（行政管理专业论文）我国政府诚信建设的路径选择.pdf

摘要 改革开放以来，我国在大力发展社会主义市场经济的过程中取得了巨大的 成就，但是在开放的体制和利益的促进下，政治文明和精神文明也面临着严重 的挑战，在道德建设方面还存在着很多不足，特别以诚信缺失为重。因此，当 前如何加强整个中国社会的诚信建设，是人们最为关注的问题。由于政府在社 会中的示范、组织和管理作用，政府诚信是社会诚信体系建设和完善的关键因 素。从总体上看，我国政府的信用是好的，但由于传统因素、市场机制、法律 制度和管理体制等方面的原因，政府在某些问题上信用缺失比较严重，诸如： 办事缺少透明、滥用公共权力、腐败现象严重、搞虚假政绩等等，致使一些不 和谐的因素在不断增加，政府的形象与威信受到严重损害。政府作为公共利益 的代表，社会的公共利益永远是政府行为和决策的出发点，只有把凸现的矛盾 引导好、解决好，切实做到“以人为本”，通过政府与群众的互信，才能形成 整个社会的和谐。 本文在借鉴相关学者研究成果的基础上，试图从理论和实践相结合的角度 出发，明确诚信政府的标准，研究转型期政府诚信缺失的现象和不良后果，并 分析构建诚信政府的重要意义，揭示政府诚信缺失的根源，最后提出构建政府 诚信的途径。希望通过本人的努力，能对我国诚信政府的建设产生一定的裨益。 政府诚信缺失的危害主要有三大方面。从政府自身的角度来说，政府诚信 缺失会导致行政成本上升，使政府产生合法性危机；从市场经济的角度来说， 政府诚信缺失会影响消费需求，恶化投资环境，影响我国的市场化进程；从社 会的角度来说，政府诚信缺失会使社会处于一个低信用的状态，会促使非正式 t 秩序的滋生。 解决政府诚信缺失的路径选择也要从三大方面出发。首先要树立诚信政府 的理念，坚持“服务政府”、“法治政府”、“有限政府”、“透明政府”、“责任政 府”的理念；其次要完善诚信政府的实现机制，深化内在道德约束机制、强化 外在制度保障机制；最后要完善诚信政府的监督体系，强化人大、司法监督的 同时还要加强政府自身的监督能力以及社会的监督力度。 关键词诚信，政府诚信，转型期，路径选择 i i a b s t r a c t a sab a s i cm o r a ln o r mo fh u m a ns o c i e t y ，g o o df a i t hh a sb e e nc o n t r o l l i n g p e o p l e sb e h a v i o ri n v i s i b l y w i t ht h ed e v e l o p m e n to f m a r k e te c o n o m y , g o o df a i t hi s b e c o m i n gp o w e r l e s sg r a d u a l l yi nt h ef a c eo fg r e a tp r o f i t a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yi s i nt h ep e r i o do fs o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ，t h ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a ls y s t e m sa r en o t p e r f e c t s o m el a w sa r e n ts o u n d t h e s ea l lp r o v i d et h eb a s i sf o rt h el a c ko fg o o d f a i t hi no u rc o u n t r ya n dc h a l l e n g ei t sc o n s t r u c t i o ng r e a t l y s of a r , i no u rc o u n t r y , l e g i s l a t i o na b o u tg o o df a i t h i sn e a r l ye m p t ya n dt h e r ea r em a n yb l i n ds p o t si n t h e o r yt h a tn e e dt ob es t u d i e df u r t h e r c h i n ah a sb e e n t h el a n do fc e r e m o n ya n dp r o p r i e t y u p h o l d i n gg o o df a i t h s i n c et h ea n c i e n tt i m e s s o m ei d e a st h a ta n c i e n tt h i n k e r sa d v o c a t e da r es t i l la d a p tt o o u rm o d e ms o c i e t y t h ei d e ao fg o o df a i t h ，w h i c hw a sf o r m e dt h r o u g ht h e d e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m yi n t h ew e s t e r nc a p i t a l i s tc o u n t r i e so v e r1 0 0 y e a r s ，p l a y s a n i m p o r t a n t r e f e r e n tr o l ei nt h e d e v e l o p m e n to fm a r k e t e c o n o m yi n o u rc o u n t r y t h ec h a r a c t e r i s t i c so fm o d e r ns o c i e t yh a v ea d d e dn e w c o n t e n tt ot h em o d e mg o o df a i t h i ti sal o g i c a ls t a r tp o i n tt oo b s e r v ei d e a si nt h e h i s t o r yi nt h es t u d yo ft h ep r o b l e m a tp r e s e n t ，t h el a c ko fg o o df a i t hh a sb e c o m et h es e c o n db i gp r o b l e mt h a ti s o n l yi n f e r i o rt o “c o r r u p t i o n ”i no u rp r e s e n ts o c i e t y t h eb e l o we x a m p l e se x p o s et h e p r o b l e me x t r a o r d i n a r i l y a sf a ra st h eg o v e r n m e n ti sc o n c e r n e d ，t h ei n s t a b i l i t yo f p o l i c i e sa n dl o c a lp r o t e c t i o nh a v ec a u s e dp e o p l en o t t ob e l i e v ei ni ta n di t sp o l i c i e s i i i g r a d u a l l y ；a d m i n i s t r a t i v ed i s l o c a t i o nh a sr e s u l t e di nt h a tt h eg o v e r n m e n tc o u l d n t w o r ke f f i c i e n t l y ；p e o p l ea r en ol o n g e rt r u s t i n gt h eg o v e r n m e n to f f i c i a l sb e c a u s eo f t h e i rm a k i n gp r i v a t ep r o f i t sb yp o w e r a sf a ra sc o r p o r a t i o n sa r ec o n c e r n e d ，f a k e a n di n f e r i o r q u a l i t yg o o d sf l o o d s i n p r o d u c t i v ea r e a ；c h e a t s a r ei nv o g u ei n c i r c u l a t i o na r e a ；j u s t i c ei sa b a n d o n e da tt h es i g h to fp r o f i ti nr u n n i n gi d e a a sf a ra s t h ei n d i v i d u a li sc o n c e r n e d ，t h el a c ko fg o o df a i t hh a sc a u s e dn oh a r m o n yi nf a m i l y , n op r o s p e r i t yi nc a r e e ra n dn oc o n c o r db e t w e e nf r i e n d s t h el a c ko fg o o df a i t h c o n c e r n e da b o v eh a sc a u s e dl a r g ed a m a g e i tc a u s e dt h ec o r p o r a t i o n sc o u l d n t g a l l o pi nt h ew o r l dm a r k e ta n dc a u s e dt h ei n v e s t m e n te n v i r o n m e n td e t e r i o r a t e d ，t h e e c o n o m i ce f f i c i e n c yd e s c e n t t h e r ea r e4r e a s o n sf o rt h el a c ko fg o o df a i t h f i r s t l y , t h es p e c i a ls i t u a t i o no f s o c i a lt r a n s f o r m a t i o ni st h eo b j e c t i v eb a s i so fi t ；s e c o n d l y ，t h eh i s t o r yi n e r t i ao f f a m i l yv i e wi st h ei n h e r e n tc o n d i t i o no fi t ；t h i r d l y , t h ed u a lu n b a l a n c eo fv a l u e s a n db e n e f i tv i e wi st h ei d e ao r i g i no fi t ；t h el a s to n ei st h a tt h ei n s t a b i l i t yo f p o l i c i e sa n dt h ep o w e r l e s sl e g a ls y s t e ma r et h ee x t e r n a lc a u s e so fi t k e yw o r d s g o o df a i t h ，g o o df a i t ho fg o v e r n m e n t ，p e r i o do ft r a n s f o r m a t i o n ， s o l u t i o n s i v 引言 在当前全球化的背景下，我国的社会模式由传统的农业社会向现代化工业社会转变， 由传统的计划经济向现代市场经济转变。在转型的过程中，随着我国社会主义市场经济的 逐步确立，人民的生活水平有了较大提高，改革取得了初步的成果，然而，一些问题也随 之产生。由于社会体制在较短的时间内急剧转变，一些传统的旧的规范已经被打破，而新 的规范还没有建立起来，社会出现了一定的失衡。主要表现在不同的主体为了追求各自的 利益最大化，自觉、不自觉地违背一些基本的准则，导致在现实生活中不少失信现象的产 生。中央二台的朱轶说计栏目就是通过每天的案例来告诉大家时时刻刻提防身边的骗 子，而2 0 0 r 7 年1 月1 2 日农民工在北京的交通要塞公主坟聚集讨要拖欠的工资则反应了企 业失信的严重问题，可见我们的社会到处存在着信任危机。 诚信是人与人之间最基本、最普遍的行为规范之一，也是与商品交换和市场经济紧密 联系的范畴。在中国历史上，关于诚信的论述非常普遍。如左传有“失信不立”的说 法，o 孔子也主张，“足食，足兵，民信之矣”，“自古皆有死，民无信不立”。o 中国传统道 德提倡人与人之间要信义相交，坦诚相待，要实现人与人之间的相互尊重、相互理解和相 互信任，反对人们之间相互欺骗、相互猜疑、言行不一、表里不一，勾心斗角。因此恪守 诚信在中国传统道德中被提升为立人与立国的基本要求之一。在西方历史中，从古希腊开 始，许多著名思想家都提出在社会经济生活和利益追求中必须要恪守诚信。所以恪守诚信 是从人们之间的社会交往和商品交换活动中所体现出来的人格层次的最高品质之一，它是 一种比金钱和生命更加宝贵的道德资源。这种人格上的高尚行为不仅依靠法律的约束，而 且更重要的是要靠理性的道德自觉来实现。资本主义制度建立以来，伴随着市场经济的发 展，人们对诚信的认识也在不断深化，而对于恪守诚信的要求，已从单纯的个人交往行为 逐渐发展到企业和政府等所有社会组织的群体行为。二十世纪五十年代以后，很多西方国 家纷纷着手社会信用体系、信用制度的建设，以便进行战后社会经济的恢复和发展。目前， 美国和欧洲一些发达国家的社会信用制度已经达到了比较完善的程度。在现代市场经济高 度发达的社会中，诚信已经成为维系社会正常运转的最基本条件，而且成为发展市场经济 o 左传襄公二十二年 o 论语颜渊) 的基础。 讲诚信是中华民族的优良传统，也是中华民族的美好品德。在今天这样一个提倡大力 发扬中华民族传统美德的时代里，诚信几乎成了所有人都关注的问题，而政府作为国家和 社会的管理者，更应该起到表率作用，如果政府失信，就意味着社会失去了信用的基石。 然而目前，不仅个人、企业信用缺失，政府失信的现象也很普遍。例如政策多变，数字造 假，地方保护主义，决策暗箱操作，盲目干预，政府赖账等等，这一切都给整个社会造成 了极其恶劣的影响。“大约在两千年前，王充在论衡中谈论人性问题，说尧和舜当政的 时候，百姓没有狂和愚的人。他还讲到一个传说，尧和舜时代的老百姓，可以比屋而封， 而桀和纣时代的老百姓，挨着屋子杀掉也不冤。他说，圣主的老百姓和恶主的老百姓如此 不同，根源在于化，而不在人性。按照这种说法，刁民乃是政府化出来的，是政府 培养出来的，并非天性就刁。当然刁民反过来也能培养贪官。不过要改变这种恶性循环， 下手之处当然在政府。这是王充的高见。”回 当前我国政府对如何重建社会的诚信这一问题很关注，朱镕基总理在2 0 0 2 年的政府 工作报告中强调，要在全社会倡导“明礼诚信”的社会风尚，而当务之急是塑造社会诚 信。2 0 0 4 年国务院全面推进依法行政实施纲要中写明了依法行政的基本要求之一就是 诚实守信。该纲要规定：行政机关公布的信息应该全面、准确、真实。非因法定事由并经 法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，应当依照法定权限和程序进行， 并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。2 0 0 4 年7 月1 日实施的行政 许可法第八条明确规定：公民，法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行 政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干 问题的决定指出，要“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律 为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本 之策。增强全社会的信用意识，政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为规 范。”o 正是因为政府诚信在整个经济发展和社会进步中所处的重要地位，政府的诚信问题获 得了学术界和政府自身的共同关注，不少地方政府还提出了建设诚信城市的口号，并颁布 了相应的具体实施措施。在这种情况下，对政府诚信建设的理论与实践问题进行专门的研 究并提供一些建议，无疑具有重大的现实意义。 m 吴思：潜规则中国历史中的真实游戏 云南人民出版社2 0 0 4 年版第2 0 2 页 o 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 ，人民日报，2 0 0 3 年1 0 月2 2 日 2 第一章政府诚信的基本理论 第一节政府诚信的基本概念 一、诚信 中华民族自古就有崇尚诚信的传统，汉语“诚信”一词在我国古代早己有之，在我国 两千多年的文化发展中，早就对诚信的内涵有了界定。春秋末期，道家老子率先倡言。信 言不美，美言不信”、“信不足焉”，认为诚信是一种朴实无华的美德，不是华美的词语儒 家学说更是把诚信作为其重要内容之一，对诚信的定义较多偏向于个人修身养性方面，如 孔子在论语颜渊中说：“自古皆有死，民无信不立”，中庸中说：“诚者，天之道 也：诚之者，人之道也”，论语学而中说：“信，则人任焉”，荀子议兵中说：“政 令信者强，政令不信者弱”。 在中国古代思想家看来，“诚”与“信”是两个分立又有着紧密联系的道德范畴。如东 汉许慎在说文解字中说：“诚，信也”，“信，诚也”，两者可以互训。但是两者也有细 微的差别，“诚”是从个体修养的角度来理解的，具有诚实、真实的意思，如朱熹在朱子 语类( 卷1 1 9 ) 中说：“诚者何，不自欺不妄之谓也”；“信”是在主客体相互作用的关系中 形成的一种反馈性行为规范，或者说，信是一种个人品德，是关系到他人的行为和利益， 甚至是整个社会秩序的稳定的机制，在说文解字中将它列入“言”部，说“信，诚也， 从人从言”，即人言为信的意思。信的这种特殊而重要的意义使它在传统儒家思想里受到了 高度重视。论语中说；“子以四教：文、行、忠、信”。信和诚在指向的目标上略有不同， 它侧重社会主体在相互作用中行为的相互指向，基本的意思就是信守诺言说到做到。“诚” 与“信”虽然有一定的区别，但这种区别并非绝对，二者实际上是意义相互贯通、相互依 赖的道德范畴。在忠实于事物本来面目、不说谎、求真求实的规定性上，“信”就是“诚”， “诚”就是“信”。在说话算话、言行一致、信守诺言的意义上，“诚”是“信”的依据和 3 根基，“信”是“诚”的外在体现。因此，北宋理学家张载说“诚故信，无私固威”， 非诚 无以示信，非信无以明诚，诚是信之体，信为诚之用，诚涵内，信涵外。随着社会的发展， 到了封建社会的中期，人们开始把它们作为一个统一的范畴在人们的道德生活实践中运用， 以至于后世人们在用它们来指导自己的思想行为，规范社会互动关系中不再将它们区分开 来，而是作为一种具有普遍意义的伦理道德规范存在于人民社会生活中，成为人们在进行 社会互动时必须遵守的基本准则。 将诚信提高到政治高度的，是春秋时期霸主齐桓公的宰相管仲，他在管子中论述： “先王贵诚信。诚信者，天下之结也。”也就是说，诚实守信的统治者会得到天下人的拥护， 只有“诚信”的因，才能取得“结”这个果。中国古代政治家在治理国家方面往往强调“得 民心者得天下，失民心者失天下0 认为国家的领导者只有以诚心诚意的态度和方法取信于 民，才能达到人民安居乐业，进而国家太平、社会安定。如司马光在资治通鉴中指出 “夫信者，人君之大宝也”，“国保于民，民保于信；非信无以使民，非民无以守国”，这说 明古代政治家将诚信作为治理国家的基本准则，诚信是古代君主保持国运昌盛、永葆社稷 的途径、策略。由此可以看出，在以“礼”作为治国之道的中国古代，诚信是作为伦理道 德、修身治国平天下来使用的。 同样在西方国家诚信的意义也是源远流长的。诚信在拉丁文中的符号表示是b o n a t i d e s 。西塞罗利用其词源学意义把t i d e s 解释为“行其所言谓之信”，此语相当于中文的“言 必信，行必果”。o 在西方，尽管诚信没有被作为社会道德的本源被理解和遵从，但是，重 诚守信却是人们一直推崇的基本道德规范。发源于古希腊的西方伦理学史中的“信”德主 要是作为商业文明的产物而被纳入契约观念体系成为民主文化的要素。早在吉希腊时期， 契约意识就十分的强烈。在柏拉图对话集的克力同篇中记载了一个苏格拉底不为 生死所动而守诺的事迹：苏格拉底被诬陷犯有“不敬神罪”和“毒害青少年罪”而准备处 以死刑，他的学生策划帮他逃跑，却被他拒绝了。他说：“我与我的国家订有契约，我必须 服从国家的法律，我享受它带给我的益处，而一旦发现它对我不利时就逃脱，岂不是背约? 况且我在法庭上已经承认了审判的结果，这又是订约的证据，订约后转瞬背约，岂不是荒 谬吗? 所以我不能逃走。”苏格拉底的理由具有强烈的道德色彩，它包含着一个一般的道德 原则，即任何人都必须信守诺言。商业民族犹太人的文化中，圣经就被看作犹太人与上帝 所订的一种契约。这种思想随着基督教的传播进入欧洲之后，与古希腊、古罗马文化中固 o 张载集正蒙天道 。( 美) 西塞罗。论义务 ，王焕生译，中国政法大学出版社，1 9 9 9 年版，第2 2 页。 4 有的契约思想相融合而进一步强化了欧洲人的契约意识。近代西方，由于社会契约观念的 流行，诚信因此被广为重视，成为人们言行交往的一项基本行为准则，成为执行社会契约 的基本依据。洛克在政府论( 下篇) 中写到：“诚实和守信是属于作为人而不是社会成 员的人们的品质”。他从人的本体论角度，论证了诚信是任何作为人而不是动物的一种最基 本的道德品质，是超越社会和时空贯穿任何历史时代的。近代资产阶级法权理论的奠基人 之一荷兰法学家格老秀斯认为，自然法是一切法学的依据，自然法为人类规定的基本原则 有五条，其中第三条就是“履行诺言和契约”。自然法和契约论的另一个代表人物托马斯霍 布斯提出了十一条自然法，其中第三条也是：“所订契约必须履行”。德国古典哲学家康德 更是把诚实、守信、不说谎上升到了“绝对命令”的高度。 可见，无论是西方还是东方，诚信在整个道德体系中都占有重要的地位，是人类重要 的德性之一，是人类有秩序的生活所绝对不能缺少的。特别是在世界各国经济高度发展、 技术高度发达、人民高度自由、政治高度民主的时代，维护社会秩序稳定、提高人民生活 水平都离不开诚信。 这里还要说明一下诚信和信用这两个词，虽然从严格的科学概念上来看二者是有区别 的，但是在日常概念上二者经常通用。诚信多是指伦理规范，这要应用在道德领域，人们 更多地从治国、治家、人格修养的角度来使用诚信。信用是一种主观上的诚实守信和客观 上的偿付能力的统一，是“信”与“用”的统一。信用中的“信”就是诚信中的“诚”，是 指主观上所具有的诚实守信的品质，而“用”是指客观上拥有履行合约和承诺的能力，即 诚信中的“信”。在这个意义上，“诚信”就是“信用”。由于本文选题主要是看到在社会主 义市场经济建设和民主政治的建设中存在的诚信危机已经或多或少地阻碍了我国经济建设 的顺利进行，引起了全社会范围内的信任危机，基于此，本文将“诚信”等同于“信用”， 在文章中。诚信”与“信用”并不加以区分使用。 二、政府诚信 从静态的角度来看，政府是由各个工作部门以及具体的公务员组成的，因此政府诚信 即是每个工作部门及公务员的诚实守信。只有每个部门及公务员都守信用，才会有作为整 体的政府的诚信可言。从动态的角度来看，政府实现公共管理和服务表现为一种连续性的 过程，即决策、计划、组织、实施、控制等一系列的过程，政府的诚信也是通过政府在各 种活动中的诚信表现出来的。关于什么是政府诚信，目前学术界尚无明确的定义。我们可 5 以从以下两个不同的视角定义政府诚信。 第一，认为政府诚信是作为主体的政府对客体公众的一种诚实不欺、信守诺言的行为。 具体表现为政府依法履行职责，努力谋求人民的福祉。例如有的学者认为，政府诚信是指 政府在法定权力和职责的履行上所达到的状态，表明政府在自身能力限度内的实际“践约” 状态。政府诚信最核心的意义是要求政府必须履约践诺，肩负起维护和实现人民利益要求 的责任和使命。而作为以政府为主导的诚信体系，它包涵了三个层面的内涵和要求：实事 求是的行为品格和行为方式；言行一致的行为准则和忠诚于人民事业的信念和理想。o 有的 学者认为政府诚信就是政府及其工作人员应该做到诚实不欺，信守诺言，在自己的行为中 体现对公民的忠诚。政府诚信至少包含五层要义：其一政府须对公众怀有善良的动机；其 二政府须对公众有忠诚之行动；其三政府须取得公众之信任；其四政府不可以说谎；其五 政府工作人员必须有善德。o 第二，认为政府诚信是客体公众对政府主体的一种行为评价。持这种观点的学者使用 了政府信用的概念。王和平在政治学研究上发表了政府信用建设一文，指出政府 信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生 的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。它既包括民众对政府整体形象 的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等，也体现为民众自愿地配合政府行政， 减少政府的公共管理成本，以提高公共行政效率。 这两种视角的区别在于：二者的着眼点与落脚点是不同的。前者从政府方着眼，落脚 在政府自身行为的改进和提高上；后者从民众方着眼，落脚在民众的满意与认同上后者 比前者更具有包容性和终极性，也更符合我们政府“取信于民”的价值诉求，因而更具有 合理性。从以上对政府信用内涵的分析中可以看出，政府信用问题与其说是政府自身的内 在规定与行为表现问题，不如说是这种自我规定及行为表现与民众期望、认同的差距问题。 政府信用出自政府，而归依民众，民众才是政府信用评价的真正尺度。 综上所述，政府诚信是指国家行政机关信守规则、遵守诺言、实践约定而取得的信任， 是作为政府行政对象的民众及社会组织对政府整体形象的一种主观评价或价值判断。 o 王良：社会诚信论 ，中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版，第2 5 5 页 o 刘松山：论政府诚信 ，中国法学，2 0 0 3 年3 月 o 王和平：论政府信用建设 ，政治学研究，2 0 0 3 年第1 期 6 第二节政府诚信的理论阐释 一、社会契约理论 从政治学的逻辑渊源上看，政府信用的观点主要来自于西方的社会契约论思想。政府 之所以涉及信用问题，关键在于现代民主政府存在的基础之一就是政府与社会、政府与人 民的契约。近代的契约论者洛克认为，在国家产生以前，处于自然状态中的人类享有生命 权、自由权和财产权，但这种自然状态没法长期保持下去，因为存在诸多缺陷。首先，没 有法律，“在自然状态中，缺少一种确定的、规定的、众所周知的法律，为共同的同意接受 和承认为是非的标准和裁判他们之间一切纠纷的共同尺度。”其次，没有裁判者，“在自然 状态中，缺少一个有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名的和公正的裁判者。”圆再次， 没有执行法律的权力机构，“在自然状态中，往往缺少权力来支持正确的判决，使它得到应 有的执行。” 所以个人放弃部分权利( 包括立法司法行政权) ，将其交给一个共同体，“组成 一个民族，一个国家，置于一个有效最高统治权的政府下；不然就是任何人自己加入并参 加一个己经成立的政府”， 以寻求保护，避免战争状态。人们让渡自己的部分权力给政府， 使每个人都置于公意的指导之下，这就形成了政府和社会的契约关系。 现在人们普遍认同政府与社会实际上构成了一种契约关系。这个契约缔结成功，实质 是以人们对公共权力的信任为前提的。一切公共权力源于人民主权。当政府把人们转让的 权利转变为公共权力之时，就向人们许下了诺言，保护社会成员的生命、自由和财产，而 且除了保护社会成员的生命、自由和财产以外，就不能再有别的目的或尺度。正如卢梭所 说：“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任 他们，也可以撤换他们。” 一旦政府不能履行自己的诺言，或公共权力的行使偏离了当初 缔约时的目标，人们就有权废除它并建立新的政府，因为政府的权力“起源于契约和协议， 以及构成社会的人们的同意”。 由此可见，政府是人们之间、人们与政府之间缔约的产物。 信用是契约的派生价值，没有信用，契约也就失去了实际的意义；政府没有信用，政府就 没有了价值支撑，它的存在也就失去了意义。 ( 荚) 洛克：政府论下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆，1 9 6 4 年，第7 7 页 ( 荚) 洛克：政府论下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆，1 9 6 4 年，第7 8 页 ( 英) 洛克：政府论下篇 ，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆，1 9 6 4 年。第7 8 页。 ( 英) 洛克：政府论下篇) ，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆，1 9 6 4 年，第5 4 页 ( 法) 卢梭：社会契约论，何兆武译，商务印书馆。1 9 8 0 年。第1 2 7 页 ( 英) 洛克：政府论下篇 ，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆，1 9 6 4 年，第1 7 1 页 7 当然，契约信用的传统在西方社会格外强烈。相对来说，中国传统社会中产生的信用 是一种基于乡土社会的身份信用。身份信用更多地体现了一种实质理性和伦理价值。但是， 在当前中国这样一个人民民主专政的社会主义国家里，以全心全意为人民服务为根本宗旨 的政府机关是由人民代表大会产生的，完全可以说，政府是由人民同意建立起来的，政府 与人民之间存在着一种默认或隐含的契约关系。既然根据契约产生的政府是为着实现公意 而存在的，那么，它能不能代表最广大人民群众的利益，履行其职责，执行正义，做出公 道的判断，是人们判断政府是否为一个信用政府的重要根据。政府信用是人们对政府是否 执行正义、履行其职责的一种主观评价。任何政府职责的不适当行使都会损害政府信用。 当然，这种评价以契约目的能否最终实现作为客观评价标准。 二、委托代理理论 政府信用问题之所以会产生，很大程度上是因为政府拥有巨大的公共权力，并且这种 权力随着社会的发展有着越发扩张的趋势。然而，政府如此巨大的公共权力来源子哪? 基 于契约产生的政府又为什么会选择滥用自己手中的权力呢? 这可以用新公共管理理论来解 释。用经济学理论和方法来分析、解释和解决政治生活中的问题，形成了近几十年来风靡 全球的新公共管理运动。新公共管理的出现意味着政府行政管理范式的转变。范式是库恩 最早提出的一个概念，它是指由某一学科的共同体在长期的教育、训练和探索中形成的共 同信念以及由这种信念规定的共同的理论观点、考察问题和解决问题的共同方法。在新的 范式中，政府被假定为一个“超级企业”，以选民顾客为导向，向社会提供公共产品。予是 人们发现，本适用于因企业所有权与经营权分离引起问题的委托一代理理论存在于一切 组织之中。 现代民主国家的公民，通过手中的选票把社会公共事务委托给值得信赖的政府及其官 僚组织，政府作为受选民委托的代理人，根据选民的授权采取行动完成选民委托的公共事 务。 这实际上是一种以行政权为中心的政治委托代理的关系。人们将权力委托给政府行使， 期望获得能维持其利益的公共产品，这也形成了政府的职责和义务，如维护和平与安全， 制定法律与规范，提供公共设施等等。政府行使权力、履行职责同样获得相应的利益，如 维持政府的继续存在和发展，政府官员的工资、地位、荣誉及其它合法利益。这种委托代 理关系的成立首先基于人们对政府的信任，即认为政府有诚意、有责任感、有能力履行职 。孙亚忠、葛笑如：政府信用的渊源和理论分析 ，生产力研究 ，2 0 0 4 年第2 期，第2 1 2 3 页。 8 责或义务，实现人们的最大利益。它的存续以作为代理人的政府依据人们的意愿和期待忠 实且成功地履行职责来获得人们的信任为基础。 然而在委托一代理理论中，对人性的基本假设是认为人性是恶的，同时人又是有理 性的，都追求自身利益的最大化。在这个前提下，由一个个具体的活生生的代理人组成的 政府也是如此。“内部人控制”现象和“道德风险”问题是选民委托政府代理中经常发 生的问题。对于人数众多的委托人来说，由于信息不对称和选民集体行动中无法克服的“搭 便车”行为，委托人不可能形成对政府的有效的约束机制。这两类问题的解决就要靠政府 的自我道德约束，要靠政府对自身信用的主动追求。诚信的政府在选民心日中的形象才会 好，才能赢得选民的信任和支持，官员谋求连任才能成为现实。所以，政府的自我道德约 束是弥足珍贵的，它是下一个委托代理协议达成的关键。这样，民主的政治过程才能持续 运转下去。但是，仅仅依靠道德自律无法确保交易双方恪守各自的承诺，有必要给合约安 上一个“法锁”。最有效的“法锁”应该是一种相容性的激励约束机制，即政治代理人在追 求个人利益最大化的同时，实现政治委托人利益的最大化。 三、政治合法性理论 政府诚信研究还可以从政治合法性理论中找到依据。政治合法性是一个古老和永恒的 话题，也是政府信用行为的最终归属。政治学的“合法性”概念，英文为“l e g i t i m a c y ”， 不是指合乎具体的法律要求，而是指一个政府的政治统治被民众认可的程度。政府信用对 于政治合法性的根基作用，在于政府信用的程度从根本上决定着人民对政治统治的认可程 度。诚信政府的行为是守约重诺的、“为了公众福利”的，其行为就具有合法性，从自然法 则的理论来看，政府行为的合法性在于这些行为能与公众哲学保持一致。根据民主理 论，政府行为的合法性“来源于它们对人民意志的体现”。o 如果政府要维护公共权力的合 法性，它就不得不信守承诺，保护人们的天赋权利。无信用或信用低下的政府，难以得到 民众的认可，政治合法性也就处于危险的状况。 由此可见，政府强力往往与政治合法性成反比例关系；政府诚信则与政治合法性是正 比例关系，此升则彼升、此降则彼降。追求政治合法性是政府诚信行为的最终目的。“一个 政府如果在一定时期内所承诺的主要目标没有完成，或者所提出的1 0 0 项工作中只完成了 不到5 0 ，这个政府就可以被称为无信用能力的政府或者叫信用不足的政府。信用不足的 。( 美) 亨廷顿：变化社会中的政治秩序 ，王冠华等译，三联书店，1 9 8 9 年版，第2 5 页 9 政府是可以破产的政府。”o 但是，“可以破产的政府”并不等于也不意味着“必然破产”和 “马上破产”。政府信用对政治合法性的正相关影响有一个缓释期，在这个缓释期内政府可 以逐步改善或者继续恶化政府信用状况；缓释期的长短取决于政府既有信用状况、政府和 民众的行动能力、社会文化心理等多种因素的综合作用。一旦缓释期结束，信用状况得不 到改善的政府，政府解体即会从可能性变为现实性，洛克论述的政府解体的种种情况就会 得到证实。国因此，提高政府自身的信用能力，提升公众对政府的信任度，确立政府运营在 公众心中的“合法地位”成为各国行政改革的重要动力及目标。 o 辛向阳：政府理论第一篇解读洛克( 政府论) ( 下篇) ，山东人民出版社，2 0 0 3 年版，第1 5 1 页 。章延杰：政府信用与政治合法性 ，兰州学刊，2 0 0 4 年第4 期，第5 8 页。 1 0 第二章转型期我国的政府诚信 政府诚信是影响一个国家社会进步和经济发展的关键支点，是整个社会诚信的阀门。 一个道德化、现代化、规范化的政府应该秉承公正理念，制定正确的政策，提供有利条件、 创造良好社会秩序，由此获得广大公众的认同和信任，也只有如此，政府在管理中才具有 号召力和权威性，才具有强大的公信力，从而形成政府和公众的良性互动关系，社会也才 能和谐、健康发展。尤其在我国进入新世纪新阶段、全面进行现代化建设、实现小康社会 的今天，我国各级政府尤其需要形成上述良好的形象，促进社会和谐发展。 第一节当前我国政府诚信缺失的表现 中国传统伦理以诚信为本，“人无信则不立”是对个人安生立命的基本要求。但经过近 代各种政治运动的洗礼，诚信价值与其他传统伦理观念的影响力被极大地削弱。在今日中 国“假冒伪劣”产品层出不穷，豆腐渣工程、黑心棉、假文凭消息不绝于耳，诚信重 新成为一个热门话题。令人震惊的是，美国学者福山在将不同文化分为低诚信文化和高诚 信文化时，将中国作为低诚信文化的典型代表。美国法学家伯尔曼曾说过，“法律只有被信 仰，才能被有效执行。”同样可以说，一个诚信的政府，可以有效地降低执法成本，从而 便利地推进法治。正是基于这种共识，在全国人大九届五次会议上，代表们讨论最多的话 题就是诚信。朱铬基总理在2 0 0 2 年的政府工作报告中也强调，“要在全社会倡导明 礼诚信的社会风尚，而当务之急是塑造政府诚信。”这些言论并非空穴来风，现实社会中 的政府诚信问题的确引起了社会的广泛关注。 一、政府政策缺乏稳定性 2 0 0 1 年第1 2 期南风窗杂志报道，在陕西省兴平市，市里拟上马一项天然气工程， 为了吸引投资者，地方政府出台了优惠政策。一名响应政府号召的民营企业家在按照政府 要求如数注资以后，地方政府却突然将其抛开，与另外一家公司签订了合作协议。对于这 。( 美) 伯尔曼：法律与宗教上海三联书店，1 9 9 1 年版 1 1 件事政府的解释是“计划不如变化快”，政府政策的“灵活性”实在让人难以接受。实践中 政府不讲诚信的事件屡见报端，这严重妨碍了政府与公众之间良好的互动关系的建构，损 害了政府的权威。由湖南省政协组织的有关调查显示：政府有些部门没有很好地履行对企 业的承诺，企业对政府有些部门的信用评价不高。在被调查的企业中，认为政府承诺“全 部履行”的只占4 ，认为“很少履行”的占1 0 ，“基本履行”的占5 0 ，“部分履行” 的占3 6 ，2 0 0 2 年外商投资企业的1 2 9 件投诉案件中，有6 8 件是对政府部门的投诉。 在现代社会中，政府的政策实际上可以看成是政府和有关社会主体之间的一种社会契 约，政策制定的根本目的是对某一时期的社会公共利益作权威性分配。它意味着政府就解 决某个社会问题或处理某项社会事务，对社会做出了承诺，或以某种特定方式作为或不作 为的意思表示，使受约的社会主体相信政府己做出了一项欠诺。社会主体之所以根据政策 中的约定，在政策的许可范围内接受政策的调解，选择自己的社会行为，是因为他们有理 由相信，在未来的一定时期( 政策有效期内) ，政府同样会遵守政策中的约定，否则他们将 会得到适当的补偿。确保未来预期的稳定性是建立和维持诚信的一个重要前提，只有政策 具备一致性、稳定性和可预测性，人们才会逐步培养出对政府的信赖。随着客观事务和形 势的变化，具体政策是要相应调整变化，但是，无论具体政策怎么变，政策的基本走向必 须保持相对的稳定性和连续性。 当前我国一些政府及部门政策朝令夕改、脆弱多变，最突出的就是“新官不理旧事”， 后任政府不对前任政府的政策负责。特别是由于政府部门主要负责人的工作变动，往往会 给行政工作的连续性带来潜在的破坏，时常出现“一届政府一朝政策”的现象。o 政府随意 改变政策，失去稳定性，造成“出尔反尔”现象，有违信用之本质。政府政策的朝令夕改 破坏了政府的形象，降低了政府的威信，而且甚至有可能侵害政策对象的合法权益，导致 政策资源的严重浪费。 二、行政过程的透明度不高 现代社会是信息社会，而政府由于其自身的优势性，既是信息的生产者又是大量信息 的拥有者。在现代民主法治社会中，对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权是公民 的一项基本权利，也是公民保护自身利益的重要手段。只有及时了解国家的法律、法规、 政策，知悉与自己利益密切相关的各种信息，才能对自己的生活做出相应的安排，以便趋 。孙德宏：政府必须傲诚信的典范 ，工人日报，2 0 0 4 年1 月1 9 日，第3 版 o 胡眉娟：治理信用。污染”有何良策) ，新华文摘 ，2 0 0 2 年第2 期 1 2 利避害，有效保护自己的利益，同时信息公开又是政府的一项义务，政府有义务创建并通 过各种途径积极主动地向社会公众公开其所掌握的各种信息。因此政府信息公开、行为透 明是现代民主政府取信于民的重要途径，也是政府信用的基础。 然而现实中，无论是信息公开还是政策透明方面，都存在着明显的缺陷。就其应主动 公开的信息而言，许多政府部门把它手中掌握的信息当成一种权力，愿意公开就公开，不 愿意公开就不公开，没有意识到向公众提供权威性和指导性信息服务是自身的一项责任； 而有些行政部门利用其对信息的垄断地位，隐瞒事实真相，则将其掌握的信息当成营私舞 弊、谋取私利的工具，大搞暗箱操作，为熟人开后门，将普通百姓置于千里之外，严重挫 伤了人民与政府之间的感情，损害了政府形象。就其应被动公开的信息而言，一些政府部 门没有为百姓铺设良好的咨询渠道，没有相应的窗口和职员专司公开政府信息事务，政府 工作人员缺乏为公众提供政府信息的服务意识，这都会降低政府行为的公信度，从而影响 政府信用。而在公众一方，由于不能及时、快捷地获得信息，就会对政府屏蔽信息的行为 进行各种猜测，进而通过各种不正当的途径去获取信息，导致行政效率低下、滥用权力、 腐败等各种现象产生，进一步破坏政府形象。建立一个公正、透明的政府，是市场经济发 展的客观需要，也是人民大众的迫切愿望。 三、行政决策的科学化有待提高 行政决策是政府行政活动的起点，行政决策行为的科学性是政府信用的内在要求。作 为公共管理机关和人民利益代言人的政府，其行政决策必须能够适应社会经济发展的内在 要求、符合社会整体利益，达到预期目标并使目标最大化，做到对广大人民负责。而当前， 一些政府机关及部门长期处于惟我独尊的地位，决策时考虑出政绩的多，考虑当地实际情 况的少；在决策上不从实际出发，不深入调查了解情况，不讲究科学，凭经验和习惯办事， 决策者经常拍脑门决策，导致决策失误，给社会经济发展和人民利益造成损害，而政府并 不为自己错误的决策承担任何政治上的、法律上的或者道义上的责任。部分政府的某些决 策本意是希望保护公共利益，增进百姓的福祉，但是由于缺乏科学的论证和战略性的预见， 决策后果有违初衷，最终损害了民众的利益。如有些地方政府超过本地经济承受能力而进 行大规模的基本建设，造成一些“半拉予”工程；由于市场形势的变化，政府领导人的变