（政治经济学专业论文）农村宅基地制度公平与效率的研究.pdf

农村宅基地制度公平与效率的研究 政治经济学专业 研究生李春滟指导教师黄善明 摘要：现行农村宅基地制度是以农民的生存保障为基础，以维护社会稳定 的制度设计为价值理念，具有供给对象的特定性和保障性，土地提供的无偿性， 使用期限的不确定性以及转让对象的严格限制性。本文结合调研情况对现行宅 基地制度的相关问题从公平与效率进行分析和论证，并在此基础上提出相关改 革建议。 本论文首先就前人对宅基地取得制度、使用制度和流转制度相关研究做了 分类整理，总结了过去研究所取得的成果。接下来从宅基地流转角度对其发展 演变划分为：自由流转期、禁止流转期、法律整体禁止与政策有限放开的并存 期，宅基地内部流转改革探索阶段，并对每阶段给予历史背景分析，得出宅基 地的变革与特定的政治、经济和社会历史相联系。归纳出现行宅基地制度具有 使用主体的身份性、权能的限制性、取得和使用的无偿性以及使用期限的不确 定性的产权特征，在此基础上总结出宅基地制度具有保障功能、分配公正功能、 维护社会稳定功能以及保护耕地的制度功能特征。 本文研究的重点是从公平与效率角度对宅基地制度进行理论分析和论证。 首先，给出公平与效率的涵义、关系以及我国现阶段对公平与效率关系的定位， 在此基础上对宅基地的公平与效率进行分析：宅基地的不可流转导致城乡居民 的发展权利不平等，城乡保障权利的不平等，从而加大城乡居民的不平等状况； 宅基地的无偿取得和不可流转导致农村土地的闲置和浪费，农村土地的大量闲 置与城市用地的紧缺形成鲜明对比，不利于耕地的保护和土地节约集约利用， 不利于统筹城乡的发展。最后，笔者以“小产权”问题为对象，指出这一问题 的根源在于城乡二元土地制度结构中，农民的土地权益事实上被侵犯甚至被剥 夺，进一步总结出现行宅基地制度既没体现公平，又没实现效率。 基于调研情况和上述分析，对宅基地制度提出了相关改革建议。首先对国 内成功的宅基地改革模式进行简单分析。其次，基于公平与效率的改革原则， 本文提出实行严格的宅基地取得和审批制度；规定宅基地的使用期限，推行无 偿和有偿相结合的使用制度；给出宅基地制度流转中公平与效率的理论分析以 及在此基础上提出具体对策和建议，提出逐步放开的流转制度。逐步建立城乡 统一的土地市场。 关键词：宅基地制度公平效率流转保障 t h es t u d yo nf a i r n e s sa n de f f i c i e n c yo ft h es y s t e mo f r u r a l h o u s i n gs i t e s m a j o r ：p o l i t i c a le c o n o m i c s p o s t g r a d u a t e ：l ic h u n y a n t u t o r ：h u a n gs h a n m i n g a b s t r a c t ：m a i n t a i n i n gs o c i a ls t a b i l i t ya st h ev a l u eo fs y s t e md e s i g n i n g ，t h e c u r r e n ts y s t e mo fr u r a lh o u s i n gs i t e si se s t a b l i s h e d0 1 1t h ef o u n d a t i o no fp e a s e a n t s l i v i n gs e c u r i t y t h es y s t e mm a r k e db yf c a m r e so fs p e c i f i cg r o u p ，l a n dp r o v i d e d f r e e ，u n c e r t a i nl a n dt e n u r ea n dt h es t r i c tl i m i to fl a n dt r a n s f e r t h er e l e v a n ti s s u e s o fr u r a lh o u s i n gs i t e si sd i s c u s s e da n da n a l y z e dh e r ef r o mt h et w oa s p e c t sb e t w e e n f a i ra n de f f i c i e n c yb a s e do nt h er e l e v e n ts u r v e ya n dp r o p o s a l sf o rs y s t e mr e f o r mi s p u tf o r w a r d w em a k eas u m m a r yo nt h er e s e a r c hd o n ei nt h es y s t e mo fr u r a lh o u s i n gs i t e s f r o mt h r e ea s p e c t so fl a n da c q u i s i t i o n ，l a n du s ea n dl a n dt r a s f o r m a t i o na tf i r s ta n d c o n t i n u e sw i t hd i v i d i n gt h ed e v e l o p m e n tp e r i o d so fl a n dt r a n s f o r m a t i o nw h i c h i n c l u d st h es t a g eo ff r e ef l o w , t h es t a g eo fp r o h i b i t i n gf l o w , t h es t a g eo fu r b a n r e s i d e n t so w n i n gr u r a ll a n d ，t h es t a g eo fl i m i t i n gf l o w a n dt h e nt h ep a p e rm a k e sa c o n c r e t ea n a l y s i so fh i s t o r i c a lb a c k g r o u n da te v e r yp e r i o d ，w h i c hi sm a d ea l l c o n c l u s i o nt h a tt r a n s f o r m a t i o no fr u r a lh o u s i n gs i t e sr e l a t e dt op o l i t i c a l ，e c o n o m i c a l a n ds o c i a lc o n d i t i o n so fag i v e ns o c i e t y i m p o r t a n t l y , w eh a v es u m m e du pt h a tt h e s y s t e mm a r k e db yf e a t u r e so fc o n d i t i o n a lu s e r s ，l i m i t e d 订g h t ，f r e eu s ea n df r e e a c q u i s i t i o na n du n c e r t a i nl a n dt e n u r e a tl a s t ，r e l y i n go nt h ea n a l y s i sa b o v e , w e g e n e r a l i z et h e f u n c t i o no ft h ec u r r e n ts y s t e mo fr u r a lh o u s i n gs i t e s ：s e c u r i t y , d i s t r i b u t i o ne q u i t y , m a i n t a i n i n gs o c i a ls t a b i l i t ya n dc u l t i v a t e dl a n dp r o t e c t i o n w i t hr e g a r dt ot h et w oa s p e c t sb e t w e e nf a i ra n de f f i c i e n c yi nt h es y s t e mo f i i i r u r a lh o u s i n gs i t e s ，t h i sp a p e rb e g i n sw i t h 也e i rc o n n o t a t i o n ，t h e i rr e l a t i o na n dt h e i l l u s t r a t i o nw h i c ho u rg o v c m r n e n th a sm a d ea tt h ep r e s e n ts t a g e i nv i e wo ft h e s e s t a t e m e n ta b o v e ，w ea n a l y s e df a i ra n de f f i c i e n c yi nt h ec u r r e n ts y s t e mo fr u r a l h o u s i n gs i t e s o nt h eo n eh a n d ，t h a tt h eo w n e r s h i po fr u r a lh o u s i n gs i t e sc a nn o t t r a s f o r ml e a d st oi n e q u a l i t yi nr e s p e c to ft h ed e v e l o p m e n tr i g h t sa n ds e c u r i t yf i g h t s b e t w e e nu r b a na n dr u r a lr e s i d e n t s ，w h i c hi n t e n s i f i e st h ed i s p a r i t yo ft h et w og r o u p s o nt h eo t h e rh a n d , o na c c o u n to fr u r a lh o u s i n gs i t e sp r o v i d e df r e ea sw e l la si t s f e a t u r eo fn o n - t r a n s f o r m a t i o n ，ag r e a td e a lo fr u r a ll a n dl e a v eu n u s e d ，w h i c hi si n s h a r pc o n t r a s tt op r e s s e du r b a nl a n d t h ep h e n o m e n o ni sn o tc o n d u c i v et oa r a b l e l a n dp r o t e c t i o na n di n t e n s i v el a n du s e 。c e r t a i n l y ，i ta l s oo b s t a c l et ob a l a n c eu r b a n a n dr u r a ld e v e l o p m e n t f i n a l l y , t h ea u t h o ro f ”s m a l lp r o p e r t y ”i s s u ef o rt h eo b j e c t ， t h a ti st h es o u r c eo ft h ep r o b l e mu r b a na n dr u r a l1 a n ds y s t e m t h ef a r m e r sl a n d r i g h t sh a v eb e e ni n f r i n g e do rd e n i e di nf a c t ，i n t oas u m m a r yt h a te x i s t i n gs y s t e mo f r u r a lh o u s i n gs i t e sn e i t h e ri sf a i r n e s s ，n o ta n yr e a l i z a t i o no fe f f i c i e n c y b a s e do nt h ed i s c u s s i o na b o v ea n do u rs u r v e y ，w em a k ea na n a l y s i so nt h e s u c e s s f u lr e f o r mp a t t e r no ft h es y s t e mo fr u r a lh o u s i n gs i t e si no u rc o u n t r yi nt h e c a s eo ft h es u g g e s t i o no fs y s t e mr e f o r m a f t e rt h a t ，w ep u tf o r w a r das e r i e so f s u g g e s t i o n sb a s e do nt h ep r i n c i p l eo ff a i ra n de f f i c i e n c yw h i c hi n c l u d et h e f o l l o w i n g ：p e r f o r m i n g s e v e r es c h e m eo ft h ea c q u i s i t i o na n d p r o c e d u r e sf o r e x a m i n a t i o n ；p e r f o m i n g ap r e s c r i b e dp e r i o do fu s e ，p e r f o r m i n gt h e s y s t e mo f r u r a ll a n du s ec o m b i n a t i n ga c q u i s i t i o nf r e eo rn o t ；r u r a lh o u s i n gs i t e sf a i ra n d e f f i c i e n c yi nt h ec i r c u l a t i o ns y s t e m ，t h et h e o r e t i c a la n a l y s i sa n dp u t sf o r w a r d s p e c i f i cm e a s u r e sa n dr e c o m m e n d a t i o n s ，p e r f o r m i n gt h es y s t e mo fl i f t i n gt h e c o n t r o lo v c rl a n dt r a n s f o r m a t i o ng r a d u a l l y w ch o p et h e s es u g g e s t i o n sc a n p l a ya p a r ti nd e v e l o p i n ga ni n t e r g r a t e dl a n dm a r k e tb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s k e yw o r d s ：t h es y s t e mo fr u r a lh o u s i n gs i t e s f a i r e f f i c i e n c y t r a n s f o r m a t i o n s e c u r i t y i v 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师董釜塑劐丝丝 指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要 贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承 担。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库供 检索；2 ) 为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或解密 后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、浏览。 本人授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文 全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学名：厍摊 签字日期：仞f 。争丁思中日 新签哺础 孰 签字日期p 年r 月手呼日 第一章绪论 一、研究背景和意义 ( 一) 研究背景 我国农村土地制度一直以来是社会及学界讨论的重点，尤其是宅基地制度 更是由于其涉及的利益攸关农民基本居住保障而受到特别的重视。随着社会主 义市场经济的深入发展，农村宅基地制度所引起的各种纷扰和理论困境也表现 的更加突出，国家在宅基地制度方面的政策规定虽已取得了突破，但仍然不能 解决宅基地目前所面临的困境，尤其是宅基地是否应该放开流转，理论界对此 的争议也愈加激烈。 1 、现实背景 ( 1 ) 农村宅基地制度体系的成型与变革 在新中国建立之初，广大农民翻身做了土地的的主人。1 9 5 0 年中华人 民共和国土地改革法颁布，宣布在全国“废除地主阶级封建剥削的土地所有 制，实行农民的土地所有制”。到1 9 5 3 年初，全国大部分地区的土地改革已经 基本完成。土地改革完成后，合作化运动也在全国轰轰烈烈的进行着，1 9 5 3 年中央颁布了关于发展农业合作社的建议，1 9 5 5 年全国范围内的农业合作 化运动达到了高潮，已经发展到约6 0 万个。在这一段时期，土地和宅基地属 于农民个人所有，农民有完全的自由支配权和处置权。 1 9 6 3 年3 月中央颁布关于对社员宅基地问题做一些补充规定的通知， 对宅基地问题作了更为详细的规定，进一步明确了农民对宅基地只有使用权没 有所有权，自此，宅基地制度得以确立。 1 9 7 8 年1 2 月农村人民公社工作条例( 试行草案) 明确指出：“农村土地 包括宅基地一律不准出租和买卖。 改革开放以后，为了制止乱占耕地和滥用 土地的行为和现象，国家相继出台了一些政策文件来规范宅基地的管理，主要 表现在：1 9 8 1 年国务院发布的关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知里 指出：“农村建房用地，必须统一规划，合理布局，节约用地。重申农村社队 唧俞文莉陈利根农村宅基地使用权制度嬗变的历史考察【j 】中1 3 1 土地科学，2 0 0 9 ( 8 ) ：4 7 - 4 9 。1 9 8 1 年关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知第二条 l 的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地、自留地( 自留山) 和承包的耕地， 社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让。也不准在承包地和自留地 上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。 1 9 8 2 年宪法规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土 地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自 留山，也属于集体所有。”宅基地集体所有制以宪法的形式确立下来。中国第 一部关于土地的法律土地管理法1 9 8 6 年正式颁布，对农村宅基地的性质 界定仍是集体所有。 1 9 9 8 年的土地管理法第6 2 条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅 基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建 住宅，应当符合乡( 镇) 土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内 空闲地。村民住宅用地，经乡人民政府审核，由县级人民政府批准，依法办理 审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。 1 9 9 9 年国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知中 明确指出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民 集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房 产证 。”2 0 0 4 年关于深化改革严格土地管理的决定规定：“改革和完善宅 基地审批制度，规范审批程序，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购 置宅基地。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐 步向小城镇和中心村集中。 2 0 0 7 年国务院办公厅关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通 知规定：“农村住宅只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、 农民住宅或小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房 地产开发。 2 0 0 7 年3 月通过的物权法1 5 3 条规定：“宅基地使用权的取得、 行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。 虽然以法律的形式把宅 基地使用权的性质界定为用益物权，但是缺乏对宅基地的具体规定，把宅基地 1 9 8 1 年关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知第三条 。1 9 9 8 年中华人民共和国土地管理法第六十二条 审1 9 9 9 年国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知第二条 a 2 0 0 7 年 第1 5 3 条 2 的管理和实施工作交给了土地管理法。 十七届三中全会对农村土地管理制度的改革提出了一系列要求，对土地的 管理提出了更严格和更规范的要求，提出坚决要守住1 8 亿亩耕地这条红线， 从而可以看出国家对农村土地的关注和重视。2 0 0 8 年国土资源部关于进 步加快宅基地使用权登记发证工作的通知中指出，“为了加强宅基地的管理， 促进新农村的建设，在当前宅基地登记发证工作的基础上，加大工作力度，力 争在2 0 0 9 年底前，基本完成全国宅基地登记发证工作，做到权属纠纷基本解 决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。 这为宅基地的管理和实施工作奠 定了坚实的基础。 ( 2 ) 地方政府的制度创新与政策突破 由于中国的地域差异显著，加上关于全国统一的宅基地法律和法规的欠 缺，很多地方结合实际，先后制定了规范集体建设用地包括宅基地流转的规定 和办法。例如，2 0 0 5 年广东省政府大胆尝试允许农村集体建设用地直接进入 市场流转，首开宅基地流转先河，被称为第四次土地革命。广东省集体建 设用地使用权流转管理办法是中国颁布的第一个规定集体建设用地包括宅基 地流转的省级法规。2 0 0 7 年1 0 月，湖北省人民政府发布湖北省人民政府 办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知，对农村宅基地使用对象和流转、 收回范围等做了明确的界定：“农村宅基地不得向城镇居民出售，也不得批准 城镇居民无偿占用集体土地建住宅；规定农村村民因继承房产形成一户多宅 的，可以在本集体经济组织内部转让；对于不符合申请宅基地条件的，对买来 的房屋不得重建或扩建，不能使用时，应予拆除，退还土地。 圆此外，安徽、 山东、重庆、四川、上海等地也相继制定了集体建设用地包括宅基地流转的不 同办法，以试点放开、生态移民和宅基地置换等多种方式实现流转。 从上可以看出，虽然国家还未对宅基地流转给予明确合法地位，但是各地 方政府正试图放宽宅基地的流转限制，陆续对宅基地流转进行试探性的尝试。 国封俊丽论我国农村宅基地使用权制度创新【j 】现代商贸工业。2 0 0 9 ( 8 ) ：6 1 4 2 国陈白淼何旭开从农村宅基地制度演进过程看罗田县农村宅基地的整治【j 】现代农业科技，2 0 0 9 ( 1 1 ) ：2 4 7 3 2 、理论背景 近些年来，理论界对农村宅基地制度的研究日趋活跃，第一说明它非常重 要，第二说明现行的农村土地管理制度确实存在缺陷，需要继续改革和完善。 从目前看国内学者对农村宅基地制度的研究主要表现在以下几方面：其一、在 宅基地取得方面，过分强调行政审批在宅基地初始取得中的作用，应该按照他 物权取得的基本原理重构宅基地初始取得的作用，明确农村土地所有权人的地 位和作用。其二，在宅基地使用方面，现行制度过分强调社会保障功能，应更 加彰显其物权性。其三，宅基地的流转，这里有几种截然不同的观点，有的主 张严禁宅基地流转，认为开禁宅基地流转不利于社会的稳定，不利于社会主义 和谐社会的建设；有的主张宅基地可在一定条件下和一定范围内转让；还有就 是主张宅基地的自由流转。对有关宅基地研究理论现状的概述，将在第二章具 体展开，在此暂不论述。 ( 二) 研究意义 1 、理论意义 本文在对农村宅基地制度运行的基础上，结合产权理论、土地流转理论及 其他相关研究，从公平与效率的角度来分析现行农村宅基地制度，从微观和宏 观的层面对宅基地制度运行的缺陷和问题进行分析，从城乡统筹的角度来完善 宅基地制度，并为规范发展宅基地的流转行为奠定理论基础。 2 、实践意义 通过对现有法律体系的研究，能够改革和完善我国的宅基地制度，完善宅 基地的物权性质，使其农民拥有农村集体土地完整的产权权能，可以使农村宅 基地得到合理的使用，有效利用集体土地，能够形成统一的城乡土地市场。加 快农村城镇化的步伐，从而为农村宅基地在统筹城乡中流转创造条件。 二、研究方法 ( 一) 理论与实际相结合的方法 本文的研究和分析是在有关农村土地制度、宅基地的权能和公平与效率的 4 基础上，结合实地调查研究，掌握第一手资料，是理论和实践有机结合。中国 改革的一条重要经验，就是要通过观察地方性的自发改革，加以适当的提炼和 总结，作为制定全国性政策和制度的重要依据。本论文选择部分农村地区作为 研究对象，运用已有的理论来分析和阐述我国农村宅基地制度存在的问题，产 生的原因，并在此基础上提出改革建议。 ( 二) 问卷调查和案例相结合的方法 本研究设计了较详细的问卷调查表，通过采取问卷调查的方法，了解重庆 市川前村宅基地的基本情况；案例分析是对我国部分地区的宅基地改革的成功 经验进行总结，以期能为宅基地改革提供经验借鉴。 三、研究的可能创新和不足 ( 一) 研究的可能创新 本文可能的研究创新在于把宅基地的问题上升到制度层面来进行研究，用 公平与效率来分析其现行制度，以期宅基地制度改革能与国家现在的改革发展 所追求的目标相一致，既能体现公平，又能实现效率。 ( 二) 研究的不足 农村宅基地问题是一个非常复杂的问题，涉及几亿农民的生产和生活问 题，更关系到农村和国家的和谐与稳定。对于宅基地的研究，需要开展大量的 实证调查。本文在这方面存在不足，虽然做了一些简单的调研，但由于研究者 的能力和时间有限，没能进行回归分析，所以对论点的说服仍显单薄，文中仍 存很多不足之处，需要在以后的工作和学习中对这些问题进行更深入的研究。 第二章宅基地制度研究的理论基础 农村宅基地制度是中国特有的一项制度，在社会主义改造后于1 9 6 2 年正 式确立，此后随着中国经济社会的发展经历了不同时期的变化。国外并没有直 接相关的理论研究文献，政策方面没有直接的相关经验可以借鉴。随着改革开 放的深入，社会主义市场经济不断完善，现行宅基地制度不断受到现实经济发 展的严峻挑战。国内学者对宅基地的研究也日益增多，研究视觉呈现出多角度 和多侧面的态势。笔者认为宅基地的取得、使用、流转这三方面是现行宅基地 制度的重要组成部分，并对对这些方面的研究进行了整理和归类。 一、本文研究的基本概念的界定 ( 一) 宅基地的涵义 1 、相关法律对宅基地概念的界定 各个地方政府的有关法律法规里面都有对宅基地的基本界定，例如( 2 0 0 1 年江西省实施 指出“本办法所称宅基地，是指农村村民 的住房，厨房、厕所、禽畜舍等辅助用房，以及庭院、天井等用地。”( 2 0 0 1 宁 波市农村宅基地管理办法说明：“本办法所称农村宅基地，是指农村村民个 人经依法批准，用于建造住宅( 包括住房、附属用房和庭院等) 的集体所有土 地。 2 、学者们的观点 学者们主要有以下几种观点：第一种观点认为，宅基地是指农村集体经济 组织为保障农户生活需要拨给农户建造房屋使用的土地，包括住房基地、仓库、 庭院、厕所、蓄圈、沼气池、柴草垛等。第二种观点认为宅基地是指农村居 民建造住宅用地，它是由农村集体经济组织拨给村民长期占有和使用的集体所 有的土地。第三种观点认为，宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于 建造房屋的土地。包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的 土地以及准备建房用的规划地三种类型 。第四种观点认为，宅基地是指人们 。陆红生等土地利用与管理手册【m 】西安：陕西人民出版社，1 9 8 7 ：3 6 5 。黄仲权等土地管理手册【m 】广州：华南理工大学出版社，1 9 8 9 ：1 1 6 丘金峰房地产法辞典【m 】北京：法律出版社，1 9 9 2 ：5 6 5 7 6 以家庭为单位居住、生活活动的基地。包括住房、辅助用房、沼气池和小庭院 用地等，不包括生产用地。第五种观点认为，宅基地是指农民的住房、辅助 用房、沼气池和小庭院用地，以及房前屋后少量的绿化用地，不包括生产晒场 用地。 3 、本文观点 在我国，宅基地属于集体建设的一种用地，对于宅基地的定义主要有广义 和狭义之分。广义上的宅基地主要是指所有用于建造房屋以供居住和使用的土 地，一般包括国有土地和集体所有的土地上所建造的房屋的住宅用地。狭义的 宅基地主要是指集体所有土地上用于建造房屋的住宅用地，而大多数学者所讲 的宅基地一般都是狭义的宅基地。 本文所分析的宅基地也是集体土地上基于特定身份而取得的住宅用地，即 狭义的宅基地。笔者认为宅基地是农村集体经济组织成员，依照相关法律法规 的规定用于建造自己住房的土地。包括已建房屋的土地、建过房屋但己无上盖 物不能居住的土地，已经规划准备建房的土地。通常包括住房、辅助用房与房 前屋后庭院用地等。农村宅基地既是农民的居住消费场所，又是农户家庭经济 的组成部分，承载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能， 这是它与城市房产制度最根本的区别所在 。 ( 二) 宅基地所有权 广义的所有权是指所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处 分的权利。它是一种财产权，所以又称财产所有权。所有权是物权中最重要也 是最完全的一种权利，具有绝对性、排他性、永续性三个特征，具体内容包括 占有、使用、收益、处置等四项权利。 土地所有权是土地所有人独占性地支配其所有的土地的权利。土地所有人 在法律规定的范围内可以对其所有的土地进行占有、使用、收益和处分的权利。 农村宅基地所有权是集体经济组织，集体经济组织为农村宅基地所有权 西沈彭地政地产适用辞典【m 】广州广东省地图出版社1 9 9 6 ：9 。束克欣土地管理基础【m 】北京：地质出版社2 0 0 0 ：2 0 0 。曹良明关于创新农村宅基地制度的若干思考【j 】三江2 0 0 8 论坛2 0 0 8 ( 6 ) ：1 4 - 1 6 7 人。宅基地所有权是指宅基地所有人对宅基地享有占有、使用、收益和处分的 权利。 ( 三) 宅基地占有权 土地占有权，指实际控制土地的权利。占有权是所有权的四个职能之一， 通常与使用权一起与所有权分离。要使用就得占有，占有通常是为了使用。因 此，占有权的取得也就是使用权的取得。宅基地使用权人有权占有依法取得的 宅基地，并排除他人的非法侵害。 ( 四) 宅基地使用权 1 、土地使用权 土地使用权是指单位或者个人依法或依约定对国有土地或集体土地所享 有的占有、使用、收益和有限处分的权利。土地的使用权也具有排他性，土 地使用权人得到使用土地的全部权力，必然排除他人对该土地的使用。 宅基地使用权指的是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所 有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国物权法的规定，宅基地使用权人 依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有利用该土地建造住宅及其附 属设施的权利。 2 、对宅基地使用权的不同看法 对此学者们有不同的观点：第一种观点认为，宅基地使用权是农村居民在 法律允许的范围内对宅基地的占有、使用和收益的权利。第二种观点认为， 宅基地使用权是指公民个人依法取得的在国家所有或集体经济组织所有的宅 基地上建筑房屋并享有居住使用的权利 。第三种观点认为，宅基地使用权是 指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住和使用 廖静怡浅析我国农村宅基地所有权权能【j 】今日南国，2 0 0 9 ( 7 ) ：2 0 6 。廖静怡浅析我国农村宅基地所有权权能tj 今日南国，2 0 0 9 ( 7 ) ：2 0 6 国土地承包与宅基地政策法规宝典【m 】中国法制出版社2 0 0 8 ：3 国王明宋才发耕地宅基地【m 】北京：人民法院出版社。2 0 0 5 ：8 6 卢小传宅基地法律问题【m 】北京：中国法制出版社2 0 0 6 ( 1 ) 8 的权利。第四种观点认为，宅基地使用权是指宅基地使用权人对宅基地享有 的占有、使用和收益的权利。第五种观点认为，农村宅基地使用权是指农村 村民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。 3 、本文观点 笔者认为宅基地使用权是农村居民在法律允许的范围内对宅基地享有的 占有、使用和收益的权利，包括有利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。 ( 五) 宅基地收益权 收益权是指获取基于所有者财产而产生的经济利益可能性，是人们因获取 追加财产而产生的权利义务关系。收益权是所有权在经济上的实现形式。所有 权的存在以实现经济利益和价值增值为目的，可以说收益权是所有权体现的最 终形式之一。宅基地收益权是指宅基地权利人依法取得在宅基地上获取一定收 益的权利，包括出租或转让宅基地的部分权利而获得收益。 ( 六) 宅基地处分权 土地处分权是土地权利人将土地的自然形态予以变更或者对土地的权利 形态予以处置的行为或法律事实 。土地处分权包括租赁、赠送、馈赠、抵押 等权利。因此，土地处分权一般严格地掌握在所有者的手中。宅基地处分权是 指宅基地权利人对宅基地进行最终处置的权利，包括对宅基地使用权的设定、 收回等 。 ( 七) 宅基地置换 宅基地置换，是当前部分地方政府正在推行的一种政策，其基本的形式是： 按照承包责任制不变、可耕种的土地不减、尊重农民意愿的原则，将分散居住 国石长城关于农村宅基地的若干思考 e b p o l 【2 0 0 6 2 0 5 2 3 【2 0 0 8 2 l1 2 3 0 h t t p ：p p w w w 1 a w 2 1 i b c o m p l w p o 丘金峰房地产法辞典【m 】北京：法律出版社。1 9 9 2 ：5 - 6 囝李统才处理农村违法建筑纠纷的探讨 e b p o l 【2 0 0 6 2 0 5 2 3 0 2 0 0 8 2 1 2 2 1 0 h t t p ：p p s t u d y o k s h a r e n e & i u n w e n p l u n w e r d 5 pl8 5 9 7 h t r n l 西廖静怡浅析我国农村宅基地所有权权能【j 】今日南国2 0 0 9 ( 7 ) ：2 0 7 廖静怡浅析我国农村宅基地所有权权能【j 】今日南国2 0 0 9 ( 7 ：2 0 7 廖静怡浅析我国农村宅基地所有权权能【j 】今日南国2 0 0 9 ( 7 ) ：2 0 7 9 的农民集中起来，搬入新建小城镇和集中居住点，让农民用自己的宅基地换取 小城镇或者居住点的一套住房，而腾出来的非农建设用地可以从事其他用途， 包括复耕、工业用地等等。这种置换，不是农村自然村落之间的土地置换， 也不是指农民之间的宅基地置换，而是将分散的农民自有宅基地转换成集中的 集体性宅基地的一种变换方式。 宅基地置换的实质，就是开展农村宅基地统一整理，使农村居住凌乱分散 变为集中有序、由自然形态变为规划形态，由土地零散使用变为集约使用，有 利于基础设施和公共服务设施配套圆。这种统一整理应该是在尊重农民意愿、 保障农民权益的原则下，合理引导农民住宅相对集中建设，加强对近郊农村专 门用地改造，盘活用好农村现有宅基地的一种尝试。 二、对宅基地取得制度的理论研究概述 ( 一) 从权利属性方面进行的研究 1 、现行宅基地取得制度中存在的问题 朱红英，杨秋玲( 2 0 0 8 ，1 ) 认为农村宅基地的取得属于物权变动的范畴， 但村集体组织的自治原则大大被弱化 。 王娜加( 2 0 0 8 ，5 ) 从宅基地的物权性论证了重构农村宅基地的取得制度 和消灭制度回。 高圣平，刘守英( 2 0 0 7 ，2 ) 用历史研究法、法经济学分析法、实证分析 法检讨现行宅基地的初始取得制度，认为中国现行宅基地制度过分强调行政审 批在宅基地初始取得中的作用。 董万程( 2 0 0 8 ，3 ) 从宅基地使用权在物权法中表现为一种用益物权 时的角度，认为现行农村宅基地使用权在制度设计上较多地考虑了宅基地的身 份性和福利性，实践中存在着宅基地浪费、闲置和隐形交易以及不适应经济发 展需要的问题 。 函信欣牛宏艳试析宅基地置换的变与不变【j 】社会发展，2 9 页 雪信欣牛宏艳试析宅基地置换的变与不变【j 】社会发展，2 9 页 朱红英杨秋玲论宅基地使用权取得的公法控制【j 】浙江工业大学学报，2 0 0 8 ( 1 ) ：9 8 - 1 0 3 o 王娜加农村宅基地使用权的性质与物权重构 j 1 广州大学学报，2 0 0 8 ( 5 ) ：1 4 1 8 高圣平刘守英宅基地使用权初始取得制度研究 j 1 中国土地科学，2 0 0 7 ( 2 ) ：3 1 3 6 董万程农村宅基地使用权的制度建设和完善i j j 2 0 0 8 ( 3 ) ：1 4 8 - 1 5 5 1 0 解玉娟( 2 0 0 8 ，7 ) 认为现行宅基地取得制度中存在着权利主体规定的不 明确、程序规则不合理以及登记制度不健全等问题。 2 、对现行宅基地取得制度的改革建议 高圣平，刘守英( 2 0 0 7 ，2 ) 基于宅基地使用权的用益物权属性，应当按 照他物权的基本原理重构宅基地使用权的初始取得制度，明确农村土地所有权 人的地位，并在公示方法上采用占有和公示两种方法。 董万程( 2 0 0 8 ，3 ) 分析了农村宅基地使用权作为财产权能够自由流转的 现实性和可行性，提出在今后应当加强立法，建设和完善农村宅基地使用权流 转制度和强制登记制度。 蔡立东( 2 0 0 7 ，3 ) 认为宅基地的取得方式可以借鉴土地承包经营权的法 律规则，设定该权利的法律取得结构，具体构成是：农村村民行使成员权与其 所属的集体经济组织签订的宅基地使用权的合同，该物权合同以行政审核和审 批为生效要件，不需要履行登记等其他程序 。 解玉娟( 2 0 0 8 ，7 ) 提出在今后的立法完善中，应确定宅基地使用的主体 条件，重构宅基地取得程序的规则，完善宅基地的登记制度。 朱红英，杨秋玲( 2 0 0 8 ，1 ) 提出村集体经济组织对宅基地所有权的处分 行为必须经政府批准才发生效力，同时公权力还通过土地总体利用规划宅基地 面积标准的规定实现对宅基地取得的控制。这一公权控制体系的形成有其政治 历史和经济体制等原因，其主要意图是保护耕地，但这一公权控制体系侵蚀了 宅基地集体所有权的绝对性和完全性，应予以适当修正。 ( 二) 从宅基地权利人权利与义务角度进行的研究 施晓琳( 2 0 0 7 ，2 ) 从农村宅基地使用权人的权利和义务进行了分析，认 为宅基地使用权人可对宅基地享有占有权、使用权、收益权、处分权和物上请 求权，同时负有按约定用途利用宅基地的义务，保护与合理使用宅基地的义务， 相邻关系的注意义务，依法交回宅基地的义务。 。解玉娟农村宅基地使用权取得制度研究【j 】安徽农业科学。2 0 0 8 ( 7 ) ：2 9 3 2 - 2 9 3 4 函蔡立东宅基地使用权取得的法律结构【j 】吉林大学社会科学学报，2 0 0 7 ( 3 ) ：1 4 0 1 4 8 施晓琳农村宅基地使用权人的权利和义务t j 南京农业大学学报，2 0 0 7 ( 2 ) ：6 9 7 3 l l ( 三) 从立法方面进行的研究 周洪亮，陈晓筠( 2 0 0 7 ，1 ) 从“一户一宅的视觉探讨农村宅基地的取 得，认为农村宅基地的取得比较混乱，现行立法对户的内涵的界定比较模糊， 从而“一户多宅 现象比较突出。房屋继承后，由于“地随房走”的贯彻实 施，促使“一户多宅”的现象更加严重；有的宅基地使用权获得后，并不立即 建造房屋，使宅基地取得和建造房屋的目的相脱离，从而提出宅基地的取得与 房屋的建造之间应规定一定的期限，应该完善相应的法律和法规来促使宅基地 的合理和有效利用。 ( 四) 从取得审批程序方面进行的研究 陈小丽( 2 0 0 7 ，8 ) 对农村宅基地使用权程序中的审批和登记问题进行了 探讨，认为将宅基地分配情况进行事前公示，允许村民提出异议，村民委员会 并给予答复，为维护农民的权益要把宅基地登记工作落到实处罾。 申欣欣( 2 0 0 6 ，1 ) 认为农村的实际情况与法律规定的宅基地登记制度有 很大的差距，建议农村宅基地的登记制度应该从实用性和中国的国情出发：初 始登记实行权利制度，变更登记实行契据登记制度，建议我们一方面要加强制 度的健全和理论的创新，同时也应该加强对制度执行情况，并进行监督管理 。 王瑾( 2 0 0 8 ，1 ) 提出通过订立村集体与用地人之间的使用合同，构建宅 基地原始取得的新模式 。 三、对宅基地使用制度的理论研究概述 ( ) 对宅基地使用主体利益的分析 郭明瑞( 2 0 0 7 ，1 ) 认为物权法草案应规定城镇居民的宅基地使用权，农 户占有的宅基地数量不应限制，为保护农民的利益及维护物权法私权的性质， 应允许宅基地的流转。