（马克思主义哲学专业论文）城市公共服务的价值研究——兼论中心城区的公共服务.pdf

城市公共服务的价值研究一兼论中心城区的公共服务 中文摘要 中文摘要 完善政府公共服务，是落实以人为本的科学发展观，切实提高城市公民的幸福 感和满意度的合理路径。然而，市民为何需要公共服务? 公共服务的意义究竟在 哪里? 如何完善政府公共服务? 诸如此类的问题都需要在公共服务价值研究的视 阈内给予理论和实践的双重审视。作为城市政府职能的核心课题，公共服务的完 善程度和意义指向不仅考量着政府解决民生问题的执政能力，更彰显着政府执政 的价值旨归。因此，对城市公共服务进行价值研究的目的及意义在于：匡正政府 公共服务的民生指向；澄明城区政府执政行为、执政活动选择、判断、定位及评 估的价值标准；模塑城区政府公共服务的价值理想；开显城区政府公共服务的价 值追求。 站在中心城区的视角，笔者在从生存、发展和享受三个层面分析政府公共服 务价值梯度的基础上，提出了的城区政府公共服务体系及其行动路径，以期对构 建中国特色社会主义的城区公共服务体系有所理论创新和实践借鉴。 关键词：城市政府公共服务民生 作者：路军 指导教师：李兰芬教授 v a l u er e s e a r c ho nc i t yp u b l i cs e r v i c e v a l u er e s e a r c ho nc i t yp u b l i cs e r v i c e a 】s oo nt h ec e n t r a lu r b a na r e a sp u b l i cs e r v i c e a b s t r a c t t op r o m o t ep u b l i cs e r v i c e si so n eo ft h er e a s o n a b l em e t h o d sf o ro u rg o v e r n m e n tt o i m p l e m e n tp e o p l e - c e n t e r e ds c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n ta n de f f e c t i v e l yi m p r o v e t h e c i t y sc i v i cw e l l b e i n ga n ds a t i s f a c t i o n h o w e v e r , w h yd op e o p l en e e dp u b l i c s e r v i c e s 7w h e r ei st h ev a l u eo fp u b l i cs e r v i c el o c a t e d 7i nw h a tw a yc a no u rg o v e r n m e n t p r o m o t ep u b f i cs e r v i c e ? s u c hp r o b l e m sn e e dt ob ee m p h a s i z e db o t hi nt h e o r ya n di n p r a c t i c eo fv a l u er e s e a r c ho np u b l i cs e r v i c e s t h i sc o r ei s s u eo fc i t yg o v e r n m e n tf u n c t i o n si su s u a l l ya c c o m p a n i e db yt w o m a j o r p r o b l e m s ：h o wc o n v e n i e n ti st h ep u b l i cs e r v i c es y s t e m 7w h y s h o u l dt h eg o v e r n m e n t p r o m o t ep u b l i cs e r v i c e s ? t h es o l u t i o nt ot h e s et w op r o b l e m sb yt h eg o v e r n m e n tn o t o n l yd e m o n s t r a t e st h eg o v e r n m e n t l sa b i l i t yt oh a n d l et h ei s s u eo fp e o p l e sl i v e l i h o o d ， b u ta l s os h o w sv a l u eo ft h ec i t yg o v e r n m e n t s ot h ep u r p o s ea n dt h es i g n i f i c a n c eo fv a l u er e s e a r c ho nu r b a np u b l i cs e r v i c e sl i e s i nt h i s ：t or e m e d yg o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c et ot h ep e o p l e sl i v e l i h o o d ；t oc l a r i t yv a l u e s t oc h o i c e , j u d g e , p o s i t i o na n da s s e s s m e n to fg o v e r n m e n t ；t ob u i l dt h ev a l u ei d e a lf o r c i t yg o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c e ；t oo p e nt h ep u r s u i to fv a l u ef o rc i t yg o v e r n m e n t s p u b l i cs e r v i c e t h ea u t h o rf i r s ta n a l y s e st h ev a l u eo ft h ep u b l i cg o v e r n m e n ts e r v i c e sf r o mt h r e e d i f f e r e n td i m e n s i o n s ：p e o p l e sn e e d so fs u r v i v a l ，d e v e l o p m e n ta n de n j o y m e n to fl i f e o n t h eb a s i so ft h i s ，t h ea u t h o rp r o p o s e san e ws y s t e mo fp u b l i cg o v e r n m e n ts e r v i c e sa n d p r o v i d e sp o s s i b l ew a y st om a k et h es y s t e mp r a c t i c a l k e yw o r d ：c i t yg o v e r n m e n t ，p u b l i cs e r v i c e ，t h ep e o p l e sh v d i h o o d w r i t t e nb y ：l uj u n s u p e r v i s e db y ：p r o f l il a nf e n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含 为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对 本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人承担本声明的法律责任。 研究生签名： 日 期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学 位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除 在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包 括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权 苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 日期 日期 城市公共服务的价值研究兼论中心城区的公共服务弓l 言 引言 胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，“在经济发展的基础上，更加注重社 会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管 理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有 所养、住有所居，推动建设和谐社会。 1 “五有”的核心是“民生”，因此，对于 各级政府来说，贯彻和落实党的这一政策，就是要实现社会进步与公共服务的对 接，就是要努力提高公共服务的质量和水平。 一、公共服务：政府职能的核心课题 ( 一) 扩大和完善公共服务，是解决民生问题的迫切需要 什么是“民生 ? 所谓民生问题，即有关国民的生计与生活问题，用孙中山 先生的话来说，就是“人民的生活、社会的生存、国民的生计、群众的生命”。2 人 的生活不是简单的动物式生存，而是有意识的生命活动，更重要的是人对自身的 生活有需求指向，即不仅要满足自身的生存需要，而且也要满足自身丰富的享受、 发展需要。在马克思、恩格斯的全部学说中，最重视的是人，最关注的是人的生 活，并把人及其生活作为自己理论的重要基石。马克思说：“人们为了能够创造 历史，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。因 此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身 。3 因此， 民生问题事关民心所向，事关最广大人民群众的根本利益，也影响着党的执政基 础，只有把民生问题作为考虑一切问题的出发点，科学发展观才得以落实，社会 主义和谐社会才得以构建。 中国自古以来就将“民生”与“国计”相提并论，民生问题一直与国家发展 存在着不可分割的关系。管子霸业里有? 以人为本，本治则国圆，本乱则国 危 之说，尚书五子之歌则强调“民惟邦本，本固邦宁”。可以说，民生问 题直接关乎社会治乱与政权兴亡，构成了儒家治国理政的核心思想。然而实际上， 在漫长的封建时代，民生问题很少受到过真正的重视。只有到了新中国成立后， l 高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 ，人民出版社2 0 0 7 年版 2 孙中山：三民主义，岳麓书社2 0 0 0 年版，第1 6 7 页 3 马克思恩格斯选集： 第1 卷，人民出版社，1 9 7 2 年版第3 2 页 l 城市公共服务的价值研究一兼论中心城区的公共服务 引言 民生问题才真正受到关注，特别是改革开放以来，民生问题受到普遍关注和高度 重视，并采取切实措施不断予以解决。改革开放3 0 年来，民生问题受到普遍关注， 改革开放的进程，其实就是一个不断重视民生、改善民生的过程。邓小平明确提 出要把是否有利于提高人民生活水平作为判断是非得失的重要标准，强调一切政 策的出发点和归宿始终要看人民“拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应 不答应”。江泽民同志提出“三个代表 重要思想，强调要“代表最广大人民的根 本利益 。以胡锦涛同志为总书记的新一代领导集体更是明确提出以人为本、立党 为公、执政为民的理念，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共 享。可以看出，关心民众疾苦，倾听民众呼声，顺应民众愿望，成了政府现代政 策取向的鲜明标尺。 要改善民生，对于政府来说，就是要扩大和完善公共服务，这也是我党在新 的历史条件下面临的新的时代课题。近年来，在解决民生问题上，虽然各级政府 都采取了力度较大的措施，强化政府的公共服务职能，提高基本公共服务的均等 化程度。但随着舆论对民生问题的持续集中关注，社会各界对政府公共服务职能 的期望值已经大幅度提高。因此，怎样在有限的政府资源的约束之内进一步强化、 优化公共服务职能，是各级政府面临的时代课题。 ( 二) 从权力型政府到服务型政府，是实现政府职能转变的现实课题 政府究竟是权力的化身还是人民的公仆? 实际上是一个政府职能的认识问 题。从权力型政府到服务型政府，是政府职能转变的基本趋势和一般进路。 “权力型政府”产生的思想根源，在于政府“管理国家的理念。即政府在 获得了人民授予的社会权力后，逐渐以社会管理者的身份自居，政府的作用主要 在于命令或吩咐人们该怎么做。由于人民在社会实践中觉察到了政府的缺陷以及 “人民主权意识的觉醒，人民再也不能也不允许让政府充当指挥者的角色，限 制政府权力便成为了一条不争的公理。随着“人民主权”思想的提出，人民重新 意识到政府权力原来来源于自己的授权- 政府应是“公仆而不是“主子 。既然 是公仆，就应为人民服务，满足人民的各种需求，而不是像以前那样发号施令、 指手划脚，如果政府违背人民的意志行事，人民可以对它进行惩罚，即解散政府， 收回授权。一个服务型政府的权力必然是“有限”的，正如美国开国思想家弗吉 尼亚人梅逊所认为的，“最好的政府是权力最小而责任最大的政府。 依据古典自由学派的社会契约理论学说，人民与政府之间应是一种权力的委 2 城市公共服务的价值研究一兼论中心城区的公共服务 引言 托与受托关系，政府的责任在于维持秩序，满足公众的普遍需求并不断提高公众 的福利，对公众的利益负责是一切政府行为合法性的根本基础。这是“服务型政 府”思想产生的理论依据。所谓服务型政府，就是指在公民本位、社会本位的理 念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起 来的以为公民服务为宗旨并承担着社会公共服务责任的政府。服务型政府不仅仅 是一种理念，重要的是一种制度结构，不仅仅是几条便民利民的措施，更是在政 府治理过程中体现出来的以人为本、统筹发展的全面发展观。建立服务型政府， 就是要建立一个稳定的、科学的、规范的政治和行政体制改革的长效机制，最终 实现建立一个人民满意的政府这一基本目标。建设服务型政府是构建和谐社会的 重要目标和主要任务，政府公共服务水平的高低和公共治理的和谐，直接影响整 个社会主义和谐社会的建设。因此，实现从“无限政府”向“有限政府 的转变， 从权力型政府向服务型政府的转变，是政府职能转变的现实课题，也是有效提升 公共服务水平和质量的基本路径。 ( 三) 完善公共服务，是中心城区政府工作的重要内容 中心城区是一个城市形象、活力和品味的集中体现，是现代城市发展的象征。 相对来说，中心城区空间狭小、人口稠密、资源有限，城市中心区域如何在全面 建设小康社会和实现基本现代化的征途中，真正落实以人为本的科学发展观，切 实提高人民的幸福感和满意度? 在我国古代，因为阶级统治和军事安全的需要，中心城区历来是这一地区的 行政中心、商贸中心、文化中心和人居中心，是城市和城市政治经济、社会文化 的信息生成中心和决策指挥中心。因此，一个城市的中心区域，其文化政治意义 的承载要显于、强于、优于其发展经济功能的承载，更具有城市的文化性和城市 的个性。今天，在中心城区的发展问题上，究竟应继续秉承这种特有的城市文化 传统，还是要对中心城区重新定位? 这是个见仁见智的问题。应该看到，在计划 经济条件下，政府是资源配置中心、生产调度中心、价格制定中心、消费配送中 心，政府的职能无所不包。在市场经济条件下，市场经济的主体是企业而且主要 是民营企业，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。政府的职能范围 是有限的，政府应当是市场经济的服务者而不是审批者，政府的主要职责是创造 市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。 因此可以说，完善公共服务，建设公共服务型政府，是中心城区自身发展定 3 城市公共服务的价值研究一兼论中心城区的公共服务 引言 位的基本要求。中心城区政府，必须按照科学发展观的要求，坚持以人为本，在 大力推进经济发展的同时，更加重视履行政府的社会管理和公共服务职能。不断 提高社会管理和公共服务能力，努力构建和谐发展、全面进步的现代化城区，不 断完善社区基层组织的服务功能，健全社会保障体系，不断改善教育、文化、卫 生等条件，使市民生活质量进一步明显提升。 二、公共服务思想研究述评 公共服务并不是一个新近出现的概念，不但在国内外的社会实践中一直都有 公共服务的一席之地，而且公共管理和行政管理各种理论中都有涉及。随着新公 共服务理论的提出，国内外学者赋予了公共服务更新更广泛的内涵，但目前国内 学者对“公共服务”的认识尚不统一。 学界对公共服务的研究，有着不同的立场和角度。 首先，在什么是公共服务的问题上，意见不是很统一。如张青认为，公共服 务是指为了一定范围的人提供的并且其成本不能通过市场方法由个人直接承担的 物品或服务就称之为公共服务。1 张莉认为，所谓公共服务是指行政主体为直接满 足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体的控制下，为完成行政主 体所规定的目的而从事的满足公共利益需要的活动。z 郑延涛、罗自刚主张，公共 服务是指提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社 会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等。3 还 有如马菁苒认为公共服务有广义和狭义之分，广义上的公共服务是指不宜由市场 来提供的所有公共产品，如国防、教育、法律等，狭义上的公共服务是指由政府 直接出资兴建或直接提供的基础设施和公用事业。4 可见，关于什么是公共服务， 可以说是仁者见仁，智者见智。 在关于公共服务研究的价值和意义上，有学者主张，研究公共服务主要要研 究公共服务中的公平和效率问题，认为效率问题的实质是如何实现有效竞争，而 公平问题在于实现合理的财富分配，集中表现为公共服务由谁来提供更有效率， 认为目前在公平方面研究较少，效率方面的研究较多。还有学者认为公共服务可 以通过政府提供、非政府提供、多元化提供和联合提供等方式实现。公共服务的 l 张青：关于我国公共服务市场化的思考，现代管理科学2 0 0 4 年第7 期 2 张莉：法国地方公共服务特许制度，小城镇建设2 0 0 0 年第7 期 3 郑延涛、罗白刚：公共需求扩张与公共供给问题研究，理论探索2 0 0 5 年第4 期 4 马菁苒：对政府公共服务社会化的思考，兰州学刊2 0 0 4 年第4 期 4 塑立坌茎堡堑塑笪笪塑塞：二鲞堡主：垒塑垦箜坌茎堡堑! ! 童 提供方式的选择，取决于不同的社会契约设计，选择不同的提供方式就是设计不 同的契约，但是不能脱离一定的环境制约。在公共服务的实践，也有学者在普遍 服务、教育服务、医疗服务和公共管理等方面推动了公共服务理论的研究和创新。 随着政府职能的转变和学界对公共服务理论的关注，有关公共服务研究的趋 势上，学界比较一致的看法是，认为公共服务涉及到多个领域、取决于多种因素， 其内涵具有阶段性、层次性、区域性等动态变迁的特征。认为今后对公共服务的 内涵研究的方向主要是：从重视政府到重视非政府组织，从重视提供者到重视消 费者，从重视公共管理到重视公共服务，从重视单项服务到重视服务体系。 尽管学界对公共服务的研究成果比较丰富，但是总体上还存在着两个方面的 不足： 第一，研究偏重于公共服务内容的分类，对具体的分类依据和目标导向的研 究却相对较少。因为要选择有效的供给方式，首先必须关注公共服务内容的属性 划分和实现过程。由于缺乏系统的分析框架，没有把公共服务提供问题与公共服 务的内涵划分联系起来，缺乏相应的逻辑过渡。 第二，研究偏重于实践层面，价值层面研究不够。一般来说，价值层面对公 共服务的研究需要在三个方面作出论证：一是公共服务的价值何在? 二是公共服 务的价值何以存在? 三是公共服务的价值如何实现? 以往的研究多侧重于从微观 的、实践的层面来揭示公共服务的意义，但对宏观的、理论层面的论证缺乏应有 的关注。即使有理论的分析，大多也只是偏向于第三层面，即如何实现公共服务。 因此，对公共服务实现的理论前提“何以具有”和“何以实现 的进一步追 问，就成为研究公共服务不能回避的一个重大的基础性理论问题。 总之，传统的公共服务理论致力于回答什么是公共服务、公共服务的对象以 及公共服务的效率等问题，但对公共服务的价值指向缺乏应有的关注和研究。本 文站在中心城区的视角，主张中心城区的公共服务是行政主体以快乐人群和幸福 联盟为价值指向而从事的满足公共利益需要的活动。具体从城区公共服务的市民 需求、层次和实践范式等方面作一体系架构探究，从生存、发展和享受三个层面 对中心城区公共服务作一价值梯度分析，以期对构建中国特色的城区公共服务体 系有所借鉴。 5 城市公共服务的价值研究兼论中心城区的公共服务第一章公共服务：传统与现代 第一章公共服务：传统与现代 公共服务是一个对应于私人服务的概念，在我国当下的政治社会领域中被广 泛使用。但对于什么是公共服务，以及如何实现和评价公共服务等问题上，在很 多情况下却是含糊不清的，极易助长实践中的混乱。因此，对公共服务概念的历 史追溯与现代阐释，构成了探讨中心城区公共服务价值目标实现的话语基础和逻 辑起点。 一、公共服务思想的历史流变 ( 一) 从统治到治理：公共服务的缘起 迄今为止，人类社会出现过两种政府管理模式，一是统治，二是治理。政府 管理模式从统治向治理的转变，表征着社会公共事务的发展和政府职能的转变， 印证着公民主体意识的觉醒和政治文明的演进。 政府管理是随着政府的产生而产生的。亚里士多德说“人是天生的政治动物”l ， 生而具有参加社会政治生活的自然本性，注定要过集体的和社会的生活。人要通 过一定的联盟才能生活在一起，族是这种联盟的雏形，国家则是最大的联盟。联 盟的运转需要秩序加以维护和保障，于是出现了集联盟全体成员赋予的权力于一 身的核心组织政府，政府管理应运而生。因此，我们可以说，政府是人类文 明发展的产物，随国家的产生而产生；政府管理是政府的伴生，它推动和见证了 人类从蒙昧走向开化，从野蛮走向文明。 与当初的社会生活实际相承接，最初的政府管理是统治式的，这种政府管理 模式甚至一直延续了数千年。政府统治得以实现的深刻根源是对公共权力的垄断， 在这种管理模式下，社会成员分为统治者和被统治者，统治者自上而下依靠暴力 对社会资源进行权威性分配，被统治者没有过多的甚至完全没有话语权，难以在 政治生活中体现自己的利益和要求。由此造成的结果是：权力高度集中，腐化现 象严重；管理效率低下，社会发展迟缓：两极分化加剧，矛盾积累加深。自从人 类社会进入民主时代以后，专制时代依赖权力实现统治的模式已经不能适应社会 发展的需要，时代的变迁与社会的发展呼唤新的政府管理模式，于是“政府治理 应运而生。 l 【古希腊l 亚里士多德：政治学，吴寿彭译，商务印书馆1 9 6 5 年版第1 3 0 页 6 城市公共服务的价值研究兼论中心城区的公共服务第一章公共服务：传统与现代 从词源上看，“统治”( g o v e r n m e n t ) 与“治理( g o v e r n a n c e ) 语出同源，有 共同的词根“g o v e r n ”，都有“管理、操纵、引导、调整、调节 的意思。因此， “统治 和“治理”这两个概念彼此曾长期交叉使用。但诚如治理理论的主要创 始人之一詹姆斯罗西瑙指出：治理与政府统治并非同义词。1 让彼埃尔戈丹 也说“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念 。2 政府统治与政府治理，尽管 两种管理模式在某些方面是相一致的，即都需借助政府权力作为管理的基本手段， 都以维持正常的社会秩序为追求的基本目标，但是，两者的区别也是显而易见的。 较之于政府统治，政府治理在以下三个方面表现出“多元”： 一是管理参与的主体多元。这是治理与统治的首要区别。自政府治理理论进 入管理的实践和人们的视界以来，许多学者对治理和统治作了不同程度的界定以 示区分，出现了表述不一的诸多定义。尽管人们对两者的区分出自不同的话语背 景，有着不同的思考角度，但是，关于统治和治理管理模式中参与主体的单一和 多元相互对立的主张，则有着比较一致的认识。统治是政府基于社会管理的需要 而实施的具有权威性的专门的公共管理活动，是国家权力对社会公共事务的运用 和渗透，其管理主体即政府一元。而治理的管理主体是多元的，除了政府组织， 其他非政府组织、社会团体、私人机构甚至公民个体，都可能成为政府治理中的 管理主体。如有学者认为，“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公 共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家唯一的 权力中心、“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统” 等。3 作为一种实现社会公共管理的新理念、新方式和新方法，政府治理强调的不 是政府的单方面力量，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动， 利用各种资源、调动各种力量达到社会共治的目的。 二是权力运行的向度多元。统治模式下的权力运行是单一的，即自上而下， 它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务 实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协 商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，以建立在 市场原则、公共利益和认同之上的合作，其管理机制所依靠的主要不是政府的权 l 【美】詹姆斯- 罗西瑙：没有政府的治理，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2 0 0 1 年版第4 页 2 【法】让锻埃尔戈丹：现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识，国际社会科学) 1 9 9 2 年第2 期 3 转引自俞可平： ，人民出版社2 0 0 6 年】o 月舨 1 3 城市公共服务的价值研究兼论中心城区的公共服务第一章公共服务：传统与现代 该尽可能地使全国人民享有同样的权利；或者说，政府应该尽可能地满足全国人 民在公共服务领域的基本物质需求。实行基本公共服务均等化，是体现以人为本 和弥补市场公共品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾的现实需要，是构 建社会主义和谐社会的内在要求。公平分配公共产品和公共服务，逐步实现基本 公共服务均等化，已经成为全面建设小康社会阶段维护社会公平、促进社会和谐 的重要内容。 第三，实现政府公共服务层次化。公共服务的对象具有不特定性，政府公共 服务的均等化不等于公共服务在不同服务对象之问的平均化。公共服务均等化只 是政府公共服务资源的配置方式，而不是在服务对象个体身上的价值实现。因为， 政府的公共服务是有梯度，有层次的。政府公共服务的层次化，可以有两种不同 的理解。一种理解是，社区、城市、国家都可以成为公共的范围，相应的，政府 的公共服务可以区分为社区公共服务、城市公共服务和国家公共服务等。另一种 理解是，可以按照“确保生存、突出发展、强调公平 的原则，根据人的需求的 层次性，把政府公共服务区分为三个层次：第一层次包括基础教育、公共卫生和 社会保障三类，主要确保人的基本的生存权和发展权得到满足；第二层次主要包 括公共安全、基础设施和环境保护三类，主要为了改善人们生存的软硬环境，提 高生存的安全性、舒适性和可持续性；第三层次主要包括一般公共服务、科学技 术和文化娱体三类，主要为了确保政府有效履行职能和更高层次的公共利益的实 现。简而言之，就是底线生存的公共服务、公众发展的公共服务，以及幸福生活 的公共服务。为此，政府公共服务行为的合目的性、合伦理性，就成了公共服务 目标实现的必然要求。一定时期社会公众的利益和意愿的综合反映，是政府制定 公共服务政策的风向标和晴雨表。所以，提高政府公共服务决策的民主参与度、 增强决策过程的透明度等，能够减少政府公共服务政策的偏误，有利于提高政府 公共服务的实效性和针对性。 1 4 城市公共服务的价值研究兼论中心城区的公共服务 第二章城市公共服务的体系架构 第二章城市公共服务的体系架构 公共服务实际上是一个市民进行公共消费，满足公共需求的过程。由人的需 求的多层次性所决定，公共服务必然也是一种多层次、立体式的体系架构。因此， 对于中心城区公共服务事业的发展来说，努力建构起与时代发展要求相承接，与 市民公共需求相适应的公共服务体系，就是当前乃至今后一段时期的主要任务。 一、城市公共服务的市民需求 人类社会的发展是一个需求不断拓展和逐步得到满足的过程，公共服务需求 增长是社会发展进入新阶段的重要标志。如何使公共服务供给与需求相适应，是 中心城区政府在当前面临的重要任务。在现阶段，公共服务的市民需求呈现出主 体不断扩大、结构深刻变化以及数量持续增长的新特点。 ( 一) 公共服务的需求主体不断扩大 在现阶段，中心城区公共服务需求主体的不断扩大集中表现为两个方面： 第一，中心城区的中低收入群体在不断扩大。收入差距不断扩大，是当前存 在的客观事实。处于不同收入水平的市民对公共需求的要求是不同的。中高收入 群体更多地要求政府提供公共安全等服务，而中低收入群体则在公共医疗、义务 教育和社会保障等方面的需求日益强烈。根据苏州市关于城市家庭收入的不同标 准，中低收入家庭可分为城市最低收入家庭、城市低收入家庭和城市中等偏低收 入家庭等三种情况。城市最低收入家庭指民政部门认定的三无、低保、低保边缘 家庭和总工会认定的特困职工家庭，这一群体约覆盖全市2 左右的城市家庭；城 市低收入家庭指家庭人均月收入在最低工资标准以下的家庭，现标准为8 5 0 元， 这一群体约覆盖全市2 5 左右的城市家庭；城市中等偏低收入家庭现指家庭人均 月收入在1 2 2 0 元以下的家庭，这一群体约覆盖全市5 5 左右的城市家庭。在苏州 市沧浪区，现有低保户1 8 5 4 户，涉及人口3 2 5 0 人；边缘贫困户2 6 6 户，人口2 6 6 人；重残1 0 6 人。这些弱势人群的存在甚或扩大，使得中心城区公共服务需求的 主体呈现不断扩大的趋势。 第二，外来务工人员开始成为公共服务需求的重要主体之一。人类历史上， 农民大量转为产业工人是任何一个工业化国家所必然经历的阶段。在世界最早的 工业化国家英国，由于圈地运动迫使农民离开自己的家园，从而解决城市产业劳 城市公共服务的价值研究兼论中心城区的公共服务第二章城市公共服务的体系架构 动力不足的问题。而更多的情况是，农民离开土地，一方面有自耕农要解决越来 越难以生存的问题，另一方面也是其他产业的发展提供了更好的工作机会。在东 亚，包括日本、韩国、台湾，过去的几十年都先后经历了自耕农转为产业工人这 一阶段。由于中国大陆特殊户籍制度的残存，产生了中国大陆特有的“农民工 状况。由于历史原因，我国的广大农民基本被排除在享受公共服务的主体之外。 但随着这一群体进入城市工作，广大农民在义务教育、医疗、养老保障等方面潜 在的公共需求开始转化为现实需求，广大外来务工人员逐步成为公共需求的主体 之一。外来务工人员，尤其是农民工阶层是城市建设不可缺少的力量，对这一群 体的关注，就是对中心城区发展的关注，就是对城市未来的关注。据初步统计， 截止2 0 0 8 年6 月底，苏州市沧浪区有外来人口1 1 6 6 7 6 人，其中绝大部分是外来 务工人员，他们在沧浪区的各行各业从事着各种各样的工作，为沧浪的发展出力 流汗，他们理所当然应成为沧浪政府公共服务提供的对象。 ( 二) 公共服务的需求结构深刻变化 公共需求是公民个体需求中的共性要求。经济水平低时，人们的公共需求主 要集中在衣、食、住、行等基本需求上，而社会经济发展水平提高后，就进一步 产生了健康舒适的生活环境、便利完善的基础设施、丰富多彩的文化教育，以及 个性发展等许多新的需求。改革开放3 0 年来，我国居民从追求温饱到追求小康、 从追求初步小康到追求全面小康。随着人们收入水平的不断提高，随着人们追求 有质量生活的目标的不断提升，市民公共服务的需求结构也发生了深刻变化。这 一变化可以概括为：由消费型向发展型升级，从基本生存的公共需求向全面发展 的公共需求的变迁。这个变化可以从我国居民的消费结构变迁中反映出来。例如， 改革开放3 0 年来，我国的恩格尔系数变化很大：农村从1 9 7 8 年的0 6 7 7 下降到 2 0 0 7 年的0 4 3 1 ；城市从1 9 7 8 年的0 5 7 5 下降到2 0 0 7 年的0 3 6 3 。1 与全国的数字 相比较，苏卅i 市沧浪区的恩格尔系数还要更低一些。从恩格尔系数的明显变化中 可以看出，市民在教育、卫生、住房、旅游方面的支出已经远远大于基本的生存 支出，市民对公共安全、公共医疗、义务教育、社会保险等方面的公共需求已经 成为需求结构的重要主体。基于此，温家宝总理代表新一届政府做出郑重承诺： 今后五年要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益，使公共 财政更好地进行经济结构调整和促进经济发展方式转变，更好地改善民生和改善 1 2 0 0 r 7 年各省市城镇居民收入及恩格尔系数一览 ，中国发展门户网w w w c h i n a g a t e c o n t c n ，2 0 0 8 年4 月1 6 日 1 6 城市公共服务的价值研究兼论中心城区的公共服务第二章城市公共服务的体系架构 生态环境。这标志公共服务型政府建设向前迈出了重要一步，对于构建和谐社会 具有重要的现实意义。 ( 三) 公共服务的需求数量持续增长 从国际经验来看，人均g d p 从一千美元向三千美元的过渡时期，既是从一般 温饱型社会向发展型社会转变的重要时期，也是社会利益关系及其公共需求深刻 变化的关键时期。我国正处于发展的这一阶段，公共需求的数量持续增长是这一 时期政府公共服务面临的主要课题之一。上世纪9 0 年代中后期至今的1 0 年间， 我国城镇居民在教育、医疗、社会保障等方面公共需求的比重大幅上升。有专家 估计，近1 0 年城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重，相当于过去 5 年公共需求比重的总体增幅。随着公共需求的快速增长，人们日益迫切地要求政 府为他们提供基本而有保障的公共产品和公共服务，人们越来越期望建设一个公 开、透明和高效的政府。 当前，经济社会发展的主要矛盾已经演变为日益增长的公共需求同公共服务 体系发展滞后之间的矛盾。随着公共需求的快速增长，社会结构进一步分化，社 会矛盾更加复杂，不同社会主体之间的利益冲突不可避免，并将引发一系列社会 问题，加大社会风险程度。拉美一些国家的实践告诉我们，这些矛盾和问题如果 处理不好，不仅会激化社会矛盾，并会由此导致经济社会发展的中断或倒退。因 此，适应全社会公共需求的变化，扩大政府的公共服务职能，是保持经济持续增 长、解决错综复杂的社会矛盾和实现社会稳定发展的关键举措。 二、城市公共服务的价值层次 根据人类需求层次理论，从个体角度看，人类需求可以分为生理需求、安全 需求、社交的需求、尊重的需求、自我实现的需求五个层次。人类对公共服务的 需求同样具有层次性，对各类公共服务需求的紧迫性和对其均等化的重要性并非 完全一样，其将随现实条件的改善而逐步提高。 ( 一) 底线生存的公共服务 底线生存的公共服务也即最低层次的公共服务，主要包括基础教育、公共卫 生和社会保障等，它要确保人的基本的生存权得到满足。底线生存的公共服务的 提供对全体公民中的任何一员都是一样的，具有无差别、均等化的特点。这使它 成为一个很好的促进社会和谐的平衡机制，是促进公平的有效手段。 在中国政府公共服务发展的过程中，由于受到公共支出总量和公共支出结构 1 7 城市公共服务的价值研究一兼论中心城区的公共服务 第二章城市公共服务的体系架构 的限制，不可能采取西方发达国家的高水平的公共服务消费模式，而应采取“广 覆盖、适度水平、兼顾公平与效率 的公共服务消费模式。这一公共服务消费模 式的基本特点是，在保障最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以 保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，使人人都享有基本公共服务，从而 在促进经济增长的同时达到社会公正的效果。具体地说，这一模式有如下特点： 第一，以最低生活保障为底线，平等保障每一个人的生存权利。目前，我国 从总体上达到了小康水平，最低生活保障线可定在生存线以上，温饱线之上；同 时，将基础养老金与最低生活保障线统一起来，保障每一个人的生存权利。当前 要重点强化最低生活保障制度建设。根据中国现实，尤其是相当多人口处于贫困 状态，且很多劳动者在短期内难以进入制度化社会保障体系的现实，必须将最低 生活保障制度建设作为整个社会保障体系的重中之重。要继续完善城镇居民最低 生活保障制度，全面推进农村居民最低生活保障制度。 第二，实行就业优先战略，将促进就业、保障公平作为政府公共服务的首要 原则。就业是公民获得社会保障的先决条件，政府要实行促进就业的长期战略和 政策，完善就业服务体系，提供有利于扩大就业的政策环境。鉴于中国较高的失 业问题和组织失业保险的巨大经济压力，可采取更为灵活的方式对失业者提供各 种保障，可将失业保险金转化为就业促进金，将失业保险金定在略高于最低生活 保障线的水平。 第三，坚持“生存先于享受 的原则，优先保障人们的生存需要。为此，要 完善基本公共服务体系，包括普及十二年制义务教育、普及高中教育，完善基本 社会保障与最低生活保障制度、提高最低生活保障的覆盖率、以略高于最低生活 保障的标准完善失业保险制度，为全体公民提供基本公共卫生服务、使人人都享 有基本医疗保健，要提高政府公共科技服务水平，加强对基础科学研究与中高技 术领域的科技补贴。 ( 二) 公众发展的公共服务 公众发展的公共服务是中间层次的公共服务，主要包括公共安全、基础设施 和环境保护等，主要是为了改善人们生存的软硬环境，提高生存的安全性、舒适 性和可持续性。也即要实现十七大报告提出的“努力使全体人民学有所教、劳有 所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标，就要以推进基本公共服务均等 化为突破口，完善公共财政体系，建立和完善以权利公平、机会公平、规则公平、 城市公共服务的价值研究兼论中心城区的公共服务第二章城市公共服务的体系架构 分配公平的社会公平保障体系。 建立科学合理的公共服务体系必须将优先投资于人、以入的全面发展为中心 作为其根本目标。中国作为占世界2 0 人口的大国，在过去的三十年中创造了经 济快速增长和人口规模适度发展的两大世界奇迹。经济的快速发展和人口规模的 适度控制，使中国在实现千年发展目标、促进入的全面发展方面取得巨大进步。 前段时间，中国卫生部近日公布了2 0 0 3 2 0 0 7 年中国卫生发展情况简报，指出2 0 0 3 年以来，中国卫生事业快速发展，城乡居民健康状况进一步改善。居民期望寿命 由2 0 0 0 年7 1 4 岁提高到2 0 0 5 年7 3 0 岁，婴儿死亡率由2 0 0 3 年2 5 5 下降到2 0 0 7 年1 5 3 ，孕产妇死亡率由2 0 0 3 年5 1 3 1 0 万下降到2 0 0 7 年3 6 6 l o 万。1 从1 9 7 8 年到2 0 0 7 年，我国农村尚未解决温饱的绝对贫困人口数量已从2 5 亿下降到1 4 7 9 万，占农村总人口的比重由3 0 7 下降到1 6 。温饱问题已解决但发展水平依然 较低的低收入贫困人口的数量从6 2 1 3 万减少到2 8 4 1 万，占农村总人口的比重相 应地从6 7 下降至3 。2 在物质生活基本满足的情况下，居民在生理、心理和精 神等各层次上的需求越来越突出，除了对医疗、教育、社会保障的关注外，社会 道德、公共安全和环境保护等也成为关注的焦点。 中心城区是人们工作、学习、生活的载体，是人群的聚集之地，中心城区的 党委政府在工作中更应该凸显以人的发展为本的公共服务理念。因此，在发展公 共服务的过程中，沧浪区不仅注重使人的基本需要得到充分满足，同时也注重让 人的潜能得到充分释放，人的利益得到协调保障，人的意愿得到全面发展，从而 使得经济社会发展与人的全面发展相得益彰。 ( 三) 幸福生活的公共服务 促进人的全面发展，实现人的幸福是公共服务的终极目的，因此，幸福生活 的公共服务也即最高层次的公共服务，主要包括科学技术和文化娱乐等，主要为 了确保更高层次的公共利益和更高个体生活质量的实现。因此公共服务必须紧紧 围绕人的更高需求展开。 “只见物，不见人的公共服务，由于缺乏人文关怀，注定了其短暂的生命 力。物质财富的的增长与人的幸福感的增进之间，不是一种同步发展的关系，物 的增长不一定会带来人的幸福感的同步增进。在传统经济学视野里，财富的增加 1 卫生部统计信息中心；2 0 0 3 - 2 0 0 7 年我国卫生发展情况简报 ，中国发展门户网w w w c h i n a g a t e o a m 曲 2 0 0 8 年5 月5 日 2 中国国际扶贫中心：农村绝对贫困人口3 0 年降至1 4 8 7 万 ，人民日报海外版，2 0 0 8 年7 月9 日 1 9 城市公共服务的价值研究一兼论中心城区的公共服务 第二章城市公共服务的体系架构 是提升人的幸福程度的最有力手段，因此，财富增加似乎就意味着幸福增加。但 是，心理学科对于财富数量与幸福程度之间的关系的研究却得出了一些值得注目 的发现：当一个国家的收入水平处在较低阶段时，人们的收入数量与幸福感受之 间的相关度非常紧密，但是，一旦超过了这种水平线，这种相关性就会减弱，甚 至消失。联合国在1 9 9 4 年的人类发展报告中就提出，“发展的目的就在于创 造出一种环境，在这一环境中，所有的人都能施展他们的能力，不仅为这一代， 而且也能为下一代提供发展的机会”。1 这就十分明确地把在推进公共服务的进程 中，如何更能为人幸福生活的获得创造条件的严肃课题摆在世人面前，从而凸显 了把人的幸福置于公共服务发展重要位置的时代要求。由于社会主流意识、行为 方式的多元化，导致了公民需求向多样化和个性化转变，追求幸福感和高质量的 生活，渴望实现机会均等的价值趋向。公民开始关注自己在政治、经济、社会和 文化等方面的权利，并寻求高质量的、个性化的公共服务和公共产品。 幸福，关注的是民生，关注的是和谐，关注的是人的心理感受，体现的是和 谐发展的精神，突出的是以人为本的公共服务理念。公共服务的最终目的，是让 老百姓过上舒心惬意的生活。为此，沧浪区把“幸福指数 引入经济社会发展的 总体规划，并将居民的幸福感纳入社区建设的考核体系，从而以提高百姓的生活 质量为发展公共服务事业的出发点和落脚点。坚持以人的幸福为终极目标的公共 服务理念，就是要从人的本质属性出发，要求经济社会的发展不仅要关注物的目 标，更要关注人的目标：不仅要关注经济指标，更要关注政治和文化指标，关注 人的价值、权益和自由，关注人的生活质量、发展潜能