（工商管理专业论文）天南市地储中心的定位及运行模式研究.pdf

ar e s e a r c ho nt h ep o s i t i o n i n ga n dt h e o p e r a t i n gm o d e l so ft i a n n a ns h id ic h u z h o n gx i n 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品 成果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责 任由本人承担。 特此声明 学位论文作者签名：狮如，年、，月，多e l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位论文的 规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和 电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、 缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索 以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学校有权按照有关规 定向国家有关部门或者机构送交论文；学校可以采用影印、缩印或 者其它方式合理使用学位论文，或将学位论文的内容编入相关数据 库供检索；保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：易嘉哦 导师签 幽，年g 月，雪e 1 幽，年旯国e l 要 土地是人类赖以生存的物质基础，是城市建设和发展最宝贵的资源，城市土地 更是重要的国有资产。我国传统的土地资源配置体制土地行政划拨制度，形成 于计划经济时代，随着市场经济的发展，房地产市场的高速增长，其赖以存在的制 度环境和服务目标已经转变，不适应性和滞后性日益彰显。 论文第一部分从我国土地储备事业的发展入手，介绍了我国土地储备事业的阶 段性发展和各地储备机构运作的特点。 论文第二部分介绍了国外土地储备制度的特点及对我国的借鉴意义，国外的土 地储备制度运行的成功经验充分表明，土地储备作为政府实施城市规划、加强土地 一级市场宏观调控的重要手段，是一种政府行为，政府必须发挥主导作用。 论文第三部分阐述天南市地储事业的发展，对土地储备十年发展的成果进行了 归纳总结；对目前天南市土地储备开发模式逐一介绍，并分析了利弊。 论文最后对新形势下天南市地储中心的角色定位进行了总结后，提出了企业化 改制建议，并分析了企业化改制的积极作用和对融资的影响。 关键词：土地储备，模式，定位 a b s t r a c t a st h em a t e r i a lb a s i sf o rh u m a nb e i n gt os u r v i v e ，l a n di st h em o s tp r e c i o u sr e s o u r c e f o ru r b a nc o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n t ，a n du r b a nl a n di sa l s ot h em o s ti m p o r t a n ts t a t e o w e dp r o p e r t y 渐坊t h ed e v e l o p m e n to fc h i n a sm a r k e te c o n o m y , e s p e c i a l l yt h er a p i d g r o w t ho fr e a le s t a t em a r k e t ，a n dt h ec h a n g eo fi n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n ta n ds e r v i c e o b j e c t i v e ，c h i n a s t r a d i t i o n a ll a n dr e s o u r c ea l l o c a t i o n s y s t e m m e c h a n i s m o f a d m i n i s t r a t i v ea l l o c a t i o ni n h e r i t e df r o mt h e ：p l a n e de c o n o m yi sb e c o m i n gm o r e o b v i o u s l yi n a d a p t a b l ea n dl a g g i n gb e h i n d t h ef i r s tp a r to ft h i sp a p e r , s t a r t i n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ec a u s eo fc h i n a s l a n dr e s e r v e ，i n t r o d u c e se a c hd e v e l o p i n g 照a g e so ft h ec a u s ea n dt h et y p i c a lo p e r a t i n g c h a r a c t e r i s t i c so fl a n dr e s e r v ei n s t i t u t i o n si nc h i n a t h es e c o n dp a r to ft h i sp a p e ri n t r o d u c e st h ec h a r a c t e r i s t i c so fo v e r s e a sl a n dr e s e r v e m e c h a n i s m sa n dw h a tw ec a nl e a r nf r o m t h es u c c e s s f u lo p e r a t i o no ft h e s eo v e r s e a sl a n d l 段3 e l v em e c h a n i s m sf u l l ya p p r o v et h a tl a n dr e s e r v e ，a sa ni m p o r t a n tm e a s u r ef o r g o v e r n m e n tt oi m p l e m e n tu r b a np l a n n i n ga n de n h a n c et h em a c r o c o n t r o lo ft h el a n d s p r i m a r ym a r k e t ，i sag o v e r n m e n t a lb e h a v i o ri nw h i c hg o v e r n m e n tm u s tp l a yal e a d i n g r o l e i nt h et h i r dp a r t ，t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n to ft h ec a u s eo ft i a n n a nl a n d r e s e r v ea n ds u m m a r i z e si t sm a i na c h i e v e m e n t si nt h ep a s tt e ny e a r s t h e n ，i tc o n t i n u e st o i n t r o d u c et h em o d e l so ft i a n n a nl a n dr e s e r v ei ns e q u e n c ea n da n a l y z e st h ea d v a n t a g e s a n dd i s a d v a n t a g e s t h el a s tp a r to ft h i sp a p e r , a f t e rs u m m i n gu pt h ep o s i t i o n i n go ft i a n n a ns h id ic h u z h o n gx i ni n n e wc i r c u m s t a n c e s ，p u t sf o r w a r da ne n t e r p r i s et o c h a n g e m a k e r e c o m m e n d a t i o n s ，a n da n a l y z e dt h ee n t e r p r i s er e f o r ma n dt h ep o s i t i v ee f f e c to ft h e i n f l u e n c eo ff i n a n c i n g k e y w o r d s ：l a n dr e s e r v e ，m o d e l ，p o s i t i o n i n g v 目录 第一章我国土地储备事业的发展1 1 1 我国土地储备事业的阶段性发展1 1 2 各地土地储备发展和运作比较2 第二章国外土地储备制度及对我国的借鉴意义4 2 1 国外土地储备制度的特点4 2 2 对我国土地储备制度的借鉴5 第三章天南市土地储备事业的发展7 3 1 天南市土地储备模式的发展及各模式的利弊二7 3 1 1 以企业为主体7 3 1 2 以地储中心为主体8 3 2 天南市土地储备发展历程1 1 3 3 土地储备十年发展的成果1 3 第四章天南市土地储备存在的问题1 6 4 1 天南市土地储备工作遇到的融资问题1 6 4 2 土地储备工作中遇到的其他问题：19 第五章新形势下天南市地储中心的角色定位21 5 1 天南市地储中心的任务2 1 5 2 天南市地储中心的职能2 1 第六章对天南市地储中心进行企业化改制的建议2 4 v i 6 1 企业化改制对开拓融资渠道的影响2 4 6 2 平台组建方式的思路2 5 6 3 企业化改制的积极作用2 6 第七章结语2 7 参考文献2 8 致谢3 0 个人简历3 l v i i 第一章我国土地储备事业的发展 1 1 我国土地储备事业的阶段性发展 回顾改革开放以来我国土地使用制度的改革，基本可以分为两个阶段： 自上世纪8 0 年代至9 0 年代中期，我国的土地使用制度主要经历了从无偿、无 限期向有偿、有限期的改变。应当说，取消行政划拨土地，施行协议、招标、拍卖 三种方式对国有土地使用权进行有偿有限期出让，开拓了我国土地有偿使用的里程 碑。但由于当时对土地的市场经济属性认识不足，政府相关配套措施有待完善，在 随后的很长一段时间里，全国各地土地有偿使用制度，无论是产业用地还是经营性 用地，停留在以协议出让，即非市场化方式为主的阶段。 党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问 题的决定中提出：“国家垄断城镇土地一级市场。实行土地使用权有偿有限期出让 制度，对商业性用地使用权的出让，要改变协议批租方式，实行招标、拍卖。同时 加强土地二级市场的管理，建立正常的土地使用权价格的市场形成机制。”在这一时 期，土地使用制度改革进一步深化，各地开始推行以招标、拍卖、挂牌的形式供应 土地，土地使用权出让逐步出以协议为主的非市场化方式向以招拍挂为主的市场化 方式转变。自此，我国开始进入了土地使用权以市场形成价格的阶段。 1 9 9 6 年8 月上海率先开展土地储备1 工作，建立了我国第一家土地储备机构一 一土地发展中心，开始了土地资源市场化配置的探索。1 9 9 7 年7 月2 同，青岛市市 长办公会议通过了建立土地储备制度的意见。同年7 月2 9 日，青岛市人民政府正式 下发了关于建立土地储备制度的通知，成立土地储备中心。1 9 9 7 年8 月杭州市 也成立了土地储备机构，探索通过土地储备为旧城改造、国企改革筹措资金的道路。 1 9 9 9 年6 月，国土资源部以内部通报的形式向全国转发了杭州市土地收购储备实 施办法和青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知，向全国推广两地开展 土地储备的经验。2 0 0 1 年4 月3 同国务院关于加强国有土地资产管理的通知( 国 务院1 5 号文件) ，明确要求“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政 府试行收购储备制度”。在2 0 0 1 年1 2 月召开的全国土地资产管理会议以及2 0 0 5 年 1 土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理 利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 举办的以“经营土地、经营城市 为主题的第八期国土资源管理市长研讨班上，国 土资源部要求各地落实1 5 号文件精神，积极推进土地收购储备工作的开展，土地收 购储备工作在全国各地得到迅速发展。 1 各地纷纷建立土地储备机构，机构数量迅速增加，储备规模不断扩大。 在2 0 0 5 年初召开的土地收购储备制度建设座谈会上，国土资源部有关负责人透 露，当时土地收购储备机构1 7 0 0 余家，累计收购土地总面积超过2 3 0 万亩，投入收 购土地总费用达1 9 6 5 亿元。而到2 0 0 6 年全国已成立土地储备机构累计2 0 0 0 多家， 其中中东部地区八成以上的土地主管部门成立了土地储备机构，在西部地区也达到 了六成。 2 各地政府逐步加强土地储备规范化运作。各地纷纷出台地方性法规、政府规章 及政策规范。 以上海、杭州、青岛为例：上海市土地发展中心成立于1 9 9 6 年，1 9 9 7 年由市房 地局、财政局联合颁布上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法，这应 该是国内最早的关于土地储备的规范性文件；1 9 9 7 年8 月，根据市政府第四次常务 会议精神，杭州市土地储备中心挂牌成立，同年1 0 月发布关于建立杭州市土地收 购储备机制的通知( 杭政 1 9 9 7 1 3 号) ；青岛市政府于1 9 9 9 年7 月出台关于建 立土地储备制度的通知并成立土地储备中心。 1 2 各地土地储备发展和运作比较 我国当前的城市土地储备制度基本上是通过建立土地收购储备机构来完成和实 现其目的的。城市土地的收购、储备、出让是政府行为，但又不同于政府对土地的 管理职能。通过对上海、北京、天津、重庆等十余家具有代表性的城市土地储备比 较分析，可发现以下特点： 1 土地储备机构为事业单位法人。十余个城市的土地储备机构都实行事业单位 编制，事业单位的机构设置特性是由土地储备的政府授权或行政委托行为特征决定 的。就算成立的开发公司，也不同于一般意义上的公司性质。 以厦门为代表，厦门土地开发总公司是正式注册成立的企业法人，但是根据该 市的有关文件，它具有“收购、储备、出( 转) 让”土地的职能，并承担全市范围 内的土地使用权的公开招标、拍卖出让的具体工作；也有权代表政府有偿收回土地 使用权。而其在土地开发中所花的费用全部由财政从基金中支付，土地招标和拍卖 后的款项也直接进入财政专户。该公司的本身并不以营利为目标。因此，该土地开 发公司不是一般意义上的公司，与公司法中规定的国有独资公司也有区别。因 而，它虽然是以“公司 的名义出现，但实质上是具有一定垄断性、公共性和非营 利性的机构。受政府赋予的行政授权，行使行政职能。 2 土地储备机构大多隶属国土资源部门，部分城市土地储备机构隶属市政府。 如杭州、北京、广州等隶属于国土资源部门，上海、重庆、大连等直属市政府。即 使土地储备机构分离于国土资源管理部门之外设置，其与国土资源管理部门也有着 千丝万缕的关系。 3 土地储备机构兼具土地整理2 、土地交易甚至征地管理职能或者合署办公。分 析可见，土地储备机构同时兼具土地整理职能或者与土地整理中心合二为一很普遍， 如重庆、北京、天津等地，即使上海市土地储备中心和厦门市土地开发总公司也承 担了许多土地整理的功能。广州、青岛、西安土地储备机构与征地事务办公室两块 牌子，一套班子合署办公。北京、大连土地储备机构同时又承担着土地交易的职能。 2 土地整理是指在一定区域内，依据土地利用整体规划，采取行政、经济、法律和技术手段， 对土地利用状况进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生 活条件和生态环境的活动。 第二章国外土地储备制度及对我国的借鉴意义 国外施行土地储备制度最早源于1 8 9 6 年的荷兰，到2 0 世纪初期，许多欧洲国 家都实行了土地储备制度。此外加拿大、澳大利亚、波多黎各、美国的部分地区也 推行过类似的土地储备制度。经过多年的发展，这些国家的土地储备制度3 已形成 了较为成熟的运行模式。 。 国外土地收购储备的运行模式由三个环节组成：收购、储备和出让。其中，收 购有四种形式：收、购、换和征；而储备包括两部分内容：开发和储备。储备的时 间长短，是根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等确定的。 2 1 国外土地储备制度的特点 根据政府对私人土地所有者获取土地收益的政策不同，可将国外土地储备制度 分为两类：以荷兰、瑞典和韩国为代表的以公共福利为目标模式；以法国为代表的 以获取土地增值收益为目标模式。 1 荷兰：没有盈利 在荷兰的土地储备运作机制中，其主流理念是以社会公共福利为目标，政府不 该有或者只能有很少的利润，这在实践中得到了验证。因为所有服务于补贴住房的 土地储备行为是没有盈利的。荷兰的土地储备制度不仅为广大市民提供了优质住房， 同时推动了城市发展，土地市场有序运作和整个社会福利的提高。 2 瑞典：政府干预 瑞典首先将城市及周边地区土地纳入土地市场，并购入有发展潜力的土地；在 土地整理成熟后，将其纳入城市范围，并根据土地的可开发性，用于出售、出租或 者直接开发。瑞典这种政府加强干预，由政府收购土地的模式，使地价趋于合理， 有效抑制了土地价格的上涨速度。 3 韩国：公共需求 韩国的土地储备凸显公共性特点，肩负着多种功能，不仅要满足公共开发事业 发展需求，还肩负着调整土地市场供求关系，公共分配土地收益，提高土地利用效 3 国外土地储备的基本涵义是指：在土地尚未需要开发利用之前，预先由政府或社会公共团体将 其获取、持有，并在适当时机投放土地市场以作为未来开发之用或用以实现某一公共利益。 4 率等功能。在韩国土地公社供应住宅用地过程中，尤其鲜明的特点，即采用以评估 市场价值为成交价格，通过抽签或者摇号来确定住宅开发企业，这种方式在一定程 度上对调控韩国住在市场价格，平抑房地产起到了积极作用。 4 法国：优先购买权和足够的资金保障 与荷兰、瑞典不同，法国的土地储备制度具有独特的运行思路，选取特定区域为 优先发展区，国家和地方向该区投资用于基础设施建设，而公众通过优先购买权和 购买行为控制该区域的土地价格，优先购买权和足够的资金保障构成土地储备制度 中最资本的要素。 法国城市土地储备制度成功得益于：设立了土地技术服务机构等专职机构负责 实施，足够的资金保障了优先购买权的实施，并制定防止规避优先购买权的措施， 避免私下买卖，有效地抑制了土地投机。 2 2 对我国土地储备制度的借鉴 各国实行土地储备制度的政策目标基本定位在：促进城市有计划且均衡发展； 提供住宅，改善城市生活环境；抑制土地投机，平抑地价等。究其原因，土地储备 制度的动因大多来自城市人口急剧增加，从而导致住宅供给压力，地价上涨等城市 发展问题。这与目前我国城市土地的发展面临的问题是相通的，我国实施土地储备 最初的目的是为了挤压房地产市场的泡沫，通过由多方供地变为政府独家供地，出 国家垄断土地一级开发市场，盘活存量用地，实现宏观调控土地一级市场，整顿土 地市场秩序，国外的土地制度对我国的借鉴意义有如下几点： 1 土地储备必须充分发挥政府的主导作用。国外的土地储备制度运行的成功经 验充分表明，土地储备作为政府实施城市规划、加强土地一级市场宏观调控的重要 手段，是一种政府行为，政府必须发挥主导作用。政府的主导作用主要体现在：一方 面，政府对土地收购储备要有一定的强制性，确保需要收购储备的土地能够顺利进 入土地储备体系：另一方面，通过土地储备体系运作的土地必须达到一定的量，对 土地一级市场能够起到调控甚至垄断作用。 2 把握土地收购的有利时机。有的国家在没有使用目的的情况下就大规模收购 土地，有的国家规定在使用前1 0 年收购土地，规定7 年、5 年的也有。从效果来看， 在没有使用目的时就大规模的收购土地的国家能更好地稳定整个区域地价，获得较 高土地收益，创造城市环境品质，但需要投入大量的资金。提前几年收购虽可减少 资金投入量，但是稳定地价的作用有区域性，对规划区域外的作用不大，土地储备 收益也较少。 3 实现土地征用制度和土地先买权制度的有机结合。在市场经济条件下，土地的 收购储备必须按照市场经济的规则办事。但如果完全按照市场自由交易，土地储备 制度将无法真正建立起来。国外土地储备制度的运行实践就是很好的佐证。土地征 用制度赋予了政府收购储备土地的强制性，土地先买权制度则赋予政府收购储备土 地的优先权，同时，也给土地使用者自由交易一定的空间。因此，在土地征用制度 和土地先买权制度的保障下，土地储备制度就能够将政府的强制性收购与市场的自 主交易有机地结合起来。 4 多元化筹集资金，滚动式发展壮大。如果没有充足的土地储备资金，城市的 土地储备机构不得不将储备的土地很快出售，虽然可以很快回笼资金，但却失去了 获取地未来升值收益的机会，也不利于所收购土地的统一规划实施。建立有效的 土地储备制度，需要巨大的资金支持，国外土地储备制度的资金来源渠道4 主要有： 银行提供的长期低息贷款、发行土地银行债券、发行可上市交易的土地银行股票、 民间资金等。 5 明确界定土地储备机构的权利。国外土地储备制度的实施，一般由政府所属 的专门机构或政府控股的土地发展公司来执行。由于各国土地储备机构都赋予一定 的社会公益的目的，因此，法律应赋予该机构土地征用、购买、处分的权利，还要 与城市发展规划和土地利用计划部门进行配合。 6 制定相应的法律法规，保证土地储备制度的顺利运行。国外土地储备制度能 够顺利运行，得益于一系列法律的配合。中华人民共和国土地管理法和中华人 民共和国城市房地产管理法的出台，为我国土地收购、储备、出让机制的建立提 供了法律依据。但在土地储备制度的具体运行操作上，法律法规还是空白，有待予 制定一系列操作性强的土地使用权收购、储备、出让管理办法，以保障土地储备制 度的正常运行。 4 目前我国土地储备的资金来源主要靠银行贷款解决。 6 第三章天南市土地储备事业的发展 我国城市土地一级开发5 是伴随着城市土地储备制度的发展而逐渐形成的新的 土地开发形式。土地储备制度是由城市政府委托机构通过征用、收购、置换等方式， 将土地使用者手中分散的土地集中起来进行土地整理和开发，在完成一系列前期开 发后变成可建设的“熟地”，根据城市土地年度计划，由土地管理部门通过招标、拍 卖、挂牌方式有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类经营性建设用地需 求的一种土地管理制度。土地一级开发是实现土地储备制度的前提，土地储备制度 是政府垄断土地一级市场的有效手段。 3 1 天南市土地储备模式的发展及各模式的利弊 土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置， 即主体是谁的问题，是采取政府垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发， 抑或通过市场化的招投标来决定一级开发的主体。基于不同的开发主体，土地一级 开发主要存在政府主导和企业主导诱种模式。政府主导模式，即完全由政府建立的 土地储备中心或国有控股或参股企业进行土地一级开发；企业主导模式，即政府通 过招投标的方式从多家企业中择优进行土地一级开发。 多年来，天南市己逐步形成了土地一级开发投资主体多元化( 企业投资、政府投资、 政府和企业共同投资) 、一级开发土地类型多元化( 重点功能区、新城、小城镇建设 一级开发和房地产一级开发、工业园区成片开发) 以及管理方式的多元化( 企业管 理、授权委托管理等) 。在推行土地储备制度后，曾经认为土地一级开发是政府行为， 政府在垄断土地供应的同时，也要垄断土地一级开发。面对这种情况，天南市地储 中心围绕着组织管理土地一级开发，在通过招投标选择土地一级开发企业、土地一 级开发企业应具备的资质条件、合理控制地一级开发成本与储备和供应的关系等 问题积极进行研究和探索，并根据具体项目的实际情况，选择不同的开发主体。 3 1 1 以企业为主体 5 土地一级开发是指在土地出让前，对土地进行整理和投资开发的过程，是相对于土地二级开 发而言的。 7 天南市地储中心成立之初，资金不足，人员少，且有些历史遗留项目需要解决， 一段时期以企业为主体项目较多。以企业为主体和实施主体的开发模式分为两种： 一种是政府直接授权国有开发企业；另一种是政府以招标的方式选择有资质的一级 开发企业。企业既为土地储备主体又为开发实施主体，负责筹措资金，办理前期手 续。征地拆迁等工作的组织和实施。主要有两种模式： 1 直接授权国有企业为主体的模式 此模式主要针对一些历史遗留或情况比较特殊的项目，是专门用于解决历史遗 留问题的一种针对性办法。目前随着土地储备开发工作深入开展，地储中心及分中 心直接授权企业进行储备开发的模式逐渐消失，不再具有普遍性。 2 招标确定开发主体的模式 天南市地储中心、分中心通过招标的方式确定土地储备开发主体，可以是国企， 也可以是民企，由企业负责筹措资金，前期手续办理，征地、拆迁等储备工作，达 到供地条件后再将其转交给天南市地储中心。天南市地储中心支付其一定一级开发 利润，并将地块纳入政府土地储备库中。这种模式聚集了政府和企业的力量，共同 完成土地储备开发工作。借助于企业资金，这种模式是目前天南市远郊区县比较倾 向采用的一种模式。 这种模式可以解决地储中心资金不足的问题，减少政府土地开发风险。同时通 过招标的方式确定储备开发主体，可以有效地防止土地储备开发中政府权力寻租6 及腐败现象，增强土地储备开发的透明度，规范土地一级开发市场。 但也有不足，主要是第一，土地一级开发利润小( 8 ) ，企业为提高自身利润可 能会人为提高土地一级开发成本，增加其自身收益。第二，适合企业开发主体的相 应制度不健全。一级开发工作繁杂、风险高，收益率低，企业参与的积极性不高， 存在陪标、流标现象；企业取得土地储备主体后，中心难以找到相应规定控制其开 发进度，造成项目难以按时完成。 3 1 2 以地储中心为主体 6 权力寻租是发生在政府和私人之间以及经济活动领域的，旨在获取权力租的腐败行为。这种 腐败行为属于贿赂。 由政府主导，以地储中心为主体实施土地储备开发，利于管理整个项目，可有 效控制征地、拆迁成本，控制项目进度，更好地发挥政府对土地市场的宏观调控。 政府主导土地储备开发越来越受到政府的认可。以地储中心为主体的开发模式，依 据开发实施主体的不同可分为四种形式： 1 以地储中心为主体并自行实施 ( 1 ) 以市地储中心为法律主体并自行实施 市地储中心作为储备开发主体和实施主体，负责组织实施一级开发项目的立项、 规划、地价评估等前期工作，以及征地、拆迁和市政基础设施建设等各项工作的实 施，地储中心开发资金来源为市财政拨款及储备土地抵押贷款。 天南市地储中心作为事业单位，可以借助行政关系，协调各委办局，减少办理 前期手续的难度；同时，天南市地储中心作为全市土地储备开发的管理者和执行者， 能更合理地贯彻政府的意图，按照规划和计划的要求进行储备开发，完成土地储备 开发任务。市地储中心凭借其专业性，通过参与土地储备开发全过程，详细掌握储 备开发土地的具体情况，合理地控制开发成本和开发进度。不过，由于受人员规模 的限制1 ，天南市地储中心无法同时开展较多的储备项目。 ( 2 ) 以地储分中心为主体并自行实施 区县地储分中心作为土地储备主体和实施主体，负责筹措资金，办理前期手续、 征地、拆迁及大市政建设等具体工作的组织实施。地储分中心主要通过区县财政拨 款及银行贷款的方式解决资金问题。 分中心自己参与土地储备开发过程，可以有效地控制前期手续、征地、拆迁成 本及开发进度，按计划完成储备任务，同时可以贯彻政府意图，保证政府利益，提 高政府对土地的掌控力。但是，分中心人员规模小，其财力不及市中心，很难独立 完成较多的储备开发项目。同时区分中心以“政府实业单位 形式从社会上募集资 金不符合规定。另外，分中心行政级别低，其协调各委办局力度有限。 ( 3 ) 市区两级地储中心为主体联合储备 7 截至2 0 1 0 年底，天南市地储中心在编人员不到5 0 人。 9 由市、区两级地储机构作为项目主体联合储备，共同筹集资金，以双方名义办 理相关手续；并征得区县、乡政府的协助，由区县、乡政府负责组织协调征地、拆 迁工作。市中心、区县财政从联合储备开发项目政府土地收益中计提一定比例( 不 低于1 5 ) 建立区( 县) 国有土地收益基金，专项用于土地储备开发。 市、区两级地储中心作为开发主体联合储备，根据其结构特点进行分工，有利 于项目顺利开展。经过多年的试点，取得了宝贵的经验。首先，可以优势互补。市 地储中心发挥其在筹集资金和协调相关部门方面的优势j 而各区县分中心则对各区 县情况比较了解，可较好地化解土地储备开发中的“征地难、拆迁难”问题；其次， 加强了市中心对分中心的业务指导。分中心隶属于各区县分局，但是业务上受市地 储中心的指导，通过市区合作进行土地储备开发，深化了业务交流，增加了区分中 心的业务能力，提高了市地储中心工作灵活性；第三，有助于落实规划和实现宏观 调控土地市场的目标，市地储中心可借助区县政府的地区优势，解决全市土地市场 对各类性质用地的需求。实现区县政府改造旧城区的工作目标，从而更好地落实土 地利用总体规划和城市规划，充分发挥土地供应对经济宏观调控的作用。 但是，市、区两级地储中心联储在制度及资金完备上还稍有不足。市、区两级 中心同时作为管理主体，使管理单位增多，分中心灵活性差。在资金使用方面，由 于区财政能力有限，需要市中心的资金支持，但是资金申请程序较多，手续繁杂， 影响一级开发的进程。资金收回方面，市中心收回资金，分中心使用资金，在财权、 事权上不统一。 2 以地储中心为主体，直接授权国有企业为实施主体 此模式下，市地储中心或分中心与开发企业在相关手续及资金筹措方面做好分 工，地储中心为主体负责整个开发项目的监管和指导工作，开发企业负责前期手续 的办理、征地、拆迁、市政建设等具体工作实施。 政府对国有企业的控制力较民营企业强，此模式下地储中心可有效监控项目， 及时掌握并控制项目进度，可有效控制开发成本，提高政府土地增值收益。国有企 业融资能力强，带资介入的可解决地储中心资金不足的问题。 3 以地储中心为主体，以招投标的形式确定实施主体 地储中心作为土地储备开发项目的主体，以招投标的形式选择有资质的企业作 为一级开发的实施主体，市地储中心、分中心负责项目的监管及指导工作，开发企 业负责项目实施中的具体工作。 通过招投标引入社会开发企业可以解决地储中心人手不足的问题，若开发企业 可以带资介入还可以解决地储中心资金不足的问题。但是，一级开发工作利润较低， 企业参与积极性不高，可能会出现陪标、流标现象，而且部分企业的参与是为了二 级拿地8 做准备，可能会人为提高一级开发成本，延缓土地的一级开发进程，影响 政府通过土地储备进行宏观调控。 4 市地储中心、分中心委托乡镇政府及附属企业为实施主体 对于一些旧村改造及征收集体土地的储备项目，为利于开展征地、拆迁工作， 市地储中心、分中心可以委托乡镇政府及其附属企业为实施主体。市地储中心、分 中心负责项目的监管和指导工作，受托企业负责项目的前期手续办理等具体工作实 施。受托企业完成一级开发后，由储备机构委托审计单位进行成本审计，然后进行 结案验收申报工作，验收合格后纳入政府土地储备库以备上市。 此模式可以充分发挥乡镇政府及村集体在征地、拆迁工作中的协调能力，由村 委会协调征地、村民房拆迁能加快征地、拆迁进度，发挥乡镇政府、村委会对当期 情况了解的优势。地储中心及乡镇政府同为政府职能部门，利于业务上的合作。 但是此模式尚无明确的政策支持，乡镇政府、村委会附属企业独立负责全部项 目资金比较困难，需要地储中心融资，而地储中心同时运作多个这种模式的项目抵 押融资压力大。 其实，土地储备模式的改变是一方面，另一方面土地储备的性质也在发生改变。土 地储备原先只是优化土地资源、实现合理配置，其后已演化成政府市政建设和城市 改造、实现城市规划的主要方式，并且上升到促进经济发展的作用。具体采用哪种 土地储备模式，需根据项目的具体晴况，因地制宜、不断创新储备模式，实现土地 储备的宏观调控目标。 3 2 天南市土地储备发展历程 天南市土地储备工作是伴随着土地有偿使用制度改革不断深入和城市建设的快 速发展而壮大的，经过近十年的探索，政府主导土地储备，已经逐渐被天南市各级 8 既完成一级开发，又能二级拿地，即构成了一、二级联动。因土地一级开发工作利润较低， 大部分企业做一级开发，目标都为了能一、二级联动。 政府和社会各界认可，土地储备在主动实现城市规划、加快城乡一体化的进程、增 强政府调控土地市场的能力和保障民生用地需求等方面发挥了重要作用。 天南市主要通过收购国有存量用地和授权主体实施土地一级开发( 前期开发) 等方式进行土地储备。土地储备机构作为政府土地储备的组织和管理部门，主要负 责编制土地储备计划、组织验收入库和土地公开交易等工作。具体土地一级开发工 作可直接由政府授权房地产开发企业为主体实施，或授权土地储备机构为主体再委 托企业实施。天南市地储中心为天南市国土房管局所属的正处级事业单位，在各区 ( 县) 共设立了1 0 个分中心，全市土地储备机构工作人员约1 6 0 名。 从天南市成立至今，土地一级开发工作经历了“政府授权、企业为主实施 到 当前的“土地储备机构为主体、各方参与”的发展阶段。 1 研究政策，摸索起步阶段( 2 0 0 1 2 0 0 4 年) 土地储备实施初期，主要对不符合产业政策的国有企业用地进行收购储备，并 小范围对农村集体土地进行征收储备试点，这个阶段的土地储备尚未引起社会各界 过多关注，当时政府的主导思想是土地一级开发全部由土地储备机构实施。 2 土地储备机构监管，企业为主实施阶段( 2 0 0 5 2 0 0 8 年) 为了解决未能协议出让项目的历史遗留问题，2 0 0 4 年底开始授权原开发企业为 主体继续实施征地、拆迁等土地一级开发工作，在完成开发后入市公开交易。同期， 为保证市场的土地供应，也授权了部分房地产开发企业为主体实施土地一级开发工 作。全市土地一级开发规模迅速扩大，房地产开发企业为主体的项目成为土地一级 开发的主要部分。这一时期，房地产开发企业在促进土地市场成熟完善，保障土地 供应方面发挥了积极作用。但是，企业追求利润、融资难、开发成本高、进度较慢 等问题也逐步显现。同时，由于手续和土地实际掌握在企业手中，政府掌控力度较 弱，监管措施有限，导致难以有效发挥调控土地市场的作用。 3 土地储备机构为主体，各方参与阶段( 2 0 0 8 年底至今) 为扭转房地产开发企业主导土地一级开发难以按土地宏观调控要求供地的被动 局面，尤其是2 0 0 9 年为应对金融危机，保增长、促发展的要求，大量新增项目授权 土地储备机构为主体实施土地一级开发，比例达到9 0 以上。目前，天南市土地储 备按照“政府主导、市场参与”的思路，一级开发主要按照“市级政府统筹、储各 机构主体、区县政府指挥、乡镇政府操作、企业具体实施的方式进行运作，以土 地储备机构为主体实施的一级开发项目已占总量的8 0 以上。这种模式在加强项目 监管、缩短开发周期、节约资金成本等方面的有很多优势。此外，以国有专业公司 和房地产企业为主体的土地一级开发项目作为有益补充，从一定程度上缓解了政府 筹措资金的压力。 3 3 土地储备十年发展的成果 在天南市土地储备十年的探索发展中，土地储备机构运行在多方面取得了显著 成效。 1 改变了利益分配的格局，政府收益大幅增加 2 0 0 4 年以来，自2 0 0 5 年至2 0 0 8 年，天南市土地市场各项指标都在提高，溢价 率在2 0 0 7 年发生了一次跳跃式增幅，达到了5 3 ，在2 0 0 8 年经济危机年又迅速回 落了，2 0 0 9 年溢价率达到了峰值。 表3 12 0 0 4 年至2 0 1 0 年天南市土地市场各项指标清况 宗数建设用地规划建筑面平均楼面 年度( 宗 土地出让平均溢价 ) 金( 亿元) 面积( 万平积( 万平方地价( 元 塞 方米)米)平方米) 2 0 0 4 在7 01 3 33 9 45 6 62 3 5 01 3 2 0 0 5 年5 8 1 3 9 2 6 04 6 23 0 0 92 0 2 0 0 6 年9 73 0 25 6 69 9 03 0 5 12 4 2 0 0 7 年 9 5 94 5 86 3 01 2 1 63 7 6 65 3 2 0 0 8 年 1 5 8 5 3 31 0 3 6 1 6 8 9 3 1 5 6 3 1 2 0 0 9 年2 6 39 5 81 2 8 42 0 0 64 7 7 68 0 9 6 2 0 1 0 年2 9 51 6 9 02 0 0 l3 0 4 05 5 5 94 0 2 0 0 1 年国发1 5 号文件出台的初衷，就是加强国有资产的管理，这个目的显然是 达到了，政府土地收益大幅增加是不争的事实。值得一提的是，本轮房价的上涨是 历史的必然，从2 0 0 2 年开始，城市化进程加快，天南市每年新增2 0 万左右的人口， 同时在百姓收入增加的情况下，住房需求集中释放，需求拉动价格十分明显，且从 2 0 0 2 年以来，各种物价都大幅的上涨，说明客观上存在较大的通胀，房价从2 0 0 2 年 开始上涨具有合理内因，假使仍然采用协议出让，房价仍然要上涨，但是收购储备 制度的建立改变了利益分配的格局，政府成为了房价上涨的赢家。有报道痛批土地 财政，如果说土地财政的弊端是短期利益，这种批评还有道理，如果是嫌政府在房 地产行业与民争利，则绝对是荒谬的，只有政府多挣些钱，才有能力改善基础设施、 增加保障性住房，反之，极少数开发商获取暴利，将进一步拉大贫富差距，制造更 大的社会不公平。过去在土地使用制度改革的初期，有人研究我们整个国家有1 0 0 多个亿的土地的资产收益，在计划经济下没有显化，所以过去城市建设一般滞后， 基础设施落后。现在通过土地资产的显化，增加了财政收入以后，可以加快城市基 础设施的建设，政府收入取之于民，用之于民。 2 具备了宏观调控经济的能力 政府利用土地进行宏观调控主要体现在以下几个方面，一是实现了土地的计划 开发、计划投资、计划供应，与协议出让时期土地无序供应形成了鲜明的对比。二 是政府通过土地储备投资拉动经济，2 0 0 9 年和2 0 1 0 年，天南市政府土地储备加大 投资，对经济的拉动作用十分明显。三是政府具备调控房地产市场的能力，在政府 掌握土地储备的情况下，土地的开发成本由储备机构直接掌握，这样使调整土地供 应结构成为可能。四是规范了城市土地供应市场的健康发展。这些方面主要是表现 在储备通过五个统一，统一收购，统一开发，统一储备，统一出让和统一管理，政 府对土地市场掌握的调控的主动权，对把存量和闲散的土地集中起来重新进行优化 配置，杜绝了多头批地，越权批地，减少违规用地现象，保证的土地供应的合法性， 同时逐步促进的房地产市场和城市社会经济的稳定发展起到的积极作用，也为建立 一个公平、公开、公正、规范和高效的房地产市场提供了一个平台。 3 广大被征地拆迁的农居民满意程度较高，土地一级开发成本合理 在政府直接进行储备投资的情况下，一方面切断了开发商与农居民利益之间的 联系，补偿价格比较高，补偿款及时到位，在2 0 0 9 年天南市政府土地储备投资任务 执行过程中，广大被征地拆迁的农居民因补偿到位，积极配合城市建设，征地拆迁 工作进展较为顺利，在征地拆迁强制执行越来越慎重的大环境下，取得这样的成绩 尤为不易。另一方面，政府土地储备投资资金使用规范，这在很大程度上降低了一 级开发的成本，保证了资金支出的合理性，否则审计难以过关。 4 制度建设和理论建设成果丰富 1 4 天南市逐步形成了项目决策的政府土地储备联席会议制度9 、市区联合储备制度、 土地储备开发从计划、授权主体到结案验收、土地市场交易的一系列制度，而且日 趋完善，使政府土地储备工作的运行富有效率而规范。与此同时，天南市地储中心 十分重视理论研究，与高校等研究部门合作，对政府土地储备的战略、土地储备的 模式、土地储备开发投资融资等多项课题进行了研究，并多次对全国其他城市的土 地储备工作开展交流，形成了很多理论成果。土地储备基本做到有章可依，土地储 备资金安全使用得到进一步加强，为政策的完善和继续改革提供了理论基础。 5 提高土地资源配置的市场化程度，有效的实施城市发展战略和城市规划 通过实行土地储备制度，转变了土地资源配置的方式，由计划分配和行政划拨 转化为以市场配置为主的形式，可以很好的提供土地使用者和供给者之间一个良性 的需求和竞争的环境，同时根据城市的功能布局，功能定位和发展战略调整土地应 用的结构，促进产业结构的升级和集约利用。 9 联席会议由主管副市长召集，相关部门负责同志参加，负责全市土地收购储备工作的组织协 调、审议收购范围、土地供应计划等事项。 1 5 第四章天南市土地储备存在的问题 随着天南市土地储备工作的不断深入，尤其是在2 0 0 8 年之后土地开发程度的大 幅度增长，土地储备承担着