（行政管理专业论文）我国非政府组织发展困境与对策研究.pdf

l i l llllllll lll l l l l l ll ll l l l l l l l l l l l l l l , y 18 r 、p 7 c i a s s i f i e di n d e x ： c 吁； s e c u r i t yc l a s s i f i c a t i o n ： u d c ：；5 s e c u r i t yp e r i o d ： c a n d i d a t e ： s u p e r v i s o r ： s p e c i a l i t y ： 一一 r e s e a r c hf i e l d ： u n i v e r s i t y ： s ub m i s s i o nd a t e ： y ex i a o q i a n p r o f s h u a ix u e m i n g m a n a g e m e n t p u b l i cm a n a g e m e n t g u a n g d o n go c e a nu n i v e r s i t y a p r i l2 0 1 0 得 他 人 由 作者签名： 跣愿乏轻 2 0 o 年石月b 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交沦文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权广东海洋大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 本学位论文属于l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“4 ) 作者签名： 导师签名： 2 0f o 年6 只t 6b 2 0 每占只l 6b 2 0 世纪7 0 年代以来，非政府组织的数量提升、规模增大，得到空前发展，形成 了“全球结社革命”，促进了整个世界多元社会的发展。非政府组织不仅满足了人们 的各方面需求，还构成了重要的经济力量，对政治、社会生活做出了重大贡献。在中 国，非政府组织也是一项既重要又复杂的组织领域。1 9 7 8 年以来，中国逐渐由传统 的高度集中的计划经济体制转向社会主义市场经济体制。中国经济改革丌放带动社会 进步，中国逐渐形成了企业、政府和非政府组织这三大部门。我国的非政府组织包括 大批有党政背景的社会团体、基会会和民办非企业单位、转型中的事业单位，更包括 千千力力自下而上公民自发成立的草根民间组织。它们经过3 0 多年的发展，数量迅 速增多，种类更加齐全，能力有所提高，影响力同益增强，与国际非政府组织的合作 f 1 益增多，承担起越来越多的社会责任。 论文首先介绍了该论题的研究背景、意义、思路和方法，并概述国内外对非政府 组织存在的原因和发展困境等相关研究的进展情况。接着对非政府组织的概念、基本 特征等一般理论进行了梳理，并分析了非政府组织的作用和发展现状，并以新公共管 理理论、治理理论、公共选择理论为依据，运用文献分析法、比较分析法与案例研究 法对我国非政府组织面临的困境及对策研究进行了比较详尽的分析和探讨。我国非政 府组织面临的外部制度困境主要包括非政府组织法律体系有待改进与完善，政府控制 型管理取向亟待转变这两方面。自身缺陷困境主要包括非政府组织功能定位不明晰， 资源不充沛，自律机制不健全，行为不规范，整体发展不平衡这五个方面。 以武汉流浪动物救助中心为例，分析了地方性非政府组织发展状况，说明了类似 非政府组织所普遍面临的问题，包括缺乏带动和辐射能力，发展前景不明，欠缺相关 法规这三方面，并提出有效解决方案。 基于上述理论分析与实证研究，分别针对外部制度困境和自身缺陷困境提出解决 对策。其中，解决外部制度困境的对策包括转变政府对非政府组织的管理理念，健全 相关政策法规；改革双重管理体制；加大扶持力度，健全外部监督机制。解决自身缺 陷困境的对策包括改善收入结构，扩宽资会来源；引入企业化管理方式；构建科学的 自律机制：积极参与“全球结社革命 。 关键词：非政府组织，制度困境，对策 s t u d yo nd i l e m m a a n dm e a s u r e n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i d e v e l o p m e n ti nc h i n a a b s t r a c t so f o n s s i n c et h e7 0 so ft h e2 0 t hc e n t u r y , t h en u m b e r sa n ds c a l e so fn o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n sa r ei n c r e a s i n g n g o s h a v eu n p r e c e d e n t e d l yd e v e l o p e da n dc a m ei n t o ”g l o b a la s s o c i a t i o nr e v o l u t i o n ”，p r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to fp l u r a l i s t i cs o c i e t i e s i nt h e w o r l d n g o sn o to n l ym e e tt h en e e d so fa l lp e o p l e ，b u ta l s oc o n s t i t u t e a l li m p o r t a n t e c o n o m i cp o w e rt om a k es i g n i f i c a n tc o n t r i b u t i o ni np o l i t i c a la n ds o c i a ll i f e n g o sa r ea l s o i m p o r t a n ta n dc o m p l e xo r g a n i z a t i o n s i nc h i n a s i n c e19 7 8 ，t h et r a d i t i o n a lh i g h l y c e n t r a l i z e dp l a n n e de c o n o m i cs y s t e mg r a d u a l l yt u r n e dt os o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m i nc h i n a c h i n a - se c o n o m i cr e f o r ma n do p e n i n gu pm a d es o c i a lp r o g r e s s ，a n dc h i n a g r a d u a l l yf o r m e dt h r e ed e p a r t m e n t ss u c ha sb u s i n e s s ，g o v e r n m e n ta n d n g o s t h en g o s i nc h i n ai n c l u d i n gal a r g e n u m b e ro fs o c i a l g r o u p s w i t h p a r t ya n dg o v e r n m e n t b a c k g r o u n d s ，f o u n d a t i o n sa n dp r i v a t en o n e n t e r p r i s eu n i t s ，t r a n s f o r m a t i o no fi n s t i t u t i o n s ， b u ta l s oi n c l u d i n gh u n d r e d so ft h o u s a n d so fc i t i z e n s h a v ee s t a b l i s h e db o t t o m 。u p g r a s s r o o t s c i v i ls o c i e t yo r g a n i z a t i o n s a f t e r3 0y e a r s ，n g o sr a p i d l yi n c r e a s e i nt h e n u m b e r , c o m p l e t ei nt y p e ，i m p r o v e i na b i l i t y , a n dc o o p e r a t ew i t hi n t e r n a t i o n a ln g o s ，a n d t a k em o r ea n dm o r es o c i a lr e s p o n s i b i l i t y t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，m e a n i n g ，i d e a sa n dm e t h o d so ft h e t o p i c ，a n do u t l i n e st h er e l a t e dr e s e a r c ho fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a ln g o s i nt h ec a u s e s a n dp l i g h to fd e v e l o p m e n t a n dt h e ne x p l a i nt h ec o n c e p ta n dt h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i c so f n g o s ，a n da n a l y z e st h ef u n c t i o na n dt h ec o n d i t i o no fn g o s a c c o r d i n gt o n e wp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r y , g o v e r n a n c et h e o r y , p u b l i cc h o i c et h e o r y , a n du s e sd o c u m e n ta n a l y s i s ， c o r e p a r a t i v ea n a l y s i sa n dc a s es t u d ym e t h o dt oa n a l y z ea n dd i s c u s s t h ed i l e m m aa n d m e a s u r e so fn g o s c h i n a sn g o sf a c ed i f f i c u l t i e so u t s i d et h es y s t e m ，i n c l u d i n gn g o s m a j o rr o o mf o ri m p r o v e m e n ta n dp e r f e c t i o no fl e g a ls y s t e m ，t h eg o v e r n m e n t 。c o n t r o l l e d m a n a g e m e n tt r o p i s mc h a n g e si nb o t h t h e i ro w n d e f i c i e n c i e s ，i n c l u d i n gn g o s ，t h ep l i g h t o ft h em a i nf u n c t i o no fo r i e n t a t i o ni sn o tc l e a r , r e s o u r c e sa r en o ta b u n d a n t ，s e lf - r e g u l a t o r y m e c h a n i s mi sn o tp e r f e c t ，b e h a v i o ri s n o ts t a n d a r d i z e d ，t h eo v e r a l ld e v e l o p m e n to f i m b a l a n c e si nt h e s ef i v ea r e a s t h i sa r t i c l ea l s om a k es t r a ya n i m a lr e s c u ec e n t e ri nw u h a na sa ne x a m p l e ，a n a l y z e s t h ed e v e l o p m e n to fl o c a ln o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，s h o w ss i m i l a rc o m m o np r o b l e m s o fn g o s i n c l u d i n gl a c ko fa b i l i t yt od r i v ea n dr a d i a t i o n ，t h ed e v e l o p m e n to fu n c e r t a i n t y , t h el a c ko fr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n si nt h e s et h r e e a r e a sa n dp r o p o s ee f f e c t i v e s o l u t i o n s b a s e do nt h et h e o r e t i c a la n a l y s i sa n de m p i r i c a ls t u d y , t h i s e x t e r n a ls y s t e m sw e r e a i m e da tt h ep l i g h to ft h ed i f f i c u l t i e sa n dp u tf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e s o w ns h o r t c o m i n g s a m o n gt h e m ，m e a s u r e st os o l v e t h ep l i g h to ft h ee x t e r n a ls y s t e m ，i n c l u d i n gc h a n g e s c o n c e p to fn g o si nt h em a n a g e m e n t ，t a k es o u n dp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n s ；r e f o r mo ft h e d u a lm a n a g e m e n ts y s t e m ；i n c r e a s i n gs u p p o r t ，a n di m p r o v ee x t e r n a lo v e r s i g h tm e c h a n i s m s m e a s u r e st os o l v et h e i ro w nd e f i c i e n c i e si n c l u d ei m p r o v i n gt h ep l i g h t o ft h er e v e n u e s t r u c t u r e w i d e n i n gt h es o u r c e so ff u n d i n g ；t oi n t r o d u c ee n t e r p r i s e m a n a g e m e n t ；b u i l d s c i e n t i f f cs e l f o r e g u l a t i o nm e c h a n i s m s ；a c t i v e l yi n v o l v e di n ”g l o b a la s s o c i a t i o nr e v o l u t i o n ” k e yw o r d s ：n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，t h ep l i g h to f t h es y s t e m ，m e a s u r e s u l 目录 摘要1 a b s t r a c t _ 1 绪论1 1 1 研究背景和意义。1 1 2 国内外研究现状2 1 2 1 国外非政府组织兴起原因的理论分析及发展困境一3 1 2 2 国内非政府组织研究现状及发展困境5 1 3 研究方法及思路框架6 1 3 1 论文研究方法6 1 3 2 研究思路框架6 2 非政府组织概述及理论依据7 2 1 非政府组织概述一7 2 1 1 非政府组织的概念7 2 1 2 我国非政府组织的分类8 2 1 3 我国非政府组织的功能9 2 2 我国非政府组织的发展现状1 0 2 3 理论依据l3 2 3 1 新公共管理理论i3 2 3 2 治理理论14 2 3 3 公共选择理论i5 3 我国非政府组织面临的困境1 6 3 1 我国非政府组织面临的外部制度区i 境i 6 3 1 1 非政府组织法律体系有待改进与完善1 6 3 1 2 政府控制型管理取向亟待转变1 6 3 2 我国非政府组织面临的自身缺陷困境1 8 3 2 1 非政府组织功能定位不明晰1 8 3 2 2 非政府组织资源不充沛1 9 3 2 3 非政府组织自律机制不健全l9 3 2 4 非政府组织行为不规范1 9 3 2 5 非政府组织发展不平衡2 0 4 实证研究：武汉流浪动物救助中心的困境及解决办法2 l 4 1 武汉流浪动物救助中心概况2 l 4 2 武汉流浪动物救助中心面临的困境及解决办法2 l 4 2 1 缺乏带动和辐射能力及解决办法2 l 4 2 2 发展前景不明及解决办法2 3 4 2 3 欠缺相关法规及解决办法2 4 5 促进我国非政府组织发展的对策建议一2 5 5 1 改善我国非政府组织外部制度环境2 5 5 1 1 转变政府对非政府组织的管理理念，健全相关政策法规2 5 5 1 2 改革双重管理体制2 6 5 1 3 加大扶持力度，健全外部监督机制2 7 5 2 加强我因非政府组织自身能力建设2 8 5 2 1 改善收入结构，扩宽资会来源2 8 5 2 2 引入企业化管理方式2 9 5 2 3 构建科学的自律机制3 i 5 2 4 积极参与“全球结社革命”一3 l 6 结论3 2 参考文献3 4 致谢3 1 作者简历。3 8 导师简介3 4 广东海洋大学硕士学位论文 1 绪论 2 0 世纪7 0 年代以来，全世界出现了一股汹涌澎湃的浪潮，非政府组织的数量和 规模迅速上升，得到空前发展，形成了“全球结社革命”，促进了整个世界多元社会 的发展。非政府组织不仅满足了人们的各方面需求，还构成了重要的经济力量，对政 治、社会生活做出了重大贡献。在中国，非政府组织也是一项既重要又复杂的组织领 域，伴随着全球化的浪潮，中国的非政府组织也丌始迅速成长，对我国经济发展、社 会稳定及行政体制改革都起着不可估量的作用。然而非政府组织毕竟是一个从西方引 进的概念，而且具体到不同类型或个体的非政府组织都有差异。所以对非政府组织的 研究成为了当代公共管理学的一项重要课题，并已经发展成一个新的独立研究领域， 尤其是在中国社会面临着重大转型的历史背景下，亟待加强对非政府组织的理论和实 践探索。 1 1 研究背景和意义 1 9 7 8 年以来，中国丌始了涉及政治、经济、社会一切领域的广泛而深刻的变革， 这次改革使中国发生了前所未有、翻天覆地的变化。中国逐渐由传统的高度集中的计 划经济体制转向社会主义市场经济体制，把社会主义基本制度与西方所通行的市场经 济制度结合起来，这在人类社会发展历史上是一个史无先例的伟大实践。在过去的 3 0 多年中，中国经济快速发展，成就非凡。世界银行首席经济学家林毅夫用“奇迹” 来形容中国在短短3 0 多年罩取得的成就。中国经济改革丌放带动社会进步，过去“大 政府、小社会”的观念f 面对严重冲击，国家逐步走向“小政府、大社会”。在政企 分丌的原则下，政府原来的经济职能转移到企业和市场之中：在政社分丌的原则下， 政府逐步由各个社会生活层面退出，公民社会自我管理能力得到一定提升。由此，企 业、政府和非政府组织，成为了中国社会结构的三大组成支柱。政府在推动社会发展 方面的职责主要是制定政策和实施监控，企业的主要职责是提供产品和服务，而非政 府组织代表着公私领域二元建制上的一种社会中介机制，既发挥着不同于政府的社会 事务管理功能，又履行异于一般商业经营的社会服务义务，成为建立公民秩序和维护 社会公讵的一股重要来源i lj 。 社会三大部门的形成和发展，使各个部门各司其职，分工同趋明朗。在中国，人 们逐渐意识到把政府让渡出来的职能全部转交给企业并非明智之举。有些事政府做不 好，企业同样也做不好。社会需要的有些服务政府和企业都无法提供，面对这样的“政 府失灵和“市场失灵，各类非政府组织应运而生。非政府组织的存在肯定了在解 决社会问题过程中信任、慷慨和集体行动等因素的重要性，表明了明确界定的产权和 竞争的市场无法成功驱除自私动机实现公共目标，而在市场失灵的地方，非政府组织 我国非政府组织发展网境与对策研究 就可以着手解决这螳i 、口j 题。 改革丌放以来，我国非政府组织在数量上呈现了快速增长的趋势。民政部于2 0 1 0 年2 月发布了6 2 0 0 9 年民政事业发展统计公报。公报显示截至2 0 0 9 年底，登记注 册的社会组织总量接近4 2 5 万个，其中社会团体2 3 5 万个，比上年同期增长6 8 ， 民办非企业单位1 8 8 万个，比上年同期增长5 6 ，基会会1 7 8 0 个，比上年同期增 加3 9 0 个。虽然中国目前处于高速发展阶段，但非政府组织登记管理政策滞后于非政 府组织的发展速度，导致众多非政府组织由于各种原冈无法合法登记注册，而根据我 国最具权威的非政府组织研究机构清。仁大学n g o 研究所的推算，如果加上这部 分草根非政府组织，中国非政府组织总数将达几百万。虽然非政府组织在数量上有大 幅度增长，但每年的注销率也很高，我圈的非政府组织实际上还处于发展的襁褓期， 自身面临着不少问题，如缺乏资金、缺乏人j 、缺乏组织管理能力、效率低下，服务 质量不高、违背非营利准则、贪污腐败现缘严重等。 基于以上背景，本文研究的意义主要体现在三个方面： 第一，本文拟从多个学科的角度( 公共管理学、公共经济学和政治学) 对国内外 非政府组织理论和实践进行分析研究。 第二，在认识方面，本文以科学的理论为指导丌展研究，保证了研究的科学性及 有关结论的可行性。通过本文的研究，在学习其他地区或困家非政府组织先进发展经 验的同时，分析我国非政府组织的实际情况，以期研究成果能解决中困非政府组织发 展过程中的实际问题。 第三，在实践方面，对武汉流浪动物救助中心这一典型的草根非政府组织进行实 例分析，分析其1 字在的困难并给出解决对策。 1 2 国内外研究现状 早在1 8 3 1 年，法国著名的政治思想家托克维尔就注意到美国公民热衷结社。“美 国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团。在 美国，不仅有人人都可以组织的工商团体，而且还有其他成千上万的团体。既有宗教 团体，又有道德团体；既有十分认真的团体，又有非常无聊的团体，既有非常一般的 团体，又有非常特殊的团体：既有规模庞大的团体，又有规模甚小的团体在法国， 凡是创办新的事业，都由政府出面；在英国，则由当地的权贵带头；在美国，你会看 到人们一定组织社团1 2 】，。托克维尔认为这种积极参与的精神正是美国民主和活力的 源泉，他认为非政府和非营利领域是美国社会生活中最显著和最重要的特征，这是对 非政府组织较早的研究。在西方一些发达国家，非政府组织不仅数量众多，分工精细， 成果丰硕，使得人们逐渐拥有一种共识，即遇到困难时，不论政府还是市民都会主动 寻求非政府组织的帮助。非政府组织的迅速发展及其在社会、经济、文化等方面的突 出作用和地位，引起了学者们的极大兴趣和高度关注。从2 0 世纪7 0 年代中期丌始， 2 广东海洋大学硕士学位论文 行政改革在全球范幽内兴起，学者们对非政府组钐l 研究也逐渐深入，产生了一批影响 重大的理论观点。 1 2 1 国外非政府组织兴起原因的理论分析及发展困境 非政府组织作为一种概念和理论是2 0 世纪的产物，是人们重新审视市场和政府 在社会发展中所起作用的结果。传统的观点认为，社会由市场和政府两大部分组成。 一般来说，市场可以满足人们的大部分需求，而市场满足不了的部分则可以通过政府 来弥补。然而现代国家除了市场和政府外，还存在着大量非营利非政府的组织，有人 称这些组织为“影子政府”，可见这些组织的影响力之强，人们对其作用之重视。学 者们从不同的角度对非政府组织的普遍存在做了理论上的解释，其中较为权威的几种 理论是： 第一，公民社会理论。公民社会理论从宏观公民社会构建的角度论证了非政府组 织存在和发展的重要性。学术界对于公民社会的概念虽有不同，但基本采用国家、市 场和社会三分法分析。英国萨塞克斯大学教授戈登怀特( g o r d o nw h i t e ) 的观点最 具代表性，他认为公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由 同国家相分离的组织占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权，并由社会成员自 愿结合而形成，以保护和增进他们的利益或价值。企业同公民社会分丌来看，企业构 成了公民社会的基础【3 j 。非政府组织的发展与壮大是促进公民社会形成，实现善治的 关键。这一理论的缺陷是并未涉及非政府组织的运行状况和运行方式。 第二，市场失灵政府失灵理论。这一理论由美国经济学家伯顿韦斯布罗德 ( b u r t o nw e i s b r o d ) 于1 9 7 4 年最先提出1 4 1 。这一理论认为公共物品的使用中存在“搭 便车”的现象，公共物品的特性与市场机制是相矛盾的，公共物品无法通过消费者和 生产者之间交换来提供，从而导致“市场失灵 。市场失灵证明了政府的干预是有必 要的，因此公共物品的提供应由政府承担。但政府在提供公共物品的过程中也存在着 问题和局限，从而导致“政府失灵”。市场失灵政府失灵理论为非政府组织的现实运 作提供了非常有说服力的理论解释。但市场失灵政府失灵理论并未涉及非政府组织 自身的局限性，存在着理论缺陷。 第三，契约失灵理论。契约失灵理论由美国法律经济学家亨利汉斯曼( h e n r y b h a n s m a n n ) 于1 9 8 0 年最早提出【5 l 。契约失灵是指由于信息不对称，仅仅依靠生产 者和消费者之间的契约，难以避免生产者为了追求自身利益最大化而损害消费者的机 会主义行为。而非政府组织的目的不是营利，它们所获得的利润不能参与分配，即具 有“非分配约束”( n o n - - d i s t r i b u t i o nc o n s t r a i n t ) ，所以它们在提供产品和服务时凭借 信息不对称的机会而损害消费者利益的可能性要小得多。契约失灵理论注意了非政府 组织本身具有的“非分配约束”特性，并深入分析了这种特性让非政府组织提供某些 物品时所具有的优势。但是这种分析仍用功能分析的方法来阐明非政府组织存在的必 要性，并未对非政府组织的特点、规模等方面加以全面、细致的分删6 1 。 我罔非政府组织发展困境与对策研究 第四，第三方管理理论。第三方管理理论由美国非政府组织研究专家萨拉蒙 ( l m s a l a m o n ) 提出【7 1 。该理论并未将非政府组织看作弥补市场和政府不足的产物， 而是从组织特点、运行方式、活动成本等方面对政府和非政府组织的优劣做比较，证 明了政府和非政府组织各有特点，具有互补性，它们之问应建立起合作关系，从而使 双方都能发挥出比较优势。非政府组织和政府之间不是互相排斥、互相竞争，而是相 互依赖的。与前几种解释相比，第三方管理理论更全面、更有说服力。 第五，历史传统理论。一些学者认为，历史传统也是非营利组织产生的重要原冈。 非政府组织早于政府产生之前就存在了【8 l 。人们为解决某个问题而聚集在一起，共同 努力解决问题。而当政府成立，人们厌恶官僚制的弊端，经常通过自愿结社而解决问 题。宣扬慈善和利他主义的宗教也影响着人们的内心和行为。 许多学者肯定了非政府组织所起的积极作用，也尖锐地指出非政府组织在运作过 程中存在的缺陷与f i 足。萨拉蒙认为，人们在强调非政府组织高效、反应灵敏等优点 的同时，也应该看到非政府组织并非万能，应打破非政府组织的“三个神话9 99 即“德 行完备的神话”、“志愿主义的神话”、“完美无暇的神话”。他认为非政府部门的缺陷 体现在四个方面：一是慈善捐款的数额少，非政府组织实际支出大；二是非政府组织 面向的服务群体一般是某些特定的社会群体，而那些最需要帮助的弱势群体的利益被 忽略：三是内部决策过程不透明、不民主：四是参与非政府组织工作的大多是非专、j k 的志愿者，服务质量可能会缩水。 美国哈佛大学霍赛非营利组织中心( t h eh a u s e rc e n t e rf o rn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s a th a r v a r du n i v e r s i t y ) 资深研究员豪尔( p e t e rd o b k i nh a l l ) 认为，非政府组织不是完 全独立的，而是在很大程度上依赖政府和市场1 9 l 。这种依赖性不仅体现在财政需求和 资会需求上，还体现在非政府组织会模仿和学习政府机构或市场组织成熟的运作模 式，从而导致非政府组织偏离本组织的初衷，变得官僚化。 美国人保罗斯特罩森指出非政府组织在对发展中国和地区提供财政援助存在许 多问趔m 】。第一，非政府组织规模小，只能有选择的挑选其所要帮助的对象，比如几 乎从不去最贫穷的地方，也不是经常去贫困地方，“今天的非政府组织接触了发展中 国家的2 5 亿穷人，但它们没有接触到可能生活在极度贫网状态下的1 3 亿人的8 0 9 9 9 组织成员热衷于巩固权力精英的统治或为特殊利益集团服务。第二，非政府组织缺乏 创新意识。第三，过于依靠政府在经济上的补充性支持。 哈佛商学院教授罩贾纳e 赫茨琳杰( r e g i n ae h e r z l i n g e r ) 认为非政府组织缺少 商业领域中的强制责任机制l l l l 。第一，缺乏由所有制决定的个人利益的作用。第二， 缺乏提高效率的竞争机制。大多数非政府组织几乎都是垄断经营的，如公立学校和为 低收入人群提供的服务。第三，缺乏显示组织最终业绩的晴雨表利润表。虽然非 政府组织的主要目的是促进社会进步，利润与之关系不大，但其相应的业绩评价指标 却几乎没有。 4 广东海洋大学硕十学位论文 综上所述，西方社会的非政府组织也并1 i 像人们想象中的那般完美无缺，它也有 其缺点和缺陷，面临着发展困境。揭示西方非政府组织不尽如人意的一面，并不是为 了否定其重大作用和显著成就，而是让我国的非政府组织清醒、全面地认识到，任何 事物的发展都不是一蹴而就，罗马不是一天建成的，即使是建成的罗马也面临着各种 各样的风险和挑战，关键是我国的非政府组织如何从别人的问题中汲取教训，让别人 的血泪成为自己的桥梁。 1 2 2 国内非政府组织研究现状及发展困境 2 0 世纪8 0 年代以后，随着我国政治、经济改革的不断深入，我国非政府组织得 到了迅速发展。但我国对非政府组织的研究始于2 0 世纪9 0 年代，学者们发现这些积 极活跃在企业、政府之问充满尘命力的社会组织，在各个领域所起的作用越来越突出， 但也存在不少质疑：它们是否意味着我们已经形成了公民社会：它们能否形成一个与 企业、政府等量奇观的“第三部门”；它们是否能借鉴西方非政府组织有益的发展经 验；它们在中国的发展中遭遇哪些现实问题，面临哪些特殊困难。国内众多学者带着 不同的疑问从不同的切入点对非政府组织进行了深入的研究。 周志忍、陈庆云主编的自律与他律第三部门监督机制个案研究中指出公 益机构公共责任机制的制度缺失【。2 l 。孙立平、晋军在其著的动员与参与第三部 门募捐机制个案研究以希望工程为个案分别研究了非政府组织的监督机制和募捐机 制【1 3 】。陶传进著的社会公益供给n p o 、公共部门与市场核心线索是讨论社会 公益提供主体的演变逻辑。在对“纯公益人”进行理论建构之后，重点讨论了这样两 个变化：社会公益的提供者从社会本身进入制度化的非政府组织和政府公共组织；公 共组织等将自身的功能交由市场l 4 】。并且进一步揭示了市场t 体最终无法胜任提供社 会公益的任务，在市场的初期繁荣之后，社区、志愿性组织等将成为未来的重点选择。 清华大学n g o 研究所所长王名等对我国非政府组织进行了广泛的调查，撰写了案例 研究报告中国n g o 研究以个案为中心。这些案例分别从组织产生、发展背 景、组织构成、机制、组织面临的问题及政策建议等方面对近3 0 个比较典型的非政 府组织进行了分析。吴锦良在政府改革与第三部门发展一书中着重分析了中国社 会转型的历史背景下，政府机构改革与社会组织系统培育的互动关系，探讨中国政府 与社会新型关系的建构。王名编著的非营利组织管理概论对非营利组织的定义及 分类、历史和现状进行了宏观上的总体考察，并深入非营利组织的微观局面，对其领 导决策、战略管理、人力资源管理、志愿者管理、项目管理、营销管理、筹款管理、 信息网络管理、评估等问题，进行了全面的解析。吴东明、董西明主编的非营利组 织管理对于非政府组织的制度设计与政策选择、商业化与营销管理、绩效管理等进 行了较为详细的分析。贾西津著的第三次改革中国非营利部门战略研究强调 了非营利部门的战略性发展关键，要适应从“整体性社会”向自组织社会、自治秩序 的转化。朱健刚、王超、胡明著的责任行动合作：汶川地震中n g o 参与个案 我罔非政府组织发展网境与对策研究 研究通过2 0 个个案的研究分析了汶川地震救援中非政府组织普遍采取的联合行动 达到的良好效剩”j 。 我国学者在探讨非政府组织的发展前景时，对其中暴露出来的问题忧心忡忡。王 名认为中国第三部门发展中存在的问题有：政社不分、经费不足、能力不足、法制缺 吲6 】。丁元竹认为中国志愿者面临的主要问题有：缺乏广泛、深层次的支持；缺乏系 统规范完善的法规和政策支持；缺乏必要的培u l l 平n 必要的资金支持；缺乏必要的独立 性和自主性i l 。吴锦良认为中国社会中介组织存在7 个亟待解决的问题：职位和目标 错位；官办色彩较浓，独立性较差；管理体制不顺，受到多头不规范管理：政府行政 干预过多，影响公平竞争；内部管理松弛，规章制度形同虚设，社会信誉较差；政府 监管不力；有关法律法规还很不健全i l 引。 总的来说，我国的非政府组织还处于发展阶段，与欧美罔家相比还不够成熟。社 会对其地位和作用的认识还有待进一步加强，有利于二| 仁政府组织发展的法律法规政策 还未完善。非政府组织的自主意识和自我生存、自我发展的能力还比较薄弱，非政府 组织的活动还局限在城市，尤其集中在上海、北京、广州、深圳、青岛等大中型城市。 而在广大的农村地区和贫困地区，非政府组钐! 的生存环境很恶劣，其声音非常微弱。 不同非政府组织之问、非政府组织与政府之洲还未形成足够有效的沟通交流的平台和 通道。非政府组织普遍经费匮乏。 1 3 研究方法及思路框架 1 3 1 论文研究方法 研究方法的选择是根据研究对象和研究目标末确定的。本论文综合运用以下研究 方法来研究中国非政府组织的发展困境和解决对策。 ( 1 ) 文献分析法。本文的研究是在充分借鉴非政府组织理论以及国内外关于非 政府组织问题研究的基础上丌展的，广泛地查阅了有关此论题的文献，并对这些文献 进行了整理，系统化的归纳与梳理最终形成本文的立论基础。文章通过分析非政府组 织管理的特点，并结合我国经济社会发展整体形势，找出其中存的不足与缺陷作为进 一步研究的出发点。 ( 2 ) 比较分析法。只有在比较分析的基础上，j 能对我国非政府组织的发展前 景有比较准确的把握。本文在借鉴了其他地区或国家的优秀经验，为我国非政府组织 组织发展提供意见和建议。 ( 3 ) 案例研究法。本文以武汉流浪动物救助中心为例，分析了地方性非政府组 织发展状况，说明了类似非政府组织所普遍面临的问题，并提出有效解决方案。 1 3 2 研究思路框架 论文具体内容框架如下： 第一部分：绪论。主要介绍论文的研究背景、意义、思路和方法，并概述国内外 6 广东海洋大学硕十学位论文 对此论题研究进展情况。 第二部分：主体。首先，对非政府组织的概念、基本特征等一般理论进行了梳理， 并分析了非政府组织的作用和发展现状，为后续研究提供了理论基础。其次，分析了 非政府组织所面临的外部制度困境和自身缺陷困境。然后，本文以武汉流浪动物救助 中心为例，分析了地方性非政府组织发展状况，说明了类似非政府组织所普遍面临的 问题。基于上述理论分析与实证研究，本文提出了有针对性的解决方案，并将这些方 案对应地分为针对外部环境的对策和针对自身能力建设的对策。 第三部分：结论。总结本文阐述的观点、重点难点、不足，为继续研究此类专题 的学者拓展研究思路。 2 非政府组织概述及理论依据 2 1 非政府组织概述 2 1 1 非政府组织的概念 非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，缩写n g o ) 这一概念并非是一个 具有明确内涵和外延的术语。非政府组织是不属于政府，不由国家建立，通常独立于 政府的社会组织。虽然从定义上包含以营利为目的的企业，但通常语境下的非政府组 织主要指以促进国家发展为目的，促进经济和社会发展为己任的非营利性组织。非政 府组织可以定义为：不以营利为目的、主要丌展各种志愿性的公益或互益活动的非政 府的社会组织。由于强调的重点不同，对于非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n ) ，国际上有不同的称谓，并未统一。比如“非营利组织”( n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n ，缩写n p o ) ，“第三部门( t h e t h i r ds e c t o r ) ，“志愿者组织 ( v o l u n t a r y s e c t o r ) ，“公民社会”( c i v i ls o c i e t y ) 等【l9 1 。非政府组织一词在国际社会更为通用， 其历史也更悠久，所以在行文中，本人主要使用“非政府组织”一词，但有时根据需 要也使用“非营利组织 的这一概念。 萨拉蒙提出非营利组织的五个特征，即组织性、民间性、非营利性、自治性、自 愿性。虽然这原是一个比较符合美国社会实际情况的定义，但现在被越来越多的学者 所采纳、越来越多大众所接纳，受到了世界范围的广泛认可。本文根据萨拉蒙的观点、 结合国内外学者的研究，将非政府组织的特征归纳如下： ( 1 ) 非营利性。不以营利为目的是所有非政府组织的根本宗旨。但不以营利为 目的并不是说非政府组织没有收入，而是