（产业经济学专业论文）中国电力产业放松规制和规制改革研究.pdf

摘要 2 0 世纪八十年代以来，世界各国对电力产业进行了市场化改革。主要途径是 通过对电力产业的放松规制和规制重建，以获得资源配置的帕累托效率。受此影 响，中国也在1 9 7 8 年开始了电力市场化的改革，经过几十年的探索，中国的电力 产业取得了很大的进步。目前，中国的电力市场中的发电已经基本上完全放松了 规制，各个发电企业可以自由竞价上网，但是，输配售电环节基本上还是由政府 垄断经营，这大大抑制了中国电力企业的发展。因此本文选取中国的电力行业规 制改革为研究对象，旨在从理论和实践相结合的角度，对电力行业规制改革的成 就、问题和进一步改革做出思考。 本文首先阐述了规制理论的产生及自然垄断行业特别是电力行业的主要规制 理论，然后研究了国外电力产业放松规制和规制重建的成功经验，通过与中国电 力行业政府规制改革的历程进行比对，找出了现存的主要问题，并分析了主要原 因。本文提出了对电力放松规制改革中，对发电、输电、配电和售电的四个环节 应该有区别的对待，但是应该同时进行改革。最后研究了输、配、售三个环节引 入竞争机制的可行性，并提出了自己对中国电力产业放松规制和规制改革的建议。 关键词：放松规制规制重建中国电力产业 a b s t r a c t s i n c et h ee a r l y19 8 0 s ，m a n yc o u n t r i e sh a v ee l e c t r i c i t ys e c t o rr e f o r m s i no r d e rt o o b t a i nt h ea l l o c a t i o no fr e s o u r c e sa n dt h ep a r e t oe f f i c i e n c y ，t h em a i na p p r o a c ha l e d e r e g u l a t i o na n dr e g u l a t i o nr e c o n s t r u c t i o n a f f e c t e db yt h i sm a r k e t o r i e n t e dr e f o r m i n19 7 8c h i n aa l s ob e g a ni t sm a r k e t o r i e n t e dr e f o r mo ft h ee l e c t r i c i t ym a r k e t e l e c t r i c i t yi n d u s t r y h a v em a d eg r e a tp r o g r e s st h r o u g hd e c a d e se x p l o r a t i o n r e c e n t l y , c h i n a s e l e c t r i c i t yi n d u s t r ys u p p l yr e m a i nm o n o p o l yb yt h eg o v e m m e n t ，w h i c h r e s t r a i n e dt h ed e v e l o p m e n to fe l e c t r i c i t yi n d u s t r y s ot h i s p a p e rt a k e se l e c t r i c i t y d e r e g u l a t i o na sm a i nr e s e a r c ho b j e c t ，a i m st om a k es o m et h i n k i n go nt h er e g u l a t i o n r e f o r mo ft h ec h i n e s ee l e c t r i c i t y sa c h i e v e m e n tp r o b l e m sa n dr e f o r m i n g t e n d e n c yi na c o m b i n e dp e r s p e c t i v eo ft h et h e o r ya n dp r a c t i c e f i r s t l y ，t h i sp a p e ri l l u s t r a t e dt h ee m e r g e n c yo ft h er e g u l a t i o nt h e o r ya n dt h et h e o r y o fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r i e s ，e s p e c i a l l yt h ee l e c t r i c i t yt h e o r y t h e n s t u d i e df o r e i g n d e r e g u l a t i o no fe l e c t r i c i t ya n dt h es u c c e s se x p e r i e n c eo fr e c o n s t r u c t i o no fr e g u l a t o r y t h r o u g ht h ec o m p a r i s o no nc h i n a sr e f o r mp r o c e s s i o n ，f i n do u tt h em a i np r o b l e ma n d h a v ea l la n a l y s i so ft h em a j o rr e a s o n t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h a ti nt h ep r o c e s so ft h e d e r e g u l a t i o nr e f o r mo ft h ee l e c t r i c i t y ，p o w e rg e n e r a t i o nt r a n s m i s s i o nd i s t r i b u t i o na n d t h es a l eo fe l e c t r i c i t ys h o u l d b et r e a t e d r e s p e c t i v e l y ，b u t s h o u l dr e f o r m e d s i m u l t a n e o u s l y a tl a s t ，s t u d i e d t h e f e a s i b i l i t y o fi n t r o d u c i n gt h e c o m p e t i t i o n m e c h a n i s ma n dp u tf o r w a r das u g g e s t i o nf o rc h i n a s d e r e g u l a t i o na n dr e g u l a t i o n k e yw o r d ：d e r e g u l a t i o nr e g u l a t i o nr e c o n s t r u c t i o n c h i n a se l e c t r i ci n d u s t r y 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学住申请。本人郑重声明：所呈交的学住论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 段保存、汇编学位论又( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：监垡 2 0p9 年 0o 当x 0 时，则集团b 损失的福利将大于从 集团a 从集团b 那里获得的福利转移。这个损失的大小以x t 来衡量，即为规制产生 的福利损失。贝克尔模型中假定两个集团总的影响力为常数，因为施加影响力也 需要资源投入，所以两个竞争的利益集团需要首先观察对方的行动而确定自已的 行动，据此得出两个集团的反应函数，反应函数的交叉点为政治均衡点，在该点 两个利益集团都不再改变压力水平。根据贝克尔模型可以得知，如果规制的边际 损失x 增加时，则规制活动减少。边际损失增加意味着集团b 因规制而导致的福利 转移对该利益集团造成的负外部性增加。无论集团a 采取何种影响力水平，都将迫 使集团b 提高其影响力水平，根据前面的假设，集团b 影响力的增加将导致集团a 可以得到的财富减少，集团a 投入资源寻求规制活动的动机将会下降，规制活动 减少。贝克尔模型表明：市场失灵的产业更有可能被规制，因为其规制的边际损 失相对较低甚至为负，规制的受益集团有更大的利益空间以至于他们愿意动用更 多的压力，规制的受害集团因净损失较少，一般他们将动用较少压力来反对规制。 2 1 2 2x 非效率理论 自然垄断的传统观点假定企业能有效地购买和使用生产要素，垄断的弊病只 是价格和产量的扭曲。莱本斯坦( 1 9 6 6 ) 针对此提出了x - 非效率理论，从理论上对 自然垄断的传统看法进行了有力批驳。他认为，如果企业因管理上的问题而未能 有效地购买和使用生产要素，它所引起的潜在福利损失要比哈伯格三角形和寻租 耗费的成本大得多。追求成本最小化只是竞争市场结构中的厂商行为，受到传统 规制的自然垄断产业中的垄断厂商由于没有竞争压力，至少部分丧失了追求成本 1 5 最小化或利润最大化的动力，使企业不能有效地购买和使用生产要素从而造成效 率损失，这被称为x 一非效率。只有放松规制鼓励竞争才能消除这种垄断带来的x 一 非效率。 2 1 2 3 可竞争市场理论 可竞争市场理论，是研究近似于完全竞争市场的的一种理论，由美国著名经 济学家鲍莫尔( b a u m o ) 等人1 9 8 1 在可竞争市场与产业结构理论一文中首先提 出，该理论为判定一个产业是否具有可竞争性提出了理论依据。可竞争市场理论 把进入和退出视为促进竞争的力量。在这种可竞争市场中，长期均衡要求没有任 何潜在进入者的进入以及任何现有厂商的退出是有利可图的。它以沉没成本等概 念为分析的重点，来推导可持续的有效率的产业组织的基本态势及其内生的形成 过程。按照鲍莫尔等人的定义，在完全可竞争市场上，由于沉没成本为零，因此 潜在进入者能够迅速地无风险的进出任何一个具有高额利润的部门( 即“打了就 跑”战略) 。可竞争市场是相对于传统的完全竞争所提出的一种市场概念。 可竞争市场理论有两个基本假设条件：( 1 ) 企业进入和退出是完全自由的， 并且相对于现有企业，潜在进入者的生产条件等方面无劣势：( 2 ) 潜在进入者能 够根据现有价格水平判断进入市场的可行性。 可竞争市场理论的主要内容可概括为以下两点：第一，在可竞争市场上不存 在超额利润。为了阻止潜在进入者进入市场，垄断企业只能按成本定价。第二， 在可竞争市场上不存在任何形式的生产低效率和管理上的x 一非效率，因为生产和 管理上的低效率企业的成本会高于高效率的成本，这时，任何效率较高的潜在竞 争者都有进入市场的可能。因此，虽然短期内现有企业可能是低效率的，但是长 期内，潜在进入者的威胁必然会迫使现有企业消除生产和管理上的低效率。 按照可竞争市场理论，放松政府规制，消除进入壁垒，是更为有效的办法。 按照可竞争市场理论，在近似的完全可竞争市场上，自由放任政策比通常的反托 拉斯政策和政府规制政策更为有效。少数几家大企业纵向兼并或横向兼并，传统 的观点都认为会带来垄断弊端，而在可竞争市场条件下，它们都变成无害的甚至 可能是更有效率的。 1 6 由于该理论关于沉没成本为零的假定不符合现实情况，这使该理论的应用受 到了很大的限制。尽管如此，可竞争市场理论对近2 0 年来美、英等发达市场经济 国家政府规制产生了重大影响，政府规制实践表明，特别是进入规制会导致的不 公平和低效率，同时，技术升级和需求的增加使进行规制的依据不足。此时的可 竞争市场理论，为世界各国放松规制提供了放松规制的一定的依据，其主要贡献 还在于不取消政府规制的同时改进规制的低效。 可竞争市场理论的重要性在于它为探索许多产业组织和政府规制问题提供 了一种分析工具，它考虑到决定市场结构的外部因素，突出了沉淀成本的重要性， 并强调了潜在竞争对促进产业效率的积极作用。因此良好的市场绩效可以在寡头 市场，甚至是独家垄断市场实现。根据可竞争市场理论，政府更应该重视潜在进 入的作用，而不是要现实的竞争。该理论强调的是，它迫使经济学家重新考虑对 自然垄断产业的传统规制理论，开拓了自然垄断治理的新思路，对于以放松规制 为主要特征的规制改革实践具有深刻的影响。 2 1 3 规制的重建：激励性规制理论 规制失灵的出现引起了经济学家们对政府规制的重新思考。现代自然垄断理 论为放松规制提供了理论依据，但是在许多情况下，主要是在平均成本下降的自 然垄断产业中规划仍有存在的必要性，为了对继续保留的规制进行改革，福格桑 和凡辛格、洛伯和马盖特等人与1 9 7 9 年提出了激励性规制方案。日本著名的规制 经济学家植草益认为，所谓的激励性规制，就是在保持原有规制机构的条件下， 激励受规制企业提高内部效率，也就是给予受规制企业一定的价格制定权，让其 利用信息优势和利润最大化动机，主动提高内部效率，降低成本，并获取由此带 来的利润增额。因此，激励性规制相对于传统规制而言，只需要关注企业的产出 绩效和外部效应，而较少控制企业的行为，企业在生产经营中具有更大的自主权。 激励性规制要想达到预期的目的，关键是要在信息不对称条件下，设计一种 既能够给予企业足够激励，又使企业不至于滥用相机抉择权的激励规制合同。从 激励强度来看，激励规制合同包括强激励型和弱激励型两种。在信息不对称情况 1 7 下，提高合同的激励强度，企业将努力减低成本，产生大量的超额利润，这些利 润完全归企业所有，称为信息租金。如果要通过分享等途径减少企业的信息租金， 则必然要降低合同的激励强度，因此，在设计激励规制合周时，规制当局面临着 激励强度与信息租金之间的两难选择。规制者需要甄别不同类型的与企业，消除 企业谎报成本的动机。也就是说，激励规制契约的设计，必须针对企业的类型空 间，设计出在企业类型给定的情况下，每一个参与者都是最优策略诚实执行者的 机制，也叫做“诱使其说真话”的机制。它所采用的主要方法有以下四种： 2 1 3 1 特许投标制 特许投标规制最早是由德姆塞茨( 1 9 6 8 ) 在“为什么要对公用事业进行规制” 一文中提出，它是指政府与地方在提供某种公共服务时，给予个特定的企业垄 断经营权。但为了抱着企业的内部效率，经过一段时间之后通过投标的方式将特 许权授予出价最高或承诺最低价格的企业。特许投标制能通过间接引入竞争从而 促进被规制者提高内部效率的激励性规制，实现帕累托改进。但是不一定能保证 有效竞争，但参与企业较少时，企业之间存在着串谋的危险；并且已经取得特许 权的企业在拥有特许权期阈可以获得丰富的经验，这使得在与新加入的投标企业 竞争投标时可以保持战略上的优势。 2 1 3 2 区域竞争理论 区域竞争理论针对规制者与受规制企业间的信息不对称而提出。区域间竞争 是指将受规制的全国性垄断企业划分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其 它地区企业绩效的刺激下提高自身内部效率。因此，区域间竞争不同于同一市场 上不同企业间的直接竞争，它是不同地区的垄断企业之间的间接竞争。区域间竞 争理论的代表模型是施莱佛( s h l e i f e r ，1 9 8 5 ) 提出的区域间竞争模型和李特查尔 德( l i t t l e c h i l d ，1 9 8 6 ) 的应用模型。施莱佛模型认为提高企业效率的关键是打破 某企业的价格由其自身成本决定的方式，而应改由其它企业的成本来决定该企业 的价格。施莱佛模型提供了信息不对称条件下一个具有一般意义的解决方法，但 是他忽略了不同地区垄断企业经营环境的差异性，因此竞争的作用有多大令人疑 惑。规制机构也只有在获得经营效率高的企业的有关成本与服务信息，并以此为 1 8 标准来知晓其他企业，提高其内部效率，才能实施最佳规制。 2 1 3 3 价格上限规制 价格上限规制一般采用r p i x 模型，该模型是英国政府在2 0 世纪8 0 年代初对 电信产业实行规制体制改革时委托李特查尔德( l i t t l e c h i l d ) 设计一个价格规制 模型，这个模型为f2 ( 1 + r 一，一x ) c ，式中p 和只一分别表示受规制厂商提供的 产品或服务在地t 和t 一1 年的价格，i 峭一- 表示根据零售物价指数计算的上一年的 零售物价上涨率，x 为规制者制定的、一定时间内生产效率提高的百分比。从英国 的实践看，x 只取决于产业的技术经济性质和技术进步引起的成本变动情况，在不 同产业甚至于同一产业的不同地区之间存在较大的差异。 价格上限规制之所以能够激励企业降低成本、提高生产率，是因为在生产率 增量中，规制当局预先设定的x 归消费者所有，超过x 的部分为企业所保留。李特 查尔德认为价格规制的主要目标是把价格和利润保持在一个既不失公平，又对企 业有提高效率刺激的水平上。价格上限规制模型的主要特点是政府对企业价格的 直接规制，并且在规制价格的同时给企业以利润最大化的自由，赋予企业通过技 术创新和挖掘生产潜能提高生产效率的激励。然而基年价格本身是否合理，如何 使规制者和受规制企业达成一致的符合实际的生产效率增长率等方面依然存在问 题。 2 1 3 4 社会契约制度 2 0 世纪8 0 年代中期美国曾在电力事业部门中广泛实行该制度。社会契约制 度是指规制者与受规制企业之间在修订收费时就设备运转率、热效率、燃料费、 外购电力价格、建设费等签订合同，企业如能实现比合同规定更好的成绩则给予 报酬，否则予以处罚( 植草益，1 9 9 2 ) 。 2 2 电力产业放松规制和规制重建的理论综述 电力产业是规制经济学研究的重点，对于规制经济学的研究可分为两个阶段， 八十年代以前主要针对市场失灵问题，研究采取什么样的管制措施来强化政府规 1 9 制的功能上。进入八十年代以后，一方面由于技术和经济的发展，以及规制的失 灵和规制成本的不断上升，使放松规制成为主流，规制研究的重点也转移到如何 以最少的规制最大限度地鼓励竞争这方面。 s t i g l e r & f r i e d l a n d ( 1 9 6 2 ) ，通过对美国4 7 个州1 9 1 2 1 9 3 7 年电力数据的回 归分析发现，规制对电价的平均水平没有影响，规制并未达到效果。掀起了对电 力产业的放松规制研究序幕。 k r o s e ( 1 9 9 5 ) 研究和分析了三种规制方式基于生产与服务成本的传统规制方 式、基于社会成本和外部性的计划规制方式以及基于市场机制的市场规制方式， 并结合美国电力市场的实际情况，论证了电力市场放松规制，逐步走向自由化的 趋势，为放松电力市场规制提供了某些依据。 p r i c h a r d ( 1 9 9 5 ) 等人认为由于技术发展，发电领域己不存在自然垄断性、对 它的规制应该逐步取消输电领域存在着部分竞争、部分协作的网络寡头垄断，对 它的规制不能仅限于防止电网公司利用市场力量去获取超额利润，而是既要利用 存在网络中的竞争力量、又要确保必要的公司间合作以达到效率的实现配电领域 虽然仍存在自然垄断。但对它的规制也要采取激励性规制。 b a u m o l ( 1 9 7 9 ) 的有效要素定价原理和f a r m e r 等人( 1 9 9 5 ) 提出了三种转运费或 过网费的计算办法直接促成了美国联邦能源规制委员会1 9 9 6 年的电网开放政策。 新管制理论认为，如果在混合产业结构中继续维持原有管制模式，将电力传 输环节与电力生产环节一体管制，其结果将是整个电力产业都必须承受由此而带 来的种种无效率性，此时社会所承担的管制成本将会远超出一体化垄断结构所带 来的经济效益。因此，将具有竞争性的发电环节与电力传输网络环节实行功能上 或结构上的剥离在经济上具有合理性。这为电力产业的管制放松提供了理论依据。 n e w b e r y ( 1 9 9 5 ) 把博奕论方法引入电力市场运行中，提出了电力企业市场权力 的概念。t y e ( 1 9 9 6 ) 的基本学说为电网向第三方开放奠定了理论基础和依据。 w i l l i a m w h o g a n ( 2 0 0 1 ) 较早地意识到规制重建对电力市场的特殊意义。他指 出电力产业是网络产业的比较特殊的，用市场竞争替代纵向一体化企业的内部协 2 0 调的过程，并不意味着规制的减弱或消失，在一定程度上对规制的需求会增加。 规制重建的核心在于创造基于协调性竞争的产业结构和游戏规则，通过对不同拆 分模式的比较，他发现设计一个使输电价格能够对需求变化做出合意而非过度反 应的机制，是确保网络安全运行的要件之一。 r o b e r tt h o m e sc r o w ( 2 0 0 2 ) 在对发电、输电和售电三个环节不同模式的经验 比较中发现，不同的环节应该同步改革，加州危机就是这方面的一个教训，加州 在放松规制过程中，鼓励批发市场竞争的同时却固定了零售价格的变动，改革的 不同步造成了加州电力危机。他还指出，电力市场的均衡是动态过程，按照边际 成本定价原则设计交易规则时，必须以中期和长期的期货市场、双边合约作为补 充，在分散参与者的投资或交易风险时，也会降低竞价博弈对市场的影响。 h o g a n ( 2 0 0 3 ) 指出输电网络准入的任何扭曲都将影响电力调度经济效率，并 进而影响电力市场交易的有效性。 3 0 m a s w e i n ( 2 0 0 5 ) 对德国电力市场中接入费、纵向一体化程度和产权结构的关 系进行了实证研究，与中国的情况类似，德国的电力产业在纵向上也是一种混合 结构，它由四个纵向一体化的垄断在位者、6 0 0 多家供电商和众多独立发电商组成， 垄断者又通过股权投资控制了上下游的诸多企业，独立管制者的任务是监督参与 者之间的接入费合约。他们的研究发现，接入费的不同源于规模经济和范围经济， s t e f a n b u c h l e r ，a r m s c h m u t z l e r m e n a n d r i b e n z ( 2 0 0 4 ) 等人对这一问题进行了模型 化分析，结果表明在线性定价机制下，纵向拆分会降低网络垄断者的投资水平， 而通过在上游或下游引进竞争和实施非线性接入价格可以提高投资的激励。 j e a n d a n i e l s a p h o r e s ，e r i c g r a v e l 等人( 2 0 0 4 ) 专门研究了高压传输线路的投 资问题，对加拿大魁北克省的实证分析说明，企业投资意愿不强的主要原因来自 规制者行为的滞后和不确定。 国内对电力产业垄断、竞争和规制的研究较多，但大多数是各国电力市场实 践的介绍性文献，真正在理论上进行研究的文献并不多，缺乏基于市场经济理论 和电力产业特征的深入系统的理论研究。 2 l 刘阳平、叶元煦( 1 9 9 9 ) 指出电力产业的发电、输电、配电三个环节具有不 同的自然垄断特征，发电环节具有一定的自然垄断性，但其程度正逐渐减弱输、 配电环节具有较强的自然垄断性。 施永莉( 2 0 0 0 ) 提出了电力市场的四种运营模式垄断型、买电型、批发竞争型、 零售竞争型运营模式，分析其优缺点及在各运营模式下的注意事项，提出了适应 中国电力发展需要的运营模式。 马斌( 1 9 9 9 ) 认为中国政府应该进一步放松对发电公司的进入限制，同时鼓 励泵售市场的全面、公平竞争。 陈代云( 2 0 0 0 ) 以电力产业为例，探讨了电力产业的规制改革问题。他认为 新进入的竞争者除了利用现有的网络之外，还可以兴建自己的网络，但是，兴建 网络所带来的沉淀成本可能会降低社会福利水平。因此，使新进入厂商能够经济 地进入关键性的基础设施是现代网络产业规制改革的方向。 第三章国外电力产业放松规制与规制改革的实践与 绩效皇灭狱 3 1 国外电力产业放松规制与规制改革的模式 施永莉( 2 0 0 0 ) 根据竞争的程度不同提出了电力市场的四种运营模式：垄断 型、买电型、批发竞争型、零售竞争型运营模式。其中垄断型是对于电力产业实 行垂直一体化的垄断经营，买电型是发电侧展开竞争，而输、配、售电仍然实行 垄断经营的一种模式。第一种模式是中国电力产业早期的经营模式，第二种是目 前中国的经营模式，实践证明，这两种模式都制约着电力产业的发展，虽然在国 外仍然存在这两种模式，但是对中国借鉴意义不大，因此本文不再进行研究。 目前比较流行的运营模式是批发竞争型、零售竞争型运营模式。批发竞争模 式是与零售竞争模式相对而言命名的。如果买主是零售商，那么这种交易就被定 义为批发交易，允许批发交易存在的电力企业运营模式就称为批发竞争型运营模 式；如果买主是最终用户，那么这种交易就被定义为零售交易，允许零售交易存 在的电力企业运营模式就称为零售竞争型运营模式。根据世界电力产业规制的实 践来看，批发竞争型逐渐向零售竞争型运营模式转化，代表国家是英国。实践证 明，英国的改革是非常成功的，“英国模式”成为世界上众多国家电力改革的目标， 对中国也有很大的借鉴意义。欧盟虽然不是一个国家，但其作为一个经济共同体， 其电力运营模式也已经变为零售竞争型运营模式，由于各电网的所有权仍归所在 国所有，各国和欧盟的利益不同，因此可以说并没有达到理想的零售竞争型运营 模式，其输电侧与中国存在着区域利益和国家利益博弈的现象很类似，因此对中 国也很有借鉴意义。 3 2 英国电力产业放松规制与规制改革的实践与绩效 3 2 1 英国国电力产业放松规制与规制改革的实践 1 9 9 0 年以前的英国电力产业实行是是垂直一体化的管理体制，由中央发电局 ( 英格兰和威尔士的国有电力工业结构是一个大型的发电和输电公司) 负责将电 力批发给1 2 个地区供电局，而每一个供电局为一个封闭的地区或特许企业服务。 电力委员会作为协调机构全面处理有关政策方面的问题。国有英国中央发电管理 局( 拥有全国的电网和绝大多数的发电厂，其所属发电厂发电量占全英总发电量 的9 4 ) 高度垄断着电力市扬并控制电力价格。由于缺少竞争，电力工业缺少活力。 这种垄断的市场结构效率低下和规制的巨大成本导致电力企业效益低下、企业负 债增多和电价居高不下，产生了对电力产业放松规制的需求。 电力产业的放松规制的改革由1 9 7 9 年当选为的英国首相撤切尔夫人在1 9 9 0 年 发起，他认为英国经济最大的两个问题是垄断的国有化企业和垄断的工会，因此 坚定的进行了一系列国有行业的私有化改革，其中包括北海石油、港口、机场、 电讯、煤气到宇航、钢铁、煤炭、供水都私有化，最后把规模最大的电力工业私 有化。 英国私有化改革的设想是厂网彻底分开、输配分开、用户自由选择供电商， 分解电力系统发、输、配、售电各个环节。整个改革的过程是放松规制引进竞争 的过程。可以分为两个阶段，第一阶段主要完成英国电力工业在发电、输电、配 电和供电的私有化，放松进入规制，第二阶段主要建立开放的电力批发和零售市 场，放松价格规制。 ( 1 ) 第一阶段：私有化和放松进入规制 1 9 8 8 年，英国政府发布“电力市场民营化 白皮书，对电力工业进行私有化 和市场化改革，按发电、输电、配电和供电4 个环节拆分电力工业；1 9 8 9 年，英国 政府颁布“电力法，为电力工业改革和私有化提供法律基础，以保证私有化的实 施、市场竞争的引入和雇员转移等有关改革事宜。1 9 9 0 年3 月3 1 日是私有化授权日， 2 4 从这一天开始，英格兰及威尔士和苏格兰的国家电力工业改由1 9 个分立的法人取 代，在英格兰及威尔士形成了由是3 个发电公司、1 2 个地区配电公司和1 个高压输 电公司组成的国家供电公司。苏格兰则组成了2 个发、输、配电纵向兼并的一体化 公司及1 个苏格兰核电公司。同年，设立“电力监管办公室 ，负责对电力市场的 监管，保证市场化的实行，并将国有1 2 个配电公司出售给私人；配电市场的放松 市场准入规制改革的完成。1 9 9 1 年至u 1 9 9 7 年间，基本上完成了发电部门的私有化， 这标志着发电部门的进入规制改革的完成。 对于电网的改革，是通过将电网公司的国有股权上市出售，分为两次完成了 国有股权的转让，1 9 9 1 年，将电网公司n g 上市，出售6 0 国有股权，1 9 9 5 ，又出 售了国家电网公司所剩余4 0 国有股权。全部国有股上市但英国政府保留电网 公司的控制权，虽然输电网络仍然维持了独有的垄断地位，但是私人资本的引入 改善了经营管理，特别是电网公司不拥有一家发电厂，使得各个发电公司能够公 平、自由的进行竞争，电网的效率仍然有较大的提高。 ( 2 ) 第二阶段：三种市场运营模式和价格规制的放松 英国电力市场对价格的放松规制主要通过建立开放的电力批发和零售市场、 引入竞争机制展开，在改革的过程中并逐渐形成了p o o l 、n e t a 和b e t t a 三种不同的 市场运营模式。 电力产业的放松价格规制从两个方面进行。 第一个是用户选择发电商自由权的确立。1 9 9 4 年，开放5 0 万个负荷水平在1 0 0 k w 以上的用户自由选择供电商，1 9 9 8 年，开放所有2 2 0 0 万用户自由选择供电商， 建立自由竞争的电力零售市场。 第二个是对于对于电力交易的市场运营模式的构建。1 9 9 7 年，建立联营交易 所p o o l ，建立发电批发交易市场；1 9 9 9 年，颁布新的电力交易规贝u n e t a ，以双边 合同市场和平衡机制市场代替p o o l ；2 0 0 1 年3 月，正式施行已颁布的n e t a ，并实行 纵向和横向整合，包括交易合同和期货合同。2 0 0 4 年，英国政府颁布“能源法 ， 为在英格兰、威尔士和苏格兰地区建立一个统一的竞争性电力批发市场以及b e t t a 其他各方面机制建立基本的法律框架；2 0 0 5 年4 月至今，电力市场运营模式b e t t a 实施。 p o o l 模式第一次建立起一个自由的电力交易批发市场，它的运作模式是，发 电商卖电给电力库，供电商从电力库买电，形成全国的统一的电力交易市场，电 网公司负责电力库的日常管理工作，并将根据各发电公司的报价高低确定每台机 组的发电出力和运行时间。这种模式能够使保持发电企业的有效竞争，但是存在 的诸如单边竞价、强制性电力池成员制、电价机制复杂等问题。 n e t a 的基础是发电商、供电商、中间商和用户自愿参与的双边交易市场。主 要由以下方面构成：( 1 ) 远期合同市场：是供求双方制定的双边合同，与原有差价 合同不同的是，这种合同不仅规定价格，而且规定供电量，占总电量的9 5 - 9 7 的电力交易在这个市场中进行。( 2 ) 相关的衍生品市场，主要是期货市场和期权市 场，冲销了贸易各方的经济风险。( 3 ) 短期双边市场：该市场在时间上接近实时 运行系统，采取公开屏幕交易。( 4 ) 平衡市场：用以维持系统供给和需求的实时平 衡，交易的电量占总电量的3 5 。同p o o l 模式相比，市场参与者享有更多自 主权报价形式更简单、电价更透明以及更接近于实时的电力买卖，这使得电网的 运行更为平稳。事实也证明，这种模式下的电力市场交易更有效率，价格机制更 能有效的发挥作用。 在电力交易市场中价格机制发挥主导作用以后，为了更有效的发挥资源配置 的优势，英国又及时提出了b e t t a 模式，这种模式使得n e t a 模式推广到全国范围， 改变了苏格兰电网与英格兰、威尔士电网长期运行的分裂状态，建立起统一的英 国电力市场体系。 3 2 2 英国放松规制改革的绩效分析 英国的电力市场改革是比较彻底的改革，虽然输电网络仍然由国家电网垄断， 但由于电网中外部资金的引入以及厂网分离的比较彻底，垄断造成的福利和效率 损失很小，能够轻易的被发、配、售电放松规制带来的收益所弥补。1 9 9 0 年英国 电力实施放松规制改革以后，电力产业的绩效有了很大的提高，成本迅速降低， 电价也有大幅的下降，电力结构发生很大的转变，环保等社会效益有利明显的提 高。 据统计，扣除通货膨胀因素后，工业用户电价e l l 9 9 0 年减少1 6 2 3 ，居 民用电价格则平均减少了1 5 左右。 成本下降主要是效率有了更大的提升和设备利用率的提高，电力市场规制的 解除使该国生产率提高了约7 0 。英国电力通过私有化和引入竞争机制以后，电力 企业的职工人数大量减少，有的减少3 4 ，有的减少2 3 ，总的电力职工人数由 1 9 8 9 1 9 9 0 年电力工业职工人数为1 5 0 5 万人，减少至0 1 9 9 8 1 9 9 9 年下降为7 5 4 万 人。 从1 9 8 9 年到1 9 9 9 年的1 0 年中，由于加强了电力需求侧管理，在用户中发展小 型热电联产装置，使得公用电事业提供电力的负荷曲线平直化，淘汰落后机组， 使公用电力的备用率由3 1 6 下降为2 1 3 ，最高负荷在1 0 年中平均仅增长0 5 4 ， 而电力终端消费量1 0 年间平均增长率达n 1 6 2 ，结果使负荷利用小数提高了5 2 3 小时年，增长了1 3 ：设备利用小时数提高了7 6 0 , 时年，增长2 0 是美国电力成 本降低的一个重要因素。 表3 1 2 1 英国公用电力系统电力体制改革后的变化 项目单位 1 9 8 91 9 9 9 增长率( ) 发电能力 万千瓦7 0 7 3 6 8 3 0 0 0 3 最高负荷 万千瓦5 3 4 05 6 3 0 0 。5 4 备用率 3 1 62 1 - 34 8 4 终端电力消费亿千瓦时 2 7 1 73 1 5 91 6 2 设备利用小时小时年 3 8 6 54 6 2 52 0 英国通过私有化和引入竞争机制以后，促进了产业的升级和产业结构的转换。 落后的燃煤电厂被淘汰，而是改用效率更高，成本更低的天然气。1 9 9 9 年英国发 1 朱成章( 中国电力联合会调研部) ，英国电力改革后电价是怎样降下来的，参见 h t t i ：i ：l z h i t i a n m i n g c n z h i t i a n m i n g d e 2 7 0 h t m l 2 7 电构成为核电占3 1 ，煤电占3 9 ，天然气发电占2 7 其他占3 ，随着时间的推 移，新兴能源得到了快速发展，特别是风力发电，英国已经在建风力发电机数千 座，预计銎j 2 0 l o 年能肉英国t 0 的家庭供电1 。 规制改革也使得电网的运行更加稳定高效。输电环节在更高安全质量标准要 求下，平均输电能力增加了2 2 ，年平均可用率从1 9 9 0 年的9 2 9 提高到9 6 3 。 由输电问题引起的断电也被控制在逐年下降，从1 9 9 3 、1 9 9 4 年度的7 2 0m w h 降低到 1 9 9 7 - - 1 9 9 8 年度的8 3m w h 。 3 3 欧盟电力产业放松规制规制改革的实践与绩效 3 3 1 欧盟电力产业放松规制改革的实践2 欧盟电力市场化改革始于1 9 9 0 年，欧盟推进电力市场化的目的是在要消除各 成员国之间的壁垒，建立跨国电力企业和实现跨国电力供应，建立欧盟电力市场， 确立欧盟范围内统一的竞争氛围。 欧盟电力市场的放松规制建立统一的电力市场同步进行，主要途径是颁布一 系列的法律法规来推动欧盟统一电力市场的自由化和互联互通。 2 0 世纪9 0 年代初，欧盟理事会颁布了有关工业终端用户电力和天然气价格透 明化的9 0 3 7 7 e e c 指令和关于输电的9 0 5 4 7 e e c 指令，标志着欧盟电力产业的 放松规制开始。 为加快电力市场化进程，欧盟理事会2 0 0 3 年颁布的1 2 2 8 2 0 0 3 法规，明确跨 国输电入网等问题，进一步明确了在电力欧盟统一电力市场放松进入规制。 欧盟电力市场改革的重要标志是开放用户的自由选择权，这是价格机制发挥 作用的根本保障，是对售电侧的放松价格规制。实际上至u 2 0 0 7 年7 月，除爱沙尼亚、 希腊和葡萄牙等少数几个国家出于特殊原因得到宽限外，欧盟其他成员国已经根 据欧盟指令，对所有终端用户开放了购电选择权。 1 数据来源：国家电力信息嘲，h n p ：w w w s p c o r n c n s j d l g g d l g y g k e u r o p e 2 0 0 5 0 4 t 2 0 0 5 0 4 1 1 1 2 0 8 3 h t m 2 关于欧盟电力市场化改革的详细过程参考丫中国电力删欧盟电力市场化改革的情况和启示一文，在此 表示感谢! 经过一系列的电力改革，欧盟已经基本形成了统一的电力市场，法律也制定 了一系列的法律法规来保证发电侧的完全竞争，输电网的管理的独立公平以及售 电部门的完全竞争。 首先，对于发电企业，欧盟放松了进入规制。只要对执行电力交易合同没有 影响，发电企业均可以依据成员国公布和批准的客观、非歧视的标准，接入电网， 接受电力调度和使用电网互联设施。各成员国可要求t s o ( 输电系统运营机构) 优 先调度可再生能源或垃圾发电及热电联产电力电量。为保证供电安全，成员国还 可以要求t s o s 优先考虑利用本地一次能源燃料的发电设施，并规定一定的数量限 制条件发电企业享有和用户同样的入网、用网权利。 其次，输电环节在欧盟各国仍然属于垄断性业务，欧盟要求各国必须建立一 个独立于发电、售电的独立管理机构：输电系统运营机构( t s o ) ，它负责其服务 区域内发电设施的调度，并和其他系统共同决定互联设施的使用。同时，欧盟的 指令要求：电网对电厂、配电企业和用户必须无歧视公平开放。各有关监管机构 对上网条件、过网费、系统服务等实行事前监管：对线路阻塞管理、互联、新电 厂入网、避免交叉补贴等事项实行事后监管。 3 3 2 欧盟电力市场放松规制改革的绩效分析 欧盟的电力的统一大市场建设和放松规制改革，通过竞争和加强监管，促进 电力企业降低成本，提高了电力行业整体的效率。2 0 0 7 年欧盟委员会给欧盟理事 会和欧洲议会的关于欧盟内部电力和天然气市场前景的报告中显示，1 9 9 7 - 2 0 0 6 年 的十年间，在一次能源价格全面大幅度上涨( 煤炭、天然气、原油价格涨幅的分 别高达1 9 、4 5 和1 5 8 ) 、大量采用风电、太阳能发电等成本较高的可再生能源和 电力企业加大环保投入的条件下，2 0 0 6 年电力销售价格与1 9 9 7 年水平持平( 如果 扣除税收等因素的影响，还有所下降) 。1 欧盟的电力改革虽然产生了巨大的收益，但是，根据其发电、售电的市场化 程度和输电管理机构的完全独立性，本应该取得更大的成就。造成这种情况的原 1 数据来源：中国电力网欧盟电力市场化改革的情况与启示。 2 9 因有三个。第一是，电网存在一定的欧盟各国的电网连接很复杂，并且每个国家 的输电网的发展情况不一，形成了电能输送的自然壁垒；而且，由于历史遗留， 欧盟各国对于电网互联问题各自的法律框架不同，每个国家有不同的定价机制， 形成了电网的制度性壁垒。第二个是欧盟各国电力体制不同，各国的电力发展也 不同，有些国家的发电企业发展较快，规模也很大，存在着一定的市场势力，影 响了发电侧的自由竞争。第三个原因是欧盟各国之间以及欧盟各国和欧盟存在着 目标不一致的情况，主要表现为欧盟和各国政府之间的关系、与政府监管机构之 间的关系、电网公司之间的关系等对电力的自由传输形成了相互制约。 3 4 国外电力产业放松规制对中国电力产业放松规制的启发 英国电力市场放松规制改革之所以能够成功是因为发、输、配、售电改革的 同步性和协调性。这和r o b e r tt h o m e sc r o w ( 2 0 0 2 ) 的研究结论非常一致：在对发 电、输电和售电三个环节不同模式的经验比较中发现，不同的环节应该同步改革。 ( 1 ) 发电侧进行了私有化改革，建立了自由竞争的发电市场，提高了发电生产 效率。 ( 2 ) 建立了自由竞争的售电市场，电力用户可以自由选择供电商，从而促进供 电商改革绩效，同时也使发电侧的竞争所得到的利益得以顺利实现。 ( 3 ) 电力交易从单边交易迅速的转变为以自由的双边交易为主，并且交易的实 现逐步演化为长期的合同，保证了电力的稳定供应，避免了竞争可能带来的风险 ( 电力市场不能保证提供稳定电力产品流) 。 ( 4 ) 在电力物理交易的基础上，衍生出了诸如期权、期货等各种金融性电力产 品，给市场成员提供了规避风险的手段。 ( 5 ) 对输电侧的改革是维持了了输电的独家垄断，但是同时改变了电网的股份 构成，并且实行了完全的厂网分离政策，对输电网垄断经营的规制是通过法律法 规进行的间接规制。 英国电力改革表明，完全可以放松对发电、供电、售电的规制，引入竞争机 3 0 制。不过需要同时对输电侧进行规制重建，这是因为，输电侧是发电、供电以及 售电竞争的利润得以实现的关键。 欧盟电力改革也取得了很大成就，主要也是发电、售电进行了完全的放松规 制，并且同样对输电侧进行了类似的规制改革，就是输电企业只对传输电力的服 务进行管理和收费，而不参与其他的业务。与英国不同的是，输电网不是独家垄 断经营，降低了放松规制的整体绩效。 欧盟的电力产业放松规制从反面强化了不同环节电力改革的同步性和协调性 对规制收益的重要性。 从以上的分析我们可以看出，中国的电力改革同样可以在发、配、售电环节 实行完全的自由竞争，但同时要解决好输电侧的改革的同步性，为此，需要解决 各电网公司为追求局部利益而带来的租金耗散问题。 第四章中国电力产业放松规制和规制改革 4 1 中国电力产业的放松规制改革 4 1 1 中国电力产业的放松规制改革历程的回顾 新中国成立以来，中国进行了三次较明显的电力规制改革1 ： 第一阶段，1 9 7 8 1 9 9 7 年，中国电力产业初步放松了发电部门的进入规制、 价格规制。鼓励集资办电、多家办电。1 9 8 4 年国务院批准华东电网采取工业用电 小幅提价的办法征收地方电力建设基金，1 9 8 8 年推广到全国，为地方办电建立了 稳定的资金