（社会保障专业论文）中国农民工工伤保险模式研究.pdf

人b s tr a c t ab s t r a c t a l o n g w it h c h in a s e c o n o m i c c o n s t r u c t i o n a n d s o c i a l d e v e l o p m e n t , l a r g e n u m b e r s o f f a r m e r w o r k e r s s w a r m e d i n t o u r b a n f o r w o r k i n g . b u t t h e d i ff e r e n c e b e t w e e n t h i s f a r m e r i d e n t i ty w i t h t h e w o r k e r o c c u p a t i o n a l s t a t u s b r o u g h t v a r i o u s b a r r i e r s i n t h e s o c i a l i n s u r a n c e s y s t e m , i n p a r t i c u l a r re fl e c t o n u r g e n t n e e d s o f o c c u p a t i o n a l i n s u r a n c e a c c o r d i n g t o t h e i r w o r k i n d u s t ry . t h i s p a p e r s t u d i e s t h e f a r m e r s o c c u p a t i o n a l i n s u r a n c e s y s t e m f o r t h e m a i n t o p i c , i t f o c u s o n p o l i c y a n a l y s i s a n d o p e r a t i o n m o d e c o m p a r i s o n . s y s t e m a t i c a n a l y s i s o f t h e m a j o r l it e r a t u r e a n a ly s i s , m a k e b a s i c re v i e w o f d o m e s t i c a n d f o re i g n r e s e a r c h a b o u t o c c u p a t i o n a l i n s u r a n c e a n d o c c u p a t i o n a l i n s u r a n c e f o r f a r m e r w o r k e r s . t h i s r e s e a r c h c o n s i s t s o f t w o l e v e l s , o n e i s t o t a b l e a p r o p o s a l o n t h e p o l i c y l e v e l o f i m p r o v i n g t h e o v e r a l l s y s t e m ; s e c o n d i s t o m a k e f a r m e r w o r k e r s i n j u r y r e h a b i l i t a t i o n s a s a b r e a k t h r o u g h , n o t 。 吻 a i m i n g a t s o lv i n g c u r r e n t p r e s s i n g p r o b l e m s , b u t a l s o l e a d i n g t o a n e w d i r e c t i o n f o r t h e o v e r a l l s y s t e m c o n s t r u c t i o n . t h i s p a p e r m a k e s a n a l y s i s m a in l y t h r o u g h c o m p a r a t i v e m e t h o d , fi r s t l y s u m m e d u p t h e m o d e o f o p e r a t i o n a d a p t i n g t o t h e w h o l e c o u n t ry a c c o r d i n g t o t h e c o m p a r i s o n s a m o n g b e ij i n g , s h a n g h a i a n d g u a n g d o n g . s e c o n d l y , s y s t e m s o f g e r m a n y a n d t h e b y c o m p a r i n g t h e t w o t y p i c a l o c c u p a t i o n a l u n i t e d s t a t e s , t h i s p a p e r m a k e s a u n d e r s t a n d i n g o f t h e d e v e l o p m e n t t r e n d s a n d n a v i g a t i o n f o r t h e f a r m e r w o r k e r s o c c u p a t i o n a l i n s u r a n c e s y s t e m i n c h i n a . t h i s s t u d y h a s t h r e e m a i n c o n c lu s i o n s , t h e fi r s t i s c a l l i n g u p t o t h e e s t a b l i s h m e n t o f s p e c i a l i z e d g o v e r n m e n t a l d e p a r tm e n t s , w h i c h a r e r e s p o n s i b l e f o r t h e m a n a g e m e n t o f f a r m e r w o r k e r s o c c u p a t i o n a l in s u r a n c e s y s t e m . s e c o n d l y , m a k e r e h a b i l i t a t i o n a s a b r e a k t h r o u g h , d e s i g n e d t o a d d r e s s t h e m o s t p r e s s i n g n e e d s , a n d f o c u s i n g o n t h e l o n g - t e r m re d u c t i o n o f c o m p e n s a t i o n e x p e n s e s . a g a i n , s t a t i s t i c a l a n a l y s i s f o u n d t h a t t h e i n s u r a n c e f u n d h a s n o t b e e n g i v e n f u l l p l a y a n d g e t b a la n c e s o v e r , w e s h o u l d i n c r e a s e i n p u t o n t h e p r e v e n t i o n a n d r e h a b i l i t a t i o n . k e y wo r d s : f a r m e r wo r k e r o c c u p a t i o n a l o c c u p a t i o n a l i n s u r a n c e f u n d re h a b i l i t a t i o n n 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、 保存、 使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本; 学校有权保存学位论文的印刷本和电 子版， 并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文;学校有权提供目 录检索以及提 供本学位论文全文或者部分的阅览服务;学校有权按有关规定向国 家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版;在不以赢利为目 的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活 动。 飒礼 学位论文作者签名 2-o 07 年r 月 经指导刻fi 同 意， 本学位论文属于保密， 在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 林 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 内 部 5 年 ( 最长5 年， 可少于5 年) 秘密1 0 年 ( 最长1 0 年，可少子1 0 年) 机密2 0 年 ( 最长2 0 年，可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中己 经注明引用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 己公开发表或者没有公开发表的 作品的内 容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均已 在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学 位 论 文 作 者 签 名 :机 v ii 年 犷 月 4 日 第一章 导论 第一章导论 第一节 研究背景 农民工是当代中国城市的特殊群体。农民工又称进城务工人员，是指兼具 农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者。其特征是持农 村户口 但在城市、乡镇企业工作，没有放弃农村土地承包经营权，但以务工为 主要 谋生 手段。 农业 人口 流向 非 农产业是城 市化的 必然结果。 户籍身 份上的 差 别导致了 职业差别、享受社会保险的差别以及参加社会活动的权利差别，使农 民 工成为劳动力市场上的弱势群体、城市社会的“ 边缘人”。 若城乡身份差别 继续存在，越来越多的农民工将给社会稳定带来巨大的冲击，因而，农民 工社 会保障制度的建设刻不容缓。 我国2 0 0 3 年4 月2 7日颁布的 工伤保险条例第 1 4 条规定，工伤是指职 工在生产、工作中，因意外事故造成的伤害或因工作所患的职业病。第巧条还 规定了 3种视同工伤的情况， 这是对职工权益的扩大保护。工伤保险是社会保 险制度中的重要组成部分。是指 “ 国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害 和患职业性疾病的劳动及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职 业 康复等 物质帮 助的 一种社会保障制度”。 。 据了解，目 前我国进城务工的农民 工已达到了 1 . 2亿人之多，其中每3 个 产业工人就有 2个来自 农村。从农民 工所从事的职业上看，吸纳他们最多的是 建筑业，己达到了从业人员的9 0 % ,煤矿采掘业达到 8 0 % ，制造业达到6 0 % 。总 体上看这些行业又都属于劳动密集型， 而且职业风险较高。 调查显示， 有9 1 . 6 % 的 工 伤者是农民 工。 由 此可见， 农民 工的职 业安全与工伤保险 是中国 城市 化建 设乃至中国现代化建设过程中都不可忽视的问 题。 北京、上海、广东等农民工输入集中地早已先期探索了适合当地的农民工 工伤保险模式。2 0 0 2 年9月上海市最先推出了 上海市外来从业人员综合保险 暂行办法，其中包涵有对农民工工伤保险的 相关规定，截止到2 0 0 3 年底覆盖 面已达7 7 万人。北京市于 2 0 0 4 年 7 月初出台 北京市外地农民工工伤保险暂 。 李群，吴晓欢，米红. 中国沿海地区农民工社会保险的实证研究 中国农村经济， ，2 0 0 5 . 劳动和社会保障部课题组. 农民工社会保障的基本思路与政策建议 。 孟繁元，田旭，李晶. 我国农民工工伤保险 存在的问题及对策分析， 体制改革 ，2 0 0 5 年 农业经济 ，2 0 0 6 年第2 期 第一章 导论 行办法，以求保护外地农民工合法权益。相应的监管法规 劳动保障监察条 例于2 0 0 4 年1 2 月1 日 起开始实施，其第1 1 条规定要对 “ 用人单位参加各项 社会保险和缴纳社会保险费的情况”实施劳动保障监察，并在法律责任部分对 违规行为做出了相应的惩罚规定。广东模式代表了全国多数地区的情况，将农 民工直接纳入现行城镇职工基本社会保险体系，主要参加养老、医疗、 工伤三 项基本社会保险，多数不参加失业保险和生育保险，享受统一的工伤保险待遇。 当前我国农民工工伤保险工作取得了新的成效，解决好农民工工伤保险问 题，己 成为全社会的共识，农民工工伤保险工作已 经从试点探索转入到全面推 进阶段。 截至今年7 月 底， 农民 工参保人数达到1 8 7 1 万人， 比 去年底增加6 1 9 . 4 5 万人，这是 9月 5日 在深圳举行的全国推进农民工参加工伤保险工作经验交流 会上获悉的。目前，国家正在积极推进农民工、有雇工的个体工商户参加工伤 保险， 推进事业单位和乡镇企业参保， 力争到2 0 1 0 年工伤保险参保人数超过 1 . 4 亿人。 鉴于国内学者对农民工工伤保险机制的原则和标准的设立、法律层面上的 完善、政府作用的发挥等方面的研究和探索已经取得了很大进展，然而对于具 体操作和运作过程的实证论述和政策建议缺很少的情况，本文力求在比 较和借 鉴各国工伤保险制度建设经验的基础上，探讨中国农民工工伤保险模式的建立。 建立适合国情又体现地方特色的实施模式是在全国建立起管理制度化、 操作规 范化的工伤保险制度的关键。 第二节 研究对象与研究问题 本项研究的研究对象是中国农民工工伤保险制度，具体内容是探索农民工 工伤制度建设的模式选择及解决措施。 对国内城镇职工工伤保险制度发展的程度及三大现行农民工工伤保险模式 进行比较分析是本研究的 基础。本研究通过对现行体制运行的问题及趋势进行 分析，提炼出建设农民工工伤保险制度需注意的问题及可供参考的模式路径， 并在两个层次上进行论述。 一是对农民工工伤保险的整体建设进行理论及政策分析，现行模式的问题 有哪些，为什么产生这样的问 题，应采取怎样的措施加以 避免。 二是论述以提供工伤康复为制度建设突破口的科学性及重要性，并对工伤 第一章 导论 保险基金结余进行统计，进一步论证其可行性。 第三节 研究意义 首先，从学术意义的角度看，对农民工工伤保险模式的研究将更加丰富和 细化我国工伤保险理论建设以及我国 对农民工社会保险的建设和实践。我国统 一的工伤保险制度可追溯到 1 9 5 1年颁布的 劳动保险条例 ，随 着计划经济向 市场经济体制的转轨，工伤保险也逐步作为单独的保险制度得以 完善。而以 往 理论界对工伤保险的原则、主体责任、赔偿机制等问题已有了较深入的探索， . 本研究力求在以往的 研究基础上，拓宽其保障对象，实现其对全社会保险的意 义。对于农民工问题的研究，覆盖了方方面面，从实践来看，工伤保险是最迫 在眉睫的 一项保障， 为其提供现实的 政策建议是建 立、 健全农民 工社会保障的 . 归宿所在。本文不仅仅局限于该为农民工提供何种形式的工伤保险，而更加着 重实际政策传导机制、政策资源的分配，找出 如何建立工伤保险能真正的保护 农民工的合法权益。 最重要的是本研究的现实意义。 我国政府是 “ 全民政府”而不是仅代表城镇居民的 “ 市民政府” ，国家有责 任、有义务为农民 工这一新出现的社会阶层提供其应享受的基本保障。我国原 有的工伤保险的覆盖范围仅仅包括国家行政、事业单位和一些国有企业的职工。 农民工被定位于游离于城镇居民之外的边缘人群和弱势人群，不享受工伤保险 的待遇。而农民工在城市里却多从事建筑业、工矿企业等高风险、职业病多发 的行业。因此，建立面向 农民工的工伤保险制度势在必行。这不仅是农民工自 身的迫切需要，也是实现社会公平、维护社会稳定的重要手段，有利于进一步 推动农村经济发展， 对于我国社会保险制度来说， 更重要的是农民工工伤保险 制度的建立和完善必将推动农村社会保险制度的成熟并实现城乡社会保险制度 的接轨。 第一章 导论 第四节 主要研究方法 一、文献分析 文献分析是本次研究的主要方法之一， 主要运用在以 下几个方面: ( 1 )理论分析。 主要参阅国内外对工伤保险制度建设的实践及理论研究， 以 及我国关于农民工问题的研究，对这些资料进行分析，找出可供参考借鉴之 处，并进行深入思考。 ( 2 )政府法规和政策文献的分析。 主要用作中央和地方政府对农民工工伤 保险模式的政策分析。 ( 3 )实际调查资料的分析和应用。 这部分资料主要涉及的是各地实行农民 工工伤不保险的实证研究资料，并对南开大学关信平教授主持的 “ 农村劳动力 转移就业的社会政策分析”所得数据进行分析。 二、比较分析 ( 一)国内现行模式比较分析 对北京、 上海、 广东三大典型模式进行综合比 较分析，找出各模式异同， 发现现行农民 工工伤保险运行的共同问题，并针对眼前问题分析对策。 ( 二)国际模式比 较分析 对德国、美国工伤保险制度进行比较分析，主要借鉴两大典型工伤保险制度 的发展轨迹和趋势，以及对特定问 题的解决途径。 第五节 研究创新点 我国农民工作为一个新的社会阶层出现并壮大，随之而来的相应保障措施 的建设因此更加紧迫，不论在实践还是在理论上，其工伤保险都应作为首个保 险制度尽快被确立起来，从而开启面向农民工的整套社会保险制度。目前，国 内外理论界对工伤保险的探索已 较为成熟，对于职工的损害赔偿体系也己 较为 完善，尤其是国外的制度建设更为法制化。我国对农民工社会保险问题的研究 也已广泛开展，各地也己开展了试点，取得了一定实效。但目前的探索只局限 第一章 导论 在探讨为农民工建立何种模式的工伤保险， 本文的创新点在于，着眼于解决农民工由于发生工伤事故所急需解决的恢 复及生活问题，以工伤康复为突破口，作为现阶段农民工工伤保险制度建设的 重点。 农民工工伤保险制度的建设及完善是一个长期的过程，涉及到各方面问 题，如国家机构设置、法律的制定、技术操作程序的设定、对企业的监管等， 在制度的建立过程中，目 标是长期的，但我们应采取坚定措施解决农民工目 前 的问题，这是尚不完善的制度所无法解决的。 强调工伤康复的重要性，与建立农民 工工伤保险制度的最终目 标是一致的， 只是制度建设过程中侧重点不同，本文建议加大基金投入力度，确保工伤康复 的提供。 第二章 相关理论及模式借鉴 第二章 相关理论及模式借鉴 第一节 农民工问题研究 农民工作为一个新的社会阶层，国内学者已对其做了相当广泛的研究。本 文研究内 容主 要集中在学者对农民 工身份问 题的研究及对农民 工社会保障制度 建设的探讨，因此所选择的文献多与这两方面相关。 一、 农民工问题的由来 按照社会学的理解，农民工流动不仅仅是劳动力的流动、人口的流动，同 时 是一 种社会 流动， 包含了 地域流动、 职业流动和阶层流动三个方面。 i lk 社会 学角度，近年的研究大致包括:农民工流动行为的研究，比如外出的动因、流 动方式、社会网络、组织化程度、家庭模式、主体意识、失范等;农民 工内部 分化或分层状况，比如不同来源地、不同职业群体的研究;农民工群体与社会 的关系，比如在社会分层中的位置、社会排斥和不平等、有关管理和社会政策: 以 及有关社区的研究等。 . 农民 工 地 位与 分 层。 正如 研 究 者指 出 的 ， 农民 工的 经 济 地 位 在 职 业 变 动中 获得提高 ， 但 其总体的 社会地位没有发生与 其经济地位相应的明 显变化。 事实 上，农民工职业地位的提高，是与其原有的职业身份比较而言的，因为在中国 的社会分层体 系中， 农民已 经是 最下端了 ， 他们的 流动只能 是向 上的， 在 这个 意义上农民工通过初次职业流动，实现了地位的明显上升:但是他们的 再次职 业流动，地位的总分值却只有微小上升;如果与城市人或与流入地当地人比较， 农民工依然处在最低层。 二、 对农民工社会保障模式的探讨 针对农民 工缺少社会保障的现状，学者们认为解决方案无非是四种: 把 农民工纳入城镇社保体系;参照城镇社会保障制度，建立新的农民工社会保 印 李培林. 流动民工的社会网络和社会地位 . 李培林， 流动民 工的社会网络和社会地位 社会学研究 ，1 9 9 6 年第4 期 社会学研究 ，1 9 9 6 年第4 期 第二章 相关理论及模式借鉴 障体系; 把农民工纳入农村社会保障体系。 对农民 工采取分层分类的 保障。 认同第一种方案的以张启春、高泉、尚坷、杨翠迎、孙树苗、张思圆等学 者为代表。张启春在 谈谈进城务工人员的社会保障问 题一文中 在分析了吸 纳农村进城务工人员进入城镇社会保障体系的障碍因素之后， 又有针对性地提 出解决方案。他认为有两条途径可供选择，其一是通过户籍变更，改革农民身 份变成 “ 城里人” ，进而进入城镇社会保障体系。第二种途径是通过城镇社会保 障制度的扩展将以在城镇就业的农民 工直接纳入。 认同第二种方案的学者以翟年祥、项光勤、王全兴、汪敏、李群、吴晓欢、 米红为代表。 他们认为农民工建立社会保障制度并不是孤立的，而是要以有利 于实现城乡统筹为前提。 翟年祥、项光勤主张发达地区率先实现进城农民与城 镇社会保障制度的接轨， 而王全兴、汪敏则认为农民工社会保险制度应当具有 便于与农村社会保险制度衔接的特点。 认同第三种方案的 学者以 杨立雄、 蓝春娣、任保平为代表。杨立雄通过分 析前两种方案的可行性， 认为建立单独的农民工社会保障体系是另一种歧视， 要从根本上解决农民工的 社会保障问 题，盆 还乡更具有操作性”的结论。最后 得出结论:把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制 度，并在适当时机，与城镇社会保障制度统一接轨。 蓝 春 娣 ， 任 保 平 也 同 意 杨 立 雄 的“ 把 农 民 工 纳 入 农 村 社 会 保 障 体 系 ” 的 观 点， 但不同的是他们认为 单纯地把农民 工社会保障归入农村社会保障是不够的， “ 对农民工的社会保障应该是整体上归入农村社会保障体系内，但同时应该根 据农民工的特殊性建立与农民工迫切需要相符的社会保障，在发展到一定程度 的时候实现农民工社会保障与农村社会保障的统一，然后再实现农村社会保障 与城镇社会保障的统一，最终建立高度一体化的城乡社会保障制度。 认同 第四种方案的学者以 郑功成、江立华、符平、高金登、李林太、华迎 放及劳动和社会保障部课题组的有关专家。他们主张在构建农民工的社会保障 制度时，不应采取一刀切的办法，而应采取分类分层的保障办法， 根据农民工 所从事的职业特点及流动程度不同， 将农民工主要分为以下三类: 第一类为有 雇主且职业稳定、有固定收入的农民工:第二类为有雇主但职业不稳定、也无 固定收入的农民工;第三类为无雇主的农民工。不同属性的农民工社会保障的 目 标不同，因此要采取有区别的制度模式。 第二章 相关理论及模式借鉴 第二节 工伤保险制度的理论分析 一、 国外对工伤保险制度的研究进展 国外对工伤保险的 研究历史悠久，设计内容十分广泛，鉴于本文的研究内 容和侧重点，以下只列举与本研究相关的部分研究成果。 第一，在工伤保险建设的理论层面上，许多学者提出建立工伤保险的目 标 不是为了赔偿损失， 而是为了康复。因此，d b . w i l l i s m . w e e d e n建议要通过 立法强制手段实施工伤者的康复工程，充分调动多元社会主体共同参与其中， 包括个人、 2业和国 家。 . 1 9 6 3 年， l e o n l e w i s , h e n r y h k e s s l e r 又提出为t 更好的使受伤者康复， 应对医疗护理加强管理，现有的医疗和康复护理都不能 满足受伤者的治疗和康复需要。 第二，对工伤保险成本分担的分析。对于现行的工伤保险“ 无过错原则” ， 由 雇主全部承担工伤保险缴费的责任，也有学者提出另一种观点，工伤事故的 责任应由多个主体承担损失，整个工业都应为事故付费，雇员也要承担部分损 失。 第三，究竟是社会保险还是私人保险的争论。目 前世界各国普遍实行的工 伤保险社会保险的 模式，部分学者通过对工伤保险成本收益分析，指出工伤保 险领域采取私人保险方式，更具效率和可操作性，对被保险对象来说，其获得 的 待遇与社会保险 相差 不多， 但对雇主则更为有利。 。 而h a r l a n d f o x 认为，现 在私人保险支付方式己经进入了一个他称之为 “ 合作社会保障”( c o r p o r a t e s o c i a l s e c u r i t y ) 的时期， 但在工伤保险领域私人保险的作用非常有限。 第四，对工伤保险覆盖范围的探讨。 m a r g a r e t s . g o r d o n对二战后欧洲国 家工伤保险覆盖人群做了分析指出，大部分国家覆盖了几乎所有雇员，例外只 有自 我雇佣者，除非自 愿参加， 通常不被包含在内。而其1 9 8 8 年又对主要发达 国家的工伤保险二战前及战后的立法进程进行了详细的比较分析，绝大多数国 家都把覆盖全部被雇佣者作为目 标。 第五，对工伤保险费率的 探索。 a s h l e y s t . c l a i r 总结了 美国 大部分州的费 率确定方法和构成，并分析了工伤保险的成本收益情况。d o n a l d e . c h a m b e r s 。 h e n ry h k e s s l e r . r e h a b i l it a t i m a r o u n d t h e w o r l d . k e s s l e r i n s t it u t e f o r r e h a b i l i ta t io n , w e s t o r a n g e , n . j , 1 9 5 0 。 a s h l e y s l c l a i r . o c c u p a t io n a l d is a b il ity 一 一 ， r i v a t e l y in s u r e d . o c c u p a t i o n a l d i s a b i l i ty a n d p u b l ic p o l i c y . j o h n wi l e y 在工伤保险基金收支及 管理方面，存在工伤保险基金的收入减少而支出增加的情况。四是工伤预防措 施不足、工伤康复工作不完善，工伤赔偿与预防、康复未能有机结合;五是工 伤保险的法制建设不健全。 。 夏波光. 工伤保险覆盖面再扩大的 三个 瓶颈 . 劳动保护 ，2 0 0 5 年第1 期 第二章 相关理论及模式借鉴 第三， 对完善我国工伤保险的措施，学者们给出了如下建议: . 完善我国工 伤保险制度的根本措施就是扩大工伤保险的范围、拓宽工伤保险基金的来源渠 道，把工伤补偿与工伤预防、医疗康复、职业康复紧密结合起来，不断提高工 伤保险的管理水平。 马灿特别指出， 要建立弱势社区弹性就业者工伤保险制度。 据记者李太燕、通讯员陈泰才、郑建峰报道，2 0 0 1年出台的 广州市社会工伤 保险实施办法 ，劳动部门 将弱势群体作为重点帮助扶持的对象。对于如何完善 工伤预防机制，彭代君、陈永智、蒋琳建议建立工伤预防基金。 第四， 对工伤特别补助制度进行研究。李征宇建议借鉴日 本特别困难补助 的制度，为各年龄段的工伤人员提供特殊情况下的补助制度。刘庆原也提出要 建立这一制度。 第五，工伤保险的实行模式选择，罗云、董江勇建议将工伤保险与雇主责 任保险相结合，以工伤保险为主、雇主责任保险为辅，加强工伤保险和雇主责 任保险的立法工作， 使两者的保险责任相互补充。许飞琼主张从立法与经营两 方面推进雇主责任保险与工伤保险的 协调发展。 王贞琼认为，民 营企业应实行 雇主责任制的工伤保险。 第六，国内学者对国外工伤保险发展研究。 屈祖商对韩国工伤保险制度的 费率以及工伤保险待遇做了较全面的介绍。俞佳对加拿大工伤保险制度做了简 要介绍。周慧文、陈真综合分析和介绍了美国工伤保险领域政府管制的由来、 政府管制的类型、政府管制趋于放松的动向和进程等。郭策详细介绍了德国的 工伤保险制度，建议我国效仿德国建立预防为主，其次是医疗康复，再次是赔 偿的积极的工伤保险制度。葛蔓对德国 三层次差别费率的工伤保险基金收缴办 法表示了赞同，并认为其有助于在长期内降低成本。董溯战通过对德、法两国 工伤保险制度的制度结构、受益人范围、资金筹措和经办机制四个方面的比较 分析，指出受益人范围应遵循家庭连带向职业连带、职业连带向国民 连带的演 变趋势，从而更好的实现制度的普遍性。并建议我国应从立法、受保人范围、 制度统一性及缴费费率的确定办法等方面入手改革。 三、 我国农民工工伤保险制度研究 随着农民工大量涌入城市，而其所从事的职业大多危害程度极高，而其由 于流动性强，发生工伤事故往往得不到有效保障，因此学者们普遍提出建立农 第二章 相关理论及模式借鉴 民工的工伤保险是农民工工伤保险体系中最迫切的项目，肯定了首先建立农民 工工伤保险的必要性。目 前还没有专著对农民工工伤保险问 题进行探索的，各 地对农民工工伤保险建设的新闻报道颇多，但涉及的专业文章相对还比 较少， 研究尚处于成长阶段。 ( 一) 我国 农民 工工伤保险的现状及存在问题 1 、农民 工工伤保险参保率低 多位学者通过调查、统计发现农民 工工伤保险率较城镇职工而言比 例极低， 相对其从事的 职业的危险程度而言，农民工工伤保险需求愈加迫切。孟繁元、 田旭、李晶的 研究指出，有9 1 . 6 %的工伤者是农民工，在我国城市中无用人 单位的农民工几乎没有参加任何社会保险，有用人单位的农民工中参加工伤保 险或有些许工伤医疗补助的仅占 2 0 . 2 % ，而有 7 6 % 的农民 工却没有工伤保险， 更有甚者竟有 3 . 8 % 的 农民 工还根本不知何谓工伤保险。 。 而周雅婷、尹 思 研究 认为， 农民 工 工 伤保险 参保 率 只 有3 1 . 8 % 0 。 2 、企业逃保严重 集中雇佣农民工的企业由于资金限制及队成本的考虑， 往往存在侥幸心理， 逃避缴费，对社会保险机构谎报农民工人数，隐瞒事故，发生事故后给农民工 少量补偿费了事。 3 、农民工工伤事故处理艰难 由于法律法规不完善，对农民工工伤处理处于一种法律空白 及马拉松式的 状态，没有可参照的法律条文，也没有专门负责的机构，农民 工一旦发生工伤 事故便要面对工伤认定、工伤鉴定、仲裁裁决、司法诉讼等一系列复杂而又漫 长的程序， 这都是由于其被排除在工伤保险 制度这个保护伞外。 4 、缺乏 “ 预防赔偿 康复”机制 孟繁元、田旭、李晶指出，我国的工伤保险制度一直偏重待遇处理，缺乏 预防赔偿康复三位一体的有效机制，这点在农民工工伤保险制度中体 现的尤为明显。发生工伤事故后给少量赔偿，根本不足以满足治疗需要，更提 不上康复了，而这将严重威胁农民工今后的生活。 5 、农民工工伤待遇给付实现困难 许多学者指出，现行工伤保险制度待遇给付方式均为按月支付，而农民工 。 孟景元，田 旭，李晶. 我国农民工工伤保险存在的问 题及对策分析. 农业经济 ， 2 0 0 6 年第2 期 . 周雅婷，尹思. 我国 城市农民 工工伤保险缺失及其治理. 法制与社会 ，2 0 0 6 年第9 期 第二章 相关理论及模式借鉴 由 于极强的 流动性， 很难正常领取工 伤赔偿待遇。 属地管理原则、 工伤保险基 金省级统筹也限制了农民工工伤待遇的异地领取，农民工一旦调换工作，很难 享受工伤保险待遇。 ( 二)导致目 前问 题的主要原因 1 、 法制不健全 缺乏完善的法律法规是学者们公认的问题所在。梁玮从法制角度提出了农 民工 “ 工伤保险歧视”这一问题，分析了农民工 “ 工伤保险歧视” 产生的原因 及现状，并提出解决方法。国务院颁发的 工伤保险条例是行政法规，效力 不及普通法律，劳动和社会保障部发布的 关于农民工参加工伤保险有关问通 知属于行政规章，效力又不及地方性行政法规，1 1 对非国有企业约束力不足。 2 、 政府管理不到位 孟繁元、田旭、李晶从三个方面论述了政府在农民 工工伤保险制度中的职 能不到位，即监督管理职能不到位、工伤保障职能不到位、法律援助职能不到 位。 3 、体制原因 周雅婷、尹思及王平分别从历史上的户籍制度、劳动用工制度及与由此导 致的城乡分割二元体制出发，分析了 城乡二元的社会保障体系对农民工在身份 上、政治上、经济待遇上造成排斥的后果，并指出体制原因是农民工工伤保险 缺失的根本原因。 4 、企业逃脱责任 农民工集中的高风险行业如采矿、建筑业等往往企业管理不规范，农民工 流动性强，因此企业投机意识强，费用能省则省，逃避为农民工参保的责任。 法律约束力不强，对不参保企业的惩罚力度不够。 5 、农民 工维权意识淡薄 首先，农民工只关注能不能按时发工资，对签订劳动合同重视程度不够。 其次，农民工不具备安全生产及自 我保护的知识。再次，农民工对参加工伤保 险积极性不高，没有意识到参加工伤保险对其的保障意义，发生工伤事故后也 不了解如何依靠法定程序位自己争取权益。 ( 三)对策及建议 1 、完善农民工工伤保险立法 i ， 王平. 农民工工伤保险权利难于实现的多视角分析. 甘肃农业， ，2 0 0 6 年第8 期 第二章 相关理论及模式借鉴 建议将农民工明确纳入 劳动法管理范围，明确农民 工享受工伤保险的 权利及其所享受的待遇，制定完善的法律程序及援助制度， 使农民工工伤保险 管理有法可依，有章可循。并依法强制企业为农民工参加工伤保险，履行缴纳 工伤保险费的责任， 尽快提高农民 工工伤参保率。 2 、强化政府职能 政府应依法加强对企业的监管，防止企业的 逃保漏保行为， 对违反有关法 律的企业予以严惩，罗明渊建议实行企业参加工伤保险生产经营市场准入制， 对不能提供社会保险经办机构出具的有效 工伤保险参保证明的企业，不得 颁发生产经营许可证，不准开展生产经营活动。 政府应在全社会普及农民工工 伤保险法律知识，增强社会对农民 工参加工伤保险制度的认识。 3 、建立专门的非营利机构 有学者建议应建立专门的非营利机构对农民 工工伤保险进行管理，包括工 伤鉴定、事故处理、工伤保险基金的使用等等。 4 、明确农民工工伤保险待遇及给付方式 工伤保险条例应根据农民工流动性强的特点，对农民工工伤保险待遇 及待遇给付方式作出 特别规定， 制定符合其工作特点并能满足生活需要的待遇 水平，并尽量提供一次性待遇支付，减少其领取赔偿的困难。罗明渊建议建立 全国统筹的农民工工伤保险，方便农民工工伤保险的跨省区转移，从根本上解 决农民 工因 调换共作 地而导致的 工 伤保险难以 转 接的问 题。 5 、加强工伤预防 与康复 孟繁元、田旭、李晶建议为企业和农民工提供安全生产培训和咨询，提供 必要的防护措施，加强事故预防，逐步进入 “ 预防 一 减少事故 一 减少工伤 赔付 一 降低企业缴纳工伤保险费率 一 预防的良 性循环” 。同时要根据农民工 流动性强的特点，在城乡均制定定点康复机构，方便其接受职业康复。 第三章农民工工伤保险制度现状 第三章 我国农民工工伤保险制度现状分析 第一节 我国农民工工伤保险的现状及形成原因 一、我国农民工工伤保险的现状 ( 一)农民工工伤保险参保率低 有学者提出， 在我国城市中无用人单位的农民工几乎没有参加任何社会保 险， 有用人单 位的农民 工中 参加工伤保险或有些许工伤医疗补助的仅占2 0 . 2 % , 而有 7 6 % 的农民工却没有工伤保险， 更有甚者竟有 3 . 8 % 的农民工还根本不知 何谓工伤保险，2 通过这些数字，我们可以 想象农民 工工伤保险的参保人数有 多低。 在南开大学关信平教授主持的 农村劳动力转移就业的社会政策分析 项 目调查发现， 近8 7 . 4 % 的被调查者从来没有参加过工伤保险， 而只有8 . 2 % 的人 表示目 前正在参保 ( 此处数字为问卷有效百分比，问卷总数为 2 5 0 9份，回答 此问 题的有效问 卷2 2 4 1 份) 。 而在关于对工伤保险的了 解程度这一问 题上， 只 有 2 . 6 % 的被调查者表示了解很详细，2 2 % 的人表示有一定了解，而近 3 3 . 7 % 和 4 1 . 7 % 的被调查者分别表示不太了解、一点都不了解。农民工工伤保险参保状 况尚且如此，可以想象发生工伤事故后所能享受到的康复待遇几乎是微乎其 微。 ( 二)农民工工伤事故管理机构、程序缺失 “ 农民 工”身份的限制使其在城市中无法享有正常的劳动者待遇，身份 上的游离使得 城市中的 管理机构对其无管理责任， 法律上讲也没有条文可以 依 据。 农民工出 现工伤事故， 往往陷入 “ 马拉松” 式的处理漩涡，用工单位逃避 责任，不仅逃避承担损失费用， 对工伤处理也不配合，使农民工陷入工伤认 定、 工伤鉴定、 仲裁裁决、司法诉讼等一系列复杂而又漫长的程序。 而国家却 没有相应的管理部门及程序对这一突出问题进行管理。 ( 三)农民工工伤 “ 预防康复赔偿”机制的 “ 三缺”局面 1 7 孟繁元，田旭，李晶. 我国农民工工伤保险存在的问题及对策分析. 农业经济 ，2 0 0 6 年第2 期 第三章 农民工工伤保险制度现状 目 前，我国的工伤保险制度仍旧偏重待遇的处理 ( 即工伤补偿) ，虽然国 家有关部门已 提出要紧抓工伤预防工作， 但立法对预防和康复没做出特别的要 求， 在工伤预防、 职业康复上面投入也很少， 而这一点在农民工身上体现得尤 为明显。 由于我国现行制度没有就职业康复问题做出较为完善的规定， 使得职 业康复问 题处于一种“ 上无政策、 下无对策”的尴尬局面， 对于农民工这一弱 势群体来说，一般发生工伤事故后都享受不到等同于城镇职工的工伤补偿待 遇， 用人单位大多通过与农民工协商而“ 私了” 解决问题， 给几万元草草了事， 根本就谈不上医疗及职业康复。 这样从发生工伤事故到农民工带伤回乡， 本应 由国 家及社会承担的工伤损失由农民 工自 身全部承担下来， 这使得法律意义及 政府职能处于一种被隔断的真空状态。 其二， 农民工发生工伤事故，由 于享受不到工伤保险待遇， 其最初的治疗 费用需由个人全部负担。 而雇主为了 逃避损失， 普遍借口没有签定劳动合同或 指责农民工个人原因导致工伤事故而拒绝支付医疗费， 这便导致农民工没钱看 病的局面，缺少完善的赔偿机制。 其三， 我国没有设立专门的工伤医院或工伤治疗及康复机构， 农民工受了 工伤伤害， 只有到普通医院进行治疗，即使有钱负担各种费用， 法律对其的工 伤认定也存在着留白， 这就进一步导致其无法进行其后的职业康复。 而职业康 复是关乎其能否恢复劳 动能力， 重新就业的 关键， 单纯的工伤治疗恢复的是其 身体 技能， 而 其劳 动能 力的恢复才 是 工伤保险制度设 计的 最终目 的 所在。 农民 工 受 工 伤 后， 如果 不能 恢 复劳动能 力 继 续 工作， 则 必然导致其生 活陷 入困 境， 这可能进一步加重农村合作医疗的基金负担。 二、造成我国农民工工伤保险现状的原因 ( 一) 体制原因 我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根 本原因。 我国2 0 世纪5 0 年代形成的 特有的户籍制度把农民长期“ 困” 在了农 村，并在全国形成一种等级观念，“ 农民” 成了“ 二等公民”的代名词。由于 城乡二元社会结构的长期隔离， 社会资源的整体匾乏，国家集中精力在城市建 立社会保障制度的同时， 农村又一次成了制度的 牺牲品。背负着“ 农民” 身份 的农民 工， 身份、 属地的不一致， 导致其工作及一系列问题的窘迫境地， 更谈 不上工伤保险了。 第三章 农民工工伤保险制度现状 ( 二)法律不完善 不论是 1 9 5 1 年颁布的 劳动保险条例，还是后来的 企业职工工伤保 险试行办法，到2 0 0 4 年实施的 工伤保险条例，虽然把范围 逐步扩大到 农民工群体， 但对农民工工伤保险的具体处理等细节问题没有明 确的规定及解 释，回避了这一群体的工伤补偿问题。 工伤保险条例 第五章第二十九条规定:“ 职工因工作遭受事故伤害或 者患职业病进行治疗， 享受工伤医疗待遇。 治疗工伤所需费用符合工伤保险诊 疗项目目 录、 工伤保险药品目 录、 工伤保险住院服务标准的， 从工伤保险 基金 支付。”“ 工伤职工到签订服务协议的医疗机构进行康复性治疗的费用， 符合 本条第三款规定的， 从工伤保险基金支付。 ” 而条例全文并没有对康复性治疗 做出定义及解释， 包括哪些治 疗活动算入康复性治疗， 其时间及金额有没 有限 制等问题，特别是对农民工的工伤治疗及康复处理问题更是毫无提及。 ( 三)政府职能不到位 我国政府在以往社会保障体制建设中的作用可以用 “ 市民政府”来形容， 违背了其作为“ 国民政府” 应有的立场和应负的责任。 首先是管理机构的设立， 我国社会保障事业由劳动和社会保障部管理， 统一的制度体系、 统一的管理机 构、 统一的 待遇标准， 只是满足了 城镇职工的需要， 并没有把农民 工纳入 其工 作考虑范围， 政府没有担当其应有的保护公民的责任。 其二， 全国统一的 管理 制度， 机构设置不合理， 各行各业都按照套制度管理， 不能区分各行业特点， 导致了现在制度解释模糊、 处理程序不规范， 农民工工伤事故处理没有具 体机 构集中负责的局面。 其三， 管理机构没有明确划分工伤治疗和康复的待遇和管 理办法， 工伤康复尚未引起足够重视。 对农民工而言， 工伤康复的缺失意 味着 对其自 身、 家庭及农村合作医疗的巨大威胁， 政府职能的缺失把风险转移到了 农村社会， 城镇和农