册银行的破产。 ( 5 ) 其他银行管理机构。司法部有权批准任何银行的合并，财政部执法局负责 管理、监督银行业务记录和报告。 美国对商业银行的监管机制是以联邦政府和州政府相结合的双重管理系统，这样 既能保证政府宏观调控目标的实现，又能适应各州的企业和消费者的具体需求。 3 l2 美国对商业银行监管的内容 对中国商业银行金融监管的研究 美国对商业银行进行监管的目的是建立一个安全稳定和有效竞争的银行体系，保 护公众的经济利益，其监管的具体内容如下： ( 1 ) 对商业银行设立的管理。任何一家商业银行设立必须向监管当局提出申请， 经过严格的审查和批准后方可开业，其开业管制包括开业前的审查、登记和注册。审 查的标准大体有：一为资本充足标准，即法律规定的注册资本最低额；二为有一个值 得信赖的、有专业知识和丰富经验的经营管理层；三为是否符合经济发展的需要，即 是否有利于社会公众利益，有利于公平竞争；四为其他条件，包括经营场所，安全防 范措施等。 ( 2 ) 对商业银行资本充足程度的管制。规定商业银行自有资本与银行资产和负 债以及风险投资之间维持一定的比例关系，以限制商业银行业务活动的规模，如果这 一比例低于规定标准，监管当局就会出面干涉，要求银行采取相应措施减少资产、负 债业务规模或增加自有资本规模，以增强其经营的安全性。 ( 3 ) 对商业银行交纳的存款准备金的管制。存款准备金的比例由美联储根据市 场银根松紧的情况和宏观调控的需要来确定。美国现行的存款准备率为3 和1 2 两 档( 即对不同种类的存款，确定不同的存款准备率) 。存款准备金制度的设立，一方 面使美联储掌握了一定数量的信贷资金，当商业银行遇到信用危机时，可以充当“最 后贷款人”的角色；另一方面，也可以限制商业银行的派生存款能力，达到宏观调控 的目的。 ( 4 ) 对商业银行资产流动性和单一贷款的管制。根据流动性的经营原则，商业 银行必须保持相当数量的现金和随时可以变现的流动性资产以满足客户提存的需要。 通过设立库存现金与资产总额的比率、现金加随时可兑现的资产与资产总额的比率等 标准来衡量银行应付提现能力的强弱，以便采取行动防止银行发生流动性风险。另外， 美国监管当局为分散银行贷款风险，对发放同一贷款人巨额贷款甩立法加以限制，规 定对任何单一客户的贷款不得超过该行资本的10 9 6 。 ( 5 ) 对商业银行参加存款保险制度的管制。随着银行业的发展和竞争的加剧， 银行在经营过程中难免会产生风险和出现破产倒闭的现象。为了保护存款人的利益， 美国建立了存款保险制度，成立“联邦存款保险公司”，每个国民银行和州会员银行 都是该公司的法定股东，各商业银行按其1 9 3 3 年1 月1 日盈余余额的5 0 认股、以 便在银行出现危机时进行救助。 对中国商业银行金融监管的研究 ( 6 ) 对清偿能力的监管。美国监管当局在对银行检查过程中，虽然没有试图用 公布的比率作为清偿力的标准，但还是考虑了怎样衡量清偿力的影响因素问题。如， 一是存款变动无常会引起负债结构无序变化；二是由资金利率敏感度引起借款的频繁 变化程度；三是关于调整负债结构的技术能力；四是把资产兑换成现金的能力；五是 进入货币市场或以其他方式易于得到的现金来源。虽然对某些有国外分支机构的银行 职能应单独加以分析，但是衡量这种银行的清偿力状况是在综合基础上考虑的。 ( 7 ) 对商业银行实施资产质量和盈利监督细则。1 9 9 7 年l o 月1 0 日美联储公布 一系列监督银行资产质量和盈利的实施细则，以确保银行稳健经营。制定细则的目的 在于帮助银行辩别不良资产，防止有问题的资产质量恶化，并为银行评估盈利提供依 据，确保其有充分盈利。 资产质量实施细则包括：银行管理者应定期检查资产质量，以确认不良资产；应 预先估计不良资产可能带来的损失，并预先提留用于吸收该笔损失的准备金；应比较 不良资产占总资本的比重：应采取切实可行的措施处理不良资产等。 盈利细则包括：以股东权益、资产及其他业绩项对比期末盈利；以银行的规模、 经营范围以及资产和营运的风险程度评估所需的盈利额；评估盈利的来源、变动程度 和稳定性；在考虑资产质量和增加率的前提下，采取行动确保盈利充足，以满足资本 和准备金的要求。 ( 8 ) 对商业银行信用风险监管。任何贷款都是有风险的，其风险与收益成正比。 问题是商业银行如何去管理风险，把风险控制在自身能够承受的范围之内。对商业银 行信用风险的监管要求银行做好贷款的决策( 贷款的市场定位) 、正确选择贷款客户、 建立严格的贷后风险管理系统( 即监督、复查、挽救与回顾) 等工作。 3 2 英国对商业银行的监管 3 2 1 银行监管机构的设置 英格兰银行于( 1 9 7 9 年银行法颁布后正式行使法定的中央银行的监管职能， 并由其银行监督部和批发市场监督部具体执行。银行监督部下设监管政策处、英国大 银行监督处、英国中小银行监督处、工业化国家监督处和发展中国家监督处等五个处， 负责执行监管政策和进行日常监管。批发市场业务部则对批发市场上的金融产品交易 行为及市场参与者进行监管。对遵循( 1 9 8 6 年金融服务法的中小公司，批发市场 对中国商业银行金融监管的研究 部负责审慎监管和交易行为监管；对遵循伦敦行为准则的大银行。该部只负责交 易行为的监管，而审慎监管交由银行监督部负责。 由于欧洲的银行多采取银行、证券和保险融为一体的银行集团方式经营业务，在 对它们进行监管时，一般由负责银行监管的人员与负责证券业监管的人员联系沟通情 况。 3 2 2 监管的主要内容 ( 1 ) 对商业银行准入的监管：一是对开办商业银行的要求，其主要标准是：充 足的资金来源( 包括最低限度的资本量) 、在金融界有很高的声望和地位、规定金融 服务的特别范围、一个完善精明的管理部门、指挥有方的专业技术人才；二是对高层 管理人员及控股人资格的审查和监督。 在英国，任何人想要持有超过银行股票总额5 以上的股份，必须事先向银行监 督部提出申请，在征得银监部同意后，方可购入银行的股票，否则属违法行为。对银 行的高层管理人员，如董事、经理等，英格兰银行虽然没有直接认命和否决的权利， 但有权根据当事人的历史背景及管理经历，认定当事人的任职资格，在当事人不称职 的情况下，商业银行一般会更改任命或撤换现有的管理人员。 ( 2 ) 接受存款的监管。英国银行法规定任何入不经英格兰银行认可，不得在英 国从事接受存款的业务活动。英格兰银行有权批准和拒绝要求开展接受存款业务的申 请，也有权撤消己批准的认可或对认可加以限制。英格兰银行发现非认可者从事接受 存款业务时，可向英国最高法院起诉，要求其退出己接受的存款并上缴因从事该业务 的所得。 ( 3 ) 资本充足率。英格兰银行并不是规定一个统一的银行业资本充足率监督标 准，也没有类似于美国c a n a l 的评级，而是针对不同的银行从事的不同业务的性质， 对其制定不同的资本充足率最低指标，最低指标一般从9 2 0 不等，高于巴塞协 议要求的8 的最低比率标准。在对每家银行确定最低标准的基础上再增加l 作为 警示指标。如果银行的资本充足率低于最低标准，就可能被取消营业资格。 ( 4 ) 资产流动性的监管。英格兰银行用非匹配比率作为监督资产流动性的指标。 具体方法是将商业银行的资产和负债按到期日不同划归为不同的时段，再用每相同时 段的资产减去负债，得出一个资产负债的非匹配额，再将该非匹配额与总负债作对比， 计算出一个非匹配的比率。在正常情况下，八天内到期的资产与负债的非匹配比率不 对中国商业银行金融监管的研究 能低于一l ，一个月的非匹配比例不能低于一2 0 。 ( 5 ) 存款保护制度。1 9 8 7 年银行法设立了存款保护方案，规定对每位存款 人的最高限额为2 5 万英镑的存款提供7 5 的赔偿。同时规定，所有认可机构都必 须参加存款保护方案并缴纳存款保护基金。存款保护方案的执行机构为存款保护委员 会。 ( 6 ) 对存款保险制度的监管。英国采取强制性的存款保险制度。受保护的存款 限于各银行吸收的每笔在l 万英镑以下的存款，银行间同业存款和外汇存款被排除在 保险计划之外，担保存款和5 年以上到期的存款通常也不包括在保险计划之内。英国 以外的银行机构的分支行或附属机构所持有的英镑存款，不参加存款保险制度。如果 英国海外银行的机构持有的英镑负债在英国的存款保险制度内己受到保护，则其可以 不参加所在国金融体系的存款保险。 ( 7 ) 信息制度的监管。英格兰银行有权要求其认可的机构提供经报告会计师认 可的财务报告及其他必要信息，调查或委派专家调查银行机构的经营情况、所有权状 况及内部控制情况，但在监管过程中不得随意披露取得的信息，且任何人不得散布来 源非法或不可靠的信息。 3 3 法国对商业银行的监管 3 3 1 法国的银行监管体制 法国银行监管体系的组成原则是集中领导和分权管理相结合。其中，“集中领导” 体现在，财政经济部和法兰西银行作为管理金融业的最高权威机构，行使对整个银行 体系的监督和管理；“分权管理”体现在，具体的银行业监管工作主要由国家信贷委 员会、银行业立法委员会、信贷机构委员会和银行委员会四家机构分别管理。目前， 真正对银行履行监管职能的是后三者，国家信贷委员会则由过去的决策机构转变为政 策咨询机构。 ( 1 ) 银行业立法委员会。其主要职责是制定规范信用机构行为的各种制度和规 定，包括：银行开业条件，如最低资本要求、设立分支机构条件等；银行日常经营准 则，如规定存款利率水平、偿付比率等：信贷政策规定和实施手段，如法定准备金制 度等。银行业立法委员会提出的各项规章制度都须上报财政经济部，经批准后正式颁 布执行。该委员会主席由财政部长担任，副主席则是法兰西银行总裁。 1 4 对中国商业银行金融监管的研究 ( 2 ) 信贷机构委员会。该委员会负责信贷机构审批登记管理。新设机构、原有 机构股权的转移、控股人员的变更及信贷机构的法律地位和名称的变更等均需经过其 批准。 法国银行监管体系的特点是财经部和中央银行控制下的三权分立的体系。非官方 的独立的会计事务所在法国银行监管体系中也起着不可忽视的作用，任何一家信贷机 构都必须选择一家由中央银行认可的会计事务所担任本机构的财务审计，保证信贷机 构真实报告其财务状况，便于中央银行的监管。 3 3 2 法国商业银行监管的内容。 ( 1 ) 对商业银行准入的监管。经营银行业务的信贷机构必须具备三个条件：依 法注煅，满足最低资本金要求，按时报送业务报表，公布业务经营和财务状况。任何 信贷机构只有经信贷机构委员会批准才能开展业务。在机构的审批过程中，信贷委员 会必须对该机构的组