（行政管理专业论文）公共支出制度约束的框架构建——以预算民主为分析视角.pdf

摘要 公共支出是政府行使职能的财力保障，公共支出的方向和规模反映了政府 的政策选择公共支出以政府所掌控的“公众之财”为物质基础，以履行公共 管理和提供公共服务为目的可见，公共支出事关公众和法人组织的切身利益， 作为纳税人的公众理所应当地有权要求参与公共支出决策过程本文基于预算 民主的理念，以公共支出预算决策中的公众参与为分析视角，构建公共支出制 度约束的框架 计划经济体制与预算民主理念是不相容的长期以来我国的公共资源分配 没有法律的约束，很少立法部门的有效参与和监督从国家决策层到社会基层 组织再到公民个体均缺乏用。公众之财”提供公共产品的公共财政理念这种 现象的存在有其曲然性建国初期，政府靠强制性的剥夺私有产权获得公共资 源的支配权，没有公众委托代理的程序另一方面，国家是通过对资源的直接 分配和使用来组织社会经济活动并提供公共管理及公共服务作为。自产国 家”，。公众之财”似乎就是。国家之财”“政府之财政府使用自己的资源难 道还需要外界的韦l 约和监督吗2 随着社会主义市场经济体制的逐步推出，尤其 是8 0 年代初的两次“利改税”，直接促进了纳税人意识的觉醒和预算民主等公 共财政理念的增强1 9 9 4 年中华人民共和国预算法、分税制改革的逐步推 行，使理论界和实践界关于确立公共财政的改革方向、厘清政府和公众之间的 委托一代理关系、推进预算民主等公共支出预算约束相关话题的探讨和尝试 本文以建国以来我国公共支出预算改革的历史演进过程为脉络，结合实证 的数据和案例分析了公共支出中预算民主化的现状及不足之处，在实证分析基 础上，从代议制预算民主和协商性预算民主两个制度层面构建公共支出制度约 束的基本框架公共支出直接关系公众和法人组织的切身利益，公众参与公共 支出过程就成为公共支出决策的应有之义，因而，以公众直接参与预算支出过 程为基础构建的协商性预算民主成为公共支出约束的重要方面。协商性预算民 主制度主要包括民主恳谈制度、公共信息披露机制、中介组织参与制度互连 网公共论坛等除了公众直接参与的协商性民主之外，公众通过直接或间接选 举出的各级人大代表行使公共支出预算的最终审批权和直接监督权也是约束 l 政府“公众之财”为。公众所用”的有力武器代议制预算民主是公共支出约 束制度框架的重要组成部分，与协商性民主相比，代议制预算民主在我国有一 定的制度基础，并积累了相当的实践经验本文关于这方面的论述涉及提高人 大代表参政议政能力、规范人大质询制度以及调整和发挥审计部门的职能等 关键词：公共支出制度约束公众参与 代议制预算民主协商性预算民主 i v c o n s t r u c t i n gt h ef r a m e w o r k o fi n s t i t u t i o n a l r e s t r i c t i o nt op u b l i ce x p e n d i t u r e _ a n a l y s i si nt h ea n g l eo f b u d g e t a r yd e m o c r a c y p u b l i cs p e n d i n g ，b a s e do n 。p u b l i ct r e a s u r e ”t h a tg o v e r n m e n tc o n t r o l s ， a i m e da tp e r f o r m i n gp u b l i cm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c e ,i st h e f i n a n c i a ls a f e g u a r do fg o v e r n m e n t a ld u t i e s ，w h i c hd i r e c t i o na n ds c a l e i n 渤t e sg o v e r n m e n t sp o l i c y - m a k i n g i ti so b v i o u st h a tp u b l i ce x p e n d i t u r e c o n c e r n sa b o u tv i t a li n t e r e s to ft h ec i t i z e na n dp r i v a t ee n t e r p r i s e s op u b l i c t a x - p a y e rh a st h er i g h tt oe n l i s tt h ed e c i s i o n m a k i n gp r o c e s so fp u b l i c e x p e n d i t u r eg ow i t h o u ts a y i n g h e r e i l lc o n s t r u c tt h ef r a m e w o r ko f i n s t i t u t i o n a lr e s t r i c t i o nt op u b l ke x p e n d i t u r e ，a n de x p l a i ni tf r o mt h ea n g e l o f b u d g e t a r yd e m o c r a c y ，o nt h eb a s eo f p u b l i cp a r t i d p a t i o no f p u b l i cp o l i c y t h es y s t e mo f # a n n e de c o n o m yi si n c o m p a t i b l ew i t ht h ei d e a lt o b u d g e t a r yd e m o c r a c y s i n c el o n gt i m e ，t h ea l l o c a t i o no fc o l _ n n l o r ls o u r c e si n o u rc o u n t r yh a db e e ns e l d o m p a r t i c i p a t e da n ds u p e r v i s e de f f e c t i v e l y ， w i t h o u tl e g a lr e s t r i c t i o n e i t h e rs e n i o ro f f i c i a lo rg e n e r a lo r g a n i z a t i o na n d i n d i v i d u a l sa r el a c k i n go ft h ei d e ao fp u b l i cf i n a n c ew h i c hp r o v i d e sp u b l i c g o o d sw i t hp u b l i ct r e a s u r e t h i sc o n d i t i o nh a si t sd e e pr o o t s i nt h ef i r s t p e r i o do fr e p u b l i c se s t a b l i s h m e n t ，t h es t a t eh a db e e nc o n t r o l l e dp u b l i c r e s o u r c e sb yt h em e a n so fr o b b i n gt h ep r i v a t ep r o p e r t yr i g h t ，w i t h o u tt h e p r o c e d u r ef o rc l i e n t e l ed e l e g a t er e l a t i o n s h i p o dt h eo t h e rh a n dt h es t a t e s u p p l i e sp u b l i cm a n a g e m e n ta n dp u n i cs e r v i c et oo r g a n i z es o c i a la n d e c o n o m i c a ll i f eb y d i r e c t l ya l l o c a t i o no fc o m m o ns o u r c e s f o ro w n e r - s t a t e ， p u b l i ct r e a s u r es e e m st h es t a t e st r e a s u r ea n dg o v e r n m e n t a lt r e a s u r e i si t n e c e s s a r yf o rg o v e r n m e n tt os p e n do w ns o u r c e su n d e rt h eo u t e rr e s t r i c t i o n v a n ds u p e r v i s i o n ? a st h er e f o r mo fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e ma d v a n c i n g ，e s p e c i a l l y t h et w ot i m e so f “p r o f i tt ot a x ”i n1 9 8 0 s ，d i r e c t l yp r o m o t e dc o n s c i o u s n e s so f t a x p a y e ra n di n c r e a s e dt h ei d e a lo fb u d g e t i n gd e m o c r a c yc o n c e r n i n ga b o u t p u b l i cf i n a n c e ，t h ee n a c t i n go fb u d g e tl a wo fp e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ai n 1 9 9 4a n dt h ep u s h i n go fs y s t e mo ft a xd i v i s i o nb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t s ，w h i c hm a k e st h e o r e t i c i a na n dp r a c t i t i o n e rt oe s t a b l i s ht h e d i r e c t i o no fp u b l i cf i n a n c i a lr e f o r ma n dd a f f yt h e c l i e n t e l e d e l e g a t e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dp u b l i c ，p r o d u c e st h eh o tt o p i c c o n c e r n i n ga b o u tt h er e s t r i c t i o no fp u b l i ce x p e n d i t u r es u c ha sb u d g e t i n g d e m o c r a c y t h i se s s a yw i l lb ea n a l y z i n gt h ep r e s e n tc o n d i t i o n sa n dw e a kp o i n t si n t h eb u d g e t a r yd e m o c r a c y ，o nt h es k e l e t o no ft h ee v o l u t i o n a r yp r o c e s so f b u d g e t a r yr e f o r mo fp u b l i ce x p e n d i t u r e ，i n t e g r a t e dd a t a b a s ea n dc a s 爆o n w h i c hc o n s t r u c t i n gb a s i ca r r a n g e m e n to fi n s t i t u t i o n a lr e s t r i c t i o nt op u b l i c e x p e n d i t u r ei nt h et w oa n g e l so fr e p r e s e n t a t i v eb u d g e t a r yd e m o c r a c ya n d n e g o t i a t i n gb u d g e td e m o c r a c y s i n c ep u b l i ce x p e n d i t u r ec o n c e f i i sa b o u t v i t a li n t e r e s to ft h ec i t i z e na n dc o r p o r a t eo r g a n i z a t i o n ，p u b l i ct a x p a y e rh a s t h ef i g h tt oe n l i s tt h eb u d g e tp r o c e s sg ow i t h o u ts a y i n g s ot h en e g o t i a t i n g b u d g e t a r yd e m o c r a c y ，f o u n d e d 0 1 1 p a r t i c i p a t i n g d i r e c t l y i nt h e d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s so fp u b l i cd i s b u r s e m e n t ，w i l lb e c o m et h ei m p o r t a n t p a r to ft h e r e s t r i c t i o no fp u b l i cd i s b u r s e m e n t , i n c l u d i n gm a i n l yt h e d e m o c r a t i cc o m m u n i o n ，c o m m o ni n f o r m a t i o nd i s c o v e r i n g ，p a r t i c i p a t i o no f a g e n c i e s ，p u b l i cs p e a k i n gi n t h e c y b e r s p a c ea n ds uo n e x c e p tf o r p a r t i c i p a t i n gd i r e c t l yi nt h eb u d g e tp r o c e s so fp u b l i cd i s b u r s e m e n t ，t h ef i n a l e x a m i n i n ga n da p p r o v a la n dd i r e c ts u p e r v i s i o n ，o nt h ed e c i s i o no fp u b l i c s p e n d i n g ，b ya l l k i n d so fl e v e l sp e o p l e sd e p u t i e se x e c u t ew h oe l e c t e d d i r e c t l yo ri n d i r e c t l y ，i sa l s of o r c e f u lw e a p o nf o rg o v e r n m e n tt om a k e 。p u b l i cr e _ s o u r c e s 8f o r “p u b l i cs e r v i c e c o m p a r e t on e g o t i a t i n gb u d g e t a r yd e m o c r a c y , r e p r e s e n t a t i v eb u d g e t a r y v i d e m o c r a c y i st h ei m p o r t a n t p a r t o ff r a m e w o r kt op u b l i c s p e n d i n g r e s t r i c t i o n ，w h i c hh a sc e r t a i nf o u n d a t i o no fi n s t i t u t i o na n dp r a c t i c a l e x p e r i e n c ei no u rc o u n t r y t h e s et o p i ci nm ye s s a yw i l lr e f e rt ot h e r e p r e s e n t a t i v e s c a p a b i l i t yf o rp a r t i c i p a t i n gi na n dd i c u s s i n gg o v e r n m e n t a n dp o l i t i c a la f f a i r s ，r e g u l a t i o no fi n q u i r ys y s t e mo fp e o p l e s c o n g r e s s ， a d j u s t m e n ta n di m p r o v e m e n to f f u n c t i o no f a u d i t i n gd e p a r t m e n ta n d5 0o n k e y w o r d s ： p u b l i ce x p e n d i t u r ei n s t i t u t i o n a lr e s t r i c t i o np u b l i cp a r t i c i p a t i o n r e p r e s e n t a t i v eb u d g e t a r yd e m o c r a c yn e g o t i a t i n gb u d g e t i n gd e m o c r a c y v i i 论文独创。陛声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构已经发表或撰写过的研究 成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声明并表 示了谢意。 作者签名哥荡亿日期：哆，g 论文使用授权声明 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其它手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名祁抡导师签名：筏驴q 日期：跏哆r ，8 上海师范大学公共支出制度约束的框架构建 公共支出制度约束的框架构建 一以预算民主为分析视角 一、前言 ( 一) 选题的意义 公共支出预算是政府活动的一个方面，是政府为履行职能所提供的公共产品 和服务的耗费。公共支出预算反映政府的政策选择，正如爱伦沃尔达沃斯基认 为，“预算是政府生命之血渡，如果我们用政府应该做什么来代替政府在 预算中应该做什么的话，则预算在政府中的核心地位就更加清楚了”，。没有 钱什么都做不了，什么能做是体现在预算中的”o 。政府的公共支出预算是政府 行使职能的财力保障，同时支出的规模和结构也规定着政府活动的范围和方向， 反映政府提供公共产品、履行公共服务职能的有效性。而政府履行职能的行为往 往会导致预算规模的最大化，就如尼斯卡兰( n i s k a n n e n ) 所认为的，政府官员 追求的目标是在他的任期内获得最大化预算。官员的效用函数包括薪金、机构或 职员的规模、社会名望、额外所得、权力或地位。尼斯卡兰列举说，一个官员可 能追求下列目标：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出” 。 这些目标都与政府预算规模呈正相关关系。因此，对公共支出规模和结构的约束 就具有尤为重要的意义。 我国在计划经济时期没有真正的公共预算体制，所谓预算只不过是计划的反 映，这个对期公共支出预算的规模和方向只是以领导意志为转移。两且8 0 年代 以前我国的公共预算研究大多是借鉴美国的具体技术和方法，如预算方法、预算 周期、预算程序等，把预算过程看成纯理性的技术操作的过程，尝试探寻以科学 理性的预算模式为基础的预算约束机制。较少关注预算民主性方面。直到1 9 9 9 年，中国新一轮的财政改革才将预算支出管理提上日程回，开始确立公共财政的 预算改革方向。改革的目标是建立公共预算体系，主要包括部门预算改革、政府 采购改革和国库集中收付体制改革。这次改革希望建立“控制取向”的支出预算 a a r o nw jj d m k y tp o l i t i c a l i m p l i c a t i o n so f b u d g e t i n gr e f o l m ：ar e s t m s p e c t i v e 。1 9 9 7 a 缸o n w i l d a v s k y , b u d g e t i n g ：a c o m p a r a t i v e t h e o r y o f b u d g e t a r y p r o c e s s n e w y o r k ：t r a n s a c t i o n p u b l i s h e r s 1 9 9 7 , p 9 ， 参见w i l l i a m a n i s k a n c n ，j r ，b u r o a o c t 研a n dr e p r e s e n t a t i v eg o v c t f i f i l e n t ，c h i n c a g o ：a l d i n e a h e r o n i n c 1 9 7 1 ，1 5 ，3 8 马骏：中国公共预算改革的目标选择：近期目标与远期目标，中央财经大学学报，2 0 0 5 第5 期。 上海师范大学公共支出制度约束的框架构建 体系，人大的监督权不断加强，政府内部建立行政控制，对每个支出部门的行为 施加约束。这次改革对于中国建立“控制取向”的现代预算体制产生了巨大的影 响，但目前中国预算改革的重点还没有从强制性的行政控制转向以公众为导向的 政治控制，没有从技术方法层面的约束转向民主化倾向的制度约束。 公共财政框架构建的过程中，公众由依附性的个体向纳税人角色的转换， 催生了预算民主意识，公众参与公共支出决策的呼声日益高涨，公共财政首先应 该考虑的是预算如何为公众提供更直接、更全面的服务，而不是考虑正式结构中 的个人权力。这一模式强调。公民社会的复兴”o ，寻求公众的合作来强化政府 的合法性，公众要通过一定的参与渠道在公共支出预算中发挥重要的作用。如果 公共支出决策中不允许公众表达多样化的利益诉求，那么公共支出的主体就会在 消费者( 公众) 缺失的情况下支出公共资源，很难提供符合消费者需求的公共产品 和服务，这就需要一个制度化的公众参与渠道。制度化的公众参与起的一个重要 作用就是凝聚的作用：个人表达出来的利益要求一定是散射性的，是很原始的一 个东西，按照道理来说它应当有一个凝聚的过程。通过这个凝聚的过程，使得比 较自然的散射的利益要求，能够逐步去接近决策的层面，而预算民主正是对公民 利益表达需求的有效回应。 但是由于历史和现实的原因，我国公共支出预算中呈现出明显的民主性不 足：公共支出信息不完整、公共支出预算透明度不高、公众参与积极性不足、参 与渠道的非理性化等方面。因此以公众参与为基础民主化的决策过程来约束公共 资源的合理分配将是一个重大课题。由此，笔者选取预算民主的视角，尝试从制 度安排和规则执行去探讨公共支出预算约束的途径和方法，希望能为预算改革的 大讨论注入一丝新鲜的空气。 ( 二) 核心概念界定 1 、公共支出( p u b l i ce x p e n d i t u r e ) 公共支出是指政府为了履行其职能而支出的一切费用的总和。公共支出有广 义和狭义之分，广义的公共支出不仅包括政府部门支出账户上所表现的数额，也 包括政府实行的政策和法规所引致私人部门增加的开支。而狭义的公共支出仅指 政府部门支出账户中的各项支出，按照英国财政学家c v 布朗和p m 杰克逊的划 安东尼吉登斯：第三条道路：社会民主主义的复兴，( 中译本) ，北京大学出版杜，2 0 0 0 年 2 上海师范大学公共支出制度约束的框架构建 分方法。，公共支出包括：( 1 ) 公共部门的消费性支出：( 2 ) 公共部门投资；( 3 ) 企业补贴；( 4 ) 对于个人的经常拨款：( 5 ) 资本转移支出；( 6 ) 债务利息支出； ( 7 ) 对私人部门和海外的净借出。我国的公共支出通常按政府职能进行分类， 也就是按政府支出的费用类别分类。可以分为投资性支出、教科文卫等事业发展 支出、国家行政费用支出、各项补贴支出和其他支出等。本文的公共支出指狭义 公共支出，基本内容与布朗和杰克逊界定的范畴相当。 2 、预算民主( b u d g e t i n gd e m o c r a c y ) 民主化的支出预算就是有公众广泛参与和利益相关主体讨价还价的民主决 策过程。公共支出涉及公众的切身利益，让他们从公共开支入手来参与政治决策， 是发扬民主的一个重要方面。让利益相关主体从自己切身利益出发，来参与、听 取、协调各方面的意见，来反映各方面需求的偏好，这是中国社会主义民主发展 的一条可行的道路。公共财政突出“公共”二字，要求政府的财政支出满足社会 公众的需要，公共支出的决策主体理所应当的是公众，公众参与是公共支出预算 中的应有之义。因此，公共支出预算决策首先要考虑支出决策在社会中的影响和 如何为公众提供更直接、更全面的服务，而不是考虑在正式结构中个人的权力和 利益。如果支出预算决策中不允许公众表达多样化的偏好，那么公共产品和服务 的生产者就会在没有消费者偏好信息的情况下做出决策，这种与消费者利益毫不 相关的支出预算决策也就是无效率的支出。本文中的预算民主主要从竞争性预算 民主和协商性预算民主这个层面展开，竞争性民主圆一般指在一定的政治系统中 特定的主体以少数服从多数为基本原则，通过选举、竞选、投票、公决等竞争性 方式及机制参与政治的一种民主类型。代议制作为竞争性民主的一种基本表现形 式，是个体通过由自己同意的代表参与公共事物决策的间接民主。协商性民主 是 以公共协商为核心价值理念的民主政治，自由平等的公民通过对话、讨论、妥协、 沟通等协商性方式参与决策过程。本文主要从代议制的间接民主和公众参与协商 的直接民主这两个层面为出发点来构建公共支出制度约束体系。 ( 英 c v 布朗、p m 杰克逊：公共部门经济学，中胥人民大学 j 版社，2 0 0 0 年，第1 3 2 页 竞争性民主是源于两方两党或多党通过竞选参与政治活动的一种民主形式，选举、投票、竞选都是竞争 性民主的特征。澳大利亚 j o h n s d l 了z e k 说民主是一个国家的属性。我国的人民代表大会制度就属于代议制 民主的范畴。 协商民主理论强调公共对话与协商是2 0 世纪9 0 年代以来两方政治学界兴起的一种民主理论，而加 世纪舳年代以前，从旺罩t 多德到汉娜阿伦特等人的政治哲学都强调政治是公共占谈和讨论，这也为协 商性民主理论奠定了基础，协商性预算民主恰足协商性民主理论的应用。 上海师范大学公共支出制度约束的框架构建 3 、制度约束( i n s t i t u t i o n a lr e s t r i c t i o n ) 没有规则不成方圆，“制度是重要的”已越来越得到学界的认同。博弈论认 为，制度是n 人经过n 次博弈的均衡解。诺斯也认为：制度是一系列被制定出 来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最 大化利益的个人行为。政府公共支出行为由于官员的效用函数呈现预算最大化 倾向。因此，就如布坎南所认为的财政宪法约束的两个方向，即征税和开支的权 力施以直接的宪法约束( 如财政制度) 和对做出财政决策的程序或规则进行宪法 安排罾。本文基于公共选择理论的理性经济人和个人效用晟大化假设，认为制度 约束( i n s t i t u t i o n a lr e s t r i c t i o n ) 是为了限制理性经济人追求效用最大化的自利行 为而设计的规则、程序和组织，其目的是使公共支出预算在既定的规则和程序主 导下合理有效的配置公共资源。 ( 三) 本文总体框架 在前言部分，本文主要根据文章选题的目的，提出文章的重点在于在预算民 主化的趋势下，探讨如何通过制度化的途径来约束公共支出，并对公共支出的范 围以及预算民主的内涵做了简要的界定。第二部分通过对国内外文献的检阅和梳 理，总结了公共支出预算中民主化的趋势，以及制度安排对预算民主的重要性。 第三部分以建国以来我国公共支出预算改革的历史演进过程为脉络，结合实证的 数据和案例分析了公共支出中预算民主化的现状及不足之处。第四部分结合文献 综述部分及第三部分的实证分析构建公共支出的制度约束框架并提出预算民主 化的制度约束途径。 二、国内外研究综述 ( 一) 公共支出中预算民主的基础理论梳理 1 公共选择理论中关于公共物品偏好表达机制的讨论 公共选择理论认为，对于私人物品来说，在现行的市场价格和可支配的收入 预算水平下，个人只需用“买”和“不买”的方式显示自己的偏好，对某种物品 的购买量显示了他对这种物品的偏好强度。受效用最大化驱动的消费者总是力图 使自己为最后一单位物品所支付的价格正好等于他从这一物品中所获得的效用。 对于公共物品而言，消费者不可能象私人物品购买那样真实的表达自己的偏好。 诺斯陈郁，罗华平等译：经济史中的结构与变迁上海三联书店，1 9 9 4 年，第2 2 5 页 布坎南、布伦南：宪政经济学中国社会科学出版杜，2 0 0 4 年，第1 8 5 页。 4 上海师范大学 公共支出制度约束的框架构建 一是因为不存在一个公共物品的价格体系，也不可能形成从生产者到消费者的价 格信息传递机制；二是公共物品消费者很难将不同的个人偏好转化为集体决策的 群体偏好；三是个体消费者无法预知政治过程的结果，也不能确切估计公共物品 供给水平的增长所带来的利益中个人的份额回；四是由于并非所有的公共支出都 用于公共需要而造成的“财政幻觉”o 。福利经济学家对公共产品提供所设计的 标准帕雷托改善，即一种公共支出的变化必须被证明至少使群体中一个人的状况 “更好”，而又不使其他任何人的状况“更糟”，因个人偏好不同很难把一个人状 况( 效用) 和另一个人的状况( 效用) 做比较。对于这一问题维克塞尔提出了充 分显示个人偏好的全体一致的决策原则，所有各方的一致同意能够非常理性的达 到“帕氏”最优的标准，但“为达成一致所涉及的讨价还价范围之大，所必需的 讨价还价及谈判的成本远远超过了有可能被强加给潜在的受到损害的少数派的 成本” ，那么允许按有限多数来进行支出决策是切实可行的。这就构成了民主 决策制度代议制的理论基础，参与各方按照有限多数决策原则选举产生代议机构 表达对公共产品的偏好，充分体现在公共支出预算的规则、程序设定及即定规则 ，。，一 下参与各方的够弈过程。 ： 2 政府与公众契约关系理论对公共支出预算民主化的要求 由契约理论发展演化而来的委托代理理论其基本内容是规定委托人聘用代 理人完成某项工作并支付一定的报酬，代理人承诺为委托人的利益而有所作为， 即通过委托人和代理人订立的契约来确定各自的权利和责任，最大限度的增进委 托人的利益。政府预算本质上是国民和政府之间就政府活动的范围和方向所形成 的委托代理关系。政府行使征税权汲“众人之财”，承担起公众代理人的职责 专黾供包括秩序、制度、公共物品和劳务。y 巴泽尔( y b a r z c l ) 认为：。在任何 一个社会制度下，每个公民都会享有一定程度的私人财产权利，而每个人的所有 财产权利又是受限制的这就使得每个人总会将个人享有的私人财产权利的 一部分置于公共领域的这部分产权需要委托给一个人执行，并获取他们的相应利 益，于是这个人就获得了关大民众委托的公共权利，这个人就是政府。”回既然政 布坎南：民主财政论商务印书馆，1 9 9 8 年第1 0 2 页。 布坎南认为公共产品的消费者受某种幻觉的影响不能准确估计公共产品的预期成本和收益。详细分辑参 见民主财政论，第t 章财政幻觉的内容 布坎南、塔洛克：问崽的计算一立宪民主的逻辑摹础中国社会科学出版杜，2 0 0 0 年，第1 0 1 页。 y 巴泽尔；产权的经济分析，上海三联书店，2 0 0 3 年。第8 9 贞。 上海师范大学 公共支出制度约束的框架构建 府是受公众委托管理一部分公共产权，那么政府公共资源的分配活动就必需置于 公众的监督之下，并赋予公众参与和监督公共支出预算决策过程的权利。竞争性 预算民主和协商性预算民主是公众作为委托人约束代理人公共支出行为的两种 途径。 3 三权分立和制衡理论对代议机构在预算民主中主导地位的强调 三权分立学说最早由1 7 世纪英国著名政治学家洛克提出，后来该学说被孟 德斯鸠诠释为行政、司法、立法三权分立的形式，在当时被广泛认为是民主制度 的有力保证。这一学说基于这样一个理论前提，即不受限制的权力必然会产生权 力的滥用导致专制，所以，国家的立法、行政、司法三种权力，分别由议会、政 府、法院独立行使并相互制衡。三权分立常见的问题是如何解决行政及立法机关 之问的矛盾，其中很重要的一种方法是采用议会制。一般认为，“立法机关制衡 行政机关的其中一个方法，便是制定法律对行政机关有约束力的法律，要求行 政机关遵守和执行。代议机构通常还被赋予任免权、决定权和监督权，凭借这 些武器保障民主对行政行为的有效节制。西方的议会议员由国民民主选举产生， 议会是公众利益的代表，政府是公共利益的执行者，必然受到由公众选举产生的 代议机构的制约和监督，同时政府的公共资源支配权也受到司法机关的审查和监 督。因此，作为纳税入的公众往往通过民主选举代表组成的代议机关行使对行政 机构公共支出行为的决策、监督和审查权，在民主发展比较成熟的体制下，公众 也可以直接以选民的身份参与公共支出决策过程。 ( 二) 预算民主与公共支出约束理论的归纳 1 经典预算原则所蕴涵的预算民主倾向 西方公共预算研究的理论与实践均早于我国，特别是美国等发达国家的公共 预算理论与实践给我国很多借鉴和启示。早期西方公共预算没有明确的预算理 论，以描述性研究为主，现代预算体制形成于1 9 世纪，学术界称之为传统预算 模式。公共预算专家凯顿( c a i d e n ) 指出1 9 世纪以前的政府预算处于“前预算 时代”。这一时期的政府预算对外缺乏公共责任，政府自身缺乏行政控制，亦没 有形成完整的预算理论。直到1 9 4 0 年政治学家科伊( k e y ) 还称公共预算缺乏理 论o ，因此希克指出早期公共预算的“重点在于建立一个适当的公共支出控制体 孙笑侠：法律对行政的控制一现代行政法的法理解释，山东人民出版社，1 9 9 9 年，第2 0 2 1 页 v 0 k e y ，t h e l a c k o f t h eb u d g e t t h e o r y ，a m e r i c a n p o l i t i c a ls c i e n c er e v i e w 3 4 ，t h e p o l i t i c a ls c i e n c e 6 上海师范大学公共支出制度约束的框架构建 系哂。这一时期的预算控制取向集中体现在1 9 世纪形成的各种经典预算原则中。 主要的预算原则9 包括：( 1 ) 全面性，即所有的收入和支出都应纳入预算。与此 相关的是凡不属于政府收支的范围都不能纳入预算；( 2 ) 年度性，即预算只能覆 盖某一个特定的时期。年度性原则突出表现是预算的非连续性；( 3 ) 授权性，即 每一笔公共资金支出必须经过法终授权，也就是只有通过议会同意的预算才能合 法的进行支出。这一事前批准的原则，是为了防止政府公共资金用于非公共目的； ( 4 ) 透明性，即政府应及时公开与实际预算支出相关的信息。这便于公众及时 了解财政资金的合理去向，监督公众代理人的支出行为。这些控制取向的预算原 则蕴涵着间接预算民主的倾向，如公共资金支出经议会授权才能合法支出，政府 公开支出信息，便于公众有效监督代理人行为。而且这些宏观的约束规则较为抽 象，也没有把公众的民主参与上升到法定授权的高度，普通公众无法真正豹通过 行使法定的参与权介入支出过程，因此也就不能有效的监督代理人的支出行为。 2 渐进主义理论关于代议机构主导支出预算的思想 历史上资产阶级要求政治权利就是通过议会控制政府财政收支，政府预算制 度在历史上就是作为国民议会控制和组织政府财政活动而发展起来的，其目的是 立法机关对行政机关的有效控制。直到近代代议制产生之后，议会作为代议机构 由选举产生，是国家最高的权力机关，政府由议会产生，对议会负责。政府的预 算支出草案必须经过议会的法定程序通过才能执行。德意志联邦共和国基本法第 一百一十条规定：。预算于财政年度开始前，以法律规定之。”法国宪法第四十七 条规定：“财政法律草案由议会根据组织法规定的条件表决通过。”预算需要议会 同意，不仅因为公共财政支出与人民利益有着直接关系，而且因为议会可以借此 来监督政府。 公共支出预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”国，是民 主的载体，是连接立法部门和行政部门的纽带。在公共支出预算决策过程中暗含 着影响预算决策的关键因素，即决策参与者、决策权力的分配、决策目标、决策 信息。 其中，决策参与者包括立法机构、行政机构、利益集团、公众和媒体。 一a s s o c i a t i o n ，1 9 4 0 a l l e ns c h i e k ，t h er o a d t o p p b ：t h es t a g e o f b u d g e tr e f o r m p u b f i c a d m i n i s t r a t i o nr e v i e w 。t h e a m e r i c a n s o c i e t yf o rp u b l i ca d m i n i s t m t i o n ( a s p a ) 。1 9 7 8 圆a l i e n s c h i c k , a c o n t e m p o r a r y t o p u b l i c e x p e n d i t u r e m a n a g e r a e m ，w o m b a n k i n s t i t u t e ：g o v e m a n c e r e g u l a t i o n ，f i n a n c ed i v i s i o n , 1 9 9 8 ，p 4 扁上弃勇：中围政府预算：制度、管理与案例，中国财政经济出版社，2 0 0 2 年，第3 页 苟燕南：政府治理理念重塑上的“新公菇预算决簧 ，上海行政学院学报。2 0 0 5 年，第2 期 7 上海师范大学公共支出制度约束的框架构建 2 0 世纪8 0 年代，爱伦鲁宾( i r e n e r u b i n ) 的公共预算的研究开始关注公众需求 信息对预算决策过程的影响。“在每个决策柬中，单个预算行动者的策略、预算 过程和预算环境这些因素对预算结果的影响都需要考虑”。而且每个预算参与者 作为某一群体利益代表的“政治角色“( i r e n e s r u b i n , 1 9 8 8 ) 都带着不同的要求参 与预算过程，预算过程规定谁对公共资源有多大的控制权。预算决策过程实质上 是反映各方利益的信息收集、整理、分析和运用的过程，预算过程不是一成不变 的，为此，爱伦鲁宾把预算决策称为“实时预算决策”。 不同决策因素的组合体现为决策模式的不同，自从2 0 世纪6 0 年代以来，主 要形成了两大决策模式：渐进主义和理性主义。渐进主义的基本观点是：“预算 是渐进的，而不是全面的。部门预算的一项基本真理是，它几乎从来没有被作为 一个整体而每年进行彻底审查，没有根据所有可能的选择方案重新分析现有项目 的价值。相反，这些预算建立在上年预算基础上之，只是特别关注有限范围内的 增长或削减。”从渐进主义的视角来看，公共支出预算决策是一个政治过程。作 为渐进主义的代表沃尔达沃斯基( a r r o nw i l d a v s k y ) 将渐进主义的本质和优点概 述为：“不论预算可能是什么，预算明显是政治文件。预算处理的是行政人员、 政治人员、利益集团领袖和公民，对于政府分配的谁得到什么和得到多少的 强烈关注。预算参与者运用其政治成分( p o l i t i c a lc o m p o n e n t ) 作为对推测的 支援。他们通过专注于预算中具有政治可变性的、相当小的一部分，彻底地简化 他们的任务。前一年的预算中大部分是由持续的计划和先前的承诺所构成的，前 一年的预算被视为只需过去提议加以小幅修正的基础。注意力通常会集中在小幅 改变( 预算基数的5 - - 3 0 ) 上，与已建立的历史基础相比较所做的增减，都 会引起部门的关注。总预算的一部分会给行政机关、拨款委员会、预算局的分支 机构或其他特别关切的利益集团。因此，渐进主义决策模式下，任何时候参与者 都只需要考虑一小部分的项目。o 但预算参与者政治上讨价还价的能力决定着预 算这一小部分项目“谁得到多少”。