（工商管理专业论文）面向基层政府的突发公共卫生事件应急管理研究.pdf

卜 l ad i s s e r t a t i o ni nm b a 啪l i i | i l | i l i i | | l l | | | i j i l | | i l l i | l y 18 4 16 3 5 r e s e a r c ho ne m e r g e n c yi n c i d e n tm a n a g e m e n t o f p u b l i ch e a l t h y i nc o u n t r ya n dd i s t r i c ta r e a b y n aw r e i s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rg u o f u n o r t h e a s t e r nu n i v e r s i t y j u l y2 0 0 8 二 ， ， ， j o 。 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。 论文中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其 他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他 学位而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：习争渤 日 期：沙砗调，日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、 使用学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机 构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同 意东北大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年口 学位论文作者签名：碱 导师躲认 签字日期： 溯 叫 签字日期：们7 ” ， l j 。 ， 1i 、 l 东北大学硕士学位论文摘要 面向基层政府的突发公共卫生事件应急管理研究 摘要 近年来，我国相继发生了一系列突发公共卫生事件，其中，2 0 0 6 年爆发的禽流感， 全面考验了政府应对突发事件的能力，凸显了基层政府针对突发事件的应急管理机制存 在的重大缺陷。本文以黑山县政府应对突发公共卫生事件一禽流感事件的案例为背景， 从公共卫生事件发生发展的四个阶段出发，运用应急管理理论，对黑山县禽流感突发事 件及政府的应急管理措施进行调查、分析和总结，并从黑山县个点扩展到整个基层政 府层面，研究基层政府在突发公共卫生事件应急管理方面存在的问题，最后，就基层政 府如何加强公共卫生突发事件的应急管理提出对策。 论文共分为五部分： 第部允绪论，阐述了本文的选题背景与研究意义，主要研究内容与结构。 第二部分，应急管理理论。介绍了相关概念和应急管理理论的“f 模型”。 第三部分，黑山县禽流感的发生及应急管理过程。首先介绍了黑山县基本情况，其 次总结了黑山县政府在禽流感发生之后所采取的防控措施。 第四部分，结合黑山县应对禽流感事件的整们立程及采取的措施，分析了基层政府 部门在针对公共卫生突发事件的应急管理匕存在的问题，并深入分析原因，最后进行了 系统提炼。得出问题的原因主要是地方政府危机管理理念陈旧；信息披露机制不完善； 管理体制条块分割、职权划分不清。 第五部分，针对e 述问题，给出了完善基层政府处理公共卫生突发事件应急管理的 对策：建立应对各种突发公共卫生事件的常态机制；建立处理突发公共卫生事件的快速 反应机制：建立社会和公众的心理应急干预机制：完善干部问责与纠错机制。 本文研究结论将为基层政府部门制定应急管理政策和措施提供参考。 关键词：禽流感；突发公共卫生事件；应急管理；危机干预 r j 佳 i 东北大学硕士学位论文 a b st r a c t r e s e a i ho n 哪e r 2 e n c yi n c i d e n tm a n a g e m e n to fp u b l i ck e s e a i n0 n 哪e r g e n c yl n c l n e n tm a n a g e m e n t0 id u m l c h e a l t h yi nc o u n t r ya n d d i s t n c ta r e a a b s t r a c t hr j e c c n ty e a 璐，a l i l l ah 勰g 娜1 c 鲫仪础e l yas c r i 鹪o fp u b l i ch e m m 锄e r g e n c i c s ， 鹪p 。c i a l l y t l l e2 0 0 6 伽t b r e ：a l 【0 fa v i 锄n l l ，ac o m p r j e i 圮璐i v et e s to fm eg v e m m 觑迕sa 磁t yt 0 捌俐l 眦碘删砌d 曲坞m c 畔0 ft l l i s 锄e r g i o n c y 勰l l i 蛐班c dm e 撇j 凹 d e f e c t t h e 锄e r 萨n c ym 卸l a g e m e n tm c c 舡i n i s m0 ft l l e 雩p 鼹- r 0 0 t s9 0 v e m m 锄乞t h i st h 伪i s u h e 曲a n0 咖舀l v e m m 锄l 聆s p o n d i n gt 0t l l i sp i b h ch c a l t h 锄e 玛舳c i 髂屯a 潞0 f 池 f h j 笛位b a c 州觚平a t c s 龇栅s 嘲f o rp u 蜥c 酬t h 砌d e i 如丘咖i t s d c v e l o p i n 铋tb ym eu 0 f 锄盯g 明c ym 孤喇萨m 锄t l o o 呼t h e l 鹪函i i l v 酬謦l t e s 锄a 1 ) z 镐 彻ds 嘲捌z 嚣l ea “锄n u 铅0 fh e i s h 柚c d 咖哆柚dt 1 1 e 岫既p 瞅c di i l d d e n 坞0 f 锄e r g e n c ym a n a g e m 锄tm s u r e s w 垴c hs p 佗a di t 胁ap o 洫t 0t h cw h o l e 伊a 鼹- 】【0 0 b 9 0 v 锄e n tl 砒i ta l s 0 删鹏0 u t 龇胛c n t 脚t 0 删髓舯p u l ) h c h e a l t i l 锄e r 铲i l d 髂王皿e 曜c ym 锄a g c m e n to ft h ei i l d d 饥tc 0 吼t 咖e 舔u r e s a tl a 瓯t i l i s t l l e s i s0 0 i 砝u d e st l l ei l l d d 饥t 伽啊栅髑蚰p u b d j c 删m 朗舱玛锄d 鹤咖g e m 曲t 1 1 l i s t l l 嚣i s i s 曲，i d c d i i n 0 6 v e p a r t s ： m 触阻m ：0 d 删呱m e 刚辫d e s 硎) c d 恤b a ( 蜘d 锄ds i 鲥6 c a i l c e0 f 姊返 m a i l l l y 衄m c 删a n d s t l l 触娘 t h es c 0 0 n dp a 呜锄e r 答m c ym 锄炉e l l tt l l 。o 巧i th l 瞰) d u c c dn l er e l a t o dc 0 岫o e p 瞳0 f e m e 略朗c ) rm 锄a g e m 锄t l e 0 巧锄dt l l e ”fm o d d ” m 幽p a n ，m c a v i 觚n ui i lh e i s h 觚蛐锄d 咖删m 柚a g e m e n t 岬胁 i t 细1 0 d u c e dt l l eb a s i cs i t l i a d o n0 fh c i s h 锄c b 咖吼f o n o w c db ya 飘蛐m a 巧0 ft l l e 畔v e 埘0 n 柚dc 0 删m e a s i l r 鼯蜘b yh e i s h a n0 弛n t y g v e i n m e m a f i e rt l l ea v i 锄f l 仉 p a n h e i 妇c o 吼t ) ，w i d lb i r dn u 妇l dm ew h o l ep l 【o 。嘟锄d 恤m e 删_ r e st a l 【鸭 锄a l y s i s0 f t l l e 黟锻湘洮g o v 咖饥td e p 嘲e n t si i l 鳅渺娜et 0p u b h ch c a h h 锄e r j 弘l d c s0 f e m e 耀辫l c ym 锄a g e m c n t t 1 1 ee ) 【i s t i n gp r o b l e m s ，锄di i l 司e p t l la i l a l ) ，s i s0 ft l l er c a s o 璐f 研t h e e n d 幻t l l er e 6 i l i n gs y s t 锄t h em a i l lr c a s o nt l i a lt l l e1 0 c a l 舀) v e m m 曲tc r i s i sm 孤a 蹦n e m c c m c e p t i s o b s 0 ：l e t e 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目录 独创性声明i 摘要。j a b s t r a c t 第1 章绪论1 1 1 研究背景j 。 1 2 国内外研究观状面。1 1 2 1 国外研究现状1 1 2 2 国内研究现状 1 3 研究内容、研究意义、研究方法。 1 3 1 研究内容 1 3 2 研究意义。 1 3 3 研究方法 5 1 4 论文结构6 第2 章相关理论 7 2 1 突发公共卫生事件的含义、特点及危害7 2 1 1 突发公共卫生事件的含义7 2 1 2 突发公共卫生事件的特点7 2 1 3 突发公共卫生事件的危害厶8 2 2 危机及危机的生命周期“p 模型9 2 2 1 危机的含义9 2 2 2 危机的生命周期“p 模型9 2 2 3 突发公共事件与危机的关系1 1 2 3 应急管理 2 3 1 应急管理的含义和内容1 2 2 3 2 突发公共事件应急管理体系及运作机制1 2 。第3 章黑山县禽流感应急管理案例，1 5 3 1 黑山县概况1 5 3 2 禽流感发生的四个阶段1 5 3 2 1 征兆期1 5 3 2 2 发作期或爆发期。1 6 3 2 3 高峰期和延续期1 6 3 2 4 衰退期和病愈期1 6 东北大学硕士学位论文目录 3 3 防控工作采取的措施。1 7 3 3 1 成立了防控工作总指挥部，建立应急管理体系1 7 3 3 2 封锁部分疫点、疫区和县界1 7 3 3 3 坚决扑杀疫区内的所有家禽。1 7 3 3 4 进行了无害化处理，个别落实不到位1 8 3 3 5 对发生禽流感地区扑杀家禽的损失，给予部分补偿1 8 3 3 6 加强医学监控，确保人不被感染 3 3 7 多方参与，开展群防群控。 1 8 1 8 1 83 3 8 筹集物资，保障防控所需的重点物厩 3 3 9 明确责任分工，加大督查力度，严惩失职干部 第4 章基层政府应急管理问题分析。2 1 4 1 征兆期，缺乏规范的可操作预案系统和制度保障 4 1 1 缺乏规范可操作的应急预案系统 2 l 4 1 2 缺乏有效的制度保障2 3 4 2 发作期，各项保障不足、各个部门职责分工不明确。2 3 4 2 1 保障工作不足2 3 4 2 2 职责分工不明确，运行机制不完善2 4 4 3 延续期，缺乏对大众的心理救助2 5 4 4 痊愈期，未能对受灾群众及时给予赔偿2 6 第5 章完善突发公共卫生事件应急管理的对策 5 1 建立应对各种突发公共卫生事件的常态机制 5 1 1 加强预警机制，完善应急预案 5 1 2 做好突发事件应急处理的各项保障。 5 1 3 搞好突发事件应对训练 5 2 建立处理突发公共卫生事件的快速反应机制 。2 7 。2 7 。2 7 5 2 1 建立和完善应急处理指挥体系和动员机制。3 0 5 2 2 建立一支精干高效的应急反应队伍。 5 2 3 建立高效的公开透明的信息披露机制 3 2 5 2 3 2 信息披露透明化的公正机制。3 4 5 2 4 增强政府回应性3 4 5 3 建立社会、公众的心理应急干预机制3 4 5 3 1 突发事件干预的模式及实施 3 5 5 3 2 对社会、公众的心理应急干预3 6 5 4 完善干部问责与纠错机制3 7 5 4 1 完善干部问责制o 3 7 ， ， j ， ， l i 东北大学硕士学位论文目录 5 4 2 责任追究机制3 8 5 4 3 突发事件过后“论功行赏，3 8 5 4 4 总结经验教训，完善管理体制 第6 章结论与展望4 1 6 1 本文完成的工作。4 1 6 2 研究展望4 1 参考文献 致谢 - 3 - 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 1 1 研究背景 第1 章绪论 改革开放以后，我国各方面事业的发展取得了世人瞩目的成就，市场经济体制逐步 建立，特别是加入世界贸易组织后，我国融入全球经济体系的步伐加快，获得了更多的 发展机会。机遇与挑战并存。随着跨国贸易、投资和人员流动规模的迅速扩大，国际交 流的日益频繁，公共卫生领域同样面临巨大挑战。 近年来，围绕全球化对公共卫生和国民健康可能产生的正面和负面影响及影响大小 的问题，经济、社会及学术界有广泛的争论。传统的经济学观点认为，经济开放可增加 国际贸易，贸易的增加可促进经济的增长，特别是发展中国家的经济增长，经济增长可 增加收入，特别是穷人的收入，收入的增加可促进对卫生服务资源的投入，因而可促进 公共卫生事业发展和国民健康，对全球化可能产生的负面影响可通过调整卫生政策来解 决。然而现实并非与这种推断完全一致。 从全球的情况看，大部分国家的经济开放了，贸易迅速增加了，但富国和穷国的差 距加大了；卫生保健和民众健康取得了一定发展和成就，但贫富国家以及同一国家的贫 富地区间差距拉大，卫生服务的不公平性问题越来越严重，并有进一步恶化的趋势；很 多国家的健康改善目标没有完全实现，由于能力不足，发展中国家面临严峻挑战。 近几年，我国相继发生了一系列的突发公共卫生事件，突发公共卫生事件给人类的 健康带来强大的冲击。2 0 0 3 年春夏之交，非典疫情席卷中国大地并波及世界许多地区， 2 0 0 5 年禽流感爆发。疫情发生后，政府难以采取有效措施，民众人l 恐慌，在很短的时 间内社会上出现了抢购风潮，导致了一种无序的生活状态。突发公共卫生事件全面考验 了政府部门应对突发事件的能力，也暴露出我国公共卫生体系的一系列问题，特别凸显 了政府在处理突发公共卫生事件应急机制建设上的重大缺陷。 “非典 虽然过去了，去留给我们深深的思考：面对突发公共卫生事件，政府、社 会、民众应该如何应对? 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 在社会学中危机的含义：是指突发事件。这个意义上的危机可以定义为“对一个社 会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情 况下，必须对其做出关键决策的事件。 这个定义的提出是建立在把事件划分为常规事件 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 和非常规事件的基础之上的。国外对突发事件理论研究是包含在危机管理理论研究之中 的。 国外的相关研究很多，总体可分为两类，一类是理论研究，主要代表有诺曼r ，1 奥古斯丁、劳伦斯巴顿和罗伯特希斯等；另一类是对实践情况的介绍和分析，主要代 表有理查德t 西尔威斯( r i c h a r dt s y l v e s ) 、威廉l 沃( w i l l i 锄l w a u g h ) 、乔治 一 哈多( g e o r g eh a d d 0 w ) 和杰恩布洛克( j a n eb u l l o c k ) 等。 诺曼r 奥古斯丁认为，每一次危机的本身既包含导致失败的根源，也孕育着成功 的种子。发现、培育以便收获这个潜在的成功机会就是危机管理的精髓n 1 。他在“对力 求规避的危机的管理中，以三里岛事件、强生公司( j 0 h n s o n j o h n s o n ) 泰诺胶囊事 件、埃克森石油公司发生在瓦尔迪兹市事件为例进行分析，提出危机的发生是难以避免 的，但危机之中也孕育着机会，而危机管理的关键就是抓住这机会来反败为胜。他进而 将危机管理划分为危机的规避、准备、确认、控制、解决和从危机中获利六个不同的阶 段。其中，在危机的控制( 即响应) 阶段，他提出首先要停止大量的损失。管理者在这 个阶段“果断做出决定是最重要的打。 劳伦斯巴顿则反复强调两点：其一是组织危机管理预防第一，因为预防可以将危机 扼杀在摇篮之中，可以减少已发生危机的损失；其二是应对已发生的危机时要以人为本， 即时沟通有关信息，关爱危机中的受伤群体圆。 罗伯特希斯则将其实践经验与管理理论融于一炉，系统的分析了危机管理中使用 的管理技能，并提出了包括缩减、准备、应急、恢复四个阶段的危机管理模型。他认为， 一 危机管理包括沟通、媒体、企业形象、策略和决策等几个方面，并提出了“危机慎思 观点嘲，即如何获得更多时间、如何获得更多的信息和如何降低损失。他指出，危机应 急处理就是要在有限的时间内，有效的利用时间去分析和解决问题，因此，管理者在接 到危机信号后，到危机产生明显的冲击之前，要在这一段时间中挖掘出更多的时间；管 理者需要加强获取信息和进行评估的策略准备，以利用尽可能多的信息源，保证获得详 细的信息，加快信息传递速度。以上论述都为突发事件应急管理机制的建立提供了良好 的理论基础。 在实践运行体系方面，由于美国联邦突发事件管理署( f e m a ) 在美国紧急事物管理 中的特殊表现，介绍其发展历史、组织结构及运作机制方面的专著较多。 其一是由理查德t 西尔威斯和威廉l 沃所著的“美国和加拿大的灾害管理：紧急 事务处理中的政治、政策制定及管理分析 ；其二是有威廉l 沃所著的“相处灾害，应 对灾难：紧急事务管理导论 都是从介绍f e m a 的形成背景、发展历程、运作机制及其 在各种紧急事件响应中的表现开始，然后对具体的紧急事件( 如艾滋病、结核病、性传 播疾病，还有一些新发的突发公共卫生事件，自然灾害中的洪水、地震、火山等，认为 。 灾害中的火灾、暴力冲突、恐怖及骚乱，技术灾害中的危险物质事件、核事件、航空及 其他运输灾难) 的响应做全过程介绍，其成熟、实用的政策法规、运作机制和丰富的紧 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 急事件响应经验对世界各国都有良好的借鉴作用。 d _ 1 2 2 国内研究现状 s a r s 危机事件爆发以后( 即2 0 0 3 年5 月以后) 。由于我国政府在s a r s 特大紧急事 件应急处理中暴露出一系列缺陷，我国理论界对政府紧急事务管理的研究掀起了新的热 潮，国家、政府分别从精神力量、公共管理、经济对策、应急法制、社会心理、媒体传 播( 信息公开) 等角度进行全方位的研究。如“中国行政管理”2 0 0 3 年第6 期至第1 2 期，每期都有该类文章，仅第7 期就有5 篇；“武汉大学学报 ( 社会科学版) 第4 期有 1 1 篇；“清华大学学报( 哲学社会科学版) 第4 期有8 篇；等等。与此同时，关于政府 建立突发事件应急管理机制方面的理论成果也相继面世。 相关研究包括以下几个方面： 1 2 2 1 从组织行为和机制建设的角度 薛澜、张强、钟开斌等人就组织行为进行研究，他们提出了1 个鲜明的观点刚：第 一，由于我国紧急事务立法和管理体制分散，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，在 客观匕造成了对可能发生的问题缺少预警分析，很难做到防患于未然，致使危机事件发 生前政府往往很难做到准确预警和监控，危机发生后也难以有效控制危机局势；第二， 政府必须将危机管理纳入日常管理，使之成为政府日常管理的重要组成部分，而不仅仅 是临时性的应急任务。为此，政府必须建立危机事件的预警机制和快速反应机制，而机 制的有效实现必须以个职能明确，责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的危机 管理体制为依托，用法制化的手段明晰政府各职能部门的职责，实现部门间高效协调运 作；第三，为将现有层级关系、功能结构不同的部门、机构有序整合，把正在危机状态 下高效协调各职能部门的联系，应该有一个常设的、权威的、具有独立地位、凌驾于现 有的职能部门之上的综合协调部门。该部门直接隶属于国家最高行政首脑。鉴于此，“可 以断言，在完善的危机管理系统的运作中，政府部门必须要发挥重要协调作用的专门的 核心决策机构，发挥危机预警和快速反应的作用。一 1 2 2 2 从公共管理角度进行的研究 。 张成福教授在“公共危机管理：全面整合的模式与战略 中提出，由于危机给整个社 会发展所造成的影响是巨大的，因此，从国际社会和危机管理先进国家的经验出发，建 立一个全面整合的危机管理体系是十分必要的，即：在高层政治领导者的直接领导和参 与下，透过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合组织和 社会协作，进行全程的危机管理，提升政府的危机管理能力，以有效的预防、应对、化 解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运 转和可持续发展。张成福教授从中国的危机管理现状出发，提出了八条具体建议：一是 把危机管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中，在此基础之上，制定国家 危机管理战略、政策和规划；二是建立和完善政府危机管理的组织体系和机构；三是制 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系；四是为政府的危机管理提供充分的物 质和财政资源支持；五是建立政府危机管理的信息系统和决策支持系统；六是建立有效 的危机管理沟通体制；七是加强危机管理的教育和训练，增强整个社会危机管理意识； ， 八是促进危机管理的多边合作和国际合作州。 薛澜、张强提出，政府、媒体、社会网络和法律体系是现代危机管理体系的基本框 架，这四个方面应相互协调。他们认为，从根本上说，单纯的危机管理体系的建设并不 能保证社会的安全无忧，危机管理的最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机的发 生，长治久安根本上取决于公共治理结构的优化；治理主体由过去单一的政府变为有政 府、企业、社会组织各方有序参与的合作集体，治理规范有过去单纯的国家法令变为法 令、道德和社会及公民的自主契约等并存；治理程序从仅考虑效率变为公平、民主和效 。 率并重；治理的手段由单纯强调法制变为重视法制、德治和社会公民自觉自愿的合作相 互补充；治理的方向由单一的自上而下变为上下左右互动。 李泽洲将危机的进程分为五个阶段：隐患阶段、突现阶段、发展阶段、初始危机解 决的阶段和涟漪效应阶段，并提出了政府危机治理的观点旧。政府、公众、媒体和其他 相关公共组织这四个行为主体在危机中的目标都是致的，但又各有一套解读和评价机 制，往往很难达成一致，所以，为了谋求对它们的整合，政府应建立包括四项内容的危 机管理目标体系：即制度建设、政策供给、信息交流、伦理倡导。李泽洲认为政府应通 过三个阶段、十项工作将上述目标细化到相应的机制中去。第一阶段是日常设计，包括 建立风险评估和预警、建立专业化团队、进行针对公众的防范教育三项内容；第二阶段 是危机进程管理，即在事件爆发到事件结束的时期内，政府应当采取的一系列反危机措 施，包括建立危机管理核心小组、划分专业化小组、沟通公众于媒体、引导社会1 ) 理和 开发危机伦理思想工作；第三阶段是危机后的治理，包括消除危机后果、总结反思危机 和善于从危机中寻找契机等三项内容。 1 2 - 2 3 应急机制研究 韩小明认为，政府应急处理突发紧急事件的能力，越来越成为衡量一个政府治理能 力的重要标志之一忉。突发事件的应对机制包括两大过程；一是决策过程；二是实施过 程。而我国现行的机制中，在迅速集中资源、调配部署、组织实施方面具有一定的优势， 问题处在决策过程方面：一是现行突发事件应对机制决策过程的早期迹象搜集与分析系 统有比较大的缺陷；二是现行应对机制决策过程的事件爆发的信息汇总与判断系统存在 缺陷；三是现行突发事件应对机制决策过程的事态演变趋势及其影响的分析与判定系统 存在缺陷。所以韩小明提出，应按照复杂适应系统理论和思路，改造现有突发事件应对 。 机制的决策支持系统，使之建立在对突发事件可以进行动态模拟的基础上，并将其作为 政府决策支持系统的个现行部分来建立。 4 - 东北大学硕士学位论文第l 章绪论 1 3 研究内容、研究意义、研究方法 1 3 1 研究内容 本文研究内容如下： ( 1 ) 文献综述。广泛查询国内外应急管理理论研究及实践成果，了解应急管理领 域目前研究现状，包括研究的内容、方法及研究成果，为本文研究提供理论依据。 ( 2 ) 黑山县禽流感应急管理案例编写。再现黑山县发生禽流感的过程及政府在禽 流感发生之后所采取的应急措施。 ( 3 ) 从突发公共卫生事件的四个阶段出发，分析基层政府在突发事件应急管理过 程中存在的问题，并分析原因。 ( 4 ) 针对存在的问题，提出相应的对策和建议。 1 3 2 研究意义 我国改革开放不断深入，经济得到快速发展。与此同时，对自然界的过度开发利用 导致环境污染和生物界自然平衡的紊乱，加之我国的许多地区本身就属于自然灾害多发 区，人口众多而且日益呈现人口密集，特别是一些大中城市人口密度过大，而公共卫生 基础又相对落后，导致传染病易发、多发，许多新发、再发传染病以及不明原因的疾病 频繁爆发，因此研究突发公共卫生事件的应对显得尤为重要。 本文站在基层政府角度研究探讨政府部门在突发公共卫生事件应急管理方面存在 的问题，并深入分析原因，给出对策。研究结论对基层政府部门进一步完善应急管理机 制，在应对突发公共卫生事件时更加规范、有序、高效，从而最大程度地减少疾病灾害 造成的人员伤亡和财产损失。 1 3 3 研究方法 本文采取的研究方法包括以下几种： ( 1 ) 规范研究方法。查阅了大量相关文献，了解了应急管理研究现状，明确了目 前研究的主要问题及存在的不足，在此基础上确定了本文的研究内容和方法。 ( 2 ) 调查研究方法。到黑山县了解禽流感疫情的发生及发展过程，走访了主要部 门及相关人员，调查了解禽流感事件的主要过程及应急管理的主要措施。 ( 3 ) 访谈方法。对省疾控中心及地方管理部门进行访谈，了解公共卫生应急管理 体系事件具体情况。 ( 4 ) 应急管理理论与方法。在对基层政府应急管理提出问题时，运用了应急管理 理论与方法。 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 1 4 论文结构 论文结构如图1 1 所示： 绪论 上 相关理论 u 黑山县禽流感应急管理实例 上 l 基层政府在突发公共卫生事件应急管理中存在的问题分析 0 完善突发公共卫生事件应急管理对策 l u 结论与展望 图1 1 论文框架 f 碴1 1h 锄融0 f l h i s t h 醯 ， 东北大学硕士学位论文第2 章相关理论 第2 章相关理论 2 1 突发公共卫生事件的含义、特点及危害 2 1 1 突发公共卫生事件的含义 突发公共卫生事件，是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损失的重 大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，以及其他严重影响公众健 康的事件嘲。亦指突然发生的、不可预测的，有公共卫生属性的，危害性和影响达到一 定程度的突然事件。 常见的突发公共卫生事件有：鼠疫、霍乱、病毒性肝炎、痢疾、流行性出血热、 炭疽等暴发、流行引发的重大疫情；中毒人数多或引发大量危重病人的细菌性、化学 性食品污染、中毒及有毒动植物中毒；自来水出厂水及管网水污染、供水系统污染、 简易自来水污染等；使用放射性同位素及强辐射照射、反应堆运转故障或事故排放引 起的放射性污染；因窒息性气体、刺激性气体、麻醉性毒物、神经性毒物等引起的群 体性急性化学物质中毒等；因地震、水灾、风灾、火灾、泥石流、山体滑坡、各类交 通事故、非人为因素爆炸、建筑物倒塌、煤井坑道坍塌及生产事故、以及恐怖事件、其 他原因引发的爆炸、投毒、纵火等危及群体生命健康安全的事件。 2 1 2 突发公共卫生事件的特点 突发公共卫生事件的特点如下： ( 1 ) 突发性 突发性指事情发生突然，出乎人们的意料。它包含两层意思：一是突发公共卫生事 件的爆发偶然因素更大一些，一般不具备一般事物发生前的征兆；二是突发公共卫生事 件发生后要求人们必须在极短的时间内做出分析、判断。非典作为一种新型传染病，骤 然而至并迅速扩散，打乱了人们的正常生活秩序，使人们措手不及。 ( 2 ) 广泛性 疾病传播不像战争那样有地域、疆界之分，它是通过人与人之间的交叉接触实现的。 人作为载体，从一个地方到另一个地方就会造成疾病的传播，特别是现代交通工具的发 达，更给疾病的快速传播带来了便利条件，使疾病能够跨越洲际、国际和疆域，不分民 族、种族和社会群体，跨越不同的文化和社会制度，无视国家、地区的贫富差异，常常 引发“多米诺骨牌 效应。 ( 3 ) 非常规性 人类每次面临突发的灾难，都有许多无法预知的因素。正如非典的爆发，尽管目前 东北大学硕士学位论文第2 章相关理论 得到了控制，但至今人类还无法破解其中奥秘，缺乏特异性、针对性的预防和治疗措施。 ( 4 ) 危险性 任何突发公共卫生突发事件不论是对当事者还是防治人员，都有一定程度的危险 性。当事者可能造成伤残、死亡，救治人员也面临同样的危险。非典就击倒了批批冲 在一线的医护人员，广州在疫情高峰期，医护人员的发病人数占总病例数的3 2 7 。这 表明，突发公共卫生事件具有很大的危险性。 2 1 3 突发公共卫生事件的危害 人类的发展史也是人类与疾病抗争的历史。近年来，重大公共卫生事件在我国时有 发生，一次次重大公共卫生事件的发生，给人类的身体健康、社会稳定及经济发展造成 了一定的影响，同时，也给人类高度重视公共卫生问题敲响了警钟嘲。 ( 1 ) 威胁生命安全 世界卫生组织、各国政府及其卫生部门曾经度将疾病防治工作的重心转向慢性非 传染性疾病，如心脑血管疾病、肿瘤、糖尿病等，而减少了对传染病的预防和关注，削 弱了传染病防治队伍基础设施和能力建设。直到一些销声匿迹的古老传染病复苏、新发 传染病流行，人们才意识到传染病依然是威胁人类健康的杀手。突发公共卫生事件往往 又是在人们毫无防范的情况下突然发生，有的甚至骤然而至，迅速扩散，一些新的病种 还没有有效的治疗手段，因此无论是中毒、安全事故还是传染病、群体不明原因的疾病， 都具有极大的危险性，都会对人类的健康和生命安全构成威胁并造成极大的损害。 ( 2 ) 危及社会稳定 突发事件造成的最大危害在于社会正常秩序遭到破坏并由此带来社会心理的脆弱。 突发公共卫生事件由于发生突然和它的不确定性，使得事件发生以后对人们的心理迅速 产生影响，并由此引发人们行为的失控，从而导致盲目行为，打乱正常的社会生活秩序， 使社会生活处于无序的状态。非典在广州发现以后，广州在很短的时间内就出现了抢购 食醋、板蓝根的风潮，随着非典疫情的蔓延，抢购风潮也迅速蔓延，一时间，口罩、消 毒液、板蓝根、中药甚至食品都成了抢购的对象，北京有的超市甚至出现了货架空空的 局面。在海口市，本来只有5 元左右包的板蓝根价格竟然涨到1 0 0 多元一包。往年热 闹的五一黄金周也出现了萧条的局面，人们不敢出门，不敢上街，国内的各旅游景点人 员稀少，酒店、宾馆、交通运输业大多处于半停业状态，导致人们对未来预期减弱，社 会有效需求下降，减缓了社会经济的发展，甚至公众对政府管理社会的能力产生怀疑。 ( 3 ) 影响经济发展 突发公共卫生事件的负面效应最明显的表现就是对经济的影响。非典危机结束后， 对于非典造成的经济损失，国内外的一些官方机构和组织都做过估计。亚洲开发银行对 气r s 在亚洲经济的影响做了计算，其主要是依据受s 舢恣影响的亚洲国际和地区的经 济指标情况进行估算的。结果是，s 触恣使亚洲g d p 损失1 8 0 亿美元，占g d p 总量的 l ， 、 东北大学硕士学位论文第2 章相关理论 0 6 ；如果按照最终总支出计算，螂对砸：e 的影响为1 0 9 0 亿美元，占g d p 的2 。 其中，中国大陆所遭受的损失最大，g d p 损失为6 1 亿美元，占g d p 的0 5 ；而香港 地区所受的影响相对其经济规模而言最严重，s a r s 对g d p 的损失占到g d p 总量的 2 9 。 2 2 危机及危机的生命周期“f 模型 2 2 1 危机的含义 危机一词来源于希腊语中的k 五_ n e i l l ，原始含义是游离于生死之间的状态。现代汉 语中，危机一词有两种意思：一是指潜伏的祸根，如危机四伏；一是指严重困难或生死 成败的紧要关头，如经济危机。美国前总统肯尼迪认为汉语中的“危机一一词由两层意 思组成，前一字表示“危险后一字表示“机遇”。危机与机遇，一字之差天渊之别。 不同学科由于角度不同对危机的含义有不同定义：危机管理理论认为，危机是事物 的一种不稳定状态。在危机到来时，当务之急是要实行一种决定性的变革；企业管理学 认为，危机是一种决策形势，在此形势下，企业的利益受到威胁，任何拖延均可能会失 控而导致巨大损失；组织行为学认为，危机是组织明显难以维持现状的一种状态i l o l 。 对于什么是危机，我国学术界讨论得并不多，大多是借用国外学者对“危机 的定 义。其中普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔皿o s e n t h a l ) 的观点：危机就是对一个社 会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的 情况下，必须对其做出关键决策的事件n 1 1 。 2 2 2 危机的生命周期“f ”模型 ( 1 ) 芬克从危机的生命周期角度提出了危机四阶段生命周期模型n 铂。他认为危 机的形成发展大致可分为四个阶段，第一阶段是征兆期( p r o d r o m l ) ，第二阶段是发作 期( b r e a k o u to ra c u t e ) ，第三阶段是延续期( c h r o n i c ) ，第四阶段是痊愈期( r e s o l u t i o n ) 。 征兆期，主要任务是防范和阻止突发公共事件的发生，或者把突发公共事件控制在 特定类型以及特定的区域内，其关键在于预警预备能力，社会系统或组织较长时间地积 累矛盾，危机处于量变阶段。这是解决危机的最容易的时期，但是却因没有明显的标志 事件发生而不易被人察觉。 发作期，主要任务是及时控制突发公共事件并阻止其蔓延，其关键在于快速反应能 力，危机事件突然爆发，而且演变迅速。它在四个阶段中持续时间最短，但是社会冲击、 危害最大，马上引起社会普遍关注。 延续期，主要任务是减低应急措施的强度并尽快恢复正常秩序，突发事件得到初步 控制，但没有得到彻底解决，危机的影响持续。 东北大学硕士学位论文第2 章相关理论 痊愈期，危机事件完全解决，影响消除，主要任务是对整个事件处理过程进行调查 评估并从事件中获益，其关键在于善后学习能力。 。 ( 2 ) 应急管理内容 ， 由于突发公共事件演变迅速，各个阶段之间的划分有时不一定很容易确认，而且很 + 多时候是不同的阶段相互交织、循环往复，从而形成突发公共事件应急管理特定的生命 周期。政府应急管理的目的，是通过提高政府对突发公共事件发生的预见能力、事件发 生后的救治能力以及善后恢复阶段的学习能力，及时有效地化解危急状态，尽快恢复正 常的生活秩序，对突发公共事件进行分期的目的，在于科学地规定与上述各个阶段相适 应的应急措施n 羽，如表2 1 所示： 表2 1 分期管理的任务与能力要求 侧e2 1 眦a n dr e q i l j i e i i 崩怄幻s t a g e m 柚a g 咖t 分期发生阶段能力要求主要任务 征兆期事前预警预备防范事件的发生，尽可能控制事态的发展 发作期事中快速反应及时控制突发公共事件并防止其蔓延 延续期事中恢复重建减低应急措施的程度尽快恢复正常秩序 善后期事后评估学习 对事件处理过程进行调查评估总结经验 1 ) 征兆期 征兆期的预防是一种超前管理，其目标不仅仅防止突发事件的形成，还要在突发事 件形成之后千方百计遏制、消除其爆发诱因，将其控制、消除在萌芽状态。鉴于突发事 件爆发之前的潜伏期有线索可查，预防不仅需要制度保障，也需要检测和预警机制发挥 其正常功能，预告解决致使发生、发展的可能性和现实性诱因。在这个阶段，早期预警 至关重要，鉴于此，其人员必须长期跟踪和收集各种危机爆发之前的预警住处，对住处 进行分析、加工和做出准确判断；据此启动相关部门管理机制，采取行动遏制、消除危 机形成与爆发的因素。