（行政管理专业论文）我国土地审批制度改革研究.pdf

我国土地审批制度改革研究 中文摘要 我国土地审批制度改革研究 中文摘要 土地审批制度是国家行政机关依法对土地资源施行用途管制的最主要的手段，多 年来在促进土地资源合理、永续利用，促进国家经济社会健康发展起到举足轻重的作 用。但在当前改革开放广度和深度不断加强，“人地矛盾”日益凸现的背景下，现行 土地审批制度在实践中的弊端不断显现，现行土地审批制度作为国家宏观调控手段的 能力已经受到自身制度性缺陷的严重制约。因此，目前研究我国土地审批制度改革对 于完善土地审批制度、规范政府行为、重塑政府形象以及改革现有行政管理体制都具 有重要的理论与现实意义。 本文试图探讨现行土地审批制度存在的主要问题及其成因，并渴望以公共管理 学、经济学、土地资源管理学的相关理论知识，充分利用现有的行政审批制度改革的 相关理论，主要研究如何合理协调中央和地方在土地审批中关系，尤其是如何规范地 方政府审批行为；进而营造出法律健全、制度完善、体制协调的外部宏观氛围。另外 期望能够借助新加坡、台湾省等国家和地区在土地审批制度的成功经验，从“审批权 限、审查内容、报批方式、报批程序”等几个层面入手，对现行土地审批制度自身 的制度性缺陷做深入研究，并提出相应的改革方案。这样以期能够为我国土地审批制 度改革的实践提供一点有益的探索。 关键词：土地审批土地审批制度改革 作者：徐颖 指导老师：严金泉副教授 我国土地审批制度改革研究 英文摘要 t h er e s e a r c ho nt h er e f o r mo fl a n de x a m i n a t i o n a n d a p p r o v a ls y s t e mo fc h i n a a b s t r a c t t h es y s t e mo fl a n de x a m i n a t i o na n da p w o v a li st h em o s ti m p o r t a n ta p p r o a c hf o r g u a r a n t e e i n gl a n dr e s o u r c e sa r e a s o n a b l eu s a g e ，i th a sp l a y e das i g n i f i c a n tr o l ei nu t i l i z i n g t h el a n dr e s o u r o ：sw i t har e a s o n a b l ea n ds u s t a i n a b l ew a y , b o o s t i n gt h es o c i e t ya n d e c o n o m yd e v e l o p m e n th e a l t h y h o w e v e r , w i t ht h ee x t e n to fo p e n i n gs i t u a t i o ng e t t i n gm o r e p r o f o u n d l ya n dt h es e r i o u si n c o n s i s t e n c yr e l a t i o n s h i pb e t w e e nh u m a nb e i n g sa n dl a n d s , p r e s e n ts y s t e m sb a c k w a r d sh a sa p p e a r e dg r a d u a l l y , a st h ea p p r o a c ho fm a c r c e c o n o m i c r e g u l a t i o na n dc o n t r o l ，t h ep o w d e ro ft h i sp o l i c yh a sb e e nr e s t r i c t e db ys o m eb a c k w a r d s a p p e a r e di nt h es y s t e mi t s e l f t h e r e f o r e ，t h er e s e a r c hk e e p sb o t ha c a d e m i ca n dp r a c t i c a l m e a n i n g si np e r f e c t i n gt h es y s t e m ，s t a n d a r d i z i n gg o v e r n m e n tb e h a v i o r s ，r e m o d e l i n g g o v e r n m e n ti m a g ea n dr e f o r m i n gp r e s e n tp u b l i ca d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h ea r t i c l ea t t e m p t st oa n a l y s i ss o m ep r o b l e m sa n di t sc a u s e s ，w h i c hi se a g e rt oc o m e u pw i t hs o m es u g g e s t i o n s i tm a i n l ys t u d i e sh o wt oh a r m o n i z et h el a n de x a m i n a t i o na n d a p p r o v a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t ，e s p e c i a l l y s t u d yh o wt os t a n d a r d i z el o c a lg o v e r n m e n tb e h a v i o r s ，w h i c ha i m st of o r mal e g a l ， c o m p l e t ea n dh a r m o n i o u se x t e r n a ls y s t e ma t m o s p h e r e a n di th o p e s t ou s et h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c e so fs i n g a p o r e ，t a i w a np r o v i n c ef o rr e f e r e n c e s t u d yt h ed i s a d v a n t a g e s b e l o n g e dt ot h es y s t e mi t s e l fa n dp u tf o r w a r ds o m ea n s w e r sf r o ms e v e r a la s p e n s i th o p e s t h a tt h i sa r t i c l ec o u l dh e l pt h ep r a c t i c a lr e f o r mo nl a n de x a m i n a t i o na n da p p r o v a lp o l i c yb y t h ec o m b i n a t i o n a lm e a s u r e s k e y w o r d s ：l a n de x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，l a n de x a m i n a t i o na n da p p r o v a lp o l i c y , r e f o r m w r i t t e n b y ：x uy m g s u p e r v i s e db y ：y a hj i n - q u a n n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 日期：赴：z ：丝y 7 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括 研究生签名： 导师签名： 苏州大学学位办办理。 日期：盘z ：暨可 净期：粤7 我国土地审批制度改革研究 第一章导论 一、研究背景和意义 ( 一) 研究背景 第一章导论 土地是民生之本，发展之基。士地问题始终是我国现代化进程中一个事关全局性、 战略性的重大问题。改革开放以来，我国抓住国际产业资本加速向发展中国家转移的 重大机遇，充分利用自身低廉的土地价格和劳动力价格的比较优势，在短短二十几年 内迅速实现了经济的腾飞。但过度的资源消耗，却为经济社会的可持续发展埋下了隐 患。从国土资源部发布的历年土地利用变更调查结果来看，全国耕地面积已经由1 9 9 6 年的1 9 5 1 亿亩减少为2 0 0 5 年的1 8 3 1 亿亩，净减少1 2 亿亩，短短9 年间耕地面积 已经减少了一成以上。美国学者布朗曾经石破天惊地提出：“二十一世纪谁来养活中 国人? ”的言论，此语虽带有明显的中国威胁论的嫌疑，但是却也为我们日益严重 的“入地矛盾”敲响了警钟，加强土地用途管制，切实保护耕地，控制新增建设用地 总量已经成为我国土地资源管理工作的重中之重。 土地审批制度作为国家对土地资源用途管制的最主妻的手段，多年来在保护土地 资源尤其是有限的耕地资源，维护国家和农民的既得利益，促进土地资源合理、永续 利用，强化土地用途管制等方面发挥了重要作用。 但在市场经济不断发展，改革开放广度和深度不断提升，各地招商引资力度不断 加大，城镇化水平快速发展，“人地矛盾”日益凸现的背景下，现行土地审批制度在 实践中的弊端不断显现： 1 、违法用地数量不断加大。据国土资源部披露：自2 0 0 3 年1 0 月到2 0 0 4 年9 月，全国1 5 个城市7 0 多个区县违法用地宗数和面积数，分别占新增建设用地的6 3 8 和5 2 8 。2 0 0 4 年9 月以来，一些城市的违法用地少则6 0 ，多则9 0 以上，回这中 间“地方政府主导型”的违法用地占据了相当大的比重。 。2 、土地审批过程中地方政府背离中央政府土地调控方向，抵触国家土地用途管制 。摘自：建设有限权责政府 e b o l 】h t t p ：b l o g p h o e n i x t v c o m u s e r 3 w i n s t o n 9 1 9 a r c h i v e s 2 0 0 6 2 4 2 5 7 0 h t m l ，2 0 0 6 - 0 7 2 5 l 我国土地审批制度改革研究第一章导论 政策手段多样。 面对国家对于土地管制力度的加强，地方政府往为了自身的经济发展，往往采取 各种手段规避中央政府对土地的调控方向，如中华人民共和国土地管理法规定“征 收下列土地的，由国务院批准：基本农田、基本农田以外耕地超过3 5 公顷的，其他 土地超过7 0 公顷的；除上述情况的，征用土地由省，自治区、直辖市人民政府批准， 并报国务院备案。砌地方政府在需要征用基本农田时，就频频修改土地利用总体规划， 将基本农田调整为一般农地，以避免到国务院审批，这样造成了国家对基本农田审批 控制权的流失，耕地保护得不到有效落实，江苏的“铁本事件”就是一个典型，国家 的土地用途管制政策受到地方政府的强力挑战。 3 、土地审批作为国家宏观调控手段的能力受到自身制度缺陷的制约，土地审批 过程中的寻租腐败现象层出不穷。 现行土地审批制度中审批事项重复设置，未能随时代发展作出相应调整；审批环 节较多、审批程序繁琐，审批效率有待提高；审批部门层级较多，审批权限设置复杂； 审批方式陈旧单一、重审批轻监管、重权力轻责任、重利益轻服务，甚至是以审批代 替管理；审批行为不规范，自由裁量权大，办事透明度低，缺乏有效的监督制约机制。 在土地审批过程中也出现了诸如国土资源部原部长田风山、安徽省原副省长何闽 旭、河南省南阳市国土资源局原局长马风鸣等不同行政级别官员因违法批地、以权谋 私、贪污腐败等问题纷纷落马的现象，这些现象直接损害了人民政府的形象和广大失 地农民的利益，妨碍了经济社会的健康发展，影响了土地资源的合理配置与可持续利 用 ( 二) 研究意义 针对现行土地审批制度在实际运行中出现的具体问题，新时期研究我国土地审批 制度改革可以促进政府职能创新、遏制寻租腐败、重塑政府形象，进而对推动我国服 务型政府的建立，深化土地行政管理体制改革都有着积极的促进作用。同时通过对我 国土地审批制度改革的研究，也可以丰富我国土地审批制度的相关理论建设，为新时 期土地管理体制改革研究提供新的视角。 。中华人民共和i i ：k 地管理法( 1 9 9 8 年修改后) ，第五章( 第四十五条) 2 我国土地审批制度改革研究 第一章导论 二、研究思路及方法 ( 一) 研究思路 论文选题源于2 0 0 6 年1 月国土资源部下发关于开展土地审批制度改革专题研 究的通知后，在参与江苏省国土资源厅组织的“江苏省土地审批制度改革研究课题” 时，认识到新时期开展土地审批制度改革确实有其必要性和紧迫性，研究具有一定的 理论与实践意义；同时也掌握了大量的相关基础资料，确认研究具有一定的可行性的 基础上展开的。 “ 1 、对我国土地审批制度改革的研究，是跨学科的综合研究，主要涉及公共管理 学、经济学、土地资源管理学等多个学科领域。本文主要以新公共管理理论中的服务 型政府理念为支撑，辅以经济学的政府管制及管制失灵理论，委托一代理理论等为理 论分析工具，分别对政府在土地审批过程中存在的问题及主要成因，面对存在的问题 该如何解决来一一进行分析研究。主要包括以下几个方面：第一，从政府管制及管制 失灵理论中得出土地审批制度存在改革的必要性及迫切性，以及改革边界的划定应以 发挥政府和市场两个积极性为准。第二，运用委托代理理论，主要是为了深入分析土 地审批过程中地方政府背离中央政府土地调控方向以及政府官员运用审批权力进行 腐败行为。以及政府作为公民的代理人，如何最大限度地实现代理人的利益，委托人 如何有效地对代理人实行监督，抑制腐败行为。第三，运用新公共管理中的服务型政 府理念主要是想在土地审批制度改革的宏观改革措旌方面有足够的理论支撑；土地审 批制度的根本应该是保障人民的根本利益，虽然土地审批制度本身属于对社会的一种 管制行为，但实际上却是为入民的根本利益而管制，是最根本的服务。因此在土地审 批制度改革中倡导服务型政府的理念主要是杜绝那种“命令审批，一统审批，人情审 批，弱责审批，善权专权审批”的陈旧落后的审批观念；强调建立“民主责任，法治 信用。合理分权、有限开放，公正透明，高效廉洁”的审批理念，最终实现政府审批 职能的不断优化，这部分是本文着重探讨的问题。 2 、从政府职能、法律基础、相关配套制度建设等角度探讨同属亚洲国家和地区 的新加坡、台湾省在土地审批制度改革的基本特点及成功经验，结合我国国情提出如 何有效地借鉴这些国家改革的成功经验。 墨里圭垫皇垫型壅垫兰堡壅 墨= 苎曼堡 3 、充分利用现有的行政审批制度改革的相关理论，首先明确土地审批制度改革 的目标、原则与指导思想，进而提出如何建立健全土地审批的相关法律法规，协调中 央和地方在土地审批中的关系，规范地方政府的审批行为等方面；希望形成“制度健 全、运转协调、公正透明、廉洁高效”的土地审批外部环境。另外主要从“审批权限、 审查内容、报批方式、报批程序”等几个层面入手，希望通过对现行土地审批制度 自身的制度性缺陷做深入研究，并提出相应的改革措施。这样以期能够为我国土地审 批制度改革的实践提供一点有益的探索。 ( 二) 研究方法 根据研究需要，本研究主要采用了以下研究方法： 1 、文献研究法 文献研究法涉及以现有学者的研究成果为佐证，对我国土地审批制度改革作延 续性思考。只有结合文献分析，才能客观分析土地审批制度现状及存在的问题，以及 正确判断改革的方向。 2 、比较借鉴研究方法 过对新加坡、我国台湾的土地审批制度的研究，综合运用图表文字等手段与我 国土地审批制度进行对比研究，寻找改革中的成功经验，以利于我们借鉴吸收。 3 、理论研究与实地调查相结合 采用管理学和经济学等学科中的服务型政府理论、管制失灵理论、委托代理理 论作为本文在理论上的支持点。通过深入基层实地调查，与各级负责审批管理的人员 座谈，了解一线情况，保证了信息来源的直接、快速和可靠，弥补了理论研究的不足。 三、研究技术路线图 4 我国土地审批制度改革研究 第一章导论 5 我国土地审批制度改革研究 第一章导论 四、相关概念界定兼文献综述 ( 一) 相关概念界定 土地审批制度是整个行政审批制度领域中的一个子方面，它有着行政审批制度的 共性；所以在对我国土地审批制度改革进行研究时，必须对行政审批、政府管制、土 地审批制度等相关基本概念进行说明和解释。 1 、行政审批与行政许可 对于行政审批与行政许可之间的关系，国内学者大体上有等同、包含、区别等三 种倾向性意见。 ( 1 ) 等同学者王克稳认为行政审批与行政许可是对同一个具体行政行为的两 种不同的认识，这其中既有历史的原因( 计划经济被人们喻为审批经秽b ，也有立法用 语的不规范及认识的角度不同等原因。o ( 2 ) 包含这中间有行政许可包含行政审批与行政审批包含行政许可两种意见。 有的学者把行政审批视为行政许可的一部分，认为广义的行政许可包含行政机关的各 项批准核准行为。o ( 3 ) 区别有的学者认为行政许可是行政机关的外部行为，批准或审批是行政 机关的内部行为。熊文钊认为在制定行政许可法时应该对行政许可和审批的概 念严格加以区分：“凡行政机关对外实施许可的行政行为一律使用许可一词，凡行政 机关内部程序的许可行为可称为批准或审批。”回 应该讲这些观点从不同角度揭示了行政审批与行政许可在内涵上的联系。由于本 文研究的重点不在于对二者的辨析，为了研究方便，本文采用国务院行政审批制度改 革工作领导小组关于印发 的通知( 国审改发【2 0 0 1 】1 号) 的定义。“行政审批是指行政审批机关( 包括 有行政审批权的其他组织) 根据自然人、法人或者其它组织依法提出的申请，经依法 审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质，确认特定民事关系或者特定民事权利 能力和行为能力的行为”。 。王克稳行政审批制度改革与立法川政治与法律2 0 0 2 ( 2 ) 第1 5 页 。马怀德行政许可【m 】j b 京：中国政法大学出版社1 9 9 4 第8 9 页 。张步洪中国行政法学前沿问题报告【m 】- | t 京：中国法制m 版社，1 9 9 9 6 9 1 l j 2 = f i 现代行政法j j ；c 理【m 】北京：中i l l i t t i t i , 1 i 1 ：2 0 1 1 0 ，第3 0 1 - 3 0 2 页 6 我国土地审批制度改革研究 第一章导论 2 、行政审批与政府管制 r e g u l a t i o n ，被国内学者译作“管制”或者“规制”，日本学者植草益对政府管制 所下的定义是社会公共机构依照一定的规则对企业的行为进行一定的限制的行为，这 里的社会公共机构或者行政机关一般简称为政府。o 国内学者余晖认为政府管制就是 政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政 裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。o 无论是何种视角中 的政府管制，都有共同的涵义，即政府运用公共权力，通过制定一定的规则，对个人 和组织的行为进行限制与调控。圆政府管制是针对市场失灵而存在的，管制的手段多 样，可以说行政审批是政府进行社会性管制和经济性管制的手段之一。 3 、行政审批制度与土地审批制度 行政审批制度改革若干问题解说一书将“行政审批制度”定义为“国家行政 机关依法审查相对人的申请，并决定是否准许行政相对人从事某种活动或者实施某种 行为的各项具体制度的总称，具体包括规定审批机关、审批事项设定、审批职能、审 批范围、申请、审查及审批程序、费用及监督检查、撤销、变更审批的方式等方面的 制度。土地审批制度作为行政审批制度中的一个子审批制度，符合以上行政审批制度 各项设定，我国土地审批制度具体包括：新增建设用地预审制度、农用地转用审批制 度、土地征收审批制度、土地供用审批制度等四个主要环节。以新增建设项目用地审 批主要流程示意筒图为例： 建设建设农用征地供地 项目项目地转 补偿领取 规划规划用及 安置国有 用地用地土地 方案土地 预申预审征收 请 审批 及措使用 施证 ( - - ) 相关文献综述 1 、国内关于行政审批制度改革研究的文献综述 。植草益微观规制经济学【m 】北京：中国发展出版杜，1 9 9 2 年，第1 - 2 页 毋余晖准束管制管制者【m 】广东：广东经济出版社t2 0 0 4 年第6 页 学张成福论政府管制以及良好政府管制的原则l j 】北京行政学院学报2 0 0 3 ( 3 ) 第1 页 7 我国土地审批制度改革研究第一章导论 土地审批制度改革作为行政审批制度改革的一个子方面，所以在研究我国土地审 批制度改革时，必须建立在诸多学者对于我国行政审批制度改革深入研究的基础之 上，研究掌握目前这一领域及相关领域的整体研究资料，以便于更加有力的论证所需 说明的问题。 近几年来，国内学者从不同的角度、不同的方面和不同的侧重点对行政审批制度 改革作了深刻、独到地分析。主要观点概括如下： ( 1 ) 从经济学的角度分析审批制度改革 学者陈庆华、贾耀斌等从经济学的视角对行政审批制度改革进行了探讨。他们主 要从制度变革的成本与效益比较以及我国目前行政审批制度存在的制度缺陷等方面 作了重要探讨。代表性观点有：行政审批是政府对“社会资源进行配置，对社会利益 进行分配与再分配”的行政行为；由于市场失灵的存在，国家必须通过行政手段干预 管理经济和社会发展事务，因此，行政审批是合理的、必要的；由于行政审批部门与 微观经济主体在审批中存在着信息的不对称，亦即他们在不同的层次有着信息优势， 其结果都可能导致“道德风险”和“逆向选择”的产生o ；行政审批制度容易产生各 种各样的租金，是寻租行为盛行之根源o 。 ( 2 ) 从政治学、行政学的角度分析审批制度改革 学者张康之、金太军、荣仕星、杨天宇、冯兴元、汪波、梁建东等学者在这方面 作了较为深入的代表性的观点主要有：从公共选择理论角度出发，认为要重塑政府机 构及政府官员利益结构、缩减政府规模和建立制约政府行为的力量o ；从新公共管理 论出发，认为行政审批实质上是政府职能方式、权力结构和管理方式的变革，应运用 管理战略工具，转变政府理念，构建服务型政府回；从政府治理理念出发，认为、1 1 0 下我国行政审批改革价值导向应体现从规制到治理的理念变迁：由统治走向治理；由 规制走向服务；由垄断转向竞争 。 ( 3 ) 从行政法学的角度分析审批制度改革 学者王克稳、齐建东、陈国权、黄仕红等分别从经济行政法、行政权的法定化、 有关行政审批法律制度的完善等角度对这个主题进行了探讨。代表性观点有：行政审 。陈庆华行政审批制度的经济学分析川发展论坛，2 0 0 3 ( 2 ) 第5 3 - 5 4 黄 。贾耀斌关于行政审批制度的经济学思考【j 】统计与决策，2 0 0 3 ( 2 ) 第1 9 - 2 0 页 。杨天宇政府行政审批制的经济学分析网经济学家，2 0 0 3 ( 1 ) 第2 7 - 3 1 页 。粱建东行政审批制度改革的问题与对策【j 1 福建行政学院福建经济千部学院学报，2 0 0 3 ( 1 ) 第1 8 2 2 页 8 汪波金太军从规制到治理一我国行政审批制度改革的理念变迁【j j i ：海行政学院学报，2 0 0 3 ( 6 ) 第4 5 - 4 7 页 8 我国土地审批制度改革研究第一章导论 批制度应该明确行政主体审批权限和程序，明确规定行政审批的范围、行政主体及其 工作人员违法应承担的法律责任o ；法制行政是市场经济对政府的要求，行政审批制 度改革的根本目标是以法制行政理念构建有限政府和责任政府o ；在立法上行政审批 制度改革应注意关于审批的范围、程序、审批项目的监管和关于审批者对审批事项应 负的责任回。 ( 4 ) 美国、日本行政审批制度改革经验借鉴研究 学者毛寿龙、朱慧涛等围绕美国、日本等国家的行政审批制度改革的经验，针对 改革的法律完善程度、改革的剧烈程度等方面与中国行政审批制度改革进行对比研 究，在此基础上，提出对我国行政审批制度改革的有启发的地方。比如学者毛寿龙认 为美国行政审批制度改革的特点是：具有严格的法律基础；走渐进式改革道路，改革 没有产生轰动效应，但消极效应也比较小，积极效应发挥得比较好，改革成果容易巩 固：中介机构发达，行使行政审批的职能等回。学者朱慧涛认为日本行政审批制度改 革的特点是：以完善的法律体系为基础；注重市场原则，步步推进；引入司法审查和 司法救济机制；改革具有系统性和开放性；确立对经济性事务“原则自由，例外审批” 和社会性事务“最小限度保留”原则等o 。并大都以此为借鉴，认为我国行政审批制 度改革不能是激进性质的改革，不能仅当作一项政治任务去完成，而应该循序渐进； 积极培育和发展健全法律体系；充分发挥市场机制的作用等。 ( 5 ) 行政审批制度改革的问题对策分析 学者彭向刚、施绍样等从现阶段我国行政审批制度存在的问题，改革过程中面临 哪些问题或困境，分析这些问题存在的原因，探讨改革的对策。主要观点如下：一是 从审批范围、审批程序、审批权的使用、审批监管等角度分析行政审批制度现存的问 题或缺陷。如审批项目多，范围广；审批程序混乱；滥用行政审批权；重审批，轻监 管等，由此导致政府职能错位、阻碍社会主义市场经济发展：行政成本加大，行政效 率降低；为腐败滋生提供了温床等。二是从政府人员的思想、部门利益、政府机构规 模、改革的深度分析我国行政审批制度改革过程中产生的闯题或困境如改革仅处于较 浅的层次，重数量，轻质量；中央与地方改革不配套、缺乏统一的原则和执行标准； 卫永红珩政审批制度改革关键在于完善相关法律体系们理论探索，2 0 0 4 ( 6 ) 第8 1 8 2 页 陈国权通往法制行政之路一关于我国行政审批制度改革的思考朔社会科学，2 0 0 4 ( 5 ) 第4 6 - 5 0 页 王克稳 亍政审批制度的改革与立法1 r 1 政治与法律，2 0 0 2 ( 2 ) 第3 7 - 4 4 页 毛寿龙中美行政审批制度及其改革比较【j 】决策借箍，2 0 0 i ( 5 ) 第1 8 - 1 9 页 朱慧涛同本行政审批制度改革的启示川地方政府管理，2 0 0 1 ( 5 ) 第3 8 - 3 9 页 9 我国土地审批制度改革研究 第一章导论 后续监管缺乏；缺乏科学、系统的理论指导等。认为改革陷于困境的原因是传统行政 管理思想观念如权力本位、官本位的影响、政府职能转变不到位、部门利益的趋动和 配套改革措施没有到位等。 2 、国内关于土地审批制度改革研究的文献综述 通过对各类期刊文献网络媒介的相关搜索，国内学者目前直接对土地审批制度改 革进行系统研究的很少，就其研究的内容综合来看，主要是从以下几个方面进行研究： ( 1 ) 不同国家和地区的土地审批制度改革比较借鉴研究 学者唐顺彦、杨忠学从比较英国、日本的土地管制制度入手，通过对比英国与日 本的土地管制制度得出日本的土地管制制度是比较适合我国的，如“日本的土地形势 与我国有许多相似之处，都是人多地少、人均耕地面积有限、土地后备资源稀缺，所 以日本在用途管制力一面的许多做法，如部门参与决策的管理方式及对土地利用全过 程的管制措施值得借鉴。”o 国土资源部信息中心通过对台湾省、新加坡等地的土地审 批制度改革的研究，认为台湾的土地审批制度中的“农用地转用及土地征收、敏感地 区开发许可制”比较值得我们借鉴，新加坡的土地审批的法制化，信息化等对我们改 革土地审批制度有积极意义。o ( 2 ) 土地审批过程中的地方政府行为失范及纠正措施研究 杜亚平、潘家华在分析政府土地供给管理出现失策的原因时，认为计划并非独立 于市场的一种纯政府行为，政府失灵必有其内在的经济或市场根源。用委托叶e 理理 论来解释土地供给中的逆向寻租，并提出了努力减少这种寻租空问的途径。学者曹 国灿在对我国土地审批过程中的审批腐败行为进行研究时，提出了“推行集体会审制 度、推行窗口办文模式、采取特事特批的方式”等解决方式。回学者操小娟从土 地利益调整中的地方政府行为入手，分析了土地出让过程由于地方政府的土地收益的 诉求与中央不一致，造成在土地出让过程中的违法批地现象、地方政府寻租现象、截 留土地出让收益现象，并总结其原因为土地收益补偿机制不健全，土地管理职能缺乏 中央政府监督，土地经营机制不健全，土地违法责任追究机制缺损。o ( 3 ) 土地审批过程中的中央与地方间土地收益调整研究 。唐顺彦，杨忠学英国与日本的土地管制制度比较棚世界农业，2 0 0 1 ( 5 ) 第2 0 页 。国土资源部信息中心，国外土地审批制度研究报告汇编 。杜弧平、潘家华中国土地问题研究【m 】厶肥：中国科技大学出版社，1 9 9 8 , 第3 3 6 - 3 4 8 页 。曹国灿关于土地审批过程中源头治腐的对策思考【j 1 政策，2 0 0 1 ( 1 2 ) 第7 - - 8 页 8 操小娟土地利益调整中的地方政府行为分析【j 1 政策研究，2 0 0 4 ( 5 ) 第1 1 - - 1 5 页 1 0 我国土地审批制度改革研究第一掌导论 土地审批过程中不可回避的问题就是土地利益如何在中央政府与地方政府分配 的问题。学者毕继业、朱道林等利用经济学理论的博弈分析法，认为解决中央政府和 地方各级政府的土地收益分配问题，应该是“中央政府在加强财政监督体制、产权约 束机制、土地基金专项管理机制的同时，采用降低土地收益分配比例政策，而地方政 府在中央政府约束机制的制约下，采用扩大土地收益分配比例政策，是解决政府内部 上地收益分配矛后的合理政策策略途径。砌学者李明月认为中央政府的制定的分成分 享制的土地收益分配方式诱发了地方政府的种种不规范行为，容易造成土地收益大量 流失，寻租行为盛行，交易成本增加。应该改变为定额分享制度。o ( 4 ) 土地审批制度自身制度性缺陷的研究 2 0 0 6 年，国土资源部为了组织实施新一轮土地审批制度改革，专门组织国土资 源部的耕保司、规划司、用地司及各省( 直辖市、自治区) 国土资源厅的相关职能部 门及在京高校的部分专家学者对现行的土地审批制度现状、问题、改革的原则与方向、 改革的重要环节等进行相关研究，各地国土资源厅也组织了相关专家学者进行实践研 究，从现阶段我国土地审批制度自身存在的问题入手、结合这些问题存在的原因，进 而探讨改革的对策，形成了一些具体的研究成果猢。 各地均认为现行土地审批制度反映出不完全适应严格控制新增建设用地规模，贯 彻落实国家产业政策的需要；不完全适应投资体制改革，转变政府职能，充分发挥市 场在资源配置中的作用的原则；不完全适应市场经济条件下减少行政审批，提高行政 效率，降低行政成本的要求。主要在审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报 批程序和审查内容等六个方面存在若干问题。 各地土地审批制度改革研究课题均认为研究主要目标是不受现有法律法规影 响，研究探讨真正适应经济社会发展的新型土地审批制度，并考虑改革工作的渐进 性，采取循序渐进式的改革，在不突破现有法律框架范围内进行制度性的完善与改 革。而改革的主要内容应该是针对各地反映的现行土地审批制度存在的主要问题对 症抓药，在审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容等六 。毕继业、朱道林政府内部土地收益分配的博弈分析棚中国土地科学，2 0 0 3 ( 4 ) 第3 - 4 页 。李明月、胡竹枝分权体制下的中央政府土地收益分享安排【j 1 财经论丛，2 0 0 5 ( 3 ) 第6 2 页 罾国土资源部新增建设用地审批制度改革专题研究部分省市背景座淡会会议纪要f r l ，2 0 0 6 年3 月 罐湖北省国七资源厅t 随审批制度改革专题研究湖北省研究小组工作情况汇报【r 】，2 0 0 6 年5 月 8 贵州省国土资源厅贵州省十地审批制度改革调研报告【r 1 ，2 0 0 6 年5 月 。江苏省国土资源厅江苏省士地审批制度改革调研报告【r 】，2 0 0 6 年5 月 1 1 我国土地审批制度改革研究 第一章导论 个方面进行改革。 综合上述研究成果来看，国内学者对行政审批制度改革的研究无论从理论上还是 实证上均已相当成熟，但是国内对土地审批制度改革的研究却仅停留在对存在的具体 问题的探讨上，整个研究缺少一定的理论性、系统性，没有将行政审批改革的研究成 果应用于土地审批制度改革的实践中去，宏观研究与微观研究结合力度不够，没有从 整体上给出解决的方案。 这些不足都为本文的研究留下了一定的空间，本文立足于宏观与微观两个方面对 土地审批制度展开研究。宏观上希望将行政审批制度改革的相关理论成果应用于土地 审批制度改革中，微观上希望系统分析我国现行土地审批制度自身的制度性缺陷，宏 观与微观两方面构建和完善我国土地审批制度。希望能够真正做到既有利于当前我国 土地审批制度改革的实践，又能够做到理论构思上有所突破，对以后的土地审批制度 改革相关理论研究提供一点有益的探索。 1 2 我国土地审批制度改革研究 第二章现行土地审批制度概述 第二章现行土地审批制度概述 一、改革开放后我国土地审批制度的历史沿革 土地审批制度是国家行政机关依法对土地公共事务实行管理的各项具体制度的 总称，一般包括：新增建设用地预审制度、农用地转用审批制度、土地征收审批制度、 土地供用审批制度等四个主要环节。我国土地审批制度改革自改革开放到今天大体可 分为三个发展阶段。 ( - - ) 从改革开放开始到上世纪年代末为第一阶段 十一届三中全会以后，我国农村经济形式全面好转，农村建房出现了建国以来少 有的兴旺景象。但是不少地方缺乏全面的规划和管理，农村建房和兴办社队企业滥占 耕地的现象极为严重。同时随着我国经济的全面复苏，各业城镇建设用地需求成倍增 长，各地均出现违规批地、越权批地、滥占耕地的现象，“从全国看，城乡非农建设 乱占滥用土地的问题仍然普遍存在，许多地方耕地大量减少，有的省一年减少一个中 等县的耕地面积，有的城镇郊区农民几乎已经无地可耕”西，这一现象迅速引起党和 政府的注意，加强土地审批制度管理已经到了十分紧迫的地步了，1 9 8 2 年2 月国务 院颁布了 村镇建房用地管理条例，1 9 8 2 年5 月全国人大颁布了 国家建设征用土 地条例，1 9 8 6 年中共中央发布了关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知( 中 发( 9 8 6 ) 7 号文件) ，这样这一阶段以“一个法律、一个法规、一个文件”为主要 标志的土地审批制度框架基本建立，改变了以前土地审批法律欠缺，制度凌乱的局面。 本阶段的主要成果为：土地征用中的分级限额审批制度已经基本形成，政府土地审批 权由集中变为分散，当时规定的审批权限是“征用耕地、园地一千亩以上，其他土地 一万亩以上由国务院批准；征用直辖市郊区的土地，由直辖市人民政府批准；征用五 十万亩以上城市郊区的土地，由所在市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准； 征用其他地区耕地、园地三亩以上，林地、草地十亩以上，其他土地二十亩以上，由 所在县、市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准，在上述限额以下的，由县市 。中共中央，国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知) 中发 7 号文件 1 3 我国土地审批制度改革研究第二章现行土地审批制度概述 人民政府批准。”国除了审批权限做了初步规定以外，这一阶段还对审批内容、审批主 要程序、征用土地安置补偿等做了一定的规定。可以说这一阶段的土地审批制度主要 是针对改革开放之前的近三十年的土地无序管理的一种诊治，虽然未能从根本上扭转 土地粗放利用的局面，但从审批权力、审批内容、审批程序等环节上做了较为详细的 规定，为下一阶段土地审批制度改革打下了基础。 ( 二) 从上世纪年代末到9 0 年代末为第二阶段 这一阶段的土地审批制度改革与我国当时的经济社会发展情况是相一致的，上个 世纪九十年代，国家经济建设已经进入了一个崭新的阶段，尤其是1 9 9 2 年，小平同 志南方讲话后，全国掀起了一浪浪的投资热潮，基础建设盲目扩张，圈地运动盛行， 耕地保护成为土地管理工作中的重中之重，前一阶段的土地审批制度在这一阶段显得 捉襟见肘，没有能够充分发挥耕地保护的作用，建设用地计划经常被突破，土地审批 权并未得到合理划分，出现了多头管地、多头批地比较混乱的局面。1 9 8 6 年6 月2 5 日，全国人大常委会1 6 次会议通过了中华人民共和国土地管理法，我国第一部现 代意义的土地管理法终于颁布；并将“十分珍惜和利用每一寸土地，切实保护耕地” 列为我国的国策，在这一法律出台后，土地审批权主要围绕着耕地保护展开，中央的 审批权为“征用耕地一千亩以上，其他土地两千亩以上，由省政府报国务院批准。” 中央的审批权限明显上收了，而地方政府层级之间的审批权也更为细化。另外，审批 内容及审批程序也得到相应细化，补偿标准相应提高。本阶段是我国建国后第一次实 行城乡地政统一管理，取得了很大成绩，土地审批在这一阶段高举保护耕地和保障经 济社会发展的两面大旗，首先在全国范围内对国家建设用地、乡镇建设用地、和农民 宅基地。三项用地”实行了统一的归口管理，土地管理局成为唯一代表政府管理土地 的政府职能部门，土地审批制度成为政府管理土地的一个日益成熟的手段。但是由于 这一时期，地方政府感受到土地审批权上收的压力，采取了“化整为零”的报批方式， 一次用地多次报批，给我国土地审批工作和耕地保护工作带来了难题。 ( 三) 从上世纪9 0 年代末到2 0 0 6 年6 月 这一阶段主要标志为1 9 9 8 年8 月，全国人大常委会对中华人民共和国土地管 o 国家建设征用土地条例 1 9 8 2 年) ，第八条：征用士地的审批权力 1 4 我国土地审批制度改革研究第二章现行土地审批制度概述 理法作出了第二次修改，确立了土地管理中的用途管制制度，对我国土地审批制度 作出了重大调整，进一步加大了耕地保护的力度。变过去的分级限额审批制度为依据 土地利用规划，实行以用途管制为核心的农用地转用和土地征收审批制度，这一阶段 土地审批制度改革主要还是体现在审批权的变化上，国家进一步上收了土地审批权 限，“征用任何基本农田、基本农田以外耕地面积超过3 5 公顷的，其他土地超过7 0 公顷的由国务院批准；除上述情况的，征用土地由省级人民政府批准，并报国务院备 案。” 市、县两级不再拥有土地征收，农用地转用的审批权限。但是存量土地供地的 审批权限下放了，这样既保护了耕地，又鼓励地方政府充分盘活存量土地。对于审批 内容和程序上这一阶段的改革均有所体现，对于征地补偿也更加透明，补偿费用也得 到大幅提高，由原先的“各项补偿费用之和不得超过被征收土地前三年平均产值的 2 0 倍”调整为“3 0 倍”。可以说这一阶段的改革解决了土地审批制度中的部分问题， 对耕地保护起到了很大的促进作用，但是依然没有彻底解决地方政府违规操作，土地 审批“一抓就死，一放就乱”的局面依然没有得到妥善解决。 纵观改革开放来土地审批制度改革的三个阶段各有不同的内容，特别是第三阶 段，可以说触及了行政审批制度的各个方面，进入了一个实质性的阶段，而且在有些 方面已经很深入，这也给新一轮的土地审批制度改革打下了坚实的基础。但是纵观这 几轮改革的内容来看，改革仅局限于制度自身的微观方面进行的，没有将宏观与微观 相结合，从整体上给出解决缺陷的方案来，这也给以后的改革留下了足够的空间。 二、现行土地审批制度的主要框架 自改革开放以来，我国土地审批制度先后经历了三次重大调整，目前在新增建 设用地预审、农用地转用和土地征收、土地供用等主要环节建立了严格的行政审批制 度。其主要审批框架包括： ( 一) 建设项目用地预审 建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段， 依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。 、 。中华人民共和国士地管理法( 1 9 9 8 年修改后) ，第五章( 第删十五条) 1 5 我国土地审批制度改革研究 第二章现行土地审批制度概述 预审内容：1 、建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管 理法律、法规规定的条件；( 2 ) 建设项目是否符合国家供地政策；3 、建设项目用地 标准和总规模是否符合有关规定；4 、占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资 金是否有保障。5 、属 土地管理法第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土 地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合 法律、法规的规定。 预审环节：需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。 需核准、备案的建设项目在申请核准、备案前，由建设用地单位提出预审申请。 预审权限：建设项目用地预审实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府 发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准 和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。 ( 二) 农用地转用审批 农用地转用是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后，将农 用地转变为建设用地的行为。 农转用审批审查内容：是否符合土地利用总体规划确定的土地用途；是否符合土 地利用年度计划，单独选址项目还要审查是否符合建设用地控制指标；勘测定界的地 类面积是否正确；是否落实补充耕地；单独选址项目是否符合国家制定的建设用地供 应政策、是否压覆重要矿床、位于地质灾害易发区的是否会引起地质灾害、占用林