（产业经济学专业论文）我国铁路监管政策的形成和完善.pdf

中文摘要 中文摘要 铁路是重要的基础设施，在社会、经济发展中具有重要的战略作 用。但到目前为止，铁路运能不足仍是制约我国经济发展的“瓶颈”。 为缓您“瓶颈”翻约，促进铁路浃速发展，改蔫运输紧张状况，铁道 部进行了投融资体制改革，改变由政府单一投资建设铁路的状况。实 践证明，合资铁路是实现投资主体多元化，调动中央和地方两个积极 性，广泛筹集建设资金，加快铁路发展的重要途经之一。但是，合资 铁路并没有保持良好能发展态势。论文以合资铁路发展的闷题为切入 点，在系统总结铁路产业政府蠊管的理论基础和典型发达国家的铁路 监管政策基础上，分析我国铁路监管的问题，并从四方面提出我国铁 路监管政策的形成和完善。这对实现铁路的中长期路网规划，实施铁 路的跨越式发展战略，广泛吸弓| 社会资本参与中强铁路建设，将其有 十分遵要的意义。 论文研究的主要内容和研究成果包括： l 、对铁路产煦政府监管的理论基础进行总结，为分析我国铁路 益管政策提供理论支持。 2 、分析典型发达国家的铁路监管政策，为分析我国铁路监管政 策提供现实经验。 3 、结合我国铁路篮管的沿蕈及主要问题，从厦个方露分孝斤我国 铁路膝管政策的形成和完善。 论文的创新点魁，在系统总结铁路产业政府监管的理论基础和典 型发达国家的铁路监管政策基础上，结合我国铁路监管的问题从四方 嚣提离我国铁路监管致策豹形成耜完善。 论文最后提出进一步研究的问题，即铁路客运专线的监管政策问 题。发展铁路客运专线是我国今后铁路建设的熏点，而铁路客运专线 作为合瓷铁路的一茅中具体形式，它的发展和镑理体制将怒十分重要 的。如何结合本论文的研究，进一步深佬分析锾路客运专线的监管政 策和体制，应该是今后的努力方向和研究重点。 笑键词：铁路：监管政策；形成和完善 独创性声明 y8 7 9 0 3 9 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 本人签名：壬十知 日期：2 丛年土月旦日 引言 。弓i 言 1 1 论文研究背景和意义 。研究背景 中国铁路是国家现代化交通方式之，在国家综合交通运输体系 中起着骨干作用，特别在中长距离的旅客运输、大宗货物运输中，占 有十分重要的地位，铁路以其运输熊力大、速度快、安全好、污染小 的优势遥成了现代社会对交通运输的需求。但到目前为止，铁路运能 不足仍是制约我国经济发展的“瓶颈”。 为缓辫这一“瓶颈”造成的负露影嫡，促进铁路快速发展，改善 运输紧张状况，铁道部进行了授融资体制改革，改变由政府单一投资 建设铁路的状况。实践证明，合资铁路是实现投资主体多元化，调动 中央和地方两个积极性，。泛筹集建设资金，加快铁路发展的熏耍途 经之一。 截止到2 0 0 4 年底，合资铁路公司达2 7 家，拥有线路3 2 条，分 布于2 2 省市区，营业里程7 7 3 8 公里，总资产l 1 0 6 8 亿元。在全国 铁路中，合资铁路的营业里程约占1 1 ，总资产约占1 5 ，窖货运输 量约占4 ，合资铁路已藏为我国铁路路网的重要缀成部分。但楚，合 资铁路并没有保持良好的发展态势。自1 9 9 8 年以来，随着有关各方 对合资铁路投资逐步减弱，合资铁路发展速度明最减缓。1 9 9 8 年对合 资铁路的投资毫达l ? 7 4 亿元，占当年全国铁路投资总额的3 1 ，到 2 3 年下降到2 0 7 亿元，仅占当年全国铁路投资的4 。 合资铁路发展存在一些问题。主要有：( 一) 合资铁路界定范围 狭隘。在法律上，现行的铁路法没有对合资铁路进行器定，也没 有把会资铁路纳入英管辖范困。在这种情况下，现行的台资铁路管 理办法( 试行) 自然就不能以铁路法作为立法的依据，其上位 法是国务院批转国家计委、铁道部关于发展中央和地方合资建设铁 路意见的通知( 国发( 1 2 ) 4 4 号) 稻国家计委、铁道部联合下发 北京交通大学硕士学位论文 的( 关于发展中央和地方合资建设铁路的意见) 实施方法( 计交通 ( 1 9 9 3 ) 2 2 0 9 号) 两个文件。显然，目前铁路的立法已严重滞后于铁 路的发展，不利于对铁路行业的法治化、规范化管理。 ( 二) 融资方式单一。目前合资铁路的融资一是靠各股东方投入 的资本金，二是靠国内银行贷款或世行、亚行等国际金融组织贷款的 债务融资，两者大约各占一半。在资本余中，铁道部约占6 0 ，其余 的4 0 除神华集团外基本上都是地方政府。在债务融资中，几乎都采 取了同一种模式，即由股东提供担保，由合资铁路公司作为债务人贷 款。贷款的大部分主要是国内银行贷款，其中以开发银行贷款为主， 2 0 0 4 年2 月底在开发银行的贷款余额达2 1 3 6 亿元，约占合资铁路债 务总额的4 0 。单一的融资方式已经暴露出一些问题，主要表现在： ( 1 ) 融资量相对于项目建设的投资需求较小，建设标准受资金约束 往往都定得较低；( 2 ) 合资铁路公司的债务压力大，在银行的信誉下 降。 ( 三) 缺乏完善的铁路监管体制。目前，国铁处于铁路市场垄断 地位，合理、有效的监管体制对合资铁路的生存和发展至关重要。从 合资铁路的实际运作情况看，目前在监管方面反映的问题比较多也比 较严重，其中的很多问题都具有普遍性。主要表现是：一是准入机制 不合理，准入的条件限制过松，造成合资铁路规模小，技术装备水平 低；二是运行图资源配置不合理，在实际操作中，由于合资铁路的货 运分流和客车开行计划都要通过铁路局申报，并由铁路局排车、编组 分配运能，难以落实铁道部的“最短径路、最低运费”原则：三是互 联互通存在障碍，铁路局拥有的垄断地位和部分调度权力，在缺乏有 效的监管体制下，往往会对合资铁路采取歧视行为。四是收入清算不 科学，铁路局对合资铁路的清算仍然实行“坐扣”的方式，主动权掌 握在铁路局的手中，使得合资铁路实际得到的收入偏低，且不能及时 获得。 合资铁路发展中问题的主要原因是铁路政企合一的体制，缺乏完 善的铁路监管政策。在铁路“政企合一”的体制下，政府赋予铁道部 ( 铁路局) 双重目标和责任，既是作为政府主管部门履行监管和行业 引言 管理职责，同时也要追求经济效益。铁道部( 铁路局) 作为政府部门 是监管者，而作为铁路企业又是被监管的对象，集“规则制订者、裁 判和运动员”为一身。这种双重目标和职责定位，一方面给铁道部( 铁 路局) 正常履行职责造成了很多困难，另一方面也不能在体制上保证 实施公平、公正的有效监管。 论文以合资铁路发展的问题为切入点，应用管制经济学的有关理 论分析我国铁路监管存在的一些问题，并对我国铁路监管的形成和完 善提出政策建议，为保证我国铁路跨越式发展提供政策保障。 1 1 2 研究意义 目前，铁路投融资体制改革取得重大突破，形成铁路建设多元化 投资、多渠道融资的新局面，铁路建设资金中路外投资的比重不断加 大。一部分学者认为，在国铁处于垄断地位的情况下，铁路改革的重 点是打破垄断，引入竞争。然而，铁路产业垄断的关键是“路”而不 是“车”。从铁路竞争方式看，目前主要有“平行线竞争”、“网运分 离”和“区域公司”三种基本模式。“平行线竞争”模式的市场竞争 最直接、最充分，但代价太大，我国铁路不能采取这种模式。“网运 分离”模式只是在对“运”上有效，在线路上仍然要维持独家垄断格 局。而“区域公司”模式只是形成了间接竞争格局，是把国铁的全国 独家垄断变为区域公司的区域独家垄断( 如我国电力改革后形成的 南、北电网公司) ，尽管这种垄断的危害可能会比全国范围内的独家 垄断要小，但在本质上也属于垄断，同样也存在垄断的弊端。显而易 见，无论以何种方式分拆国铁，既不能从根本上打破铁路垄断，也不 能解决铁路发展资金的问题。因此，铁路改革的重点不在于如何分拆 国铁而打破垄断，而在于必须建立公平、有效、完善的监管体制和政 策，限制国铁的垄断行为，以增加铁路对社会资金的吸引力，促进铁 路的跨越式发展。 1 理论意义 国内对铁路监管的研究主要集中在铁路监管的理论基础分析、监 管体系的构建、监管机构的构建原则、监管机构的职能、监管机构的 北京交通大学碗：学位论文 论文纵向对铁癌蓝管理论进行总绩，臣此作为研究的理论基础， 并从铁路监管的角度分析我国铁路巯管的问题，从酾方面提出了我国 铁路监管政策的形成和宪善，包括立法先行、监管主体再造、监管客 体再造、完善监管政策，对形成和完善我国铁路的监管政策提出政策 建议。 论文横向分析典型发达国家的铁路监管政策，为形成和完善我国 铁路的监管政策提供理论和现实借鉴。 2 论文结构安搀 从论文研究的逻辑思路，论文的结构如下： 第一部分为引言。针对本文的研究背景和意义，澍国内外关于本 研究领域进毒亍综述，本文所采闫静研究方法，最后篾要分辑了本文磺 究的逻辑绪构和论文结构。 第二部分为铁路产业政府监管的理论基础和典型发达国家的铁 路监警政镱。概述铁路产业监管理论积美国、英国、| | 本等典型发达 国家豹铁路益管改革，淹我国铁路益管政策的形成秘完善提供理论基 础和现实经验。 第三部分对我国铁路监管的沿革及问题分析，提出我国铁路监管 豉茇的形成和完善熬具体政策设计。这都分蓄先对我国铁路监管瓣沿 革进行梳理，分析了我国铁路的现状与绩效评价以及我国铁路般管存 在的主要问题。其次从阴方面提出了我国铁路监管政策的形成和完 善，包括立法先行、监管主体再造、驻管客体再造、完善监管政策， 对形成帮完善我国铁鼹的j | 鑫管政策提出政策建议。 第四部分为论文的结论、创新点以及有待进一步研究的问题。 6 铁路产业政府监锊的理论基础 2 ，铁路产监政府监管的理论基础 合资铁路在发展中出现的一系列问题都与铁路的监管问题有关， 由于国内尚无铁路监管的成熟理论或现成模式可德，而管制经济学理 论懿不薪丰富和发展为我匿铁路监管潋革提供了一乖争理论依据。嚣方 发达的市场经济国家在铁路监管体制改革方面的实践中积累了许多 经验，因此，对我国处于经济转型时期的制度变迁而言，国际经验的 比较借鉴不失为一种可行的方法。从先行国家经历过的诸秘问题中获 得启发，馕蕙逑吸取经验、降 氐学习成本、减少摸索时闯是发震中餮 家的后发优势( 吴敬琏，2 0 0 1 ) 。 需要说明的是，由于外来语的影响，与监管含义相似的或相同的 漤见用法至少还有管制酾矮裁等。一般藤言，管翎是过去菜些行业比 较常用的用法，近些年来，学术界更倾向于使用规制，不过在内涵上， 它们与本文使用的监管概念完全一致，本文使用般管的概念主袋是考 虑到习惯用法，特别是政府部门比较镄用这种说法。 2 1 政府监管概述 基础设施产业的政府监管是指，政府依据法规对企业的市场价 格、价格决定、产品质嫠和服务条传施加直接的行政干预。政府监 管包括煎管主体( 政府或政府授权的机构) 、被监管者( 企业) 、监管 内容( 对众业的某些行为进行控制) 等几个基本要素。 根据政府监管目标的差异，可把政府监管分为经济性监管和社会 性蓝管蘸大类。经济性簸管是指在蠡然垄断积存禚信息偏在的领域， 主要是为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府 机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价 格、服务匏数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以监管。社 会往蓝管是以保障劳动蠹和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、 。v i s c u s i ，v c m o n ，a n dh a r r i i 堪o n ( t 9 9 5 ) 。植革盏：微理残赘i 经济学，中嚣发矮出版矬l 螂2 年中文蔽，第2 7 页。 7 铁路产业政府监管的理论基础 格监管、市场准入监管、互联互通监管、运输能力配置监管等内容。 2 2 自然垄断的基本理论 2 2 1 自然垄断的定义 最先具体说明自然垄断经济学特征是托马斯法勒( t h o m a s f a r r e r ) 。他归纳出自然垄断行业具有以下几个重要的经济特性征： ( 1 ) 该行业提供某种必需品和服务；( 2 ) 生产地点具有天然优势；( 3 ) 产品不可储存；( 4 ) 存在规模效应；( 5 ) 用户需要协调的供给安排， 而这种供给制度只有在垄断条件下才能实现。 理解自然垄断，关键的是要搞清楚规模经济、范围经济以及成本 次可加等几个概念之间的关系。现代监管经济学理论表明，自然垄断 主要来源与规摸经济和范围经济。规模经济是指，企业只生产一种产 品时，它的平均成本随着产出数量的增加而降低。对于自然垄断行业， 产生规模经济的最主要原因是，在生产中存在着不随产出数量的变化 而变化的固定成本，由此导致平均成本随着产出的增加而下降。在多 产品情形下，范围经济主要指，由一个企业提供几种产品的成本，比 由几个企业分别提供不同种类的产品时的成本要小。范围经济产生的 主要原因包括：( 1 ) 生产技术设备具有多种功能可以用来生产多种产 品：( 2 ) 某些生产要素投入之后可以重复使用；( 3 ) 零部件或中蚓产 品具有多种组装功能；( 4 ) 企业的无形资产。例如，企业的经营管理 知识和技术在生产经营多种产品是可以使用，而无须增加额外费用。 规模经济和范围经济与自然垄断不是一种等价关系，但自然垄断 肯定与这两个来源有关。自然垄断的确切定义是成本的次可加性，它 是指由一个企业提供某些数量的某些种类产品时的成本，低于由多个 企业提供这些产品时的成本。 2 2 2 规模经济与政府监管 自然垄断的传统观点认为，由于规模经济的存在，自由竞争可能 ”f a r r e r t h 1 9 0 2 ，t h cs t a t ei nl t sr e l 砒i o nt ot r a d e l o n d o n ：m a c m i l i a n 北京交通大学硕d 一学位论文 造成低效率，从全社会的利益出发，政府必须对自然垄断产业进行监 管。另外，由于企业处于自然垄断的地位，如果政府对价格放手不管， 垄断企业必然会把产量放在边际成本与边际收益交点，价格定在n 获得垄断利润。可用图2 一l 进行解释。根据福利经济学的基本理论， 只有当价格等于边际成本是社会总福利才最大，而如果按边际成本p 。 定价，企业必然亏损。在规模经济情况下，因为平均成本是不断下降 的，说明边际成本必然小于平均成本，边际成本定价必然使总成本大 于总收入，这就是自然垄断理论中定价矛盾。这一矛盾使社会陷入社 会福利与企业利益之间进行取舍的两难状态，必须由政府出面对价格 进行监管，在社会福利和企业利益之间进行取舍，这也使对自然垄断 的监管成为必要。 价格 ( p ) l念 k _ _ 、h 平均成年曲缎 收益。；。线边际蝻 q m0rq c产量( q 图2 - 1 规模经济与监管 2 2 3 范围经济与政府监管 鲅 自然垄断的成本次可加定义并不一定要求规模经济，只要求单一 企业的总成本小于多个企业的成本之和，即存在范围经济。这样单一 企业的成本曲线可能上升，也可能下降，如图2 2 所示。根据需求水 平的不同，平均成本可能处于下降阶段，这时边际成本小于平均成本， 边际成本定价会导致企业亏损：可能处于平均成本曲线最低点，此时 边际成本与平均成本相等，边际成本定价恰使企业盈亏相抵：也可能 处于平均成本上升阶段，这时边际成本大于平均成本，边际成本定价 北京交通大学硕士学位论文 企业在规模经济上的劣势，政府还可要求新企业只按照边际成本付 费，即不要求新企业承担固定资产投资付费。 除了在联网方面实行不对称监管外，政府还可规定在短期内，新 企业可以不承担提供普遍服务义务，使新企业有财力拓展业务范围。 同时，政府还可允许新企业采取比原企业更为灵活的价格政策，利用 价格优势争取顾客。 当然不对称监管只是一种短期现象，当新企业发展到具有一定竞 争力后，政府应该逐渐取消这种不对称监管，实行对称监管，以实现 公平竞争。 2 5 自然垄断产业的竞争理论 自然垄断产业的竞争应该是规模经济与竞争活力相兼容的有效 竞争，以此为目标导向，发挥竞争机制对经济效率的刺激作用。 2 5 1 竞争理论 自然垄断产业具有显著的规模经济，但一家或极少数家企业垄断 经营又会扼杀竞争活力。因此，规模经济与竞争活力便构成了自然垄 断产业政府监管的两难选择。 自然垄断产业需要巨大的投资，这些投资经过较长的时间才能逐 步得到回报，其投资专用性较强，一旦投资就难以挪作他用，沉淀成 本很大。更为重要的是，自然垄断产业的投资项目一旦投入，单位产 品的成本会随着产量的增加而下降，即表现为巨大的规模经济性或显 著的成本次可加性。由一家或少数几家企业提供特定自然垄断产品或 服务是成本效率极大化。这就要求政府制定限制进入的监管政策，以 保证自然垄断产业的规模经济性。但这会使这些垄断经营企业放松内 部管理和技术创新，从而使实际达到的生产效率大大低于可能达到的 最大生产效率，即导致生产低效率。不仅如此，这些垄断企业还可能 凭借其市场垄断力量，制定大大高于边际成本或平均成本的垄断高价 以牟取垄断利润，从而导致分配低效率。这就意味着为克服市场垄断 所造成的生产低效率和分配低效率，提高自然垄断产业的经济效率， 1 6 铁路产业政府监管的理论基础 就应该允许更多的企业进入产业进行竞争性生产经营活动，发挥市场 竞争机制的作用，以刺激经济效率。这就要求政府制定放松进入产业 的监管政策。 这样，对自然垄断产业的政府监管者来说，就面临着规模经济与 竞争活力的两难选择：即由一家或少数几家企业垄断经营，以追求规 模经济效率，还是由多家企业竞争性经营，以较充分地发挥竞争机制 的作用，提高经济效率的取舍问题。 2 5 2 特许投标竞争理论 在自然垄断产业中，怎样既保持单一企业生产的成本效率又避免 企业的垄断行为，成为政府监管者的两难选择。特许投标竞争理论和 区域间比较竞争理论就是竞争与监管相兼容的理论。 1 特许投标竞争理论的内容 1 9 6 8 年，德姆塞兹( d e m e s e t z ) 发表了“为什么监管基础设施产 业”重要一文，提出了特许投标理论。这一理论强调在政府监管中 引入竞争机制，通过拍卖的形式，让多家企业竞争某产业或业务领域 中的独家经营权( 即特许经营权) ，在一定的质量要求下，使提供最 低报价的那家企业取得特许经营权。采用这种方式，如果在投标阶段 有比较充分的竞争，那么，价格可望达到平均成本水平，获得特许经 营权的企业也只能得到正常利润。 2 特许投标竞争理论的实践问题 特许投标似乎是一种很管用的方法，它不仅通过投标者的竞争提 高了效率，而且减轻了监管者的负担。企业对垄断及独家经营权的竞 争消除了传统政府监管所难解决的企业对信息的垄断，使竞争决定价 格而不是监管者决定价格。在实践中，这种借助竞争的间接监管方法 在一些领域中取得了很成功的实际效果，但是，特许投标制并不适合 所有产业，因为采用这种方法会遇到竞争不充分、资产转让、特许合 。h a r o l dd e m e s e t z ，1 9 6 8 ，“w h yr c 掣u i a t eu t i l i t i e s ? ”j o u m a lo f l a wa n de c o n o m i c s1l ：p p5 5 6 5 北京交通大学硕士学位论文 同豹条款与管理等一些具体翊题。 2 5 3 区域问比较竞祭理论 区域比较竞争理论是政府监管的一种实用理论，它为政府监管嚣 键进区域憔蘩叛经营企盟闻的竞争，提离经济效率提供了理论袄旗， 具有较为广泛的适用性。 区域间比较竞争理论就是一种借助政府监管机制，促进不同地区 豹被管制企业闰竞争的一种政府监管理论。如栗某个自然垄颐产业是 | ；l j 若干家地区性企业垄断经营，剥政府可以通过比较不问地区性企业 的经营绩效，以经济效率高的企业的经营成本为基准，并考虑各地区 的经营环境差异，在此基础上制定监管价格，促使个地区性企业为降 氐成本，增麴联润嚣展开阅接竞争。 目前，中国的电力、自来水和煤气供应等自然垄断产业是由各地 区性企业垄断经营，同时，中央或地方政府通常以企业的实际成本为 基磁制定箍管价格，这就使褥企业缺乏蹲低成本，提辩经营效率的蒯 激。对此，中央和地方政府都可以用区域性比较竞争骥论，以提高政 府制定监管价格的科学性，刺激各地区性企业的经营效率。对于中央 政府来说，运用这种理论有利于向各地方政府提供不弼地区性企业的 经蓉成本售息和指导性绘格，疆对地方政府来说，运髑这一理论烈有 利于打破本地区企业对信息的垄断，发现本地区的真实成本和降低成 本的潜力，从而为制定合理的监管价格提供客观依据。总之，区域间 比较竞争理论早中国许多自然垄断产业的政府监管实践中具有相当 可观的应罔 ；l f 袋。 1 s 典型发达国家的铁路监管政策 3 典型发达国家的铁路监管政策 3 1 美国的铁路监管政琴 吱羹雕掣卜m 辨韵芝日鞋薹奏冀刚为一。善采声限蚕争i 暴蘩判 旧饼急描鲤甄驰鍪纛“鲫j 垄| 丁髓争毒蟊是手豇争耋薹趣排m 蠹螽 终嚣拦塑k j 誊再i ) = j = l i 成蠢拂 蔫制嚣犁卫| i i 蠹i ； j i i 蚕女目女 i i 季o j j 蓦手刚妻誊奢望薹囊要鼍麓抽j 誓；i j 篓薹 i l 权，尤其是基础设施方面供给的垄断。 同时若赋予铁路定价权，它就会追求垄断价格而减少社会福利，因此 对铁路的监管重点有两方面：价格监管和市场进入监管。 2 3 价格监管理论 价格监管是政府监管的重要内容，政府对经营多种产品和服务的 企业的价格监管，不仅要控制企业总的价格水平，还要控制其价格结 构，以监督企业对不同顾客采取歧视性价格行为。下面分别就价格水 平监管理论和价格结构监管理论作简要概述。 23 1 价格水平监管理论 目格水平监管理论目前，世界上存在两种最具典型意义的、有较大差别的价格水平 x 北京交通大学硕十学位论文 美国铁路运输企业的主要组织形式是区域和干线公司，并采取 “网运合一”为主，以“开放线路使用权”为辅的运营模式，既有线 路的主要使用者拥有线路，向线路的次要使用者开放线路使用权，同 时交纳线路使用费。 北美铁道协会( a a r ) 是由各个铁路货运公司联合出资成立的行 业管理协会，和美国政府无关。其主要功能有：一是作为美国铁路公 司的利益代表，制定统一对外政策，影响政府和立法部门的决策；二 是制定铁路的技术标准，使各个铁路公司之间的运输设备具有较好的 兼容性；三是对货车使用进行跟踪管理和收入清算。 3 2 英国的铁路监管政策 根据“竞争为本，网运分离，多家经营，特许转让，政府监管” 的原则，英国政府1 9 9 4 年提出的铁路改革计划的主要内容是：将英 国国铁分割为一个线路公司，2 5 个客运公司，6 个货运公司，3 个机 车车辆租赁公司和若干个线路和机车车辆修理公司。 主要的铁路管理机构由运输部、铁路监管者办公室、铁路客运特 许权经营管理办公室以及新成立的国家铁路战略管理局。 铁路监管者办公室是一个基本上独立于政府之外的专门监管机 构。其主要职能为：审定线路公司的发展计划及线路公司和运营公司 之间的合同，在线路能力分配、收费标准等方面对线路公司进行监管： 对铁路运输经营者发放营业执照，对经营者在安全、提供全程车票和 向线路公司提交时刻表等进行检查和监督；保护消费者的利益；确保 竞争的公平性和有效性。 铁路 眇群辐酸薛蛞菩两略醇髓；醯脚鞯磊勘 ；囊霉蠢曼霉孽蠢盏i鋈鬟蔫囊蠢鬟鎏錾誉商墓囊型砉萋誊荔鏊荸善萋誉号晕妻萋i霪l 营_ 妄j 墓喜萋霪璧萋差荔。莹；i i 耋， 煦型发达国家的铁路监管政策 客运特许经蓠管理办公嗣的职能；制定铁路长期发殷规划帮铁路货运 政策：批准铁路薪建项舀和确定政府投资补贴等。 铁路改革后，监管机构对运价的管理主要体现在三个方面，一是 对铁路线路公司的收费水平按照投资报酬率不超过8 进行限定，同时 龛诲线路公司就具体收费水平与客货运经营者进行协商，并诗划逐步 引入r p i x 的价格激励性监管方法；二是对高峰期的客运标价和通勤 用季票实行p r i + 2 的上限监管；三是对铁路吸引公路运量向铁路转移 予以财政补贴或奖励。除此之外，各种铁路运价全部放开，包括非高 峰的客运装价和会云实行合丽运傍等。 3 3 日本的铁路监管政策 星本铁路在1 9 3 8 年麓基本上是由私人掰毒积经营豹，到1 9 6 0 年， 主要是由于战争的需要，日本政府对铁路采取了闺家直接经营的政 策，从1 9 5 1 年开始日本主要铁路成为由国家出资的公司企业，同时 城市内的轻轨铁路与郊区的铁路主要由私人铁路承担，丽城市地铁主 要由地方政府瑟有。 日本政府经过长时间的酝酿和准备于1 9 8 2 年提出取 镉磺语省j 一鞋艮种甄轨酐f 仁飘霁受要内容：第一，将原国铁分解，设置6个区域性客 运公司和1个全国性的货运公司。即对于北海道、四国、九州的三个 岛屿，分别成立独立的公司；对于本州，考虑客运市场的完整性和经 营管理上靛逶度规模等函蠢设立了3 个公毒。作为线辫的主要使用者， 可运公司拥有线路和机车车辆，同时对线路的次要使用者，货运公司 开放线路使用权。第二，将客货运公司由原来的国家全资特殊公司变成了股份铡公 司，并计划尽旱通过般渠上市向民裁化私寿化转变实现。第三，分 别设立铁路透信股份公司、信意系统股份公司和铁道综合技术研究所 。第四，对于国铁的巨额债务，在保证新公司财务健康的条件下，由 新公司负摁近1 3 的债务，剩余的2 3 债务交由国铁清算事业集强处 x 北京交通大学硕士学位论文 任制向经营承包责任制转变，铁路不仅从利润中提取了职工福利基金 和职工奖励基金，而且还建立了生产发展基金。 2 从“七五”期间开始，实行投入产出，以路建路的全行业经济 承包责任制 1 9 8 6 年3 月，国务院批转了国家计委、财政部、中国人民银行、 铁道部关于铁道部实行经济承包责任制的方案，同意铁道部在“七 五”期间，实行投入产出、以路建路的经济承包责任制，即“大包干”。 “大包干”的主要内容是：铁路向国家包运输任务、包机车车辆 生产任务、包机间规模和形成运输能力、包基本建设投资和机车购置 费；同时国家给与铁路相应的优惠政策和保证条件，包括营业税税率 由1 5 降至5 ，所得税和税后利润全部留用，能源交通建设基金返回， 豁免铁路“六五”期间“拨改贷”贷款本息，运价调整列入“七五” 价格调整规划，基本折旧率和大修折旧率从3 5 提至4 ；批准铁路 运输部门实行万换算吨公里工资含量包干。 “大包干”是铁路的经营机制逐步由生产型向生产经营型转变， 增强了企业的经营意识，提高了企业的经营效益；工资分配实行了工 效挂钩，按每万换算吨公里工资含量包干，调动了职工的积极性。“七 五”期间，铁路通过实行经济承包责任制，运输生产和基本建设都取 得了较大成绩。 从总体上看，铁路“大包干”是国家和铁路的关系从单纯的行政 管理走向了经济责任制，是对高度集中的计划经济体制的重大突破， 它为进一步规范铁路和国家的关系打下了良好的基础。 3 19 9 2 年以后，铁路开始走向市场的实践 1 9 9 2 年，铁道部根据国务院颁发的全民所有制工业企业转换经 营机制条例的精神，结合铁路实际，与国家体改委、国务院经贸办 联合发布了铁路企业转换经营机制实施办法，为铁路企业增强自 主经营权、转换经营机制提供了重要的行为准则和法规依据。1 9 9 3 年，在济南铁路局进行贯彻条例转换机制试点。 北京交通大学硕士学位论文 4 从19 9 8 年起，铁路进入全面改革的新阶段 完成铁道部政府机构改革，铁路政企分开向前迈进了一部。1 9 9 8 年，按照国务院的统一部署，铁道部进行了政府机构改革。改革的重 点是“两个强化，两个弱化”，即：强化行业管理职能，强化宏观管 理职能，弱化社会管理和微观管理职能。重点加强铁路行业发展战略、 规划的研究制定，铁路建设的行业管理，铁路行业技术政策、标准和 管理法规等，加强对铁路国有资产的监督管理，加强对运输宏观管理 的职能和安全监查，确定铁路局、工程局、工厂的市场主体地位。 全面推行资产经营责任制，实现全路扭亏为盈。1 9 9 7 年铁道部对 广州铁路集团公司率先实行了资产经营责任制，1 9 9 8 年对铁道部所属 的工业、工程、建筑、物资和通信信号5 大总公司实行了资产经营责 任制，同时对4 个直管站段的铁路局，即南昌、呼和浩特、昆明和柳 州铁路局，进行了实行资产经营责任制的试点。 调整企业组织结构和生产布局，进行资产重组，适应运输生产和 经营的需要。1 9 9 6 年，成立南昌铁路局，实行不设分局有铁路局直管 站段的新体制，进行铁路局减少管理层次的改革。1 9 9 9 年，在实现铁 路工业、工程、建筑、物资和通信信号5 大公司与铁道部的结构性分 离的基础上，根据中央、国务院关于党政机关与所办企业“脱钩”的 要求，组织研究5 大公司组建集团，实施结构调整的方案，进行“脱 钩”的各项准备工作。 积极推进运输改革，强化客货营销，不断开拓市场。树立运输组 织工作必须为市场营销服务、并提供有力支持的新观念。实施提速和 新图战略，提高铁路的竞争能力。提速和实施新图战略，不仅各铁路 部门带来可观的经济效益，而且产生了极大的社会效益，大大提高了 铁路的竞争力。 放开搞活小企业，积极推进铁路支线改革。1 9 9 8 年，制定并印发 了铁道部放开搞活小企业暂行办法，对放开搞活铁路小企业的目 标、原则以及具体的操作办法作出了明确规定。为了加快对铁路实施 战略性调整，铁道部从1 9 9 9 年开始，重点研究了铁路支线改革问题， 我国铁路监管的沿萆及问题分析 引发了加快铁路支线改革指导意见，透过加快支线改革，建立符 合支线特点的、适应市场经济要求的管理体制和经营体制。 深入研究铁路总体改革方案，进行组建客运公司的试点。从1 9 9 6 年开始，为促进铁路两个根本性转变，全面有序地推进铁路体制改革 工作。铁路俸键改革必须遵獯豹基本原剩：一是坚持政金分开；二是 坚持市场取向；三是坚持制度创新：酾是坚持总体设计，分步实施+ 配套推及，平稳过渡。1 9 9 9 年，在南昌、呼和浩特、昆明、柳州4 个不设分局的铁路局组建了内部客运公司、客运公司以客运( 列车) 段，客车车辆羧蠢主体鳃建，实行鸯主经营，杰帮独立孩算模拟企韭 法人运作。 52 0 0 3 年提出铁路跨越式发展思路 铁潞跨越式发震的内涵：一是运输能力的迅速扩张。集中人力物 力财力，加快铁路建设，在较短的时间内解决铁路运输能力不适应的 问题，早同使铁路运输能力适应国民缀济和社会发展的要求。二是技 术装备水平的快速提高。充分利用国驻国内先进的技术资源，加快技 术怠l 薪，在较短静时闻肉，是中国铁路主要技术装餐达到或接近发达 国家水平。 铁路跨越式发展的总体目标是：以提高运输能力和提升技术装备 水平为主线，全匿推避鼓术创新、体锱翻新和管理锻新，至g2 0 2 0 年 基本实现中国铁路现代亿，运输能力适应国民经济发展的要求，主要 技术装备达到发达国家水平，服务质麓基本满足旅客货主需求，建立 适应社会主义市场经济的管理体制和经营机制，建立一支高素质职工 队伍，职工物震文让生活全瑟达到，l 、廉承平。 4 2 我国铁路监管的制度变迁 4 2 。1 。政府对铁路的管理 改革开放前，铁路作为典型的“高、大、半”产业，实行由网家 童接管理、直接经营、统收统支、统负盈亏的管理体制。铁路与闺家 之间豹关系不是经济关系，藤是幸亍政关系。 北京交通大学硕士学位论文 铁路是具有自然垄断性的网络型基础产业，长期实行政企合一和 高度集中统一的管理体制，政府把对铁路的干预方式主要是行政管 理。政府直接经营和管理铁路，对铁路的经营权和控制权合二为一。 “七五”期间实行的“大包干”虽然改变了国家对铁路实行单纯 的行政管理状况，以经济责任制确定了国家与铁路的关系，是铁路走 上了自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束的道路，但是“大包 干”并未改变铁路政企合一的体制。“八五”期间，国家与铁路的分 配关系基本维持了“七五”承包制的基本框架。“九五”以来，按照 建立现代企业制度的要求确立了资产经营责任制，资产经营责任制是 作为现代企业制度的一种过渡形式。 4 2 2 政府对运价的监管 国家对铁路运价的管理一直是纳入直接管理的范围。运价管理权 限高度集中，全国铁路实行统一运价，运价水平偏低，运价结构单一。 改革开放后，政府对运价的监管也发生了一些变化。1 9 9 2 年，全 路全列新型空调客车票价上涨5 0 ，实行优质优价；1 9 9 3 年，对郑武 电气化铁路和大秦铁路分别实行新路新价；1 9 9 3 年春运期间，对部分 热线实行季节浮动价；合资铁路的运价有合资铁路公司根据“保本、 还贷、微利”的原则提出，由所在地( 省、直辖市、自治区) 物价管 理部门审定，报铁道部备案，并可在一定范围内浮动。 通过改革，不仅是铁路运价水平有所提高，结构有所改善，更重 要的是在运价形成机制和运价管理权限方面引入了市场机制，使铁路 运输的供给状况和需求差别在运价上得到反映，初步建立了以市场需 求相一致的多元化运价体系，为铁路企业的市场化经营创造了条件。 4 2 3 铁路与其他交通运输方式的替代性竞争 中国的交通运输业已初步形成了由铁路、公路、水运、民航、管 道5 种运输方式组成的综合运输网络。截止到2 0 0 4 年底各种交通运 输线路的总长度已达到4 1 5 6 0 万公里，其中铁路7 4 4 万公里，占 我国铁路监管的沿革及问题分析 1 7 9 ：公路1 8 7 0 7 万公里，占4 5 0 1 ：内河1 2 3 3 万公里，占2 9 7 ： 民航2 0 4 9 4 万公里，占4 9 3 1 ：管道3 8 2 万公里，占0 9 2 。表4 1 说明，铁路运输线路平均增长较少，民航、公路和高速公路增长特别 快，而民航、公路运输是铁路运输最主要的替代方式。铁路与其他交 通运输方式的替代性竞争加强。 表4 1 各种运输方式线路长度平均增长量单位：万公里 铁路营业高速公路 内河运输 民航航线平 管道运输 期间里程平均 公路平均 平均增长平均增长平均增睦 增长量 增长量 均增长量 量量 量 “六五”期间 o 0 3 41 1 8 20 0 1 21 6 4 00 0 6 0 “七五”期间 0 0 5 6 1 7 1 80 0 1 3 0 0 0 2 4 5 9 00 0 8 4 “八五”期间o 0 3 82 5 7 4o 0 3 20 0 2 81 2 4 4 00 0 2 6 “九五”期间o 1 8 04 9 1 40 2 8 0o 1 7 47 4 8 00 0 2 6 “十五”前四年1 0 1 4 3】1 7 0 0o 4 5 00 】0 0】3 6 6 00 _ 3 4 0 注：六五期间修建的高速公路未投入运营，没有数据。 七五时期高速公路线路长度数据为后三年数据。 资料来源：根据2 0 0 5 年中国统计年鉴计算而得 4 2 4 铁路系统内部的竞争 近年来，铁路所采取的一些改革，实际上也在铁路系统内部移入 了一定程度的竞争。一是合资铁路的发展打破了铁路“独家建设， 家经营”的旧格局，在局部地区形成了区域间竞争和路径间的竞争。 二是合资铁路、地方铁路与国家铁路开办直通运输，实际上是向其他 运输经营者开放了通路权，在同一路径上产生了不同经营者的竞争。 三是允许私人企业租用国家铁路的机车车辆和线路开行行包专列，实 际上是以特许经营权的方式引入了竞争。 4 3 我国铁路现状与绩效评价 中国铁路经历了建国后5 0 余年的积累和建设，特别是改革开放 北京交通大学硕士学位论文 后二十多年艴快速发鼹。 从国内铁路纵向对比看，与建国初期的1 9 5 2 年和改革开放起始 时的1 9 7 8 年相比，基础设施与运营效能两方面都迅猛增长。参见袭 4 2 袭禾2 中国铁路基础设施与运能发展状况 年度指标倍率 指标 1 9 5 21 9 7 82 0 0 42 0 0 4 l9 5 22 0 0 4 19 7 8 l l 营韭里程 2 2 8 7 64 8 6 1 87 4 4 0 7 73 2 5l ，5 3 ( 公里) 基2 机车保有掇 4 1 8 09 8 5 41 7 0 2 24 0 71 7 3 黜 台) 设3 货车保有鬣 6 2 3 5 6 2 5 0 1 3 8 5 2 6 8 9 48 4 52 “ 施 辆) 4 客车保有澄 5 1 1 3 1 4 8 4 4 4 1 3 5 38 0 92 7 9 ( 辆) 1 货运鬣 t 3 2 1 71 0 7 4 9 22 4 9 0 1 71 s 8 423 2 ( 亿吨) 2 客运量 1 6 3 5 28 0 7 2 91 1 1 7 6 46 8 31 ，3 8 ( 亿人) 营 3 货物周转爨 6 0 1 6 05 3 3 3 4 619 2 8 8 7 73 2 0 636 2 运 ：亿吨公里) 效 4 旅客周转量 2 0 0 。6 4 1 0 9 0 8 l 5 7 1 2 。1 7 2 8 + 4 7 5 1 2 4 熊( 亿人公里) 5 换算周转黧 8 0 2 2 4 6 4 2 4 2 72 5 0 0 0 9 43 1 1 63 8 9 ( 亿吨公里) 6 运旅密度 3 5 0 7 01 3 9 0 3 03 3 5 9 9 99 5 82 4 2 万换算吨) 资料来源：1 郝瀛编著：中国铁路建设概论，中国铁道出版社1 9 9 9 年版 第1 2 5 耍。2 。铁道都统计中心编：铁路统计指标手麓( 至2 0 0 4 年) 。 我阐铁路监管的沿革及问题分析 表 2 中的指标倍率显示，我匿铁路基磷设戆磺髓滞看于客货运 量的增长，其中客货运蕊、客货运周转麓、换算周转量和运输密度等 效能指标的倍率高于营北里程和机车车辆的保有量的倍率形成运力 不足的限制性铁路运输。 从与强外铁路横向对 e 看，见表4 3 ，在运营效能上我国铁路已 挤身世界先进行列，在基础设施的现代化水平( 如电气化率) 、营业 里程、路网密度等方面仍有待提高；铁路运输设备的技术性能比较落 后，窖货运速度提高缓慢，重载技术、高速铁路应用刚刚起步，差距 还很大。 2 0 0 4 年，铁路共完成旅客发送1 1 1 7 6 4 万人次，旅客周转量5 7 1 2 亿人公里，分别比2 0 0 3 年增加1 4 9 1 和1 9 。2 9 ，是1 9 7 8 年的1 3 7 倍和5 2 3 傍，完成货运鬟2 4 1 7 万堍，货物周转霪1 9 2 8 9 亿堍公曩， 分别比2 0 0 3 年增加1 1 0 4 和1 1 8 4 ，是1 9 7 8 年的2 2 6 倍和3 6 l 倍。2 0 0 4 年国家铁路完成运输收入1 7 9 4 4 3 亿元，比2 0 0 3 年增收 3 l1 0 5 亿元。运输生产经营主要指标创立历史最好水平，其中货物发 送量、旅客运输周转量、货物运输周转量、换算周转量、运输收入的 增量也创历史记录。 上述分析表明，中期铁路总体运蕊效能并不比国外同行差，丽这 样兹效能是建立在资金、劳动力离投入，效益产出低下豹疆敖经营基 础上。同时这样的效能是以挖掘铁路自身运能潜力而牺牲铁路用户利 益、降低服务质量、制约经济发展为代价所获得的，结果是货主不得 不选择其他运输方式来满足多样化的需求。实际上出现了整体运营效 能提高于与市场份额不断下降豹背离璐象，这是谤鲻经济不计成本、 不讲效益、简单地追求高生产数量的传统所致。 近年来中国铁路运输北为适应运输市场竞争积极采取提速战略， 1 9 9 7 年4 嚣、l 蚂8 年l g 月、2 e 0 0 年l e 胃、2 0 0 1 年l g x 北京交通大学硕士学位论文 表4 3 中外铁路运营指标比较( 2 0 0 4 年底) 国别中国美国俄罗斯印度日本德国英国法国 1 营业里 7 4 4 0 82 7 2 8 1 28 5 5 4 26 3 1 2 22 0 0 2 0 3 6 0 4 41 7 0 5 22 9 2 6 9 程( k m ) 2 复线率 3 3 4 7 4 2 4 42 5 6 94 23 54 9 - 8 26 9 7 65 5 1 2 ( ) 3 电气化 2 5 9 4 4 9 4 52 5 7 86 1 5 l5 5 0 12 4 2 94 95 6 率( ) 按国土 面积计 4 算( 公里7 7 52 9 1 15 0 o1 9 1 85 2 9 91 0 0 9 66 9 6 05 3 0 2 路万平方 网 公里) 密按人口 度计算f 公 05 79 6 35 - 8 80 5 91 5 743 628 84 8 9 里万 人、 5 运输密 度( 万 3 3 6 08 6 42 1 2 91 3 7 51 3 1 73 9 83 5 74 0 6 换算吨) 6 货物冕 车平均车2 9 3 45 1 2 l3 5 6 02 5 8 78 2 49 9 35 0 99 4 2 引总重( 吨 7 每营业 公里总重 吨公里5 6 3 4 7 2 6 6 6 0 3 5 0 3 21 7 0 681 3 9 2 29 7 7 96 0 9 t 39 2 33 ( 万吨公 里) 注：铁路统计指标手册数据缺。 资料来源：铁道部统计中心编：铁路统计指标手册( 至2 0 0 4 年) 。 我国铁路监管的沿革及问题分析 时速只有6 l _ 4 公里；平均货物列车技术时速和旅行时速分别为4 1 7 公里和3 2 4 公里。这样的速度无法满足旅客和货物快速流动的要求， 迫切要求进行新的提速。 与前四次提速相比，第五次提速不仅提高了运行速度，而且体现 了铁道部扩充运输能力、提高铁路市场竞争力的战略意图：新的提速 调整了运输产品结构，大量增开中长途夕发朝至和直达特快列车，特 别是一站直达特快列车这一客运新产品；在提高货运效率、满足货主 对运到时限的需求方面也有了较大改进，如加开“五定”班列，首次 开通行邮特快专列，保证重点物资运输等；本次提速还调整了运输生 产力布局，撤并部分作业量小的客货运站与中间站，以利于减员增效， 提高设备使用效率和运输效率。提速后铁路运输产品更加贴近市场需 求，服务质量提升，铁路自我发展能力增强，更具市