（区域经济学专业论文）苏州市地区基本公共服务均等化研究.pdf

苏州市地区摹本公共服务均等化研究攻读硕士学位期间发表的论文 攻读硕士学位期间发表的论文 1 】 中国经济发展中城市发展问题的思考，苏州大学学报，2 0 0 9 年，第一作者 【2 】2论f d i 对我国经济安全的影响，财经界，2 0 0 9 年7 月，第一作者 【3 】中国基本公共服务均等化研究，中国城市化，2 0 0 9 年11 月，第一作者 1i 参考文献 苏州市地区基本公共服务均等化研究 【6 5 】张树成昆山全面推进城乡经济社会一体化发展的先行之路【j 】现代经济探讨， 2 0 0 9 ，( 0 2 ) 【6 6 】石丽敏，王忠良新农村建设加快苏州地区的城乡一体化一昆山、吴江两市四镇6 个试点村新农村建设调查报告【j 】冲国农业科学报告，2 0 0 8 ，( 0 2 ) 【6 7 】顾玲，王芬兰苏州城乡一体化发展提速【j 】江苏农村经济，2 0 0 8 ，( 0 4 ) 【6 8 】黄凯旋区域差距与可持续发展【j 】理论视野，1 9 9 9 ，( 0 6 ) 6 9 】刘建平关于区域差距之理性思考【j 】华中理工大学学报( 社会科学版) ，1 9 9 8 ，( 0 1 ) 【7 0 】杨敏区域差距与区域协调发展【j 】中国人民大学学报，2 0 0 5 ，( 0 2 ) 【7 1 】刘正山对我国区域差距问题的探讨【j 】岩林财税高等专科学校学报，1 9 9 7 ，( 0 1 ) 【7 2 】张慕，程建国，董群“公平“效率”与区域差距一关于当前我国区域经济发展政 策目标选择的几个问题【j 】清华大学学报( 哲学社会科学版) ，1 9 9 6 ，( 0 3 ) 7 3 】庄乾志冲国财政均等化问题研究 j 】财政研究，1 9 9 5 ，( 0 8 ) 【7 4 】王玲玲论市场经济中的区域差异【j 】云南建材，2 0 0 2 ，( 0 5 ) 【7 5 】苏州统计局苏州统计年鉴【m 】苏州：中国统计出版社，2 0 0 9 苏州市地区基本公共服务均等化研究 参考文献 【4 4 】傅道忠实现基本公共服务均等化的财政思考【j 】现代经济探讨，2 0 0 7 ，( 0 5 ) 4 5 】陈海威，田侃我国基本公共服务均等化问题探讨【j 】中州学刊，2 0 0 7 ，( 0 5 ) 【4 6 】王翠芳如何实现城乡公共服务均等化【j 】中国经济周刊，2 0 0 7 ，( 1 8 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之，未来苏州市基本公共服务地区均等化服务需进一步完善，最根本的是发展地方经 济，增加可用财力，提高人均财政收入和地区财政自给系数，努力缩小居民人均收入 差距；同时，还需要通过深化改革，建立统一的公共服务制度；健全苏州市公共财政 体制，更多财政资金投向公共服务领域；不断完善财政补助政策，增强基层政府提供 基本公共服务的能力等途径：并且在此基础上对各种转移支付形式进行重新整合，在 优化转移支付结构的同时，进一步加大对基础设施、教育、社会保障、医疗卫生、等 基本公共服务领域的转移支付力度，实现重点突破，促进地方社会各项事业又好又快 发展；最终实现苏州市基本公共服务的全面均等化。 苏州市地区基本公共服务均等化研究 8 结论 8结论 基本公共服务均等化，是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成 果的制度安排。其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供 基本的公共产品和公共服务，并确保全体公民得到普遍平等的享受。基本公共服务均 等化是公共财政的一部分，它符合和谐社会的目标、特征和核心价值取向，在很大程 度上能够推进和谐社会的构建；健全并公平地分配公共服务，是维护社会公平、促进 社会和谐的重要内容。在现阶段，公共服务均等化就是公共财政配合国家构建和谐社 会的总体政策而提出的明确的财政调节目标。可以据此发挥财政的导向作用，建立起 合理的利益均衡机制来引导各经济主体的行为方向与方式。可以据此发挥财政的协调 作用，通过公共服务均等化来调整社会分配关系，尤其是全面地、配套地协调人们之 间的物质利益关系。 经过对苏州市地区间基本公共服务均等化的实证分析，我们看到，由于近几年苏 州市财政支出不断加大对基本公共服务的支持力度，地区之间的差距已经不是很明 显，地区间的差距正在逐步缩小，逐步接近基本公共服务均等化。相对于基础教育事 业而言，苏州市地区间医疗卫生和社会保障事业发展明显相对落后，均等化化程度较 低，差异相对明显；这就要求苏州市在今后的财政支出过程中，在继续保持教育均等 化的前提下，需要注意加大对医疗卫生、社会保障的投入，制定相关的财政支出倾斜 政策，确保促进苏州市医疗卫生、社会保障事业的发展，不断提高地区间均等化水平， 从而最终实现各项基本公共服务的均等化。 在我们对基本公共服务均等化函数的推理论证的过程中，我们发现影响均等化水 平的显著因素主要有三个：一个是人均财政收入，一个是财政自给系数，一个是居民 人均可支配收入差距，而收入差距对基本公共服务是一种逆方向的影响。因此，今后 若要整体提高苏州市基本公共服务均等化的社会水平，苏州市政府就应该主要从这两 个方面下手。一方面要通过提高地区政府努力度，加强财源建设，不断提高地区财政 收入，直接提高当地政府提供基本公共服务的能力；另一方面需要通过转移支付来实 现当地的财政自给能力，提高各个地区的财政自给系数，最后还要不断发展地方经济， 5 7 -ill 7 苏州市进一步实现地区基奉公共服务均等化的对策建议 苏州市地区基本公共服务均等化研究 ( 二) 明确区域定位，制定符合本地区的经济发展战略 地方政府要明确各自的区域定位，制定符合本地实际、具有协作互补功能的地区 发展战略，加强地区分工协作，发挥比较优势，优先发展特色经济，培育各具特色的 产业，从而获得比较利益，促进地区经济与公共服务快速发展。 ( 三) 规范地方政府之间的竞争 加快建立统一开放的全国市场，促进各地区之间的信息交流、相互学习，从而形 成有利于地方政府之间竞争的机制，建立合理的竞争秩序。为此，各地区地方政府应 当尽快修改或废除具有地方保护主义性质的地方法规及政策，相应地制定规范不正当 竞争的法规或政策，鼓励积极的竞争，消除不当的、消极的竞争，为地方政府之间的 竞争创造一个公平、公开和公正的秩序框架。地方政府应当在竞争中努力学习，不断 完善公共服务供给体系，提升自己的竞争力。 苏州市地区摹本公共服务均等化研究7苏州市进一步实现地区基本公共服务均等化的对策建议 学生) 或由补生产者向消费者的转变。此种方式不仅有利于使学生及不同的学校公平 地获得政府的财政支持，而且由于教育质量高的学校也可因此获得高入学率，进而获 得高收入，可以对学校建设及教学质量有激励作用。与此类似的是，医疗卫生服务也 可以通过向消费者补助的方式，由消费者直接凭证选择就医和服务单位。社会保障中 的最低生活保障等已经实行了向受益人或消费者直接付费的方式。 7 3 4 完善收入分配制度 常修泽认为，基本公共服务均等化并不意味着收入分配均等化。目前，社会收入 分配差距过大，加剧了实行公共服务的难度，为此，需要在收入体制方面进行改革， 在保障并提高低收入者水平、扩大中等收入比重、调控过高收入、打击并取缔非法收 入的基础上，缓解、遏止、缩小收入差距，从而缓解社会成员在获取服务上的货币约 束，减轻政府实施基本公共服务均等化的压力1 。常修泽认为，推进区域、群体间基 本公共服务的均等化，从更深层来说，还要推进政治体制、社会体制和文化体制改革， 探索新的社会运转和社会服务的新机制，以形成包括经济市场化、政治民主化、社会 和谐化和文化多元化在内的“四位一体 的新型体制格局2 。 7 3 5 加强地方政府间的合作，规范地方政府问的竞争 ( 一) 本着“各展所长、优势互补、互惠互利、共同发展”的原则，加强地方政 府间的合作 由于利益关系是地方政府间关系的本质，地方政府问合作关系的建立必然以实现 本地区利益最大化为依据。因此，建立有效的地区利益协调机制，调节地方政府间的 利益关系，是推动地区合作的关键。当前，苏州市各区市政府已经充分认识到了区域 协作对于地区经济发展的推动作用。为了使这种协作、合作关系能够保持下去，必须 建立新型的区域利益分享机制和利益补偿机制，特别是让合作优势一方给予劣势一方 以必要的补偿，从而使所有合作方都能共享合作收益。例如，按照区域产业分布，生 产高附加值产品的地区应对生产低附加值产品的地区给予一定的经济补偿等。与此同 时，促进跨地区公共服务区域的形成，并以城市公共服务的整体性为基点，加强区域 合作，增进地区之间的相互依赖。 1 常修泽公共服务均等化亟须体制支撑 j 嘹望，2 0 0 7 ，( 2 ) ：4 8 - 4 9 2 常修泽公共服务均等化亟须体制支撑1 4 2 晾望，2 0 0 7 ，( 2 ) ：4 8 - - 4 9 5 5 7 苏州市进一步实现地区基本公共服务均等化的对策建议苏州市地区基奉公共服务均等化研究 产品的生产和服务，实现公共产品供给的市场化、社会化，降低公共产品供给成本， 提高政府的公共服务效能。 ( - - ) 建立基本公共服务多元化的生产和供给方式 提供基本公共服务是政府的基本职责，但是，如何提高基本公共服务的效率和效 益，是必须高度关注和切实解决的问题。长期以来，我们将公共服务的政府供给理解 为政府不仅承担公共服务的投入和付费，也包揽了公共服务的生产、分配全过程，并 同时承担着监管的责任。事实上，从国际范围来看，即使在发达国家，由政府提供的 公共产品和公共服务也不一定由政府独立生产和供给。因此，政府在基本公共服务供 给中最终责任的前提下，可以通过招标采购、合约出租、特许经营和政府参股等形式， 将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。可以考虑开放经营性公共服务市 场，消除社会资本进入障碍，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境， 以打破传统公共产品生产模式的垄断状态，缓解基本公共服务供给短缺的状况。而且 还可以利用对于政府公共财政支持的同类项目的竞争压力，缓解由“委托代理 关系 产生的“政府失灵对基本公共服务供给效率的影响。在基本公共服务的生产和供给 中，政府必须审慎地选择最经济、最有效的生产和供给方式，以提高公共服务的效率 和质量。在公共产品和公共服务的方式上，采取何种方式应根据相关产品和服务的性 质、特点及成本和效益来选择。总的来看，政府在基本公共服务的生产和供给中有三 个基本的方式：一是规制，政府可通过制定相关标准和制度规则来提供基本公共服务， 如食品和药品的安全是公众普遍需要的公共服务，政府就可以通过规制市场的方式来 实现；二是付费，即政府出钱买服务提供给居民和消费者。或者给居民付费，让其自 主购买。如基础教育的提供，既可以补助学校，也可以补助居民来实现；三是生产， 即政府通过所属的公共部门直接提供公共服务，例如，设立公立学校来提供教育的公 共服务，通过公立医院来提供基本医疗服务。 政府对公共服务采取何种生产和付费形式并非固定，可以依据具体情况来抉择。 例如，义务教育可以通过设立国家公办学校来提供，也应鼓励和支持民办学校的发展， 可以通过向民办学校所接收的学生数均等地提供财政支持：也可以采用“教育券的 方式，将义务教育经费以“教育券 或“义务教育卡 的方式发到学生手中，由学生 凭卡选择自己喜欢的任何学校。不论是公立还是私立，只要接收学生均可到有关部门 兑付现金。这实际上是一种义务教育投入由“暗补( 补学校和教师) 向“明补( 补 5 4 苏州市地区基本公共服务均等化研究 7苏卅i 市进一步实现地区基本公共服务均等化的对策建议 府间财政转移调剂地区间财政收入水平的差异，提高各地方政府提供基本公共服务的 能力。转移支付制度是实现基本公共服务均等化最有效的调节方式，二者的关系可以 通过图8 1 简要描述。力求通过完善政府间财政转移支付制度调剂地区间财政收入水 平的差异，提高地方政府提供基本公共服务的能力。 图7 1 转移支付与基本公共服务均等化的关系 资料来源：苏江瑜我国实现基本公共服务均等化的对策研究【j 】大连理工大学学报，2 0 0 8 ，( 6 ) 按照财力与事权相匹配的原则，适当调整市镇两级财政管理体制，合理划分市与 开发区、各镇的支出范围，科学界定政府间公共服务职责，将满足基本公共服务如义 务教育、公共安全等需求的财政支出责任适当上移，并合理确定市与开发区、各镇的 分担比例或开发区、各镇的分担基数。同时，要进一步完善转移支付制度，加大一般 性转移支付力度，提高一般性转移支付在转移支付中所占比重，逐步实现地区间财力 均衡，为区域间基本公共服务均等化创造财力条件。 7 3 3 构建基本公共服务多元化供给制度 ( 一) 确立基本公共服务多元化的供给主体 政府作为公共服务供给主体，并不排斥公共服务提供主体的多元化。多元化的参 与主体，有助于提高公共服务的总量与效率。尤其是在目前公共产品需求规模较大、 需求层次较多的情况下，仅仅依靠政府这一单一主体，很难在短期内明显改善公共产 品的供给不足状况。因此，必须在坚持以政府为主体的同时，充分发挥公共财政“四 两拨千斤”的杠杆作用，利用市场机制，引导社会力量投入，形成公共产品供给主体 多元化的格局。通过引入市场竞争，激励各种社会力量，特别是非政府组织参与公共 7 苏州市进一步实现地区基本公共服务均等化的对策建议苏州市地区基本公共服务均等化研究 做大做优经济财政蛋糕。另一方面，要强化收入征管，改进征管手段，加强税源监控， 做到依法征收、应收尽收，努力实现财税收入与经济发展同步增长。同时，要积极组 织非税收入，加强国有资源有偿使用收入和国有资产收入的征缴力度，切实增强财政 实力，为实现基本公共服务均等化目标提供坚实的财力保障。 ( - - ) 进一步优化支出结构，不断加大对基本公共服务领域的投入 在预算编制和支出安排上，遵循优先满足社会公共需求和提供公共产品服务的原 则，调整预算资金安排顺序，进一步优化支出结构，把公共财力更多地向市场机制无 法调节或不便调节的公共服务领域倾斜，更多地用于扶持社会发展领域中的薄弱环 节，加大对三农、社区公共服务体系、社会保障、弱势群体救助以及教育、公共卫生、 公共安全、环境保护等与人民群众切身利益直接相关领域的投入力度，让人民群众共 享改革发展成果。 ( 三) 深化财政改革，提升公共财政管理水平 要继续坚持解放思想，进一步开拓创新，深入推进各项财政改革，构建科学、合 理的财政运行机制，为推进基本公共服务均等化提供有效的财政管理工具和手段，确 保用好、用优财政资金。一是要优化支出管理环节，在预算编制过程中，做到规范、 透明、高效；在预算执行过程中，实现管理与服务的相融互动；在预算监督过程中， 以提高资金使用绩效为导向，强化追踪问效，使预算编制、预算执行与预算监督有机 结合起来。二是完善非税收入收缴制度改革，推行财政综合预算，对非税收入形成的 财力统筹安排，调剂使用，逐步实现非税收入收支完全脱钩；进一步健全非税收入征 缴激励机制，不断增强政府宏观调控能力。三是完善国库集中支付制度改革，进一步 规范国库单一账户管理，研究将基本公共服务设施建设资金等专项资金纳入国库管理 的办法，逐步对所有财政资金实行国库集中支付。四是完善政府采购制度改革，深入 推进政府采购“管办分离工作，促进政府采购工作规范化；严格执行政府采购目录， 积极推进公共服务政府采购，由“花钱养人 向“花钱买服务 转变。五是完善政府 投资项目代建制改革，着力加强对地区基本公共服务体系建设项目的监督管理，提高 城乡公共服务体系建设资金的使用效益。 ( 四) 调整财政管理体制，完善转移支付制度 完善和规范地方财政的转移支付制度，促进转移支付规范化、法制化。基于社会 公平与先富、共富理论的主旨，先富要带动后富，而转移支付制度，正是通过完善政 5 2 苏州市地区基本公共服务均等化研究7 苏州市进一步实现地区桀奉公共服务均等化的对策建议 共建和共享。 ( - - ) 树立公共服务政绩观，建立政府绩效考核机制 对于服务型政府来说，树立新型公共服务政绩观的关键在于打破传统g d p 政绩 观，强化政府提供公共服务的职能，以提供公共服务数量和质量以及人民群众满意度 来考核各级政府，特别是“一把手 。新型公共服务政绩观的重点有三方面：一是健全 政府公共服务绩效管理和评估体系，明确供给主体责任，增加基本公共服务在干部政 绩考核体系中的权重；二是通过加强政府效能建设和效能监察，明确建立以基本公共 服务均等化为导向的政府公共管理机制，逐步加强对基层政府基本公共服务提供绩效 的评估和考核：三是实现公共服务信息透明化，确保人民群众和媒体的公共服务知情 权，提高政府提供基本公共服务的行政效率1 。 同时，还要建立政府公共服务绩效评价机制和效果跟踪反馈制度。要围绕公共服 务领域的发展状况，将诸如入学率、社会保障覆盖率、城镇登记失业率、居民收入增 长率、人均公共绿地面积、农村合作医疗覆盖率、刑事案件发案数、重大事故发生率 及居民满意度、幸福感等衡量公共生活质量的重要指标纳入政府绩效考核范围2 。建 立健全公共服务效果跟踪反馈制度，加强对公共服务决策活动的监督，完善决策的监 督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。规范问 责操作程序，加大社会透明度，完善社情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制， 扩大公众在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权。 7 3 2 改革完善公共财政体系 基于公共财政理论的主旨要求，政府财政必须弥补由于市场失灵所带来的无人 提供满足公共需求的公共产品的空白，因此，要实现基本公共服务均等化的目标， 就必须改革完善公共财政制度，把基本公共服务均等化作为深化财政体制改革的基 本方向。 ( 一) 做大做优经济财政蛋糕，为实现基本公共服务均等化提供财力保障 建设公共财政，支持改善民生，构建和谐社会，实现基本公共服务均等化目标， 离不开雄厚的财力保障。因此，要紧紧围绕组织收入这个中心，进一步加强财源建设， 加大科技投入，大力支持服务业发展，积极推进产业结构调整和经济发展方式转变， 1 陈海威，田侃我图基本公共服务均等化问题探讨 j 中共福建省党校学报，2 0 0 7 ，5 ：2 - 5 2 郑明彩实现基奉公共服务均等化促进经济社会协调发展 j 发展改革，2 0 0 7 ，6 ：卜3 5 1 7 苏州市进一步实现地区基本公共服务均等化的对策建议 苏州市地区基本公共服务均等化研究 用更为淡化。 7 3 进一步推进苏州市地区间基本公共服务均等化的措施和建议 基本公共服务均等化是公共财政“公共性 的重要体现，因此必须按照实现区域 基本公共服务均等化的要求，深化财政体制改革，发挥公共财政主渠道作用，把更多 财政资金投向基本公共服务领域，逐步满足居民对基本公共服务的需求。 7 - 3 1 加快公共服务型政府的建设 政府在促进社会发展中具有主导作用，实现基本公共服务地区均等化再次把焦点 集中在了政府身上。政府应贯彻落实科学发展观，深化行政体制改革，积极推动政府 职能转变，强化政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用，加快建设公共服务型 政府。 ( 一) 建立公共服务型政府制度 有学者认为，要按照公共性、市场化和引导性原则，明确政府与社会、市场的功 能边界，依法规范政府的职能和权限，明确政府的公共服务职能1 ；调整地方关系， 按照公共物品的层次性和受益范围合理划分各级政府的事权范围，规范政府的公共服 务职责2 。 ( 二) 加快事业单位改革，强化公共部门服务意识 把事业机构改革置于整个公共服务体制建设的框架下统筹设计、安排，通过回归 事业单位公共服务本职，发挥基本社会功能，逐步达到完善公共服务体系的目标。事 业单位要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行 政管理体制改革，优化事业单位机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。 通过制度建设，切实加强事业单位在公共产品供给中的主体责任和权利，明确应该管 什么，不该管什么，从不适合直接参与的领域中尤其是经济建设领域中坚决退出来， 把主要精力转向基本公共服务领域，提供公共产品和服务。坚持事业单位发展多元化 的改革方向，进一步优化公共事业和公共服务体系发展布局，撤并重复和效益低下的 机构，精简冗员，强化事业单位和公共部门人员的服务意识实现基本公共服务资源的 1 金人庆完善公共财政制度逐步实现基本公共服务均等化f j 】求是，2 0 0 6 ，( 2 2 ) ：7 - 9 2 迟福林公共服务均等化与人的全面发展 e b o l 中国发展1 7 p 网，( 2 0 0 7 - 2 - 2 7 ) h u p ：w w w c h i n a g a t e w a y c o r n c n c h i n e s e f z g c 6 3 7 3 4 h t m 苏州市地区罐本公共服务均等化研究 7苏州市进一步实现地区基本公共服务均等化的对策建议 既为今后_ 段时间财政支出的投向指明了方向，也使财政部门在调整和优化支出结构 方面面临较大的挑战和压力。 ( 二) 地区之间在提供基本公共服务的能力上还存在着差距 基本公共服务是由政府提供的，因此财力是衡量一个地方基本公共服务供给能力 的核心指标。财政收入的高低反映了地区提供基本公共服务能力的高低。苏州市目前 各个行政区之间财政收入很不平衡，以2 0 0 8 年财政收入为例，地方一般预算收入最 高的地区是最低地区的2 4 倍多；从人均可支配财力来看，最大地区与最小地区差距 将近6 倍。义务教育、公共卫生、社会保障、公共文化等基本公共服务支出的统计数 据表明，人均支出水平最高的乡镇的支出量是最小地区的2 9 倍，并且这样的趋势还 可能延续。因为，支出水平较高地区的基本公共服务支出仅占其提供能力的一半，对 基本公共服务的支出还有潜力，而支出水平较低地区的情况，却相反。 ( 三) 政府间事权与财权关系划分不清 目前许多研究学者都认为，我国经过1 9 9 4 年的分税制改革后，基本上保证了中 央财权、事权的需要，而省级及省级以下政府的财权与事权却没有得到保证。在此情 况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收，导致基本公共服务的事 权，主要由县乡基层财政来承担，而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省 级财政负担。从苏州市的实际情况来看，虽然苏州市财政收入一直保持稳定快速的增 长，但受经济结构、税收结构影响，上缴中央和省的财政收入量越来越大，地方留用 财力占比逐年下降。可见，财权与事权的不匹配是制约苏州市政府基本公共服务提供 能力的一个重要因素。 ( 四) 现行转移支付制度缺乏科学性和合理性 由于地区资源禀赋、政策因素等导致经济发展差异，进而使地区之间财力出现不 平衡，这是一个长期的客观情况。由此，完善的转移支付制度是推进基本公共服务均 等化一个有力而必须的财政政策工具。从苏州市目前转移支付情况来看，财政转移支 付主要采取专项拨款形式，用于对上级项目和重点项目的配套，其内容涵盖了三农、 教育、卫生、文化、社会保障等诸多方面。采取这种方式，往往造成困难地区由于拿 不出配套资金而对上级财政资金“可望而不可及 ，而富裕地区却由于专项拨款规定 了具体的使用方向，出现了专项拨款资金使用上的浪费和低效率。另外，由于一些基 层政府在支出安排次序上的不合理性和“渗漏 行为，使财政转移支付资金的均衡作 4 9 7苏州市进一步实现地区基本公共服务均等化的对策建议苏州市地区基本公共服务均等化研究 会保障体系已经建立。提高了基础养老金发放标准，地区养老保险差距逐步缩小；建 立居民基本医疗保险制度，有效缓解了因病致贫、因病返贫现象；完善了最低生活保 障制度，提高城市低保标准，昆山在全国县级市中率先突破人均日生活费用不低于1 美元的国际贫困线标准。 ( 三) 公共财政运行机制逐步完善，基本公共服务支出管理手段多样化 公共服务支出是党全心全意为人民服务宗旨的重要体现，涉及千千万万人民群众 切身利益。其管理水平的高低，直接影响公共服务支出的公平性和有效性。为此财政 部门转变理财观念，在创新管理办法、规范支出管理等方面，进行了有益尝试和探索。 市镇两级财政体制改革、非税收入收缴制度改革、政府采购制度改革、国库集中支付 制度改革、财政资金支出管理等财政改革和管理工作深入推进，公共财政管理框架基 本构建完成，财政资金配置逐步优化，财政对基本公共服务的保障能力不断增强。近 两年的数据表明，基本公共服务支出中，市级财政支出均占一半以上，以2 0 0 8 年为 例，这个比例为5 3 1 7 ，有效起到平衡城乡基本公共服务的作用。 虽然苏州市基本公共服务的供给能力和服务水平有了明显提高，取得了显著进 步，但是在基本公共服务均等化建设进程中，还存在一些不足、薄弱环节和制约因素。 7 2 苏州市基本公共服务均等化方面存在的不足和薄弱环节 ( 一) 基本公共服务和公共产品的供给还不能满足群众日益增长的需求 一方面，随着城市化进程的加快，外来人员的激增，尽管政府实际提供的公共服 务及公共产品的对象和范围不断扩大，但是由于公共服务及公共产品不但要满足户籍 人口的需求，而且要满足外来常住人口的需求，甚至要顾及部分流动人口的需要，因 此财政资金投入基本公共服务支出逐年提高的正效应正逐渐被快速扩张的居住人口 所淡化。另一方面，随着苏州市经济社会同新月异的发展，社会公众不但对公共产品 和公共服务的需求量不断增加，需求内容快速更新，而且对公共服务和公共产品的质 量也有着较高的期望和要求。例如农村环境的都市化管理，乡镇治安管理的加强，社 区公共文化活动的增多均说明这一点。 最近，苏州市根据发展实际，审时度势，提出了推进经济社会体化的建设目标， 并对八个方面一体化建设的目标和内容进行了细化和明确。这一行动，充分反映了苏 州市居民对基本公共服务的意愿和渴求，是党全心全意为人民服务宗旨的生动实践。 苏州市地区基本公共服务均等化研究7 苏州市进一步实现地区基本公共服务均等化的对策建议 7 苏州市进一步实现地区基本公共服务 均等化的对策建议 7 1 苏州市在推进地区间基本公共服务均等化方面的探索 近年来，财政部门按照建设公共财政的要求，不断深化财政管理改革，优化财政 支出结构，坚持科学理财、依法理财、为民理财、节约理财，充分发挥公共财政职能 作用，不断加大在基本公共服务和公共产品领域的投入力度，积极支持民生事业发展， 有力地推动了苏州市基本公共服务能力和水平的提高。 ( 一) 财政直接投入基本公共服务领域的支出总额和比重逐年提高 近年来，苏州市用于教育、公共卫生、文化体育、社会保障和就业、公共安全等 基本公共服务领域的支出逐年提高，人均基本公共服务支出快速增长。纵观近几年苏 州市财政支出基本情况可以发现：财政支出重心不断转移，支出结构不断优化，财政 职能从“经营管理型财政 向“公共服务型财政”逐步变迁，财政支出安排逐渐从 “以经济建设为中心 向“以满足社会公共需要为宗旨 过渡。以2 0 0 8 年为例，财 政在公共服务领域的支出占总支出的比重为7 0 4 4 ，大大超过投入经济发展和行政 管理支出的比重，较好地诠释了公共财政的基本要义。 ( 二) 财政在基本公共服务方面的投入范围不断扩大，内容不断丰富 过去，在财力较少的情况下，只能提供基础、低水平、覆盖面小的基本公共服务。 随着经济和社会的发展，人民群众对公共服务的需求日益增长，呈现出主体多元化、 结构复杂化、需求多样化的特点，公共需求结构正逐步由生存消费型向发展型升级。 这就需要政府提供内容更为丰富、受益人群更广的基本公共服务。近年来，苏卅i 市财 政在这些方面优先安排预算支出，保证增量财政资金的直接投入，急民之所需，想民 之所想，财政支出重点向支持民生和社会事业发展转变，不断丰富基本公共服务的范 围和内容。例如：义务教育方面，统一了中小学义务教育公用经费标准和教师收入待 遇；建立了中小学校舍维修改造机制；实施了免费义务教育政策和贫困学生“两免一 补资助政策。在社会保障方面，全市社会保险综合覆盖率达9 9 以上，全覆盖的社 4 7 6国外经验借鉴 苏州市地区基本公共服务均等化研究 的口号。政府在公共服务改革的目标确定、政策制定、监督评估等重要环节，直接听 取公众声音，采纳公众对改革方案的意见。例如，英国通过建立了“最佳价值行动队 ， 同地方公民协同工作来发展和实施服务，他们甚至有权决定采取什么样的服务行动。 管理者与公众的互动有效地解决了改革动力问题获得了民众的积极支持。 苏州市地区皋奉公共服务均等化研究6国外经验借鉴 具有全国意义的公共服务提供最低标准。联邦政府转移支付的每一个专项，都附有特 别规定，目的是为了专款专用，提高转移支付的有效性。哪个部门拨出的专项，就由 哪个部门进行管理和监督，主要手段为审计和报告。 ( 三) 公开透明各级政府政务信息，加强公共服务能力建设 加拿大政府极其重视操作层面上的公共服务能力建设，并且始终坚持公共服务提 供的经济、效率、效益与公平标准。加拿大的电子政务即是其公共能力建设的重要典 范。例如，加拿大“我的网上就业保险信息 系统，失业人员和用人单位可以通过网 络系统查找就业保险金的缴纳、申领有关信息，非常方便。必须明确的是，在政府管 理中应用网络技术，不是简单地将政府机关的现有业务流程电子化或网络化，也不是 重复建设、政出多门地建立千人一面、内容单调的政府网站，使之成为既不中看又不 中用的摆设，而是按照信息化建设的要求，在合理划定部门职责权限的基础上，对传 统的业务流程进行梳理、规范和再造。这一过程将大大推动政府管理程序的规范化和 运行机制的优化，有利于打造廉洁、高效、透明的政府，并且将大幅度地提高公共服 务能力。 ( 四) 为“基本公共服务均等化 提供法律保障 加拿大是世界上实施均等化最早的国家之一，也是目前世界公认的和典型的均等 化国家之一。加拿大联邦政府从2 0 世纪3 0 年代开始对那些没有能力为本省居民提供 基本公共服务的省份给予财政援助，确保全国的基本公共服务均等化，1 9 5 7 年，联 邦政府建立了财政均等化项目，1 9 8 2 年将其纳入宪法。加拿大宪法中的有关均等化 条款包括：( 1 ) 在不改变联邦议会和各省议会权力以及在他们的所有权力得到尊重的 前提下，议会和立法机构将与加拿大联邦政府、各省政府一道承诺：促进加拿大居民 福社机会平等；通过经济发展减少机会差别；为所有加拿大居民提供品质适度的基本 公共服务；( 2 ) 加拿大议会和联邦政府承诺：在可比较的相等税负前提下，确保各省 财政均等化，使之有足够的财政收入来提供品质适度的基本公共服务。 ( 五) 注重公众参与改革的积极性 政府主导公共服务改革，但政府不决定一切。具体做法表现在三个方面：一是给 个人、私人组织或团体提供进入公共服务领域的机会。二是建立并畅通政府包括决策 层与公众沟通反馈的渠道。重视非政府组织作为公共服务提供者和充当信息或反馈渠 道的作用。三是重视公众对公共服务的反馈，注意采纳他们的意见，提出“顾客至上 4 5 r 1 。_ - 6 国外经验借鉴苏州市地区基本公共服务均等化研究 费的最基本的医疗服务1 。 ( 三) 每个公民都可以享有基本住房保障 加拿大和美国实行基本住房保障制度。在加拿大，除了少数富人家庭，很少能一 次付清房款，通常按房价2 5 支付现款，其余部分以房屋为抵押向银行和放款协会寻 求贷款。为了让低收入家庭获得房屋所有权，政府提供低利息贷款，鼓励私人投资低 收入家庭公寓住宅。对买不起房屋的低收入家庭，政府会为其提供较低租金住房，其 租金般不到私有住房租金的一半。对收人不及当地中等收人8 0 的家庭，政府会为 其提供房租补贴。例如，温哥华市所在的哥伦比亚省政府每月会为无家可归的流浪汉 补助3 7 5 元的房租补贴。目前加拿大大约有2 3 的家庭为自有住房，1 3 的家庭为租 赁住房2 。 6 2 国外经验总结与借鉴 西方政府关于基本公共服务改革的自我推行体系对世界各国政府的公共服务改 革起到了一定的示范作用，经验启示可归纳为有以下几点： ( 一) 均等化的实质是让每个公民在同标准上实现机会均等 在加拿大，均等化已经成为一种福利制度。在教育、失业、医疗、养老、住房等 有关民生领域，公民可以享受到最基本的保障。如果以现有的基本保障为标准，可以 认为，加拿大和美国在关系民生的问题上已经实现公共服务均等化。但是，标准是可 以不断提高的，例如加拿大的义务教育，如果以每个孩子能人学接受教育为标准，美 国早已实现义务教育均等化。如果以“平等地实现学业成就 为