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我国国有资产监管体制的分析与建议 摘要 国有资产对于保障国家安全，维护社会稳定，促进经济发展具有重要意义。 改革开放以及入世使我国国有资产的经营环境放生了质的变化，这要求改革国 有资产的监管体制，以保障国家财产的所有权，落实企业经营权，实现国有资 产的保值增值，维护国家所有者权益，提高国有资产的运营效益，增加社会财 富和国家财政收入。十六大以来，国有资产管理体制改革取得了积极的进展： 一是初步建立了国有资产监管体制的基本框架，国有资产监管的法规体系基本 形成；二是强化了国有资产监管，加大了财务审计监督工作力度，同时，完善 了监事会制度，初步理顺和规范了国资委系统的指导监督关系；三是规范了国 有企业改制和国有产权转让，国有资产流失得到有效遏制，职工合法权益得到 有效保障，维护了企业和社会的稳定。但是，与发达国家相比，我国国有资产 经营效率低下，资产流失仍很严重。本文主要分析我国国有资产监管体制的运 作并提出问题与改善建议，以促进国有资产的保值增值。文章由四部分构成。 第一部分介绍国有资产监管体制的相关知识，第二部分分析我国国有资产监管 体制存在的问题，第三部分介绍外国国有资产监管与改革的经验，第四部分提 出完善我国国有资产监管体制的建议。 关键词：国有资产监管体制建议 我国国有资产监管体制的分析与建议 a b s t r a c t c o n t e n t ：s t a t ep r o p e r t yi si m p o r t a n tt ot h en a t i o n a ls e c u r i t y , s o c i a ls t a b i l i t ya n d e c o n o m i cg r o w t ho fo u rc o u n t r y a st h er e f o r ma n do p e n i n gu pg o e so n , t h eo p e r a t i n g e n v i r o n m e n to ft h es t a t ep r o p e r t yh a sc h a n g e dal o t w em u s tr e f o r mt h eo p e r a t i n g s y s t e mo fo u rs t a t ep r o p e r t ys oa st ok e e po u rs t a t ep r o p e r t ya tas e c u r el e v e la n dt o e n h a n c et h ee n t h u s i a s mo ft h es t a t e - o w n e df i r m sa n dt ok e e pt h eo p e r a t i o no ft h es t a t e p r o p e r t yp r o f i t i n ga n d t os e c u r et h er i g h t so ft h es t s t ep r o p e r t yo w n e r sa n dt oi n c r e a s e t h es o c i a lw e a l t h t h e16 t hm e e t i n gh a sp r o m o t e do p e r a t i n gs y s t e mo ft h es t a t e p r o p e r t yi n3r e s p e c t s ：1s t , i th a sg e n e r a l l ys e tu pt h eo p e r a t i n gs y s t e mo fs t a t ep r o p e r t y a n dt h el a w so ft h es y s t e m 2 n d , i th a se n h a n c e dt h em o n i t o r i n go ft h es t a t ep r o p e r t y s y s t e ma n di m p r o v e dt h ew o r ko ff i n a n c i a lo v e r s i g h ta n dh a si m p r o v e dt h es y s t e mo f t h eb o a r do fs u p e r v i s o r s f i n a l l y , i th a ss t a n d a r d i z a t e dt h eg i 曲t sd e a l so ft h es t a t e p r o p e r t ya n dh a sr e d u c e dt h el o s so ft h es t a t ep r o p e r t ya n ds e c u r e dt h er i g h t so f t h e p e o p l ea n dh e l p e dk e e pt h es o c i e t ya tas t e a d y l e v e l b u tc o m p a r e dt ot h o s ed e v e l o p e d c o u n t r i e s ，t h ee f f i c i e n c yo ft h es t a t ep r o p e r t yo p e r a t i n gs y s t e mi ss t i l lt o ol o wa n dt h e l o s so ft h es t a t ep r o p e r t yi ss t i l lg r e a t t h i se s s a ym a i n l ya n a l y s e st h ep r o b l e m so ft h e o p e r a t i n gs y s t e mo ft h es t a t ep r o p e r t yo fo u rc o u n t r ya n dt h e nt r i e st o f i n dw a y st o s o l v et h e m i tc a nb ed e v i d e di n t o4p a r t s p a r t1i n t r o d u c e sk n o w l e d g ea b o u ts t a t e p r o p e r t y p a r t2a n a l y se st h ep r o b l e m so ft h eo p e r a t i n gs y s t e mo fo u rc o u n t r y p a r t3 i n t r o d u c e st h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s p a r t4l i s t sw a y st oi m p r o v et h es t a t e p r o p e r t yo p e r a t i n gs y s t e mo fo u rc o u n t r y k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e da s s e t ss u p e r v i s o rs y s t e m a d v i c e 学位论文独创性声明 本人承诺：所呈交的学位论文是本人在导师指导下所取得的研究成果。论 文中除特别加以标注和致谢的地方外，不包含他人和其他机构已经撰写或发表 过的研究成果，其他同志的研究成果对本人的启示和所提供的帮助，均已在论 文中做了明确的声明并表示谢意。 学位论文作者签名：醑支警 日 期：2 0 。占i 平与f a 2 0 氏 学位论文版权的使用授权书 本学位论文作者完全了解辽宁师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 及学校有权保留并向国家有关部门或机构送交复印件或磁盘，允许论文被查阅 和借阅。本文授权辽宁师范大学，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库并进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 文。保密的学位论文在解密后使用本授权书。 学位论文作者签名：l 葛营 指剥币虢仍：砂 肛 日 期：知汐圆、j 参n v j 我国国有资产监管体制的分析与建议 第1 章国有资产监管体制概述 为了清晰地展开对问题的分析，本章首先来介绍一下国有资产监管的涵义、 国有资产监管体制的特征、国有资产监管机构的职责以及国有资产监管的目标 等基本概念。 1 1 国有资产监管的涵义 国有资产监管，是指政府出资人和运营者为了维护国有资产所有者的合法 权益，发挥国有资产对国民经济的调控作用，实现国民经济结构优化，依法对 所出资企业国有资产的经营管理实施监管活动的总称。n 1 国有资产包括以下几个方面的内涵： 1 1 1 监管的主体 国有资产监管的主体是国有资产监管部门，主要指各级国资委，它们是代 表政府出资人监管国有资产的专门机构。凡涉及国有资产的各项方针政策，必 须由国有资产监管机构统一制定，或必须通过国有资产监管机构的审定同意， 报国务院批准后才能实施。 1 1 2 监管的客体 国有资产监管的客体是政府出资企业经营管理的国有资产。国有资产大致 分为三类：一是经营性国有资产，即国家投入到国有企业中的资产和投入到非 国有企业与事业单位( 有经营行为) 中的资产；二是非经营性资产，主要存在 于无经营行为的事业单位；三是未开发的资源性资产。 1 1 3 监管的实质 国有资产监管的实质是理顺国有资产产权关系。通过国有资产监管可以监 督检查国有资产的经营情况，保障国有企业的经营自主权。国有资产监管机构 主要通过监管企业的财务活动维护国家出资人的合法权益，不干预企业正常的 生产经营活动。 1 1 4 监管的对象 国有资产监管的对象是政府出资企业占有使用的国有资产、经营者和重大 经营决策。按照党的十六大提出的改革原则，国有资产监管的对象由原来的管 资产改为管资产、管人和管事相结合。其中，管资产是指按资本管理原则实施 国有资本所有权管理。管人是指国有资本所有权行使机构有任免公司董事、监 事，以及对某些企业批准总经理任免职的权力。管事主要指国有资本所有权行 我国国有资产监管体制的分析与建议 使机构对所出资企业的收益分配方案、增资和修改章程、股权或资本交易方案 等重大决议事项有股东批准权。管资产、管人、管事等行使所有权的事项和程 序本质上就是公司法规定的股东权利事项及行使程序。 1 1 5 监管的手段 国有资产监管主要依托法律手段，即综合运用各种法律法规和制度进行监 管。国有资产监管依据的法律主要有经济、行政和刑事等方面的法律。 1 2 国有资产监管体制的特征 国有资产监管体制是国家关于国有资产所有权代表机构和运营机构设置、 职责划分以及国有资产监管方式、制度、规则和方法等的总称，它反映了国家 作为国有资产所有者，对占有使用国有资产的生产经营单位所进行的国有资产 投入与取得资产收益的经济活动及其所形成的经济关系。 我国国资监管体制的特点可概括为以下方面： ( 1 ) 分别代表国家监管国有资产的管理体制：我国实行由国务院和地方人民 政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统 一，管资产和管人、管事相结合的国有资产监管体制。 ( 2 ) 明确的国有资产监管权则划分原则：国务院代表国家对关系国民经济命 脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自 然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业履行出资人职责。省、自治区、 直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行 出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业履行出资人职责。产权划分 原则是指由中央财政投资形成的国有资产，为中央政府所有，由中央政府负责 监管；由省级财政投资形成的国有资产，为省级政府所有，由省级政府负责监 管：市、县、乡级依次类推。初始投资较为复杂难以认定的国有资产，由上一 级政府根据其规模影响、所在地等因素指定适当的所有者。产权在不同级次政 府之间可以交易。资产所有权划分明确之后国有资产的监管权责自然也就得到 明确的划分。权益的明确有助于确定每一级政府的债务。债务规模、债务风险、 偿债能力等构成了每一级政府的信用记录。地方政府组织资本运营，信用记录 好的可以通过发行债券等方式筹集资本金扩张信用，信用记录差的则必须先收 缩债务。 ( 3 ) 履行出资人职责的国有资产监管机构：国务院、省、自治区、直辖市人 民政府，摄区的市、自治州级人民政府分别设立国有资产监管机构作为国有资 2 我国国有资产监管体制的分析与建议 产的产权主体和监管主体，并根据授权，依法履行出资人职责，依法监管国有 资产。企业国有资产较少的设区的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政 府批准，可以不单独设立国有资产监管机构。 ( 4 ) 明确的国家财务职能划分原则：各级政府坚持政资分开与政企分开，实 行所有权与经营权分离。国有资产监管机构全面履行国有资产监管职能，实行 国家财务收支的独立运行，不行使政府的社会公共管理职能。其他政府机构不 履行企业国有资产出资人职能。 ( 5 ) 协调中央和地方关系的国有资产监管体制：中央和地方政府在国有资产 所有权关系上的界定，为调动各方面积极性，开展国有资产监管活动，承担相 应的监管权责提供了必要的政治条件和法律条件。理论上讲，国有资产的分级 产权实际上也是财税体制改革的组成部分，是分税制财政体制改革的继续。伴 随着中央和地方政府利益关系的调整，税收立法权的分权、地方政府举债权等 的改革必将提到议事日程。从政府与市场的职能划分上看，市场经济要在资源 配置方面发挥基础性作用，政府要加强宏观调控。显然，政府对市场的宏观调 控职能单独依靠中央政府是难以完成的，因此，地方政府也应拥有区域经济调 控职能，也应拥有实现宏观调控职能的权力与手段。所以，国有资产分级产权、 税收立法权的分权、地方政府举债权的建立，是财税管理体制与国资监管体制 改革的必然。 ( 6 ) 分类监管的国资监管体制：不同类型的国有资产有不同的监管机制。经 营性资产包括营利性资产与非营利性资产。营利性资产主要指国家对企业投资 形成的资产，即国有资本形成的资产，相应的体制应是按资本管理原则建立的 国有资产监管体制。对大多数政府投资企业而言，资产监管就是“履行出资人 职责，主要根据资产回报状况确定监管目标、评价标准，按公司法体现的股权 管理原则、方式和程序界定的所有者权责及管理办法进行资产运营监管。对非 营利性资产，由于主要是为了提供经济发展的外部基础条件，而且投资数额巨 大，回收期长，具有外部性特征，应制定不同于营利性资产的监管方式和考核 办法。可考虑以管制价格，提供优质产品与服务，降低成本，收支平衡，建立 社会效益评价体系为基本监管原则。 ( 7 ) 分层监管的国有资产监管体制：国有资产监管体制完善的主要内容是建 立三个层次的国有资产监管体系。第一层次是代行所有者权利的专职监管机构， 第二层次是国有资产运营机构，第三层次是国有资产的具体经营单位，主要是 我国国有资产监管体制的分析与建议 政府投资企业。通过三个层次的国有资产监管主体逐级负责，同时彼此之间又 有明确的权责划分，实现国有资产运营的目标。 1 3 国有资产监管机构 各级国有资产监管机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监管企业国 有资产的直属特设机构。上级国有资产监管机构依法对下级国有资产监管机构 的工作进行监督与指导。 1 3 1 国有资产监管机构的职能 国有资产监管机构的主要职能是：( 1 ) 依法对所出资企业履行出资人职能， 维护所有者权益。( 2 ) 指导推进国有及国有控股企业的改革与重组。( 3 ) 依照 规定向所出资企业派出监事会。( 4 ) 依照法定程序对所出资企业的企业负责人 进行任免、考核，根据考核结果对其进行奖惩。( 5 ) 通过统计、稽核等方式对 企业国有资产的保值增值情况进行监管。( 6 ) 履行出资人的其他职能和承办本 级政府交办的其他事项。国务院国有资产监管机构除了具有以上职能外，还可 制定企业国有资产监管的规章制度。 1 3 2 国有资产监管机构的责任 国有资产监管机构的责任主要有：( 1 ) 推进国有资产合理流动和优化配置， 推动国有经济布局和结构的调整。( 2 ) 保持和提高关系国民经济命脉和国家安 全领域的国有经济的控制力与竞争力，提高国有经济的整体素质。( 3 ) 探索有 效的企业国有资产经营体制和方式，加强企业国有资产监管工作，促进企业国 有资产保值增值，防止企业国有资产流失。( 4 ) 指导和推进国有及国有控股企 业建立现代企业制度，完善法人治理结构，推进管理现代化。( 5 ) 尊重、维护 国有及国有控股企业经营自主权，依法维护企业合法利益，促进企业依法经营 管理，增强企业竞争力。( 6 ) 指导和协调解决国有及国有控股企业改革与发展 中的困难与问题。 国有资产监管机构应向本级政府报告企业国有资产监管工作、国有资产保 值增值状况和其他重大事项。 1 3 3 国有资产监管机构的具体工作任务 ( 1 ) 企业负责人管理 国资监管机构依据适应现代企业制度要求的企业负责人选用机制和激励约 束机制，依照有关规定，任免或建议任免所出资企业的企业负责人。 ( 2 ) 企业重大事项管理 4 我国国有资产监管体制的分析与建议 对企业重大事项的管理主要有：国有资产监管机构负责指导国有及国有 控股企业建立现代企业制度，审核批准其所出资企业中的国有独资企业的重组、 股份制改造方案和所出资企业中的国有独资企业的章程。国有资产监管机构 依照法定程序决定其所出资企业中的国有独资企业的分立、合并、破产、解散、 增减资本、发行公司债券等重大事项。其中，重要的国有独资企业分立、合并、 破产、解散的，应由国资监管机构审核后，报本级人民政府批准。国资监管 机构依照公司法的规定，派出股东代表、董事，参加国有控股与国有参股公司 的股东会、董事会。国有控股公司、国有参股公司的股东会、董事会决定公 司的重大事项时，国资监管机构派出的股东代表与董事按照国资监管机构的指 示发表意见、行使表决权。国资监管机构派出的股东代表、董事将其履行职 责的有关情况及时向国资监管机构汇报。国资监管机构决定其所出资企业的 国有股权转让。其中，转让全部国有股权或转让部分国有股权致使国家不再拥 有控股地位的，需报经本级人民政府批准。所出资企业投资设立的重要子企 业的重大事项由所出资企业报国资监管机构批准。国资监管机构依照国家有 关规定组织协调所出资企业中的国有独资企业的兼并破产工作，并配合有关部 门做好企业下岗职工安置等工作。国资监管机构依照国家有关规定拟订所出 姿企业收入分配制度改革的指导意见，调控所出资企业工资分配的总体水平。 ( 3 ) 企业国有资产管理 国资监管机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登 记、资产评估、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。国资监管机 构协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷，监管企业国有资产的产权 交易，促进企业国有资产的合理流动，防止企业国有资产的流失，对其所出资 企业依法履行出资人职责。 ( 4 ) 企业国有资产监督 国资监管机构对企业国有资产的监督主要有：各级国资监管机构分别代 表本级政府向其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会。监 事会的组成、职权、行为规范等，依照国有企业监事会暂行条例的规定执 行。国资监管机构依法对所出资企业进行财务监督，完善国有资产保值增值 指标体系，维护国有资产出资人的权益。 我国国有资产监管体制的分析与建议 第2 章我国国有资产监管体制存在的问题 国有资产监管体制改革是一次体制革命，改革的深刻性必然会加大其风险 性，会引发许多问题，只有正确认识才能有效防范。对国资改革中可能出现的 风险与问题预先分析，有利于国资监管体制的建设和有效运作。目前我国国资 监管体制存在的问题主要有： 2 1 国有资产监管体制改革的整体设计存在不确定性风险 目前国资监管体制改革的总体设计，是在多方面研究的基础上形成的，具 有比以往更现实、更全面的特点。但是，从总体来看，国资监管体制改革具有 明显的过渡性特点，存在一定的不确定性。一是国资监管体制改革设计着眼于 根据原有的国资监管体制建立新的更具活力的体制，而对于新体制如何有效运 作，还缺少一些更具操作性的考虑。二是国资监管体制改革的重点是建立有效 的国资监管与经营机制。这项改革有赖于产权改革的重大突破，而产权改革的 难度必然会转移到国资监管体制改革过程中，从而加大国资监管体制改革的风 险。三是国资监管体制改革的总体设计存在一些假设的前提。如假设主体是完 全的( 或完全可找到理想的主体) ，只要通过改革就可完整到位；假设国有资产 的权利边界是清楚的，只要明确产权就可清晰划分；假设市场是健全的，只要 经过改革，国有资产就可有效经营；假设代理是忠诚的，只要通过授权，代理 就会尽职。这些假设是制度设计的前在预设，能否成为事实，还存在许多不确 定性。这里，我们仅就这些假设条件进行分析： 2 1 1 国有资产监管与经营主体不完全 按目前设计的三层架构来看，虽然在形式上主体是明确的，但实际上各层 主体是不完全的。 一是监管层。虽然落实了机构化的主体，即中央与地方国资监管机构，但 就国资委而言，这一主体的构成并非完全是市场选择的结果，更大程度上是机 构与职能归并的结果，也就是把过去分散管理的机构及相应的职能集于一体。 这样“撮合 起来的机构存在职能与需求不对称的问题。所以，要真正成为市 场经济条件下国资监管的合格主体还需做进一步的努力。 即使是就机构化的主体而言，也仅仅是以机构的形式存在，并未真正落实 “人格化的主体 。所谓“人格化的主体”，就是适应国资监管与经营而建立的 职业化监管队伍和职业经理人队伍。其职业化就在于：一是职业化的人才来源 6 我国国有资产监管体制的分析与建议 于市场，并通过市场竞争来选择；二是这一群体的利益应与其工作业绩联系起 来；三是要建立可流动的机制，人员的进出完全取决于市场供求和个人意愿。 鉴于国资监管与经营的专业性、技术性和社会性特征，国资监管关机构在人员 选择上应考虑三类人才：其一是具有宏观经济分析能力、熟悉经济政策和产业 发展的高级管理人才；其二是具有专业知识和管理能力，熟悉经济运行和企业 管理，具有投融资知识和专业分析管理能力的专业管理人才；其三是具有专业 技术知识和技能的各类专业技术人才。当然，现在就要求国资监管机构一下子 做成这样是不现实的，因为毕竟要有一个过程。那么，在过渡期内，职业化监 管队伍和职业经理人队伍的形成，只能是市场和非市场的混合形式。在这一可 行的事实面前，我们不得不承认，这与改革所要求的职业化队伍还有一定的距 离，其能力短缺应是情理之中，而源于能力短缺的风险与问题也就在所难免。 更何况在目前的监管体制下，权责利并不完全对称，监管的绩效与个人的收益 联系不大。所以，目前监管层的运作还很难完全体现效率最大化的原则。 二是营运层。在新的体制架构中，营运层处于十分重要的位置，国资监管 体制改革能否成功，主要取决于这一层次的建立和完善及其作用的发挥。同时， 这一层次也是最难定位的。这一层次从类型来区分可分为两类：一是国家授权 的经营机构( 投资公司) ，这是主体部分。二是国家委托经营国有资产的机构( 委 托经营机构) ，主要应是金融中介机构。目前，营运层的改革还处于不断探索的 状态之中，一方面营运层的构成主体还未完整确立；另一方面，其如何有效运 作尚有待规范。对授权经营机构设置的倾向性意见有三种：其一，把全国性行 业总公司和政府行业主管部门改为授权经营机构。这样做一是可充分利用行业 主管部门对企业的信息和知识优势，有利于该行业内部的结构调整；二是容易 得到相关政府部门的配合。但这种方式的弊端显而易见，一是改造后的授权经 营机构往往难以与原来的行政机关脱钩，资产经营效益难以保证；二是容易把 行政机关固有的官僚作风带进企业，而这是与授权经营机构的企业性质不相容 的；三是把行业主管部门改为授权经营机构，容易造成资产高度集中于一个行 业，既不利于分散风险，也不利于竞争性市场的形成。其二，把一些工商企业 改组为授权经营机构。究竟哪些工商企业可作为授权经营机构，可进一步研究， 制定详细的标准。但总体来讲，改组的对象应是那些具有管理和资源双重优势 的大型企业集团。因此，应从现有的经营管理业绩突出的企业中精选出一些企 业，将其经营管理系统分离出来，改组为专门经营国有资产的授权经营机构。 7 我国国有资产监管体制的分析与建议 这样做既可充分利用这些企业的经营管理系统，对那些经营状况较差但有相当 重组潜力的企业进行重组，以尽可能小的成本使这些企业走出困境。同时，又 可避免过度干预的问题，对于推进政企分开有较大的作用。其三，由国资委组 建新机构作为授权经营机构。国资委可从政府部门、工商企业、金融机构选聘 合适人才，既能集中上述各种作法的优势，同时又可避免因改组现有机构而产 生的特殊问题。无论采取哪种方式，抑或兼而有之，都要有一个过程。这同时 印证了这样一个事实，就是这一层次的构成主体现在还是不完全的，其对国有 资产的经营与运作自然会充满变数。 三是经营层。从目前国有企业的整体状况来分析，大部分企业还不是真正 的市场竞争主体。其根源就在于产权问题未得到真正解决，政企就不可能完全 分开。虽然从表面上，国有企业改制超过了7 0 ，重点企业改制面达8 2 7 。但 事实上，国有企业改制还远未真正到位，改制企业普遍存在按现代公司制度继 续规范的问题。从另外一个角度来分析，国有企业的主体地位不真实，还可从 激励与约束方面得到解释。多数国有企业不仅未解决产权多元化的问题，更缺 少一整套包括产权分配在内的激励与约束机制。这就不可避免地会出现经营者 与员工对企业的关切度不足的问题，很难保证企业长期目标的实现和经营绩效 的最大化。所以，这一主体的假设也是不充分的。 2 1 2 国有资产边界模糊不利于产权的重新分配 在原有体制下，国有资产实行统一所有，分级监管的原则，即不管中央、 地方还是企业，监管与经营的资产最终都属于国家。国有资产只有管理上的差 别而没有所有上的差别。管理权的可分与产权的不可分事实上形成了一个模糊 区域。此外，国有资产的空间分布与行政区划不完全重合。特别是在计划分工 体系下，国有资产是以资源为走向形成的，更多是跨行政区域的。在市场经济 条件下，市场在资源配置中起基础作用，市场经济突破了行政区划的限制，使 国有资产的分布更趋广域化。这样的资产分布格局，不是仅凭行政命令就可完 全改变的。所以，国有资产监管体制改革遇到的第一道难题就是对现有资产如 何正确界定并按职能归位。可以想象，这一归位过程对于模糊区域过大的国有 资产来说是比较困难的，因为这是利益格局的重新分配。虽然十六大报告上明 确了资产的边界，即“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设 施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他的国有资产 由地方政府代表国家履行出资人职责”。但具体操作起来仍有许多难题。从已授 8 我国国有资产监管体制的分析与建议 权国务院国资委监管的企业看，有的未必涉及国民经济命脉、国家安全和基础 设施领域。同样，一些地方在进行国有企业改革过程中，有些也涉及基础设施 领域，这说明在实践层面，有些假设并不完全符合现实。产权主体不明确致使 企业产权交易不能正常开展，从而直接影响到企业产权交易和资产交易的市场 价值体现，严重阻碍了产权的重新分配。 2 1 3 国有资产授权经营中存在委托代理“失真”的可能 在目前的国资监管体制架构中，国资委、国有资产经营公司同时具有委托 和代理双重角色。相对于国家而言，国资委是被授权的出资人代表，是代理主 体；而相对于资产经营公司，国资委作为出资人代表又是委托主体。同样，资 产经营公司对上是代理主体，而对下则是委托主体。这种双重角色表明其主体 地位不确定。就所有权而言，国有资产的最终所有权属于国家，一切委托代理 关系都是由此派生的。这也就是说，只有终极意义上的所有权才是真实的。相 对于所有者，其他的都是代理。这一方面存在着代理架空所有者的可能，也就 是说在层级代理中，由于都不是真实所有者，那就有可能造成代理共同对付所 有者。另一方面，由于代理角色的不真实，客观上存在代理的短期行为和道德 风险。这样既会加大代理成本，同时也会增大代理风险。 2 2 国有资产监管由“分权 到“集权 存在过分干预的可能 国资监管体制改革使国资监管由过去的“分而治之 转变为现在的“统而 治之”，形成从监管机构到监管内容的“集中与“集权”。 2 2 1 国有资产监管部门相对集中 设立国资委最为重要的目的是解决多头管理、无人负责的问题，落实国有 资产的责任主体。但是，管理的集中也缔造了部门专权的条件，权利的垄断若 不加以有效控制，极易产生新的干预行为虽然对国资委的职能己明确界定，但 若没有一整套制度保障，难免会偏向另一极端。因为国资监管机构是在过去职 能部门基础上合并而成，长期形成的思维定式和体制惯性，会以各种形式表现 出来：将导致过度干预行为。 2 2 2 管理权限相对集权 新一轮的国资监管体制改革第一次把“管资产、管人和管事”集于一体， 使新的国资监管机构具有明显的“集权 特点。过去，在制度设计上，是出于 权力的有效分配和相互制衡，将管资产、管人和管事分开。客观地讲，分工负 责，可使各自权力最大化，但对整体权力却是一种侵蚀，最终导致权力弱化和 9 我国国有资产监管体制的分析与建议 变形，国资监管中曾屡屡出现的无人最后负责现象就是明显的例子。对此，集 中国资监管中的资产权、人权和事权是必要的。但在集权的同时如何进行权力 的有效控制，是需认真研究解决的问题。因为新的集权使监管机构具有过度干 预的条件，若不加以规范，就可能形成变异了的政企不分，导致更深程度的控 制，极易管死企业。从理论上讲，国资委是授权代理机构，只在授权范围内行 使职权；在这一点上，它区别于拥有公共权力的一般政府部门。但值得注意的 是，国资委事实上隐含了除公共权力以外的部分政府职能。比如说承办交办的 其他事项这样的职能，就不能在授权的意义上去理解。 2 2 3 管理的分层级授权强化了不同层级的相对独立性 在新的国资监管体制下，事实上存在双重授权，即政府授权国资委代表国 家行使出资人职责；国资委对授权代理的资产也可采取授权方式，选择有条件 的集团公司或资产经营公司代理经营。在授权的范围内，每一个层级可独立运 作，并在合乎规定的前提下拥有不受干预的权力。现在人们比较多地担心中间 层次，由于中间层次的特殊性，既不同于一般企业，也不同于政府机构，而是 代表政府对企业行使国有资产的所有权i 以股东身份控制企业并对企业行使股 东权力。因此，与国资委相比，中间层离企业距离更近，控制更直接，利益关 系更明显。如果没有相应的规范，其对企业的管理控制往往会与公司治理规则 发生冲突，甚至会演化为“准政府”。 2 3 国有资产的分级代表存在管理失序的可能 十六大提出“统一所有，分级代表”的思想，即国家统一所有，中央和地 方分别代表国家履行出资人职责。其意义在于通过落实主体使国有资产出资人 到位。相对于过去的“统一所有，分级管理 而言，新思想更符合我国的国情， 有利于发挥中央和地方的积极性，有助于国有资产出资人实际到位。 但是，随着“分级代表”政策的实施，首先面临一个国有资产大规模重组 的问题，也就是国有资产在中央和地方之间的产权界定和管理权限的划分，主 要体现在作为国有资产载体的国有企业的归属。其中大部分国有企业，也就是 那些不是关系到国家安全和重要资源的国有企业，将由地方政府作为国有资产 出资人进行监管和运营。这一重组过程可以进一步放活国有企业，并进一步与 地方发展的实际相结合。因此，对大多数国有企业而言，这是一个新的发展机 遇。但是，我们也应看到，这一重组过程本身也存在一定风险。其一，由于地 方发展水平差异很大，改革的进程不尽一致，这对于一些下放的企业来说，可 1 0 我国国有资产监管体制的分析与建议 能会遇到“水土不服的问题。或者是由于改革的相对滞后限制企业的发展； 或者是由于改革过激使资产处置随意性增强，无序化交易问题增多，从而导致 国有资产流失。其二，由于地方经济实力的限制，个别经营不好的大型国有企 业下放到地方，将拖累甚至拖垮地方经济。其三，由于地方政府在很大程度上 既是公共政策的主体又是发展经济的主体，在双重政策重合的情况下，有可能 出现地方把一些好的国有企业作为政府的“摇钱树”，把国企作为实现政府目标 的工具，通过安置就业等多种手段变相增加企业负担，牺牲企业利益。其四， 若片面理解国资管理体制改革，在具体操作上对国有资产采取“一退了之 或 “一卖了之 ，那么在外部环境还不充分的情况下，国有资产无条件退出将引发 严重的社会问题。 杭州前进齿轮箱集团有限公司( 简称“杭齿轮箱) 险被兼并就是一个典型 的案例。位于杭州市萧山区的这家齿轮箱公司，原为机械部所属的企业，下放 地方后改制成萧山区政府控股的有限责任公司，是我国机械传动装置行业的龙 头企业。为了解决技术和资金短缺的问题，自2 0 0 3 年以来，“杭齿轮箱”与国 外z f 集团一直合作经营。由于当地政府有意促成z f 集团控股以发展当地经济， 该集团于2 0 0 5 年提出控股要求，并引起了社会各界的广泛关注，兼并才被有关 部门叫停。 2 4 落实出资人制度的条件短缺 国资监管体制改革的核心是建立出资人制度，它是以国有资产的有效经营 为中心构造的。建立国有资产出资人制度就是要使企业与政府在财产关系上真 正脱钩，明确出资人的有限责任，明晰企业的法人财产权，从而进一步规范国 有资产的监管与经营。 国有资产出资人制度的内容包括：通过委托代理关系落实国有资产的责 任主体，明确国有资产的人格化代表，保证所有者的真实到位。以企业法人 财产权为核心形成法人治理结构，并在法人治理的框架内组织运作。国有资 产保值增值责任契约化，以契约的形式确定各行为主体的财务责任。建立与 财务责任相适应的考核和评价体系。明确具体的考核办法，并与激励与约束机 制有机结合起来。建立有效的监督机制。监督企业资产重组中的产权变动及 其财务情况，推动国有资产的优化配置，建立国有资产的进入与退出机制。同 时，建立有效的外部财务监督机制，包括向所投资企业派驻财务总监或董事， 发挥中介机构和媒体的作用，监督企业的经营行为，反映资产运营状况。规 我国国有资产监管体制的分析与建议 范国有资产收益处置。探索国家预算与国有资产预算相分离的模式，加强预算 管理，规范收益分配，促进国有资产的合理布局。圆 建立国有资产出资人制度这一目标取向是正确的，但国有资产出资人到位 却是有条件的。首先，政企必须真正分开。这是国有资产出资人制度得以建立 的前提条件，只有政企真正分开，出资人的有限责任和企业法人财产权才可能 真实确立，委托代理关系才会现实发生。否则，出资人侵犯法人财产权就在所 难免。然而，从国企的现实来看，有些国企政企不仅难以分开，而且政企分开 并不符合逻辑。显然，政企分开是国有企业改革的重点问题，但改革的结果并 未真正解决这一问题。根本解决政企分开的问题，要着眼于国有资产的多种实 现形式，国有企业并非唯一形式；要着眼于国有企业形态，发展多种资本混合 形式。显然，这会加大国资监管体制改革的难度。 其次，实行产权多元化。现代企业的出资人制度是建立在产权多元化基础 之上的。由于产权多元化，现代企业财产关系才能成立，才会有所有权与经营 权的分离。目前，国有企业，特别是垄断特殊行业的大型国有企业，产权多元 化仍处于“冻土地带”，改革艰难、任务繁重，仍需付出艰苦的努力。在这样的 现实基础上，落实出资人制度的真实性不能不令人疑虑。 再次，法人治理结构是完整有效的。现代企业是以法人治理结构为核心进 行生产经营的，法人治理结构科学、完整、有效，才能保证出资人制度的有效 运作。国有企业的治理结构首先不完全是法人的，因为政企没真正分开，企业 就不可能真正拥有法人所有权。其次也不科学，相当一部分改制企业，治理结 构形同虚设，不能正常发挥作用。这样一种状况，与出资人制度的要求相距甚 远。 最后，有效的监督与激励机制。出资人制度重在出资人到位，所谓到位不 是出资人直接进行经营，而是通过出资人代表履行其职责。那么，这就存在一 个对代理人的有效监督和激励问题，这是现代企业的一个普遍性问题，也是出 资人制度得以有效运作的关键性问题。国企监督与激励机制不健全乃是体制通 病。这个问题若不能有效解决，代理人行为就不可能是尽职尽责的，出资人制 度就不可能真正落实。 2 5 管资产和管人、管事相结合定位不清 如前所述，十六大提出了“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管 事相结合”( 以下简称“三结合 ) 的国有资产监管新体制的基本框架。那么， 1 2 我国国有资产监管体制的分析与建议 使机构对所出资企业的收益分配方案、增资和修改章程、股权或资本交易方案 等重大决议事项有股东批准权。管资产、管人、管事等行使所有权的事项和程 序本质上就是公司法规定的股东权利事项及行使程序。 1 1 5 监管的手段 国有资产监管主要依托法律手段，即综合运用各种法律法规和制度进行监 管。国有资产监管依据的法律主要有经济、行政和刑事等方面的法律。 1 2 国有资产监管体制的特征 国有资产监管体制是国家关于国有资产所有权代表机构和运营机构设置、 职责划分以及国有资产监管方式、制度、规则和方法等的总称，它反映了国家 作为国有资产所有者，对占有使用国有资产的生产经营单位所进行的国有资产 投入与取得资产收益的经济活动及其所形成的经济关系。 我国国资监管体制的特点可概括为以下方面： ( 1 ) 分别代表国家监管国有资产的管理体制：我国实行由国务院和地方人民 政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统 一，管资产和管人、管事相结合的国有资产监管体制。 ( 2 ) 明确的国有资产监管权则划分原则：国务院代表国家对关系国民经济命 脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自 然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业履行出资人职责。省、自治区、 直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行 出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业履行出资人职责。产权划分 原则是指由中央财政投资形成的国有资产，为中央政府所有，由中央政府负责 监管；由省级财政投资形成的国有资产，为省级政府所有，由省级政府负责监 管：市、县、乡级依次类推。初始投资较为复杂难以认定的国有资产，由上一 级政府根据其规模影响、所在地等因素指定适当的所有者。产权在不同级次政 府之间可以交易。资产所有权划分明确之后国有资产的监管权责自然也就得到 明确的划分。权益的明确有助于确定每一级政府的债务。债务规模、债务风险、 偿债能力等构成了每一级政府的信用记录。地方政府组织资本运营，信用记录 好的可以通过发行债券等方式筹集资本金扩张信用，信用记录差的则必须先收 缩债务。 ( 3 ) 履行出资人职责的国有资产监管机构：国务院、省、自治区、直辖市人 民政府，摄区的市、自治州级人民政府分别设立国有资产监管机构作为国有资 2 我国国有资产监管体制的分析与建议 产的产权主体和监管主体，并根据授权，依法履行出资人职责，依法监管国有 资产。企业国有资产较少的设区的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政 府批准，可以不单独设立国有资产监管机构。 ( 4 ) 明确的国家财务职能划分原则：各级政府坚持政资分开与政企分开，实 行所有权与经营权分离。国有资产监管机构全面履行国有资产监管职能，实行 国家财务收支的独立运行，不行使政府的社会公共管理职能。其他政府机构不 履行企业国有资产出资人职能。 ( 5 ) 协调中央和地方关系的国有资产监管体制：中央和地方政府在国有资产 所有权关系上的界定，为调动各方面积极性，开展国有资产监管活动，承担相 应的监管权责提供了必要的政治条件和法律条件。理论上讲，国有资产的分级 产权实际上也是财税体制改革的组成部分，是分税制财政体制改革的继续。伴 随着中央和地方政府利益关系的调整，税收立法权的分权、地方政府举债权等 的改革必将提到议事日程。从政府与市场的职能划分上看，市场经济要在资源 配置方面发挥基础性作用，政府要加强宏观调控。显然，政府对市场的宏观调 控职能单独依靠中央政府是难以完成的，因此，地方政府也应拥有区域经济调 控职能，也应拥有实现宏观调控职能的权力与手段。所以，国有资产分级产权、 税收立法权的分权、地方政府举债权的建立，是财税管理体制与国资监管体制 改革的必然。 ( 6 ) 分类监管的国资监管体制：不同类型的国有资产有不同的监管机制。经 营性资产包括营利性资产与非营利性资产。营利性资产主要指国家对企业投资 形成的资产，即国有资本形成的资产，相应的体制应是按资本管理原则建立的 国有资产监管体制。对大多数政府投资企业而言，资产监管就是“履行出资人 职责，主要根据资产回报状况确定监管目标、评价标准，按公司法体现的股权 管理原则、方式和程序界定的所有者权责及管理办法进行资产运营监管。对非 营利性资产，由于主要是为了提供经济发展的外部基础条件，而且投资数额巨 大，回收期长，具有外部性特征，应制定不同于营利性资产的监管方式和考核 办法。可考虑以管制价格，提供优质产品与服务，降低成本，收支平衡，建立 社会效益评价体系为基本监管原则。 ( 7 ) 分层监管的国有资产监管体制：国有资产监管体制完善的主要内容是建 立三个层次的国有资产监管体系。第一层次是代行所有者权利的专职监管机构， 第二层次是国有资产运营机构，第三层次是国有资产的具体经营单位，主要是 我国国有资产监管体制的分析与建议 政府投资企业。通过三个层次的国有资产监管主体逐级负责，同时彼此之间又 有明确的权责划分，实现国有资产运营的目标。 1 3 国有资产监管机构 各级国有资产监管机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监管企业国 有资产的直属特设机构。上级国有资产监管机构依法对下级国有资产监管机构 的工作进行监督与指导。 1 3 1 国有资产监管机构的职能 国有资产监管机构的主要职能是：( 1 ) 依法对所出资企业履行出资人职能， 维护所有者权益。( 2 ) 指导推进国有及国有控股企业的改革与重组。( 3 ) 依照 规定向所出资企业派出监事会。( 4 ) 依照法定程序对所出资企业的企业负责人 进行任免、考核，根据考核结果对其进行奖惩。( 5 ) 通过统计、稽核等方式对 企业国有资产的保值增值情况进行监管。( 6 ) 履行出资