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巨灾风险融资机制与政府干预研究 曾立新 2 0 0 6 年4 月 摘要 洪水、飓( 台) 风和地震等巨灾是世界各国面临的主要自然灾害，被私营保 险公司认为不具有可保性。这些风险之所以不可保是因为逆选择、风险比较集中、 巨灾损失难以估测等原因。尤其是当费率存在监管压制时，私营保险公司不能以 精算充足费率提供巨灾保险，巨灾保险的可负担性和可供给性问题就呈现出来。 这个问题在保险市场相当发达的美国存在，在保险市场不发达的发展中国家，如 中国也是保险市场一个非常突出的问题。 当私营保险公司不能向公众提供巨灾保险时，人们自然就期待着政府能够填 补空白。美国早在1 9 6 8 年就设立了联邦洪水保险计划，之后各州也陆续根据不 同的自然条件设立了州政府保险计划。这些计划虽然都旨在解决巨灾保险市场的 不完整性，但是每个计划都各有其特点。本研究从一个理想的政府保险项目应该 在承保责任、参与程度、减灾措旋、贴补政策、运营效率、灾后偿付能力和对保 险公司的影响等方面所具有的特点出发，分别对美国现有的联邦和州政府巨灾保 险项目进行了细致的研究和对比，分析了上述政府保险项目的优劣势。 最后论文在对美国政府保险项目上述研究的基础上，提出了对中国巨灾保险 体系的构想，建议建立承保风险一体化的、融资渠道多层次和多样化的、以私营 保险公司为主导地位的、由政府支持的、可持续发展的中国巨灾保险体系。 中图分类号：f 8 关键词：巨灾；巨灾风险融资；政府干预；政府保险项目 f i c a t a s t r o p h er i s kf i n a n c i n gs y s t e ma n d g o v e r n m e n t a li n t e r v e n t i o n z e n gl i n a p “l2 0 0 6 a b s t i a c t f 1 0 0 d ，h u 盯i c a n e ( t y p h o o n ) a n de a 吡q u a k ca f cm a i nn a t u r a lc a t a s t m p h e sj nt h e w o r l d t h e s ep e r i l sa r eu s u a l l yc a t e g o r i z c da su n i n s u r a b l er i s k sb yp r i v a t ei n s u r e r sf o r r c a s o n so fa d v e r s es e i e c t i o n ，i n a d e q u a t es p r e a do fr i s ka n dd i f f i c n l t yi na c c u m t el o s s a s s e s s m e n t i np a r t i c u l a rw h e np r i v a t ei n s u r c r sa r en o ta b l et 0p r o v i d ec a t a s t r o p h e i n s u r 卸c ea ta c t u a r i a l l ys u f f i c i e n tr a t ed u et of c g u i a t o r ys u p p r e s s i o ni nm t i n gt h e a v a i l a b i l i t ya n da f ! f b r d a b i l i t yp r o b l e m so fc a t a s t r o p h ei n s u r a i l c et h u so c c u lt h i s p r o b l e ma r i s e s n o to n l yi nd e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，s a yc h i n a ，b u ta i s oi nd e v e l o p e d c o u n t r i e si n c l u d i n gu s a sp r i v a t ei n s l l r e r sc a n tp r o v i d ec a t 弱t m p h ei n s u r a n c ci t sn a t u m lt h a tp e o p l e e x 口c c tt h eg o v e m m e n tw i l ls t e pi nt of i 呈lt h ev o i d t 1 l eu sf b 如r a l 譬o v e m m e n t e s t a b l i s h e dn a t i o n a lf 1 0 0 di i i s u r a n c cp l a i i ( n f i p ) i na se 缸l ya s1 9 6 8f o l l o w e db y s o m em o r es t a t ep r 0 盯a m sf o c u s i go nt h es p e c i f i cc a t a s 昀p h e si nt h e i ro w ns t a t e s t h e s e9 0 v e m m e n tp m g r a m sd i f ：e 打f r o me a c h0 t h e ri i is o m ea s p e c t sr e 窖a r d l e s st h c y a r ea i m e da tac o n s i s t e n t 霉0 a lo fa d d r e 鹃i n gi m p e r f e d i 0 船o fp r o p e n yi n s u r a n c e m a r k e t d i f ! f e r e n tt y p e so fu sf c d e r a la i l ds l a t e 留o v e m m e n ti n s u r a n c cp m g r a m si n o p e r a t i o a n du n d e rd i s c u s s i o na r er e v i e w e di nt h i ss t u d yd e e p e n e db vc o m p a r i s o n s t u d vo ft h ep r o g r a m sa c c o r d i n gt os e v e r a lc r i t e r i o n st h a t 蹰i d e a l 窘o v e m m e n t p r o g 姗s h o u l dc a y a d v a n t a g c s 锄dd i s a d v 蛐t a g c so fe a c hp r o g r a j _ na r cd i s c u s s c d i nr e s p e c to ft h e f rc 0 v e m g c ，p a n i c i p a t i o n ，m i t i g a t i o n ，s u b s i d i a o p e m t i n ge f f i c i e n c y ， s o l v c n c ya f t e rd i s a s t e ra i l di m p a c to ni n s 删硼c ei n d u s t r y b a s e do nt h ec o m p a r i s o ns t u d yo ft h eu s g o v e m m e n ti n s u r a n c ep r o g r a m st h i s s t u d yp u tf o r w a r ds o m ep r o p o s a l so nd c v e l o p i n gc a t a s t r o p h er i s km a n a g e m e n ts y s t e m i nc h i n a t 1 l es u g g e s t e ds y s t e mi sf c a t u r e db ya ni n t c 掣a t e do ra l ir i s kp r o p e n yp o l i c y ， d i v e r s 湎e da n dl a y e r c dr i s kf i n a n c i n gm e m o d s ，p r i v a t es e d o rd o m i n a t i o n ，9 0 v e m m c n t s u p p o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t j e l ： g 2 2 ，g 2 8 ，d 5 2 k e y 、r d s ： c a t a s t r o p h e ：c a t a s t r o p h i cr i s kf i n a i i c i n g ：g o v e m m e n ti n t e r v e n t i o n g o v e m m e n ti n s u 朋n c ep 售r a m “i 目录 致谢 摘要( 中文) 摘要( 英文) 第一章前言 第一节问题的提出与研究意义 第二节预期目标 第三节研究特色和创新 第四节论文结构和研究思路 第二章巨灾保险与政府干预理论研究的历史和现状 第一节巨灾保险的供给与需求 第二节私营保险市场可保性研究 第三节保险监管对巨灾财产保险市场的影响 第四节政府对巨灾财产保险市场的干预 第三章美国政府保险项目实旌情况评述 第一节联邦政府保险项目 第二节州政府保险项目 第四章美国巨灾政府保险项目比较研究 第一节美国巨灾政府保险项目比较分析， 第二节美国巨灾政府保险项目综合评述与排序一 第五章建立中国巨灾风险管理机制的建议 第一节中国巨灾风险市场同前存在的问题 第二节建立中国巨灾保险体系的构想， 图表 表1 12 0 0 3 年全球巨灾损失类别及所占比例 表1 22 0 0 3 年全球保险损失最大的1 0 起灾害事件 表1 31 9 7 0 2 0 0 4 年全球保险损失最大的1 0 起巨灾事件 表1 4 超大巨灾预计造成的财产损失规模 表3 - 1 美国历史上损失最严重的1 0 大地震 2 2 3 4 2 8 。 。 一 舟 9 m m m 胛 舯 埘 m 脚 m 脚 胤 崩 用 似 | | ；| 一 袭3 2 袭3 3 表4 1 表4 2 表4 3 表4 4 表4 5 表4 6 表4 - 7 表4 8 表4 9 表4 1 0 表4 1 1 表4 1 2 表4 1 3 表4 一1 4 表4 1 5 表4 1 6 表4 1 7 表4 - 1 8 表4 1 9 表4 2 0 表4 2 l 表4 2 2 表4 2 3 表4 2 4 表4 2 5 表4 2 6 表4 2 7 c e a l 9 9 6 年筹资渠道和数锨一览表 f w u a 合并前运营情况一览表 f r p a u a 承保责任一览表。+ f w u a d p 2 承保责任一览表 f r p a u a 保单数量与责任一览表 f w u a 保单数量与责任一览表 f r p c i u a 潜在损失责任 f w u a 潜在损失责任 f r p a u a 未封顶摊派情况( 2 0 年一遇灾害) f r p 口u a 未封顶摊派情况( 5 0 年一遇灾害) f r p c j u a 未封顶摊派情况( 1 0 0 年一遇灾害) f w u a 未封项摊派情况( 2 0 年一遇灾害) f w u a 未封顶摊派情况( 5 0 年一遇灾害) f w u a 未封顶摊派情况( 1 0 0 年一遇灾害) f r p o u a 项目内容小结 f 、矾a 项目内容小结 h h r f 承保责任一览表一 h h r f 项目内容一览表 c e a 承保责任一览表 c e a 项目内容小结 n f i p 承保责任一览表 n f i p 承包内容小结 美国政府保险项目关于承保责任的比较 按承保责任是否充分对美国政府保险项目的排序 美国政府保险项目关于参与程度的比较 美国政府保险项目关于参与程度的排序 美国政府保险项目减灾方面的比较信息 美国政府保险项目减灾方面的排序 美国政府保险项目运营效率比较所用信息 瑚 a 埘 脚 瑚 栅 m m m 朋 棚 椰棚埘棚 堋用 埘 皿 脚 埘 舶 m 埘 册 埘|一一；|i| 表4 2 8 美崮政府保险项目贴补情况比较 表4 2 9 美国政府保险项目贴补情况排序 表4 3 0 美国政府保险项目在后偿付能力评价和排序 表4 - 3 l 美国政府保险项目对保险业的影响评价和排序 表5 1 中央救灾款数额情况 图4 - 1 f r p c j u a 百年巨灾损失融资示意图 图4 2 f w u a 百年巨灾损失融资示意图 圈4 - 3 h h r f 损失融资渠道示意图一 图4 - 4 c e a 损失融资渠道示意图 图4 5n f i p 保单数量年度情况 图5 1 建议的巨灾保险融资渠道图示 参考文献 | “ ， 一 m 乃 甜 钙 皿 卯 舛 卯 ， ， 致谢 感谢我的导师陈欣教授。我博士论文的研究方向最初就是受导师于1 9 9 9 年 从美国带回来的关于巨灾保险和巨灾证券化两本最新专著的启迪而确定的。导师 以其对美国保险市场的独到见解，在我博士论文的选题、资料收集和写作思路方 面给予了大量有益的指导，甚至最后还对论文进行了逐字审校。他严谨的治学态 度、对知识永无止境的探求精神、谦和热忱的品德，永远是我人生道路上的榜样。 保险系同事王国军教授对论文提出了一些建设性的意见，同事荆涛博士、经 贸大学研究生部李卫群博士在论文资料方面给予了热忱的帮助，中国社科院经济 所栾存存博士以多种方式向我提供了热情的帮助。在此谨向他们表示深深的谢 意。 对外经贸大学保险系和有关部门的领导曾大力支持我赴美进行学术访问，访 问期间我有机会获得许多有关研究的第一手资料，大大充实了我的研究内容。美 国威斯康星大学风险管理与保险系的多位教授和客座教授对我的学术研究给予 了大量的帮助和启迪，他们是咄b m w n e 教授、j o 锄s c h m i t 教授、d a n a n d e r s o n 教授、g r e g o r yk r o h m 博士和d a v i dm 盯i e n 博士( 现为美国c p c uc j o u m a l 主 编) 。尤其是a n d e r s o n 教授和m a r i e t t 先生，他们不仅向我慷慨地提供了其重要 的研究成果和研究资料，还提供了大量的研究线索，尤其是他们关于巨灾风险管 理精辟的学术观点深深地影响了我的论文思路。美国c u n am u t u a l 保险公司国际 业务部亚太地区负责人p a u it r c j n e n 先生也非常关心我的研究，并以私人名义向 我提供了有价值的研究信息。在此谨向他们表示深深的谢意。 感谢对外经贸大学保险系主任王稳教授、副主任黄敬阳教授和白建军书记对 我论文写作给予的支持和理解，感谢保险系办公室的李鹏鸣女士、武丹丹女士、 章添香女士所给予的大力配合和帮助。 我指导的硕士研究生刘或、王芳和本科生黄潇曾协助搜集了一些研究资料， 在此对他们的辛勤工作表示感谢。 年迈的母亲和亲爱的姐姐无时无刻不在关心着我的工作和生活，每当电波中 传来她们深切的问候时，我的心中就充满了温暖的亲情。我内心深处非常感动于 她们对我多年来的关爱和鞭策。 最后我要感谢我的先生陆光耀和儿子都都，是他们深深的爱让我的生活充满 着阳光。是他们的宽容和理解令我得以安心研究和写作，他们灿烂的笑容永远是 我的精神支柱。 卜灾风险融资机制0 政府干预研究对外绛济贸易人学博i ：学位论文 曾讧新 0 0 6 年4 月 第一章前言 巨灾风险是一种极特殊的风险，是保险研究和精算研究的一个重要组成部 分。瑞士再保险公司将巨灾风险分为自然灾害和人为灾害，自1 9 7 0 年以来一直 根据当年美国通货膨胀率调整和公布全世界巨灾损失情况。本研究所称巨灾风险 仅指自然灾害类巨灾。 巨灾风险，从字面上理解就是可能造成巨大财产损失和人员伤亡的风险。目 前国际保险界对于巨灾风险没有一个统一的定义，各国根据本国实际情况在不同 历史时期对巨灾风险进行定义和划分。美国保险服务局( i s 0 ) 财产理赔部按照 1 9 9 8 年价格将巨灾风险定义为“导致财产直接保险损失超过2 5 0 0 万美元并影响 到大范围的财产和责任保险人和被保险人的事件b 。 第一节问题的提出与研究意义 一、问题的提出 本论文的研究主题是“巨灾风险融资机制与政府干预”。这个研究主题的提 出是基于目前世界上存在的两个客观事实：一是全球巨灾风险恶化，巨灾损失日 益严重；二是面对巨灾风险私营保险公司多不愿提供保险，于是各国政府纷纷介 入财产保险市场进行干预。在各国政府的巨灾保险项目中，以美国的政府保险项 目实施最早、内容最为丰富。 ( 一) 巨灾风险与损失规模 根据瑞士再保险公司的出版物s i g m a2 0 0 4 年第一期的统计，2 0 0 3 年全球共 发生巨灾3 8 0 起，其中自然臣灾1 4 2 起，人为灾害2 3 8 起。表1 1 是2 0 0 3 年巨 灾损失类别及所占比例情况( 颜清2 0 0 4 ) 。据s i g m a 统计，2 0 0 3 年全球巨灾造 成的经济损失约合7 0 0 亿美元。其中自然巨灾造成的损失为5 8 0 亿美元，人为灾 害造成的损失约为1 2 0 亿美元。在5 8 0 亿美元的自然灾害中，有1 6 2 亿美元是财 产保险损失。 在1 9 8 7 年以前保险业从没有遭受过损失大于1 0 亿美元的巨灾事件f w i l l i a m s 1 9 9 4 ) 。1 9 8 7 年至2 0 0 2 年，财产保险公司因自然灾害所赔付的年均损失额高达 1 4 l 亿美元，而单起巨灾超过l o 亿美元的保险损失逐年增加，其中1 9 9 2 年袭击 美国的安德鲁飓风、1 9 9 4 年的加州地震、1 9 9 1 年袭击日本的m i 他i l k 台风、1 9 9 9 年的欧洲暴风所造成的保险损失数额高则2 0 0 多亿美元，少则2 0 多亿美元。而 n e i i i _ i n s u i a f a c lb o o k2 0 0 5 ，p 8 8 l t 灾风l ；佥融资帆制- j 政府十预研究 对外经济贸易人学博i ：学位论义 曾：新! 塑6 年4 门 2 0 0 3 年的自然巨灾损失中，突破1 0 亿美元保险损失的就有5 起，大多数集中在 北美和欧洲等保险业比较发达的国家或地区，其损失总额约占2 0 0 3 年全球自然 灾害保险损失的三分之二。表1 2 为2 0 0 3 年全球保险损失最大的1 0 起灾害事件。 表1 3 为1 9 7 0 2 0 0 4 年全球保险损失最大的1 0 起灾害事件。 表1 12 0 0 3 年全球巨灾损失类别及所占比例 宦灾分类次数占巨灾敬遇难者人占总遇难保陵损失矗息投芙 数比镪数t 死亡及者比钠( s )t 百7 i 美战铣- t 、 ( )失踪)元) 自然巨灾 1 4 23 7 45 14 8 58 6 71 61 7 08 7 5 人为灾害 2 3 86 2 67 9 1 41 3 32 3 2 01 2 5 总计 3 8 01 0 0 o5 9 3 9 91 0 0 01 8 4 8 91 0 0 0 资科来源：s w i s sr e ，s i 鲫a ，v o i 12 0 0 4 表1 - 22 0 0 3 年全球保险损失最大的1 0 起灾害事件 排名日期地点事件保险损失( 百万 美元) 15 月1 2 日美国龙卷风和冰雹 32 0 5 2 9 月1 8 日美国，加拿大飓风i s a b d 16 8 5 3 4 月4 日美国暴风雨和雹灾 16 0 5 4 1 0 月2 5 日美国森林大火 10 6 0 51 2 月1 日法国暴雨造成洪灾10 0 9 61 0 月2 1 日美国森林大火 9 7 5 7 7 月2 1 日美国雷暴雨和冰雹 8 1 5 8 7 月4 日美国雷暴雨和冰雹 6 8 0 99 月7 日 南韩 台风m i i l i5 0 4 1 01 月1 3 日美国冬季风暴5 0 0 资料来源：i n s u r a n c cl n f o m a t b ni n s t i t u t e ，l n s 啪n c ef a c tb o o k2 0 0 5 ，p 8 7 ( 二) 巨灾的成因与趋势 根据s i g m a 杂志分析，动辄就出现超过1 0 亿美元的保险损失已经成为一种 趋势，而且这种趋势仍会继续。研究人员认为全球巨灾损失逐年增加的原因比较 复杂，主要是一些环境和社会问题导致情形恶化。 第一个原因是土地开发和自然环境变化所导致的海岸环境恶化。美国7 0 2 h 灾风险融资机制j 政府干预研究对外绎济贸易大学博i 学位论文 曾证新2 0 0 6 年4 月 发l 一31 9 7 0 2 0 0 4 全球保险损火蛙人的1 0 越巨火i f 蜘：名时问国家巨灾事件 保险损火( 卣万 美元，2 0 0 3 年货 币) l1 9 9 2 年8 月美国飓风a i l d 2 0 9 0 0 2 2 0 0 1 年9 月美国恐怖分子袭击世贸大厦 1 95 3 2 3 1 9 9 4 年1 月美国北岭地震 1 73 1 2 4 1 9 9 1 年9 月 日本 台风m i r e i l l e 75 9 8 5 2 0 0 4 年8 月美国 飓风c h a r l e y 67 5 5 6 1 9 9 0 年1 月英、法等国冬季风暴d a r i a 64 4 1 7 1 9 9 9 年1 2 月法国瑞士等国冬季风暴l d t b a r 6 3 8 2 81 9 8 9 年9 月 美国 飓风h u g o 62 0 3 9 2 0 0 4 年9 月美国飓风i v a n 6 0 0 0 l o 1 9 8 7 年l o 月法、英等国暴风和洪水48 3 9 资料来源：i n s u r a n c ei n f o 咖t i o nl n s n t u t e ，i n s u r a n c ef a c tb o o k2 0 0 5 ，p 8 8 的海岸报告存在严重的侵蚀现象。有一半的海岸线仅高于海平线1 0 英尺f m i l e t i 1 9 9 9 ) 。第二个原因是公众和保险业都低估了巨灾发生的频率和程度。土地开发 商和老百姓都变得过分自信，在容易遭受飓风或洪水的地方建造和购置了大量的 建筑，易受灾地区的人口数量和建筑价值急剧增加。另外，大多数居民、商业企 业、甚至公众设施所有人都缺乏灾前减灾防损的积极性，导致本来可以通过预防 措施降低的损失变成现实的损失，加重了社会、私人、保险公司和政府的负担 ( k u n r e u t h e r2 0 0 0 ) 。第三个原因是环境问题即全球气温升高。气象学家预测， 全球气温变暖会使得飓风的强度比以前更甚。气候变暖会使得极地冰冠融化，从 而增加了海面高度，也使得沿海地区的财产更加容易遭受损失2 。据s i 鲫a 预测， 在2 1 世纪有9 0 - 9 9 的可能全球性高温天气的最高温度变得更高，最长持续时间 变得更长，也就是说人类会面临更多的自然巨灾和更为严重的巨灾损失。尽管气 候变化对保险损失的确切影响还很难准确量化，但是从历史上的巨灾损失统计数 据上看，可以肯定保险公司今后面临的巨灾损失会更为严重。 随着科学研究的深入、工程分析学的发展以及信息技术的进步，人们有机会 对未来风险和潜在损失能够进行更加准确的预测。在1 9 9 3 年，美国科学家就曾 利用计算机辅助的飓风途径模型，预测飓风晟可能登陆的地点，基于未来灾区财 产价值和飓风强度的预测，测算了巨灾总保险损失。考虑到当年安德鲁飓风袭击 了经济欠发达的沿海地区，但仍然造成了超过3 5 0 亿美元的损失，专家认为，一 2 人类活动实施导致地球温度上升的主要原因由于人类近年来过多地利用温室栽培和过重使用石油，温室 沼气在大气层中的高度集中和石油中的二氧化碳是地球表面的能量大幅增加，进而使地球的表面温度上升。 地球表面的平均温度存1 9 世纪上开了0 6 度。地球气温的升高又增强了水的蒸发，导致砰阿量增大以及暴 风活动加删i 矧而暴风和洪水等水文现象频频发生( 颤清，2 0 0 4 ) 。 3 一，灾风险融资机制。，政府十顶研究 对外经济贸蜴人学博i 学位论文曾札新2 6 年4 门 次5 级飓风造成的损失完全可以超过5 0 0 亿荚元。而当时在佛罗晕达州主要的沿 海县区3 ，财产的保险价值已超过了1 6 6 0 亿美元( y e o m a n s1 9 9 5 ) 。 而对地震的预测也有类似的情况。根据1 9 9 5 年i s o 的研究报告巨灾：与 北岭地震和其他自然灾害相关的保险问题，洛杉矶在未来l o 年的一次大地震将 会造成2 0 0 6 0 0 亿美元的保险损失，而出现5 0 0 亿美元的损失是很有可能的。 一些其他研究机构也通过各种模型对于巨灾损失作出了预测。如a p p l i e d i n s u r a n c cr e s e a r c h w b r l d w i d e 在2 0 0 5 年的一份报告中对各种“超大巨灾” ( m e g a c a t ) 在不同假设条件下所造成的财产损失做出了预测。见表1 - 4 。 表1 4 超大巨灾预计造成的财产损失规模 事件 损失( 亿美元) 飓5 级飓风袭击h u s t o n4 0 0 风 5 级飓风袭击t a m p a 6 5 0 5 级飓风袭击m i a “ 15 5 0 5 级飓风袭击n e wy o r k 地区f 包括 9 6 0 n c wj e m y 和l 0 n g i s l d ) 地 7 级地震发生在l d s a n g e l 1 枷 震8 级地震袭击s f r a c i s c 02 0 0 0 7 5 级地震发生在n e wm a d r i d 9 0 0 萋 料来源：a p p l i c di n s u 啪c er e s e 甜c h ，1 kb 啪k i n 寥h i s 蛀t u l i o n ，2 0 0 5 ( 三) 巨灾保险市场与政府干预 巨灾风险一般包括地震、洪水和飓风等重大自然灾害。在许多国家的私营财 产保险市场上，上述巨灾风险通常被列为除外责任。保险理论将这些巨灾风险称 为不可保风险。这些风险之所以不可保是因为存在逆向选择、风险过于集中、不 易准确估计预期损失等原因。即便私营保险公司愿意提供保险，其所收取的费率 之高也会令最需要巨灾风险保障的普通居民和小企业望而却步。另一方面，私营 保险公司的费率往往受到保险监管部门的管制，当私营保险公司不能以保险监管 部门许可的费率提供巨灾保险，大批民众就因无法获得巨灾保险而生活在不稳定 状态之中。这种问题即便在保险业比较发达的国家，如美国，也是普遍存在的。 当私营保险公司不能向公众提供巨灾保险，人们就期待着政府能够填补空 白。例如，美国联邦政府和几十个州政府都因此介入了财产保险市场。美国联邦 政府通过全国洪水保险计划( n f i p ) 提供洪水保险。有些州的政府也提供了 3 生要包括d a d c b r o w a f d 和p a l m 地区。 4 l 灾风险融资机制j 政府十预研究 对外经济贸易大学博：卜学位论文 曾j 垡2 0 箩年4 月 一一些居民负担得起的保险项目，如加刹福尼亚州设立的加州地震局( c e a ) ，复 威夷州砹立的夏威夷飓风减灾基金( h h r 聊，佛罗晕达州成立的佛罗里达居民财 产和责任联合承保协会( f r p j u a ) 和佛罗里达风暴承保协会( f w u a ) 4 ，为居 民提供针对洪水、地震和飓风的巨灾保障。其他国家，如日本、英国、法国等也 在政府的干预下通过不同的形式向居民提供巨灾财产保险。 在自然灾害中，地震、洪水和飓风( 台风) 是造成损失的最主要的三大原因。 因而各国政府保险项目主要是针对这三大风险而设立的。了解造成巨灾损失的原 因以及私营保险在损失赔偿中的作用是非常重要的，因为这是研究政府是否需要 介入巨灾财产保险市场的一个重要依据。例如，在1 9 8 9 年加州l d m ap r i e t a 地 震、1 9 9 4 年加州北岭地震和1 9 9 2 年安德鲁飓风的损失中，非承保损失都大于保 险损失。其主要原因是人们选择了不购买保险。当加州居民认为地震保险成本大 于收益时，他们就会拒绝购买地震保险。另外一个原因是联邦政府当时没有实施 强制保险，而且愿意在灾后介入并提供灾害救济。这一制度不强调个人责任，而 是鼓励人们依赖联邦政府的灾后救济s 。 二、研究意义 对于中国这样一个巨灾大国，巨灾风险管理非常落后，手段单一，巨灾风险 融资体系尚未建立，如何借鉴国际经验，发挥政府和商业保险公司的作用，建立 一个符合中国国情的巨灾风险融资体系，是摆在中国政府、保险实业界和学术界 面前的一个重要课题。 中国幅员辽阔，自然环境和地质结构都比较复杂，气候多变，是自然灾害较 严重的国家。据联合国统计资料，1 9 世纪全世界5 4 个最严重的自然灾害中，有 8 个发生在中国6 ，其中地麓、洪水、台风带来的损失最大。2 0 世纪9 0 年代以前， 我国自然灾害造成的经济损失平均每年为5 0 0 多亿元人民币。世纪9 0 年代后， 冰雹早涝灾害呈上升趋势，导致每年经济损失近千亿元人民币。尤其是洪水发生 的频率越来越高，范围越来越大，损失程度大幅上升。( 李悦2 0 0 3 ) 。据中华 人民共和国跨世纪减灾规划提供的数据，我国主要自然灾害包括： 1 、地震。在中国发生的所有自然灾害中，造成死亡人数最多的灾害就是地 震。我国因自然灾害死亡的人数中有一半来自地震。中国正位于环太平洋地震带 和喜玛拉雅、阿尔卑斯山的欧亚地震带两个地震带的包围中，是世界多地震的国 篡 ) 瞬贷”= 僦 。茹髓；黼， 一一 一一一 h 灾风险| 电l ! 资帆制t j 政府干预研究 对外经济贸易人学j 苒，l ：学位论文姻0 ：斯 ! o ( 1 6 年4j 1 家之一，也是世界地震灾害最严重的国家之一。2 0 世纪我国共发生8 绒以上地 震9 次，7 7 9 缴地震1 0 0 余次。由于我国人口分御具有集中性强、密度大的特 点，建筑物抗震性差，因此一旦发生地震，财产损失和人员伤亡都非常严重。据 统计，建国后地震造成的直接经济损失大约在7 0 0 亿元人民币左右。2 0 0 1 年中 国自然灾害损失中地震造成的损失占第一位。 2 、洪水。从经济损失程度看，洪水灾害在各种自然灾害中危害程度最高。 中国大约2 3 的国土面积有着不同类型和不同危害程度的洪水灾害，有8 0 以上 的耕地受到洪水的危害。目前，中国东部七大江河流域是主要蓄滞洪区，有7 4 万平方公里的国土面积地面处于江河洪水位以下，全国人口的4 0 ，耕地的3 5 ， 固定资产的6 0 直接受到洪水的威胁。1 9 9 1 年夏季，江淮大水造成仅江苏一省 直接经济损失就达2 3 3 亿元人民币；1 9 9 4 年珠江流域、湘江和辽河水灾的损失 为1 6 0 0 亿元人民币；1 9 9 5 年长江水灾直接经济损失为5 9 2 亿元人民币；1 9 9 6 年 珠江、长江、淮河、黄河、海河、辽河、松花江等七大流域的水灾损失达2 2 0 0 亿元人民币：而1 9 9 8 年发生的全国性大水灾造成直接经济损失达2 4 8 4 亿元人民 币，位于s i g m a 杂志1 9 9 8 年全球巨灾损失榜首。 3 、台风。中国是世界上少数受台风影响最为严重的国家之一。随着中国大 陆沿海地区的经济发展，热带风暴的灾害损失迅速增长。以发生在2 0 q 5 年的四 次台风为例，2 0 0 5 年9 月第1 8 号台风“达维”造成海南、广东、广西三地共8 9 0 7 万人受灾，因灾死亡2 2 人，紧急转移安置5 3 8 万人：农作物受灾面积1 1 3 3 万 公顷：倒塌房屋3 3 万间；因灾直接经济损失1 2 1 9 亿元人民币。2 0 0 5 年1 0 月2 曰第1 9 号台风”龙王”登陆福建、台湾等省，据统计，这次台风造成福建省6 5 人 死亡3 6 人失踪，全省直接经济损失3 2 7 8 亿元人民币。2 0 0 5 年9 月”卡努”在浙 江造成的灾害损失主要是农业、工业和基础设施。台州、温州、杭州等1 0 个地 市，5 6 个县( 市、区) 7 0 5 6 万人受灾，倒塌房屋1 9 3 3 2 间，造成1 4 人死亡，9 人失踪，直接经济损失7 9 5 亿元人民币。2 0 0 5 年9 月第1 3 号台风“泰利”共造成 1 9 6 2 4 万人不同程度受灾，因灾死亡1 2 9 人，失踪3 0 人，紧急转移安置灾民1 8 3 6 万人：倒塌房屋1 0 2 万间，损坏2 7 8 万问；农作物受灾面积1 2 7 万多公顷，绝 收2 6 1 万公顷；直接经济损失1 5 4 6 亿元人民币。仅这四次台风就造成直接经济 损失4 1 5 亿元人民币。 随着全球自然条件恶化的加劂，我国自然灾害发生的强度和频率也大大增加 了，给人民的生命财产和生活生产带来巨大损失，给国家财政也带来了巨大的压 力。目前我国灾后救助大致有三个层次：一是以国家财政为背景的救助体系，它 是我国现有灾害救助机制的主要形式。二是以保险公司为主的商业保险补偿体 系。然而我国商业保险市场发展尚处于初级阶段，商业保险公司的补偿作用非常 阻灾风险融资机制j 政府+ 预研究 对外绛济贸易人学博i = 学位论文 曾以新 2 0 0 6 年4 月 有限。三是民政系统和慈善机构的援助。孙祁祥( 2 0 0 4 ) 等认为，目前找幽灾害 管理体系己部分形成，对于主要的自然灾害都有相应的政府部门进行管理，所涉 及的国家管理部门包括：中国气象局、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋 局、国土资源部、中国地震局和民政部，由这些部门对主要自然灾害因素进行监 视和预报、修建防御工程，实施防御和救护措施等。但是我国的巨灾风险管理体 制中还存在非常严重的问题，主要表现在：( 1 ) 轻视包括保险在内的非工程措施； ( 2 ) 缺乏统筹协调管理。目前我国还没有对灾害进行统一协调管理的国家机构， 国家财政部门也没有巨灾风险管理的专项基金，这种分散管理、各行其是的聚醚 局面已不适应日益严峻的灾害形势；( 3 ) 市场力量应用不足。受我国长期计划体 制的影响，相当多的人认为，防灾救灾只是政府的职责，与己无关，旦发生灾 害则等待国家救济和善款捐助；( 4 ) 损失融资极为缺乏。及时有效的损失融资不 仅意味着对灾害造成的损失进行补偿，而且对减少灾害的次生危害和间接损失具 有重要意义。但是多年来我国的灾害损失融资手段极为缺乏，主要手段就是依靠 国家救济和慈善捐助。对于其他手段，特别是保险手段，都使用得非常有限。我 国目前没有真正意义上的针对自然灾害的政府保险项目1 ，商业保险对于巨灾损 失的承保也非常有限8 。在巨灾造成的总经济损失中，保险损失所占比例非常低9 。 本论文通过分析美国不同类型的政府保险项目，研究了巨灾风险融资体系的 构架和政府干预的方式与程度，并根据具体保险项目的运作模式、社会影响，以 及是否实现了其社会和政治目标来对其进行逐一评价。本论文的研究目的是通过 对美国政府保险项目的上述研究，为中国有关决策者、研究者和公众提供一个可 供参考的信息框架。在上述研究的基础上，作者提出了自己的关于建立中国巨灾 风险融资体系的建议和观点。 第二节预期目标 对于美国这样比较发达的保险市场，如果出现超过5 0 0 亿美元的巨灾损失， 那么保险公司就有破产的危险m 。对于承保业务过于集中于某一地区的保险公司 来说就更加危险了。很多保险公司竭力减少在易遭灾区的承保业务以分散风险， 7 我国有关部门在建立洪水保险制度方面曾进行过三次尝试，但屡试屡败。第一次是1 9 8 6 年至1 9 8 8 年， 国家防洪办乖头，安徽省农经委和当地中国人民保睑公司承办，选择淮河流域的一段行洪区进行洪水保险 的试点，保赞由国家和地方财政承担，主要保障试点区与居民房屋等财产的损失。第二次为1 9 9 2 年至1 9 9 6 年，同样在安徽洪水保险又开展了一个试验，试验区域为蒙洼等六个行蓄洪区，对区内的农作物提供保 险第三次洪水保险发生在浙江t 由浙江防洪办牵头浙江人保承办，对该省的海塘工程提供洪水保险。中 国水利水电科学研究院灾害与环境研究中心高级工程师苑希民认为试点区域狭小、风险集中是试验失败的 主要原因参见中国保险 ，2 0 0 4 年4 月号第6 页。 5 目前我国财产险保险公司已将地震、洪水等风险作为除外责任仅在财产综合险中予以承保。 1 9 9 8 年全国洪水灾害所造成的2 0 0 0 多亿元人民币的经济损失中，保险损失只占不到1 。参见中国经 济快讯周刊2 0 0 2 年第3 4 期。 ”羹国1 9 9 2 年安德鲁飕风造成2 0 0 亿美元保险搦失直接导致9 家中小保险公司破产。参见p a 订n g n e p f i c c ， a i a p t c r1 7 h 火风险融资机制l j 政府十预训f 究 对外经济贸易人学博i ：学位论文 塑塞堑! ! 堕笙! ! ! 这导致保险市场的不稳定，会令保单持有者不满。在美国佛罗罩达州和加利福尼 业州部分地区的财产保险市场上存在着巨灾保险产品供给和价格的问题。保险公 司进退两难。对于这种情况，一个可能的解决办法就是让政府参与财产保险市场。 本研究分析了美国联邦政府、州政府的保险项目。每个项目在承保限制、私 营保险公司责任限制和其他方面存在差异，每一个项目对于保险业的承保能力都 有不同影响，每一个项目都存在保费贴补的问题。 一个理想的政府保险项目应该能照顾到社会和政治方面的问题，承保范围要 充分、参与程度要恰当、要具有减灾效果、运营效率要比较高、资金应该自给自 足、具有较强的灾后融资能力，并且不与商业保险公司构成竞争关系。 通过对美国几个政府保险项目在承保范围、参与程度、减灾要求、运营效率、 贴补政策、灾后偿付能力和对保险业的影响等方面的客观分析，期望能给中国有 关政策制定者以一定的启示，并根据中国政府的社会和政治目标，吸取国外政府 保险项目的经验和教训，制定比较符合中国国情的巨灾保险融资体系。上述分析 也为作者自己所提出的中国巨灾风险融资机制的建立方式提供理论基础和实务 依据。 第三节研究的特色和创新 本论文主要研究了美国现有的政府巨灾保险项目，对每个项目都从承保责 任、参与程度、贴补、减灾、运营效率、灾后偿付能力和对保险业的影响等七个 方面进行了细致的分析，并根据各个项目在以上七个方面的优势程度进行了排 序，为中国有关决策者和研究人员提供了一个客观的信息框架。对美国政府保险 项目这种全方位的研究在我国目前巨灾保险研究领域还属首次1 1 。本研究之所以 挑选美国作为政府巨灾保险项目的研究对象，有以下几个原因：第一，美国是世 界上最大的保险市场，也是遭受巨灾损失最严重的国家“，巨灾风险种类齐全， 与中国有一定的相似性。第二，美国的巨灾政府保险项目在全球各个国家中最为 齐全，即有联邦政府的保险项目，又有各个州政府的保险项目；既有飓风保险项 目，又有地震保险项目，还有洪水保险项目。对中国有比较大的借鉴意义。第三， 美国的政府保险项目实施时间比较长，如n f i p 设立于1 9 6 8 年，风暴基金设立 于1 9 7 0 年，在政府保险项目的管理和运营方面积累了比较丰富的经验，同时也 暴露出了各种弊端，其经验和教训对中国臣灾保险体系的建立具有很好的借鉴意 义。第四，美国政府保险项目是国际巨灾保险学术研究的重点，也是我国学术界 “据2 0 0 5 年1 2 月对中国“万方硕博论文全文数据库”采用关键词。巨灾”、“巨灾风险融资”、“政府干预” 和“政府保险项目”进行壹询，没有发现相关研究。 1 2 2 0 0 3 年，会球的保险捌失有三分之二发生祚美国。s w 醅r c 。s i g 咐，1 1 2 0 0 4 。 8 h 灾风险融资机制j j 政府干预研究对补经济贸易大学溥t 学位论文 曾声新2 0 0 6 年4 门 关于巨灾保险的研究的主要对象。m 本文作者在美国为期l o 个月的学术访f i q 划 问接触和收集了大量的有关信怠和资料，使得上