（伦理学专业论文）论公共安全管理伦理.pdf

中文摘要 随着公共安全领域事故的频繁发生，安全问题对人们的生命财 产及国家经济的发展带来的影响越来越大。人们在审视政府在公共 安全管理中的角色的同时，关于政府公共管理与伦理、公共安全管 理与伦理道德的内在关系也逐渐成为人们关注和探讨的热点问题。 本文试图从伦理的维度，通过对公共安全管理内涵、特点的分析， 探讨公共安全管理与伦理道德之间的关系，推导出公共安全管理的 伦理原则及伦理本性，以此为公共安全管理的伦理精神建构提供一 定的理论之源和实践之基。本文共分为四个部分来进行论述。第一 部分通过问题的提出，引申出公共安全管理与伦理之间存在着的关 系；第二部分通过对公共安全与公共安全管理的含义、特点及构成 的一般介绍和分析，突出公共安全管理本身所内涵的伦理本性，即 公共性、合理性、服务性和责任性。明确公共安全管理的伦理追求， 即保护生命财产安全、维持社会秩序、促进社会发展。在此基础上， 本文第三部分进一步提出了公共安全管理过程中应该遵循的道德原 则，即人权原则、公正原则、高效原则、文明原则。第四部分分析 了公共安全管理的道德化问题，并尝试从对公共安全管理者本身的 控制约束，即通过外部道德调控和内部道德调控两方面对公共安全 管理者进行他律和自律，探讨公共安全管理伦理对公共安全管理的 作用，达到非正式制度对公共安全管理控制的作用。 关键词：公共安全，公共安全管理，伦理 a b s t r a c t w i t ht h e f r e q u e n t a c c i d e n t so fp u b li cs e c u r i t y f i e l d ， s e c u r i t yp r o b l e m si n f l u e n c ep e o p l e sli v e sa n dp r o p e r t ya n dt h e d e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m yg r o w i n g w h il ep e o p l e l o o ka tt h eg o v e r n m e n t sr o l ei nt h em a n a g e m e n to fp u b li c s a f e t y ，t h e i n t r i n s i ce t h i c a lr e l a t i o n sb e t w e e nt h e g o v e r n m e n t sp u b li cm a n a g e m e n ta n de t h i c s ，a n dp u b li cs a f e t y m a n a g e m e n th a v eg r a d u a l l yb e c o m et h ei s s u e st h a tp e o p l ec o n c e r n a b o u ta n de x p l o r e t h ea r t i c l et r i e st od i s c u s st h er e l a t i o n s b e t w e e np u b l i cs a f e t ym a n a g e m e n ta n de t h i c st h r o u g ht h ea n a l y s i s o ft h ec o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r so fp u b li cs a f e t ym a n a g e m e n t ， t oi n d u c et h ee t h i c a lp r i n c i p l e so fp u b li cs e c u r i t ym a n a g e m e n t a n de t h i c a ln a t u r e ，i no r d e rt op r o v i d et h es o u r c eo ft h e o r y a n dp r a c t i c ef o rt h eb u i l d i n go fe t h i c a ls p i r i to ft h ep u b l i c s a f e t ym a n a g e m e n t ，b yt h ev i e wo fe t h i c a ll a t i t u d e t h i sp a p e r i sd i v i d e di n t of o u rp a r t sf o re x p o s i t i o n t h ef i r s tp a r t d e r i v e st h er e l a t i o n sb e t w e e np u b l i cs e c u r i t ym a n a g e m e n ta n d e t h i c sb yp r o p o s i t i o no fq u e s t i o n s t h es e c o n dp a r th i g h l i g h t s t h ee t h i c a ln a t u r eo ft h em a n a g e m e n to fp u b li cs e c u r i t yt h a t i s p u b l i c i t y ，r a t i o n a l i t y ，s e r v i c e a b i l i t y a n d o b l i g a t i o n t h r o u g ht h ec o m m o na n a l y s i sa n di n t r o d u c t i o no ft h ed e f i n i t i o n ， c h a r a c t e r ，c o n s t r u c t i o no fp u b li cs e c u r i t ym a n a g e m e n t ：c l a r i f y t h ee t h i c a lp u r s u i to fp u b li cs e c u r i t ym a n a g e m e n tt h a ti st o p r o t e c tl i f es a f e t y ，t om a i n t a i ns o c i a lo r d e ra n dt op r o m o t e s o c i a ld e v e l o p m e n t t h et h i r dp a r tf u r t h e rr a i s e st h ee t h i c a l p r i n c i p l e st h a ts h o u l db ef o ll o w e di nt h ec o u r s eo fp u b li c s a f e t ym a n a g e m e n tt h a ti st h ep r i n c i p l e so fh u m a nr i g h t s ，t h e p r i n c i p l e s o fj u s t i c e ，e f f i c i e n c yp r i n c i p l e s ，a n dt h e p r i n c i p l eo f c i v i l i z a t i o n t h ef o u r t h p a r ta n a l y z e s t h e p r o b l e m so fm o r a li z a t i o no ft h em a n a g e m e n to fp u b li cs e c u r i t y ， a n dt r i e st oc o n t r o la n dli m i tp u b li c s a f e t ym a n a g e r s t h e m s e l v e s ，t h a ti st oe x p l o r et h ei n f l u e n c et h a tt h ee t h i c s o ft h ep u b l i cs a f e t ym a n a g e m e n ti m p o s e so nt h ep u b l i cs a f e t y m a n a g e m e n tt or e a c ht h er e s u l tt h a tt h ei n f o r m a ls y s t e mi m p o s e s o nt h ec o n t r o lo fp u b li cs a f e t ym a n a g e m e n tt h r o u g hc o n t r o lli n g t h ei n t e r n a la n de x t e r n a lm o r a l i t y t oc o n t r o lt h ep u b li c m a n a g e r sb yt h e m s e l v e sa n do t h e rp e o p l e k e yw o r d s ：p u b l i cs a f e t y ，p u b l i cs a f e t ym a n a g e m e n t ，e t h i c s i i i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：两飞沙辟四) 年瑚i7 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 作者签名： 导师签名： 邗莎冲 考幺妨 日期：剐年) ，月一日 日期：碎7 z 月j 7 7 日 论公共安全管理伦理 引言 随着我国经济的持续、稳定、高速发展，我国已进入全面构建社 会主义和谐社会的时期，而确保公共安全是构建和谐社会的应有之 义。但目前我国的公共安全问题还相当严重，随着社会流动加快、分 化加速、竞争加剧而来的公共安全事故频繁，安全问题已经延伸到生 产、生活、环境、技术、信息等社会各个领域，既威胁人们的生命财 产安全，又严重地阻碍了我国社会经济的进一步发展。 公共安全事故的增多，既与市场经济的发展、科学技术的进步有 着直接的关系，也与政府公共安全管理不到位有关。市场的本质是交 换，市场经济越发展，人们对交换的需求就越多，于是，交往的半径 就越大，参与的领域和事物就越多，公共生活的质量就越高，从而对 公共安全的需要就越突出。而这是以政府的管理职责到位为前提的。 政府的天职就是为社会提供优质的公共产品，为人们营造一个舒适安 全的工作环境。而公共安全问题就是属于公共产品范畴的，是运用公 共权力的政府必须向公民提供的服务。因此，如何面对和处理高发的 公共安全问题，即是经济正常运行的需要，也是建立社会主义和谐社 会的客观要求口政府如何管理公共安全问题，已经成为我国当前社会 亟待探索的一项十分重要的课题。 一直以来，我国在借鉴有关理论和国外有益经验，结合中国情况 的基础上，对公共安全问题进行了多方面的探索和研究，采取了一系 列重大措施，如：建立健全公共安全保障体系，建立健全的公共安全 法规体系，构建预警预案系统等，虽然取得了一些成效，但是，这些 研究和探索主要集中在法律等正式制度对公共安全管理体系建立和 发展的意义和作用上，关于伦理道德这种非正式制度对公共安全管理 控制的意义和作用研究的不多。在我们看来，构筑我国公共安全管理 体系并使之有序化，是一项包括政治、法律、经济、伦理等在内的极 高校教师在职硕士学位论文 其复杂的系统工程。在我国经济持续稳定发展和社会转型时期，关注 和探讨公共安全管理伦理为核心的非正式制度对公共安全的价值无 疑是一项十分有意义的工作。 一、问题的提出 “安全是市民社会的最高概念 。2 0 世纪下半叶以来，公共安全 领域事故频繁发生，进入2 1 世纪，全球各地区公共安全事件更是接 踵而至。新时期的公共安全与传统安全极不相同经济的全球化，现代 工业、新技术、信息产业的高速发展，在为人类创造巨大财富的同时， 也为公共安全埋下了隐患，安全问题已经延伸到社会各个领域这种新 的公共安全问题，不只是传统的原始共同体安全和狭隘的私人安全， 其破坏力和影响面在不断增大，它涉及到社会生活的一切领域，不仅 关乎到每个人的现实生活，而且涉及到整个社会和全球的公共安全， 可见，在人类历史上，安全问题从来没有像今天这样显示出如此强烈 的公共性与全球性。 一个国家不管有多么强大，如果没有充分的安全准备和良好的安 全组织与管理，在自然灾害和人为灾难面前，都将遭受惨重的损失。 我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨的时期，过去那种非 常严密的控制体系已经失灵，而新办法还没有出现，从而给转型时期 的中国社会带来了诸多安全隐患；从世界范围来看，一般的情形是， 一个国家如果g d p 较高，产业结构以第三产业为主，该国事故发生的 可能性会降低很多，如果一个国家的人均g d p 在3 0 0 0 美元至4 0 0 0 美 元之间，该国所出现的公共安全事故相对较多。另一方面，发达国家 将安全隐患向欠发达国家和地区转移，这也是造成安全隐患的原因。 可以这样说，多年以来，我国用非常低的劳动成本和非常高的资源环 境代价换来了g d p 的高速增长，而忽略了社会的均衡发展，忽略了公 共安全问题。目前，我国的公共安全问题，消防安全、建筑安全、生 产安全、旅游安全、交通安全、饮食安全等事故不断出现，我国每年 马克思恩格斯全集( 第一卷) 【m 】北京：人民出版社，1 9 8 5 年第2 3 4 页 2 论公共安全管理伦理 因公共安全问题造成的经济损失达6 5 0 0 亿元之多，约占g d p 总量的 6 ，其中安全生产事故引发的损失达2 5 0 0 亿元，社会治安事件造成 的损失1 5 0 0 亿元，自然灾害造成的损失共计2 0 0 0 亿元，生物侵害导 致的损失5 0 0 亿元，而且公共安全事故每年还夺去近2 0 万人的宝贵 生命。有关专家指出，如果不采取强有力的措施，我国的公共安全形 势在未来相当长的时间内仍将十分严峻，事故发生率仍将在高位徘 徊。 我国严重的公共安全问题给我国社会经济的发展带来了严重的 负面影响，也直接影响了党的十六届四中全会提出的构建社会主义和 谐社会的目标。当前社会实践表明，建立和健全我国的公共安全保障 体系，加强公共安全管理已经十分迫切、十分重要。作为公共安全管 理者，政府除了正确审视自身在公共安全管理中的角色，强化自身在 公共安全管理中的作用和责任外，还应当考虑伦理在公共安全管理中 的作用。因为管理与伦理本身是相互贯通的，有着内在的一致性、相 关性，管理中包含伦理因素。管理归根结底是对人的管理，是管理者 为达到自己的目的而进行的自觉活动。在这一活动过程中，为了达到 活动的理想结果，必须充分调动所有管理者和被管理者的积极性，这 就需要规范人的行为，建立良好和谐的人际关系，充分发掘人的内在 精神潜力，要做到这一点，光靠严密的规章制度是远远不够的，还需 要伦理道德的引导，以良好的伦理道德来激发被管理者的使命感、责 任感和荣誉感，使每一个管理者与被管理者对自己的行为都有一个清 醒的意识。 公共安全管理虽然既有人对物、事的管理，又有人对人的管理， 还有人、物、技三者的多元复杂的矛盾问题，但它的一个重要特征就 是强调以人为中心的安全管理，把管理重点放在激励从业人员履行职 责和发挥主观能动性上，通过强化人的安全意识，树立安全管理理念、 安全是效益的价值观，以实现管理的目的，保护人们的生命财产安全 和增进人们的幸福。可见，公共安全管理与伦理道德是内在相关的， 高校教师在职硕士学位论文 这就要求我们考察公共安全管理与伦理之间的关系。 二、研究现状述评 到目前为止，国内外学者主要集中于对公共安全管理的法律法规 和操作体系问题进行研究。从国外公共安全管理的研究情况来看，各 国从事公共安全研究的学者都根据本国的国情特点，提出了公共安全 管理的不同设想。如日本学者的公共安全研究侧重于对自然灾害的防 治和预防，形成了一整套健全的防御自然灾害的法规和公共安全管理 体系，其体系是：以法律、制度、功能为依托，以首相为最高指挥官， 内阁官房长官负责整体协调和联络，通过中央防灾会议、安全保障会 议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、 防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施的组织体系。日本 内阁官房是负责公共安全管理指挥的中枢机构。这种由内阁统一归口 进行的公共安全管理不但有利于整合人、财、物等资源，而且彻底改 变了过去各省厅在公共安全事件中各自为政、相互保留情报、纵向分 割行政的局面。日本政府公共安全的管理体系，大致可以分为灾害危 机管理、安全危机管理、健康危机管理、环境危机管理、企业危机管 理和社会危机管理。美国的公共安全研究侧重于维护其世界大国的 地位，其现行的公共安全管理机制主要有四个方面：第一，国家安全 危机管理，这是最重要、最核心的方面，它是以总统为核心，以国家 安全委员会为决策中枢。第二、社会危机管理机制，负责美国国内治 安、执法、劳工权利、民权、移民等方面的安全保障。第三、经济危 机管理机制，它旨在解决经济生活中不但出现的问题和危机。第四、 道德危机管理机制，它是美国政治生活中鲜为人知但作用重大的管理 机制。俄罗斯的公共安全研究侧重于事故救援和技术性灾害研究， 有比较完善的公共安全体系。1 9 9 1 年5 月1 7 日，尚未独立的俄罗斯 即公布了俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国紧急状态法，独立后 王德迅日本危机管理研究【j 】世界经济与政治，2 0 0 4 年，( 第3 期) 郭晓来美国危机管理学位的发展和启示【j 】国家行政学院学报，2 0 0 4 年，( 第1 期) 4 论公共安全管理伦理 的俄罗斯联邦在面对和处理各种危机事件过程中，又相继颁布一系列 相关法律，不断完善危机管理的法律体系，1 9 9 4 年通过了关于保 护居民和领土免遭自然和人为灾害法，1 9 9 5 年7 月通过了事故救 援机构和救援人员地位法，1 9 9 8 年通过了民防法，1 9 9 9 年颁布 了俄罗斯联邦公共卫生流行病防疫法，2 0 0 1 年以后普京总统接连 签署了俄罗斯紧急状态法和俄罗斯联邦战时状态法，建立了 完善的俄罗斯公共安全体系。而法国的公共安全研究则侧重于对城市 功能的调整和公共政策的制定，圆1 9 9 5 年至2 0 0 0 年间，法国出台了 多部涉及公共安全的法律法规，并规定警察部门是法国公共安全防范 的主管部门。从几个发达国家的研究情况看，国外公共安全管理的主 要举措是制定健全完善的政策法律法规体系，这保障了实施标准化公 共安全管理的科学性和可行性，对我国公共安全管理领域具有很好的 借鉴意义。 面对我国日益高发的公共安全事故，我国学者也从多个角度进行 了研究，尹伟巍、肖杨、高格、赵延光等从法学上对公共安全的含义、 特点、基本原则及防范和控制进行了研究。王焱对转型时期中国社会 公共安全体系的转型与建构进行了研究指出中国目前的社会公共安 全体系已经不适应社会转型时期的市场经济和社会公众的要求，提出 应基于社会公共安全体系发展的趋势和问题，以社区治安为基础，发 挥公众和社会组织的功能，重新整合公共安全要素，在中国公共行政 制度创新的压力下，构建一个政府管理与公众参与相结合、社会化和 市场化相结合的新型社会公共安全体系 。雷仲敏从管理学上提出了 公共安全管理模式的构想。左然对突发性公共安全事件的类型和特点 进行了研究，并提出应对突发性公共安全事件应建立健全安全应急体 倪芬俄罗斯政府危机管理机制的经验与启示【j 】行政论坛，2 0 0 4 年，( 第1 1 期) 【法】伊沃叶古桌、让皮尔( 高丹译) 法国城市管理研究的方向【j 】城市问题，1 9 9 5 年， ( 第6 期) 王焱转型时期中国社会公共安全体系的转型与构建【j 】河南公安高等专科学校学 报，2 0 0 4 年，( 第2 期) 高校教师在职硕士学位论文 制和制度。郑杭生、洪大用对中国转型时期的社会安全隐患进行了研 究，并提出了对策。赵秀玲则对城市的公共安全及公共安全管理进行 了研究。提出城市化的顺利实现需要安全稳定的城市环境，城市化的 额快速发展又会危及城市公共安全。城市化进程中公共安全管理应当 采取以下对策：即在城市功能分区的设计规划时一定要充分考虑安全 因素，城市化的规模、速度要理性，加强平时对公共安全系统的管理、 维护和建设，完善公共安全监督检查机制，营造人人有责的公共安全 管理文化环境。麦勇雄对社会治安控制进行了研究。邓国良、贾江 谣对公共安全危机处理事件进行了研究。纪尚德等从社会学的角度对 转型时期的新公共安全观提出了他们的看法。提出转型时期需要从提 高公民生产安全意识，建立健全公共安全的法规体系，创新人性化与 制度化相结合的安全长效机制，建构具有信息化特征的预警预案系 统，建立社会化的安全应急救助机制等方面来解决转型时期的公共安 全问题。 总的来说，我国学者对公共安全问题研究的范围比较广， 为解决我国公共安全问题提供了理论依据和不同思路。但他们的研究 都是从制度学、法学、政治学、社会学、行政学的角度对公共安全问 题予以研究的，强调的就是如何建立健全公共安全的法规体系，其目 的是让政府在从事公共安全管理工作的过程中有法可依。由于我国目 前尚未取得从伦理学角度进行研究的成果，所以，关于公共安全管理 伦理的研究还是一个新的课题。 一三、基本思路 本篇论文共分为四个部分，第一部分为引言部分，分为问题的提 出、研究现状述评和基本思路三块，主要论述从公共安全问题的严重 性及为什么会出现如此严重的公共安全问题。第二部分主要从介绍公 共安全及公共安全管理的含义、特点及构成入手，阐述公共安全管理 是确保公共安全的手段。在此基础上进一步分析公共安全管理本身所 赵秀玲城市化与城市公共管理【j 】南阳师范学院学报，2 0 0 5 年，( 第5 期) 纪德尚、高芙蓉，刘宁转型期社会公共安全观的社会学思考【j 】黄河科技大学学报，2 0 0 6 年，( 第9 期) 论公共安全管理伦理 具有的伦理本性( 公共性、合理性、服务性、责任性) 和公共安全管 理的伦理追求( 保护生命安全；维护社会秩序；促进社会发展) 。第 三部分主要论述公共安全管理的道德原则：人权原则、公正原则、高 效原则、文明原则。第四部分探讨公共安全管理的道德化问题，提出 了从进行外部道德调控、进行内部道德调控和提高公共安全管理者的 道德素质三个方面来实现公共安全管理道德化的思路。 高校教师在职硕士学位论文 第一章公共安全管理的伦理内涵 公共安全管理虽然是确保公共安全的手段，但它并非是一种纯技 术性手段，而是一种追求合理价值的手段，因此，它本身就是有伦理 规定。 1 1 公共安全与公共安全管理 公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题，也是 与公民健康、生命财产安全密切相关的公共问题，是人类社会发展和 进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，一 个国家不管有多么强大，如果没有充分的安全准备和良好的安全组织 与管理，在自然灾害和人为灾害面前，都将遭受惨重的损失。因为每 一次重大灾害，在给国家和民众造成巨大损失的同时，也引起了严重 的社会动荡和不安，不可避免地会对政府形成压力，迫使政府不得不 更多地关注民众的安全；同时，在人民对政府的影响力日益加大的情 况下，政府也不得不或者主动采取应对各种灾害的行为。 1 1 1 公共安全的涵义、特征及构成 j - 关于公共安全的含义，就其词义而言，“公共 是指不特定的、 多数人、共同的；“安全 ，在希腊文中的意思是“完整，而在梵语 中的意思是“没有伤害 或“完整，在拉丁语中有“卫生 之意； 从汉字字面上来说，“安字指不受威胁，没有危险、太平、安全、 安适、稳定等，可谓无危则安，“全字指完满、完整或者指没有伤 害、无残缺等。“安全 的意思是“有保障、无危险 ，即没有受到损 害或者失败的现实可能。因此，公共安全是一个比较含混的概念，就 其广义而言，它包括经济安全、环境安全、公共卫生安全，以及学习、 生产和工作场所的安全等，将所有事关社会生活安全的问题都纳入其 中；就其狭义而言，公共安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工 作环境以及良好的社会秩序、公众的生命财产、身心健康、民主权利 和自我发展有安全的保障，最大限度地避免各种灾难的伤害。 ， 从法学上看，关于什么是公共安全，法学理论界对此有四种不同 的见解：第一种观点认为，所谓公共安全，是指故意或者过失实施或 者足以危害不特定多数人的生命、健康或重大私产的安全。第二种 观点认为，所谓公共安全，是指故意或者过失危害不特定多人的生命、 健康或者重大公私财产的行为。罾第三种观点认为，所谓公共安全， 是指故意或者过失实施危害不特定多数人的生命、健康、重大公私财 产以及公共生产、工作和生活的安全。 第四种观点认为，所谓公共 安全，是指故意或者过失实施危害或足以危害不特定多数人的生命、 健康、重大财产安全、重大公共财产安全和法定其他公共利益的安。 从管理学的角度看，专家们力图从管理实践对影响公共安全的因 素给予科学的归类，按门类划分，目前，影响公共安全的因素主要有： 自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、 信息因素、技术因素、文化因素以及政治因素。 无论是从法学的角度还是从管理学的角度来考察和分析公共安 全的含义，我认为从总体方向和基本观点上都不是互相排斥的，而是 互为补充的，从多侧面、多层次来分析理解公共安全的含义，这有利 于我们从多角度、全方位来完整准确的理解和把握公共安全的科学含 义。在我们看来，公共安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工作 环境以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和 自我发展有安全保障，最大限度的避免各种灾害的伤害。公共安全是 一种社会状态，是社会状态的有序。 公共安全关系到广大人民群众的根本利益，关系到改革发展稳定 的大局，我们应当充分认识到新形势下公共安全的特征，公共安全具 有广泛性、复杂性长期性和可变性。公共安全涉及的领域非常广泛， 肖杨中国新刑法学【m 】北京：中国人民公安大学出版社，1 9 9 7 年第3 1 7 页 高格刑法教程【m 】长春：吉林大学出版社，1 9 8 7 年第2 7 3 页。 赵延光中国刑法原理【m 】武汉：武汉大学出版社，1 9 9 2 年第1 7 4 页。 蔡士良对刑法中公共安全含义的探讨【j 】湖北公安高等专科学校学报，2 0 0 0 年，( 第5 期) 高校教师在职硕十学位论文 公共危机形成的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的、也有经 济的、生产的、经营的，还有自然的原因。由于形成公共安全危机的 根源相当复杂，因此，公共安全问题总是在威胁着人们，旧的公共安 全问题解决了，新的公共安全问题又会发生，某一领域的公共安全问 题解决了，另一领域的问题又会出现，所以公共安全问题不是临时性 的，而是二项长期性的工作，同时，由于形势是不断生变化的，所以 公共安全管理者还必须居安思危，用发展的眼光来看待不断发展变化 的公共安全问题。 1 1 2 公共安全管理的含义和特点 公共安全管理与公共管理之间既相区别又相联系。现代公共管理 的出现及相关理念的形成，是伴随着现代经济社会的发展变化和现代 政治文明的出现而出现的。现代公共管理是以政府为主体的公共组织 以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和 管理的方式，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公 共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。胡 德认为：“公共管理即国家的艺术，能够松散地被定义为如何设计 ，和管理公共服务的问题，以及政府行政部门的细微工作。 波齐曼强 调：“当代公共管理是某种不同于传统公共行政的东西与公共行 政相比，公共管理更广泛、更综合和更少受功能专门化的限制。力由 上可知，现代公共管理的深刻内涵在于它的公共性和管理本质的服务 性。 公共安全是指人们正常的生活和生产秩序状态，伴随着社会进步 所出现的公共安全学科分为公共安全技术和公共安全管理两个层面。 其中公共是指属于社会的、公有公用的：安全是指没有危险和事故， 黄键荣公共管理新论 m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 年第5 期 h o o dc h r i s t o p h e r t h ea r to ft h es t a t e ：c u l t u r e ，r h e t o r i ca n dp u b l i cm a n a g e m e n t 【m 】 o x f o r d ：c l u r e m o n tp r e s s ，1 9 9 8 p 3 b o z e m a n ，b 8 l s t r a u s s m a n ，d j p u b li cm a n a g e m e n ts t r a t e g i e s ：c u i d e li n e sf o rm a n a n g e r i d e f f e c t i v e n e s s 【m 】s a nf r a n c i s c o ：j o s s e y - b a s sp u b li s h e r s ，1 9 9 0 p 2 1 4 论公共安全管理伦理 着重指不受威胁；管理是指照管并约束。目前，学者们从不同的角度 对公共安全管理下了不同的定义，如夏保成认为：公共安全管理是对 这种秩序状态的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件的应对， 以及事件后果的消除、对秩序状态的恢复的全过程。尹伟巍等认为： 公共是指属于社会的、公有公用的；安全是指没有危险和事故，着重 。指不受威胁；管理是指照管并约束。因此公共安全管理有广义和狭义 之分，广义的公共安全管理是指为保障大家不受危险和事故威胁而进 行的照管和约束，包括企业公共安全管理、社区公共安全管理、国 家行政职能部门的公共安全管理等。狭义的公共安全管理是指公安机 关为使社会及公共场所不受危险和事故的威胁，保障多数人的生命健 康和重大公私财产的安全，依法对各种社会安全活动及相关要素所实 施的行政管理。无论广义还是狭义的公共安全管理，其实质都是政府 公权用于对公共安全的保持、保护和恢复，公共安全管理是行政公权 在公共安全领域的适用过程。 自从人类社会出现以来，各种自然的、人为的和技术的灾害就始 终伴随着人类。人们不得不动用个人的和社会的力量同灾害作斗争， 国家从形成时起就具有组织人民、抵御灾害的职责，从这点上讲，公 共安全管理是政府的一个古老的职责。公共安全管理的目标是建立一 个相对安全的社会。相对安全是指通过个人和社会的力量，避免一切 可以避免的各种自然灾害，减少或减少一切不可避免的灾难的影响和 后果，以及尽快地从灾难的影响和后果中恢复关于相对安全的这一解 说的不准确。 然而，人们并非从一开始就认识到公共安全管理的全部含义，由 于生产力的相对落后和政府方面的原因，历史上的公共安全管理主要 是对各种灾难的应对，多少加上一些准备和预防工作，比如修建排洪 工程、储备灾害和战争所需的物资等。在科学技术相对发达的时期， 虽然人们的抗灾能力增强了，但对灾害的社会意识和政治意识比较淡 薄，认为对灾难的应对主要是受灾难影响的个人的事情，不是政府的 高校教师在职硕士学位论文 责任。只有在发生大规模的重大灾难的时候，政府才采取一些临时性 的救助措施。 2 0 世纪7 0 年代，美国建立了应对灾害的管理制度，开始将抗灾 当作政府的责任来看待，并逐步完善了对灾害的过程管理和成分管 理，使之成为政府、尤其是地方政府的主要责任，从2 0 世界8 0 年代 开始，公共安全管理在西方国家成为一种行业的同时，逐渐成为一门 学科，越来越多的专家和学者开始研究公共安全管理的基本理论和方 法，从政府、组织和个人的各个层面，以及法律、制度等机制建设， 开始了日益广泛的研究。 公共安全管理的特点除具有一般行政管理的特点外，还具有区别 于其他行政管理的特点：首先，以安全为目的。公共安全管理是通过 安全管理活动，消除各种安全隐患，直接保障多数人的生命、健康和 重大公私财产的安全。其次，以技术为基础。公共安全管理涉及危险 物品管理、消防管理、公共安全技术防范管理、计算机安全监察等诸 多领域，仅仅以一般的行政手段和方法进行管理，达不到保障安全的 目的。公共安全管理只有以多种学科理论、知识和技术标准为基础， 实行技术管理与行政管理相结合的方式，适时制定相关技术标准，大 量使用科学手段，甚至高科技手段，才能及时发现和消除各种安全隐 患，规范相关企事业单位和个人的行为，预防各类安全事故的发生， 依法查处各种违规行为，真正实现保障公共安全的目的。最后，以人 为本。公共安全管理涉及人的生命、健康和重大公私财产的安全，为 全社会所关注，因而公共安全管理工作具有广泛的社会基础。社会各 届参与公共安全管理的形式多种多样，参与的范围也相当广泛。公共 安全管理组织应当坚持以人为本的原则，实行综合治理，充分发挥社 会各届在预防安全事故、消除安全隐患方面的作用，落实各种安全防 范措施，这是做好公共安全管理工作的重要保障。 1 1 3 公共安全管理是确保公共安全的手段 从公共安全管理的含义和特点可以得知，公共安全管理活动的本 论公共安全管理伦理 质就是为社会公众提供一个和平、安全、稳定、有序的社会生活环境。 因此，公共安全管理就是确保公共安全的手段。 首先，公共安全是公共安全管理最基本的职能。公共安全管理本 身就是为了保障大家不受危险和事故威胁而进行的照管和约束，公共 安全管理组织能够有效地防范和治理各种公共安全危机，保障社会公 众的安全和社会秩序的稳定，促进社会整体协调发展，实现社会公共 利益。 其次，各类公共安全事件的性质、规模决定了只有公共安全管理 组织才能应对各类公共安全危机。公共安全涉及的领域非常广泛，危 机形成的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因，也有经济 的、生产的、经营的原因，还有大自然对人类的报复。既有历史遗留 下来的问题，又有当前出现的新问题。各种原因错综复杂地交织在一 起，有些问题涉及到多方面的利益冲突，很难一次性地彻底解决。而 且，任何公共安全事件，只要危及到公共安全，一般都具有规模大、 危险性强、后果严重、影响深远的特征。要应对它们，个人、家庭和 社区是力所不及的，而需要社会的力量。作为社会力量的总代表和协 调、组织者，政府作为公共安全管理的组织者，能够动员广泛的人力、 物力和才力资源，甚至国际资源，预防并力求消除公共安全危机。 再次，建立健全公共安全管理体系，强化公共安全管理，也是政 府的职责所在。随着经济发展水平的提高，人员流动的频繁，发生特 重大事故的隐患会越来越多，预防与防治体系的建立和完善，是推动 形成对重大突发公共安全事故的预防预警、快速反应、全方位监测监 控、准确预测和高效处置的运行机制与能力的重要措施。政府应依法 行政，明确社会各类机构、组织和公民的责任与义务，建立健全保障 公共安全的应急体制和机制，规范各种制度，为公共安全提供法律制 度保障。在公共安全管理中，要从安全发展观出发，坚持“安全第一， 预防为主”的方针，建立一套行之有效的预警预案系统及防范突发事 故和灾害为对象的创新安全工作机制。还可以根据自身的财力与实际 高校教师在职硕士学位论文 情况，以确保人民群众和国家的财产安全为宗旨、以消除大隐患和防 范大事故为目标，从以人为本的安全观、责任观出发，建立具有现代 化特点的安全应急救助机制，最大限度的减少安全事故带来的损失， 以有利于保障人民的生命财产安全。 1 2 公共安全管理的伦理本性 公共安全管理本身就是政府公权用于对公共领域的安全的保持、 保护和恢复，也是政府对社会公共领域安全问题的管理。随着市场经 济的发展，人们生活的公共空间不断扩大，人们在公共领域的活动日 益频繁，对公共事务的组织管理程度与制度化秩序要求日益提高，公 共伦理不断得到强化，公共道德似乎比以往任何一个历史时期在社会 公共领域中的作用更为重要。 伦理一词从词源上说，起源于希腊文的e t h o s ( 伊索思) ，这个 词最初表示惯常的住所、共同居住地。古希腊文中的e t h o s 的最初本 意明显地表达了“伦理 的公共场域，即：包括人类在内的动物经常 出没的场所的公共分享的意味。亚里士多德首先使名词e t h o s 成 为一个形容词e t h i k o s ，从而使它具有德行的含义。在中国先秦孟子 那里，“伦理”概念的最初原型也是一个具有特殊意义的所在。在现 代语境中，“伦理”作为处理人们之间相互关系时应当遵循的道理和 规则，它仍然保留着它固有的公共分享的内涵。比如：黑格尔就曾把 “伦理”看作是一种“客观意志的法 ，以与作为“主观意志的法 的“道德 相区分。其实质是想表达“伦理”所具有的社会普遍价 值规范意义，以及这一规范意义的社会公共性或普遍性指向。因此， 从“伦理”的词源学意义和公共安全管理的含义和特点我们可以得知， 公共安全管理的首要价值取向安全秩序目标实际上就是社会公 共分享的价值和公共责任之所在。 1 2 1 公共性 公共性是公共安全管理的本质属性，公共安全管理应该以“公共 【德】黑格尔( 范扬、张企泰译) 法哲学原理【m 】北京：商务印书馆，1 9 8 2 年第1 8 6 页 论公共安全管理伦理 性 为核心和前提。这种公共性是指公共安全管理所具有的反映公共 生活领域的本质并对实现公共利益起良好作用的特性。它所关注的是 整个社会的公共领域的安全管理，而不是社会中某一特定行业或专业 的管理，确切地说，公共安全管理的公共性是社会生活中一种重要的 伦理价值，具体地说，它是公共安全领域的基本伦理价值。 作为公共安全管理的基本伦理价值，公共性具体表现在以下三个 方面，首先是公共安全管理只限于公共生活领域。人类社会历史发展 到一定阶段以后，整个人类生活发生了分化，出现了私人生活领域和 公共生活领域这两大领域。私人生活领域是个人独立自主、不受公共 权威或者公共权力控制的领域，而公共生活领域则是公共权威或者公 共权力起作用的领域。公共安全管理就是公共权威或者公共权力发挥 作用的特殊形式，它是对公共生活领域中所存在的各种关系及其发展 趋势的管理，其实质内容或具体要求是由公共生活领域的本质所决定 的。这决定了它的作用范围只能限于公共生活领域。如果它越出了这 一界限而去干预私人生活领域，那么，它就会丧失其合理性。其次， 公共安全管理的主体是公共权威或者公共权力机构。公共安全虽然涉 及到每一个利益集团和个人，但这并不意味着任何利益集团和个人都 可以自行地进行公共安全管理。相反，在没有公共权威或者公共权力 机构授权的情况下，任何利益集团和个人都不能拥有管理公共安全的 权力。这意味着，公共权威或者公共权力机构垄断了整个的公共安全 管理，是进行公共安全管理的惟一主体。第三，公共安全管理的内容 是公共利益。整个社会的利益可以分为公共利益和私人利益，它们虽 然存在着一定的关系，但是，它们又是根本不同的。这就要求公共安 全管理者必须对它们进行严格的区分，不能模糊私人利益与公共利益 的界限，不能将私人问题与公共问题混同。公共安全管理解决的是公 共问题，它具有公共性，其目的是为了实现公共利益，它不特属于任 何个人，当然也不直接属于公共安全管理者本人。这就是说，在公共 安全管理过程中，公共安全管理者应该根据广大公众的意愿和需要， 高校教师在职硕士学位论文 向他们提供优质的公共物品和公共服务，满足他们的正当需要，实现 他们的根本利益，从而更好地维持良好的公共秩序。它要求公共安全 管理者应该从公共利益出发，以公共利益作为判断自身公共安全管理 行为的最高标准，以维护和实现公共利益为根本目的。 由于公共安全管理伦理所涉及的基本范围是社会公共生活领域， 而社会公共生活领域一般呈现为国家范畴内的公共政治生活、经济生 活和文化生活，因此，政府就是现代社会公共领域的主要管理者。在 其进行管理的过程中，它以社会基本制度的正义安排和社会的稳定有 序为根本价值追求，以国家和政府的公共权力的合法有效的行使为主 要方式。所以，公共安全管理从一开始就突出社会管理受益者的权利 主体地位，从一开始就具有“公共责任”、“公共服务”的本质要求， 承担着实现特定道德价值的使命。 新公共行政学的理论旗手弗雷德里克森研究发现，在西方语境 中，“公共 一词与“政治 、“政府的语义几乎相同。更重要的是， 由于现代社会条件下的公共安全管理事务主要是由国家和政府承担， 因而公共安全管理行为很容易被理解为单纯的国家政治行为或政府 行为。同样，公共安全管理伦理也就被看成是政府行政管理伦理。其 实，公共安全管理伦理与政府行政管理伦理的最大区别缘自“公共 二字，公共安全管理伦理与公共管理伦理一样，它的规范原则都是建 立在社会“公共性 的基础之上的，它的基本原则或规范体系的形成 更多的是直接从社会既定的风俗习惯和礼仪范式中吸取道德规范的 道义力量和价值导向，它们得以确立和实施的基础在于，它们都反映 着公共生活领域对普遍合理正当的行为规范和公共生活秩序的共同 愿望与要求，缺乏这种公共的社会意愿和社会认可，无论是公共管理 的基本原则，还是公共安全管理的基本原则，都不可能获得其普遍有 效的规范或协调功能，也不可能最终获得它们的公共性意义。 公共安全管理伦理的基本道德规范也主要是针对公共安全管理 行为的，不涉及一般意义上的公共行为或社会行为( 如公