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我国政府的奄0 度供给研究 摘要 y 5 7 l 专2 5 随着新公共管理运动在世界范围内的发展,国内外专家不再满足于 对公共管理学的一般性研究,而是从各个领域,各种角度对公共管理的 各个方面进行深入细致的探索。本文试图借鉴经济学领域中制度研究的 丰硕果实,综合运用实证分析、制度分析、系统分析、比较分析等多种 方法,对我国政府的制度供给过程进行研究。 制度因素在社会发展中具有重要作用,其供给者的水平、供给的过 程、供给的原则、及实现途径直接关系到制度的质量及其所发挥的作用。 本文将就这几个方面进行研究,以达到优化我国政府的制度供给水平、 完善政府制度供给手段、增强制度运行效能的嗣的。 木文的新意在于:、运用制度经济学的原理和方法对政府的制度 供给问题进行研究,提出优化我国政府的制度供给的设想。二、提出了 制度供给的需求一一供给分析框架,丰富了公共管理制度供给理论。三、 本文在研究方法上也具有特色。不仅注重实证方法的运用,而且结合制 度分析、系统分析、比较分析等多种方法,对我国政府的制度供给问题 进行研究,在研究方法上电具有新颖性。 关键词:政府;制度;制度供给 我圈政府的删度供给研究 。 a b s t r a c t w i t ht h e g l o b a ld e v e l o p m e n t o f t h en e wp u b l i c m a n a g e m e n t ,t h e r e s e a r c h e r sd o m e s t i ca n da b r o a dd o n tb es a t is f i e dw i t ht h e g e n e r a l t h e o r y o ft h e p u b l i cm a n a g e m e n t ,b u t m a k ea d e e p a n da t t e n t i v e i n q u i r y i n t o d i f f e r e n tp a r to ft h ep u b l i cm a n a g e m e n tf r o md i f f e r e n tf i e l da n da n g l e t h e p r o c e s so ft h ei n s t i t u t i o n a l s u p p l yb yg o v e r n m e n ti sa n a l y z e db yd r a w i n g t h er es u l t sf r o mt h en e wi n s t i lu t i o n a le c o n o m i c sa n du s i n gc o m p r e h e n s i v e m e t h o dso ft h ei n s t i t u t i o n ,s y s l e m ,c o n t r a s ta n ds oo n a st h ef a c t o ro ft h e n s t i t u t i o np l a ya ni m p o r t a n tr o l eo nt h e c h a n g eo f t h e p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ,l h e q u a l i t y a n df u n c t i o no f t h e p u b l i c m a n a g e m e n ti n s t i t u t i o nr e l yo nt h el e v e lo fi t ss u p p l i e r ,t h ep r o c e s sa n dt h e p r i n c i p l e o fi t s s u p p l y f h o u g hs t u d y i n gt h e s ep a r ts ,t h i sb o o kw i l l h e l p p r o m o t et h ea b i l i t ya n di m p r o v et h em e a n so ft h ei n s t i t u t i o n a ls u p p l yo ft h e g o v e r n m e n ts oa st oi n c r e a s et h ei n s t i t u t i o n a l e f f i c i e n c y o f p u b l i c m a n a g e m e n t t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t os i xp a r t s i nt h ef i r s t p a r t ,t h et h e o r yb a c k g r o u n d a n d i m p o r t a n c e o ft h e i n s t i t u t i o n a ts u p p l yo fg o v e r n m e n ta r ef i r s t l yi n t r o d u e e d 。f h es e c o n d p a r t s e e k st o s t u d y t h e p o s i t i o na n df u n c t i o no ft h e g o v e r n m e n t a st h e m a j o r i n s t i t u t i o n s u p p l i e r i nt h e p u b l i cm a n a g e m e n t s u c h f o l l o w i n gp r o b l e m sa r ef o c u s e do n :t h ef u n c t j o i lo ft h ei n s t i t u t i o n a n dt h ei n s t i t u t i o n a l s u p p l y i nt h e p u b l i cm a n a g e m e n t ;t h er o l e o ft h e g o v e r n m e n ta st h em a j o ri ns t i t u t i o ns u p p l i e ri nt h ep u b l i cm a n a g e m e n t ;t h e f a i l u r ea n dt h er e a s o no ft h eg oe e r n m e n ta st h em a j o ri n s t i t u t i o ns u p p l i e ri n t h ep u b l i cm a n a g e m e n t w es h o u l di m p r o v et h ep r o c e sso ft h ei n s t i t u t i o n a l s u p p l ys oa st oo v e r c o m et h ef a i l u r e t h et h i r dp a r t a n a l y z e st h ep r o c e s so ft h ei n s t i t u t i o n a ls u p p l yi n t h e p u b l i cm a n a g e m e n t t h o u g hu s in gt h et h e o r yo ft h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g ea n d t h eb e h a v i o r a lm e t h o d ,af r a m e w o r ko ft h ei n s t i t u t i o n a ls u p p l yi s p r o v i d e d t h ep r o c e s sisd i v i d e di n t of i xe s t a g e s i n t h ef i r s t s t a g e i t b e g i n sf r o m u n b a l a n c es t a t eo ft h ei n s t i t u t i o nt ot h e a p p e a r a n c e o ft h ei n s t i t u t i o n a i i i 我国政府的制度供给研究 d e m a n d ;i n t h es e c o n d s t a g e t h ei n s t i t u t i o n a ld e m a n d u n d e r g o e s i n s t i t u t i o n a la n da n t i - i n s t i t u t i o n a lc h a n n e la n da r r i v e sa tt h ej n s t i t u t i o n a l s u p p l i e r ( i ng e n e r a lt h eg o v e r n m e n t ) ;i nt h et h i r ds t a g et h em e n t a ls u p p l yis t r a n s f e r r e di n t ot h er e a ls u p p l ya f t e rc e r t a i ns t a g n a n c y ,t h e na ne l e m e n t a r y i n n o v a t i o no ft h ei n s t i t u t i o ni sf i n i s h e d ;i nt h ef o r t hs t a g es o m ee f f e c t sa n d s e t b a c k so ft h ei n s t i t u t i o np r o d u c t sa r ei m p o s e do nt h eg o v e r n m e n to nt r i a l t h r o u g hr e f r e s h i n g a n d i m p r o v i n gt h e i n s t i t u t i o n b y t h e g o v e r n m e n t ,a p e r f e c tp r o c e s s o ft h ei n s t i t u t i o n s u p p l y i s r e a l i z e d ;i n t h ef i f t h s t a g e a b a l a n c eo fi n s t i t u t i o ni sr e a l i z e d : t h ef o r t hp a r ti n c l u d e sc o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h ei n s t i t u t i o ns u p p l yo f c h i n aa n df o r e i g nc o u n t r y t h ep a p e rs u m su pt h e e x p e r i e n c eo fd o m e s t i c a n df o r e i g ni n s t i t u t i o ns u p p l yo ft h eg o v e r n m e n t ,a n da n a l y z e si t sp r o b l e m s w et h i n kw es h o u l dd r a wt h ef r u i t sf r o mt h ew e s t e r n c o u n t r ya n do v e r c o m e i t s s h o r t c o m i n g s t h ef i f t h p a r tp u t f o r w a r d m ys u g g e s t i o n o nh o wt o i m p r o v e t h e i n s t i t u t i o n s u p p l y o fo u r c o u n t r y t h ep r i n c i p l e a n dt h e w a y s o ft h e g o v e r n m e n tw h e ns u p p l y i n gt h ei n s t i t u t i o ni nt h ep u b l i cm a n a g e m e n ta r e r e v e a l e d i nt h ef i n a lp a r t ,t h ec o n c l u s i o ni s g o tt h a tt h ep r e s e n tt h ei n s t i t u t i o n s u p p l ys y s t e mn e e db ef o r w a r di m p r o v e d t h ei n s t i t u t i o ni n n o v a t i o nist h e k e y t oa l lt h ep r o b l e m s t h er e s e a r c h e r ss h o u l dp r e p a r et h et h e o r ys t o r a g e f o rt h ei n s t i t u t i o n s u p p l y a n dr e s e a r c ht h e t h e o r yo ft h en e wp u b l i cw i t h c h i n e s ec h a r a c t e r n e w i d e a s :f i r s t l y ,t h ep r o c e s s o ft h ei n s t i t u t i o n a l s u p p l y b y g o v e r n m e n ti sa n a l y z e db yd r a w i n gt h er e s u l t sf r o mt h en e wi n s t i t u t i o n a l e c o n o m i c s ;s e c o n d l y ,t h o u g hu s i n gt h et h e o r yo ft h e i n s t i t u t i o n a l c h a n g e a n dt h eb e h a v i o r a l m e t h o d ,af r a m e w o r k o ft h ei n s t i t u t i o n a l s u p p l y i s p r o v i d e d t h i r d l y ,t h ec o m p r e h e n s i v e m e t h o d so ft h e d e m o n s t r a t i o n , i n s t i t u t i o n ,s y s t e ma n dc o m p a r ea r eu s e d k e yw o r d s :g o v e r n m e n t ;i n s t i t u t i o n ;t h ei n s t i t u t i o n a ls u p p l y m 我国政府的制度供给珂f 究 引言 伴随着西方新公共管理运动的发展,对公共管理学的研究方兴未艾。 国内对公共管理的理论与实践的研究起步较晚,理论较为薄弱,尚没有系 统地对当代中国公共管理制度理论进行研究。目前已有的部分研究成果多 侧重于从单方面介绍当代西方各国的公共管理理论或实践,用西方的理论 解释中国的改革与发展迸程,往往流于片面和肤浅。当然,不可否认,国 内很多学者为公共管理和新公共管理主义的研究做出了自己的贡献和努 力。如国家行政学院出版社1 9 9 9 年出版的行政管理丛书系列,对西方行 政改革状况进行了梳理,为国内学者研究新公共管理理论起了良好的促进 与示范作用。中国人民大学翻译的公共行政与公共管理经典译丛,也成为 人们了解西方国家行政改革现状的重要著作。另外,国内学者也出舨了关 于公共管理学的专著,如我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新 作现代公共管理概论( 长春出版社,2 0 0 0 年) ;张成福、党秀云等著 的公共管理学( 人民大学出版社,2 0 0 1 年) 等著作,为国内学者研究 新时期的政府管理和行政改革理论起了积极作用。 在新公共管理运动的影响下,对公共管理的研究进一步深化。国内外 专家不再满足于对公共管理学的一般性研究,而是从各个领域,各种角度 对公共管理的各个方面进行深入细致的研究。对公共管理领域中的制度研 究就是这种努力的一种表现。虽然这项研究还是一项全新的课题,但是我 们可以借鉴经济学领域中制度研究的丰硕果实即新制度主义来进行研究。 新制度主义认为制度因素在经济生活中具有重要作用。他们不满足于 以新古典经济学为代表的主流经济学派只关心瞬时资源配置和静态均衡 的分析方法,主张把制度因素引入经济分析之中,建立起制度一个人选 择一一经济绩效的分析模型来解释长期经济变迁的原因。新制度经济学还 把政治和经济结合起来建立一门新的政治经济学,为政治学的研究提供一 种新的思路和方法,同时也对传统的行政理论提出了挑战。 我国政府的制度供给研究 随着制度方法在政治学众多领域的研究和应用,对公共管理的制度分 析也开始引起一部分学者的关泣。在贺永方教授、郑志龙教授的主持下, 郑州大学承担了一项国家级研究课题一一对公共管理的制度研究。本文拟 就我国政府的制度供给问题进行探索。这一探索的意义在于: 首先,制度是社会发展的重要推动力。制度供给者的水平、供给的过 程、供给的原则及实现途径直接关系到制度的质量及其所发挥的作用。本 文试图对我国制度的主要供给者一一政府的制度供给行为进行初步的理 论探索,这对于我国进一步深化行政体制改革,提高制度文明水平具有重 要现实意义。 其次,就理论分析与理论框架而言,在制度分析和政府过程理论的影 响和启发下,提出了一个我国政府的制度供给的过程模型,丰富了公共管 理制度理论。 一、政府在制度供给中的地位与作用 1 1 制度是社会发展的重要推动力 美国制度学派先驱康芒斯和凡勃伦首先将制度问题纳入科学研究的 范畴,指出了制度的重要性,并开创了对制度进行系统研究的先河。但是, 他们的观点并没有引起足够的重视。后来由于科斯和威廉姆森对交易成本 的分析重新引起了经济学对制度研究的兴趣,并形成了新的研究学派一 新制度学派和研究领域一一新制度经济学。 新制度经济学派著名学者诺思认为,“制度实际是为约束在谋求财富 或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行 为准则。”。制度供给,指的是创新和维持一种制度的能力。制度、制度 。 美 道格拉斯诺思经济史卜的结构和搬革,商务印书馆,1 9 9 2 年,第1 9 5 1 9 6 页 。本文主要从创新的角度米论述制度供给,因为笔者认为创新比维持更加困难。 2 我困政府的制度供给研究 供给的质量,小仅关系到整个社会中每一行为主体的经济利益,关系到各 种经济资源的有效配置,关系到政治的发展,而且关系到社会全民的福利。 制度是社会发展的重要推动力。 第一,制度与制度供给适当,可以有效分配、维护、增进经济资源, 促进经济发展。一国经济发达、科技进步、文化昌盛的背后实质是制度供 给的合理与先进。未来学家托夫勒曾指出:经济的快速发展,新的时代浪 潮的形成,关键不在于科技,不在于人,而在于制度。纵观世界历程,无 不感受到制度的强大推动力。日本是从“明治维新”走上强国之路的,但 “明治维新”并不是科技维新,而主要是制度创新。英美等西方国家如果 缺少产权制度和先进的组织制度,其高度的工业文明也无从谈起。 第二,制度、制度供给合理,可以有效提升政府信用,增加政府调动 政治资源的能力,因而有利于政治发展。适当的制度与制度安排可以将有 限的公共资源配置在社会真正需要的方面,进而实现公共利益的有效配 置、增迸和维护。政府可以以此获取广泛的社会支持,取得高水平的社会 信任,树立良好的政府形象,赢:得广泛的政治资源。如果制度不适当,就 可能导致人们把稀缺的财政资源浪费在不相关的项目上,甚至很可能把重 要的公共资源浪费在社会完全不需要的地方,给寻租集团带来损公肥私的 可乘之机。 第三,先进的制度有利于我国利用后发优势实现跨跃式的发展。从中 国近现代历史来看,对先进制度的追求是中华民族走上复兴的最佳选择。 在近代中圈严重的民族危机下,中国开始了向西方学习的历程。两次鸦片 战争的失败,使以洋务派为代表的中国人开始学习西方技术,主张“师夷 长技以制夷”。但是船坚炮利并没有挽救行将没落的清王朝。甲午战争的 失败,康有为、梁启超、孙中山等一批中国人意识到,物质上的模仿不足 以应付外来冲击。以戊戌变法、辛亥革命为代表,他们开始谋求制度层面 的变革。虽然这些努力都失败了,但以建立新制度为努力方向的探索从未 终止。直到在中国共产党的领导下,我们建立了社会主义制度,中国才重 新走上了复兴之路。改革开放后我国经济发展速度一直位居世界前列,这 我国政府的制度供给研究 正是社会土义制度优越性的体现。 第四,制度是科学技术、人力资源等生产力要素发挥作用的粘和剂和 基础性要素。科学技术固然在生产力的发展中起着极为重要的作用,它却 不能自发地转化为现实的生产力,而必须存在于既定的制度下,并且只有 通过一定的制度才能与劳动者、劳动对象和劳动资料有机地结合从而发挥 最佳效果。另外,公共管理系统中起主导作用的是人的因素,而人的积极 性、创造性的发挥,是由制度决定的。制度通过约束、扩展、激励个人的 行为发挥作用,从而降低交易成本,增加社会总收益,达到新的利益均衡。 如果没有适当的制度供给,即使有了先进的组织技术和大量的高级人才, 也会导致组织技术无法得到使用,高级人才大量闲置的恶果。 第五,制度供给及时、适当,可以有效应对逆境,创造良好的社会环 境,促进社会进步。著名的政策科学学者叶海卡德罗尔认为,逆境即各 种社会紧张状态。从政策制定的意义上看,逆境便是一种政策困境。在当 今岐界,逆境是普遍存在的。尽管摆脱逆境的途径可能有很多种,如大舰 模的群众运动、科学技术的发展等等。但是作为具有主观能动性和富有理 性的人类,其应付逆境的一条重要途径便是政府的政策制定。因为,任何 途径都必须借助于政策供给才能有效地发挥其作用。因此,德罗尔认为, 对付逆境,政府中枢决策系统的政策制定是其他途径所不能替代的。提高 政府中枢系统的决策能力、改进逆境中的政策制定,成为各国政府行政与 政策研究的当务之急。虽然德罗尔的论述是针对政策制定,但笔者认为, 它同样适应于制度与制度供给在消除逆境中的作用分析。 1 2 、政府是制度的主要供给者 制度的供给主要来自政府、非政府组织和个人,尤其是公共利益的执 行者一一政府。任何重大的制度变动只有得到政府的认可,或是由政府来 发动,才能在更大范围内得到实施。也就是说,政府是我国制度的主要供 。r 煌西方行政学说史武汉大学出版社1 9 9 9 年4 月,第2 8 4 页 4 我固政府的制度供给研究 给者,在制度供给的过程中作用突出。 首先,制度供给的主体系统一般是由政府、非政府团体和个人三个层 面组成。政府在主体系统中优势突出。一是政府的特性使其可以有效地克 服“搭便车”的问题。由于制度具有的非排他性特征,个人和非政府团体 在制度创新过程往往面临高昂的制度供给成本及收益轻易被他人窃取这 样的困境。而政府可以通过制定强制性规则、意识形态控制、税收等手段, 把个人因获剥机会减少而不愿意继续下去的制度变迁进行下去。二是个人 和非政府团体的动员能力和资源配置权力是无法与政府匹敌的,政府决定 着制度供给的方向、形式、进程及战略安排。三是由于中国长期的中央集 权传统,造成基层习惯于服从就是美德的观念,缺乏参与型的行政文化, 形成了一个相对封闭、保守的行政体系。个人和基层组织制度创新的动力 缺乏,难以形成一个多层次的制度供给的主体系统。 其次,政府是解决制度资源短缺的关键所在。处于现代化转型期的发 展中国家,都面临制度资源短缺的问题。发展中国家试图在短时期全部实 现西方早期民主国家在过去几百年形成的制度基础。因而,经济发展迅速, 集团分化严重,利益冲突激烈,价值观也发生重大转变,民众参与期望明 显增强。这些急剧的变化远远超过了政治体制的承受能力,极易导致社会 紊乱。解决的办法只有一个,就是建立强大的政府,确定政府在改革和制 度供给中的主体地位,发挥其强:赶的控制作用。美国政治学家亨廷顿在比 较美、英与处于现代化之中的多数发展中国家后认为,“二者区别是显著 的。后者缺乏很多东西。它们委实缺乏食品、文化、教育、财富、收入、 健康水准和生产效率。不过,这些问题已被认识,也已被着手去解决。然 而,在这些短缺的深层和背后,还存在着一种更为严重的短缺,即缺乏政 治上的共同体和有效能的、有权威的、合法的政府”。 第三,政府作为主要制度供给者有利于通过创造宽松的制度环境以刺 激和发挥个人、团体的创新需求及制度供给能力,使个人或团体能够在局 ”亭廷顿变动社会中的政治秩序三联书店1 9 8 9 年7 月,第2 页 我网政府的制度供给硎究 部实践中自发产,l e 新制度安排的想法,调动个体参与制度供给的主动性: 也可以通过一定的制度环境限制或压制不符合政府需要的制度供给;有利 于提高人们对新制度安排的认同感,调动他4 1 拥护和执行新制度安排的积 极性,从而增加新制度安排的合法性;也有利于以低于私人组织的成本进 行制度供给活动。我国经济学家林毅夫认为,“国家的基本功能是提供法 律和秩序,并保护产权以换取税收。由于在使用强制力时有很大的规模经 济,所以国家属于自然垄断的范畴。作为垄断者,国家可以比竞争性组织 以低得多的费用提供上述制度性服务。” 第四,地方政府正在成为制度创新的主要力量。郭小聪认为,地方政 府在推动制度创新方面至少有如f 作用和优点:一是地方政府直接接触当 地的个人和团体,能够及时了解来自个入和团体自发产生的创新意图及其 新制度的预期收益,使新的制度安排在获得全面的合法性之前,具有局部 范围内的合法性,避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮 里。二是地方政府作为中央政府与个人及其团体之间的联系中介,也是诱 致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁。三是地 方政府推动的制度创新往往带有试验性,因而具有收益大、风险小的优点。 。因此,地方政府己成为和制度创新重要力量。 总之,必须重视政府在制度供给中的主体地位。尤其在我国,中央政 府强制性供给的特点更为明显。因此,探讨政府的制度供给问题更具现实 意义。 二、我国政府的制度供给过程 制度供给过程是制度变迁理论的重要内容。对于制度变迁的研究,早 o d 诺斯等著:财产权利与制度变迁,i 海三联书店,1 9 9 4 年,第3 9 4 贞。 。郭小聪中国地方政府制度创新的理论:作用与地位政治学研究,2 0 0 0 年第1 期,掉6 8 6 9 页。 我国政府的制崖供给w f 究 期的制度学派倾向于研究制度的需求。戴维菲尼认为,“j e 像早期就技术 变化所作的研究中有很多集中分析需求引致这个机制一样,制度变化方面 的若干重要论著是遵循科斯的观点的,即认为制度是在变化所得利益超过 变化所需成本时改变的。这种观点确认交易成本在影响制度安排的选择中 的重要性,遗憾的是,制度变化中的供给的政治经济方面普遍地未作明白 交代。”因此,戴维菲尼对制度的供给进行深入的研究,认为“有的创 新,尽管社会利益是负的,却被采用了,而有的,虽然具有正的社会利益, 却未被采用。9 并引用二战前泰圜的灌溉政策予以说明制度变化中供给的 重要性。他说:“需求的变动趋势虽为必要条件,但不是了解变化路线的 充分条件。政治经济分析的要素是决定性的;对于统治精英的政治经济成 本和利益,是对变化的性质和范围做出解释的关键。”。从戴维菲尼的沦 述中可知他对制度供给的重视。 本文借鉴制度供给与需求的理论,结合政府过程的理论框架,建构了 我国政府的制度供给过程的模型。并将这一过程分为五个阶段,即第一阶 段是从利益冲突导致的制度非均衡开始到制度需求的产生;第二阶段即制 度需求通过表达与综合到达制度供给者( 主要是政府) :第三阶段即经过 一定的时滞,政府提出制度的意愿供给。项制度的创新就初步完成了: 第四阶段是制度产品通过输出、试点、地方政府的实际供给,产生定的 政策效应,反馈到中央政府,中央政府对制度进一步的更新与完善;第f i 阶段是制度供给实现,达到制度均衡。为使这一过程更加清晰,本部分使 用了实证的研究方法,以农村家庭联产承包责任制的供给过程为例来描述 我国政府的制度供给过程。 :【美 戴譬帮尼篝著制度分析e = j 发展的反总,商务印书馆 “【美】戴维菲尼等著制度分析与发展的反总,商务即书馆 。【美】戴维菲t f l i 等著制度分析与发展的反思,商务e 书馆 7 1 9 92 年第1 2 6 贞。 1 9 92 年,第1 2 7 贞。 1 9 92 年,第13 0 页。 我周政府的制度供给研究 我国政府的制度供给过程模型可图示为 制度性渠道微观主观的供培 _ 匦曼亘圃匝暖亘e 歪亟j 王妄圃一一一政府的 l 导一l i 非制度性渠道国外制度的示范i 时滞 i l t 政府的意愿供给 匦区与 2 。1 第一阶段:制度非均衡与制度需求的产生 2 1 1 制度非均衡 由于利益冲突产生的利益矛盾无法在现有制度安排下得到解决,因而 产生了制度非均衡。制度非均衡是指由于某种原因,现行制度安排不再是 制度安排集合中最有效的一个,导致了人们对现存制度的一种不满意,欲 加改变又尚未改变的状态。 在农村家庭联产承包责任制出台之前,就经历一个制度非均衡的状 态。当时实行“三级所有,队为基础”的人民公社体制。农民统一劳动, 成果全部归队早所有。队里把一部分交给国家,一部分按人口和劳动量大 致平均分给社员,维持生计。由于担心把土地分给农民,就会失去对土地、 劳动和产品的控制,并且可能会产生公社体制的解体,所以中央政府一直 反对包田到户。但现有的制度安排难以解决农村生产力的发展问题,已经 成为影响我图农村乃至全国经济发展的重要障碍。以农村家庭联产承包责 任制的发源地一安徽凤阳县为例。该县资源丰富,气候温和,雨量充沛, 对发展农村经济十分有利。但是由于原有体制的束缚,农村经济难以发展。 我国政府的制度供给珂f 宄 到l9 7 8 年底,全县f l 产队固定资产总值只有1 8 7 9 万元,只能抵上国家贷 款的1 4 。“:犬批农民外出要饭,沦为乞丐,这些入在全国城市漫游,已 成为上至中央下至县委最头疼的问题。1 9 7 8 年安徽又发生了百年不遇的 特大旱灾,在这紧关头,必须进行制度变革,否则后果不堪设想。这样, 就产生了对新制度安排的强烈需求。 2 1 2 制度需求的产生 制度需求是指在一定时期内,社会所需制度的数量和质量的总和。菲 尼认为,“对制度安排的变化的需求,基本e 起源于这样一种认识:按照 现有安排,无法获得潜在的利益。行为者认识到,改变现有安排,他们能 够获得在原有制度下得不到的利益。”在一定时间内,我们可以假定政府 制度供给的能力是一定的,制度短缺与否取决予制度需求。人们期望通过 制度变迁获得更好的预期收益,就可能产生对新制度的需求。比如他们会 要求重新安排现有的制度结构,或进行制度创新。 由于制度种类的多样性和制度结构的复杂性,导致制度需求产生的因 素是多方面的。t w 舒尔茨认为入的经济价值的提高产生了对制度的新 的需求,制度是为适应新需求进行的滞后调整。 诺斯和托马斯认为制度变 迁是由人口对稀缺的资源赋予的压力增加所引致的。v ,w 拉坦认为,制度 变迁可能是由对经济增长相联系的更为有效的制度绩效的需求所引致的。 。菲尼认为,重要的需求一方的因素有相对产品和要素价格,宪法秩序, 技术和市场规模。政府通过制度安排既可以促进也可以限制制度需求的 产生。 农村家庭联产承包责任制的制度需求在安徽产生,首先起源人们对于 旧制度的不满和对新制度带来收益的向往。重重危机要求政府尽快进行新 的制度安排以扭转困难局面。安徽省委作出“借地种麦”的决定,凡是集 钟朋荣十年经济改革河南人民出版朴1 9 9 0 年第5 4 页 【美】戴维菲尼等著制度分析与发展的反崽,商务印书馆,1 9 92 年,第1 3 8 页。 d 诺斯等著:财产权利0 制度变迁,j ,海二联书店,】9 9 4 年,第2 5 i 页。 d 诺斯等著:财产权利与制度变迁,j 海三联书店,19 9 4 年,销3 3 3 贾。 d 诺斯等著:财产权利与制度变迁,f :海三联书店,1 9 9 4 年,第3 3 3 页。 美】戴维菲尼等著制度分析与发展的反思,商务印书馆,1 9 92 年,第13 9 页。 我国政府的制度供给研究 体无法耕种的土地,借给社员种麦种菜,鼓励多开荒,准种谁收,国家不 征统购粮,不分配统购任务。j 这个大胆的决策,扭转了被动局面,超额 完成了秋种计划。政府的鼓励直接促成了“包产到户”制度需求的产生。 制度需求产生之后,一般不能直接产生制度供给,而需要一定的表达 与综合,将这些制度要求传递给制度的供给者。因此,在制度需求产生之 后,制度需求的表达与综合就应运而生了。 2 2 第二阶段:制度需求的表达与综合 2 ,2 1 制度需求的表达与综合的含义 制度需求的表达,是指人们对制度的愿望、意见、态度和信仰转变为 对政府的要求的方式,即向政府提出制度需求。制度需求的综合是指把各 种制度需要转变为政府的制度选择对象的过程。公共管理制度需求的表达 与综合对于政府制度供给过程是一个不可或缺的环节,它在一定程度上制 约着政府制度供给的数量和质量。但是,许多学者在分析制度供给过程中, 只重视直接的制度的需求和供给过程,而对制度需求和供给的初始环节一 一制度需求的表达与综合却很少谈及。这种状况是由于我国利益表达与综 合渠道单一、薄弱所致。在这一领域,政府过程的研究者们却取得许多学 术成果。因此,本文在对制度供给和需求进行分析的同时,也借鉴了政府 过程研究领域的一些成果,提出了制度需求的表达与综合。 2 2 2 制度需求表达与综合的渠道和主体 当代中国的制度需求的表达与综合要通过一定的渠道才能进入制度 供给者的制度选择集合。这种渠道可分为制度性渠道和非制度性渠道。制 度性渠道是在现行的制度框架内通过各种表达主体将制度要求传递到制 度供给者。非制度性渠道是指在现行的制度性渠道下,制度需求的表达与 综合走不通或不见效,或者是由于某些特殊因素作用的条件下产生的一种 。马立诚、凌忐军著交锋一一当代中囝三次思想解放实录,今日中图出版社,第1 2 9 页 1 0 我国政府的制度供给硎究 非常规性、非制度性的途径。其主要方式是游行、示威、罢工、集会、骚 动、暴乱等。 我因制度需求表达和综合的主体主要包括两大类型:个体和团体。个 体可分为两种形式:一是公民个人,二是专业性表达和综合个体。专业性 表达和综合个体是指各级中国共产党党代会代表,各级人大代表和各级政 协委员等。在当代中国,个体进行制度需求的表达与综合通常都不采取非 制度性渠道,而通过制度性渠道来解决。如许多人通过国家计委组织的为 “十五”计划献计献策征文活动提出自己的制度建议和需求。各级人大代 表和政协委员通过提案、建议、批评等形式直接进行表达与综合,这种表 达凝聚了相当多民众的要求和意见,因而也具有定的制度需求的综合功 能。 就团体而言,包括政府、政:党、工会、共青团、妇联、军队等社会团 体、政治机构以及文联、科协等一般性的人民团体或社会团体。各级共产 党组织和人民政府是最重要的利益表达与综合结构,群众性的利益表达只 有得到党和政府的重视和政府的重视和支持,才可能转变为可供选择的政 策内容。”工、青、妇等社会团体也都代表着当代中国社会中的某一方面、 某一部分群众的利益,在制度需求表达中采取制度性表达渠道,反映着 定的社会利益群体的具体制度需求。另外,大众传媒日益成为重要的制度 表达与综合主体,它往往能直接引起制度供给者的重视。 就家庭联产承包责任制需求的表达与综合而言,既采用了制度性表达 渠道,也采用了非制度性表达渠道。就前者而言,安徽省委对农民的制度 需求向中共中央进行多次的表达与综合。1 9 7 8 年秋,时任安徽省委书记 的万里在京向中央主席华国锋痛陈农民的贫困绝望,并提出非把士地划给 农民建立责任田不可,否则无法扭转危局。这种通过共产党组织和国家 机关进行利盏表达与综合的方法是最常用的方法。另外,人民日报在 1 9 7 8 年,也对安徽和四川的农村经济政策的情况作了突出的报道,给予 。胡伟政府过程浙征人民出版社,1 9 9 8 ,第1 9 6 页 。马也诚、凌志卓著交锋一当代中国三次思想解放实录,今日中国出版社,第12 7 页 塞旦堕堕竺i ! 壁堡竺里! 塑一 支持。当然,农民也采取了一些非制度性表达渠道,如外出乞时。虽然这 并不是有组织有预谋的表达,但客观上也产生了制度需求表达的效果。 2 3 第三阶段:政府的制度供给的初步完成 当制度需求通过表达与综合到达政府后,政府就开始进行一定的制度 选择,经过一段时滞之后,一项制度供给就初步完成了。其标志就是政府 对即将进彳亍的制度变动达成主观上的一致。 2 3 1 影响制度供给的一般因素 制度需求经过表达与综合后进入制度供给者的视野,制度供给者开始 考虑是否进行新制度的供给。菲尼认为,制度变化的供给,取决于政治秩 序提供新的安排的能力和愿望。” 制度供给能力取决于四个方面的因素:首先是制度创新知识。其次是 宪法秩序。再次,成本与收益变动的影响。最后,意识形态和文化背景也 制约着供给主体提供制度安排的能力。 制度供给愿望是指制度供给主体主要是政府的意愿。制度供给愿望主 要取决于制度供给者对涉及制度变迁的成本收益分析。只有当制度变迁成 本低于制度变迁的收益时,制度创新主体才具有提供制度安排的意愿。美 国西部开发初期,由于便宜的牧场围栏材料的缺乏,使得维护私人牧场产 权制度的成本很高,合理的产权制度一直没有得到有效供给,从而影响了 私人牧场的发展和西部的开发。后来,由于技术的进步使工匠们发明了一 种带铁蒺梨的铁丝围栏,这种围栏价格十分便宜,可以大量使用,同时它 可以有效地阻止私自闯入者,保护牧场所有者的利益。这项技术的发明使 得维护牧场私有产权的成本大大降低,私有牧场制度得以普遍推广,西部 开发也因此获得了巨大的推动。 成本与收益的分析是家庭联产承包责任制成功供给的重要因素。j 9 7 9 “ 美】戴维,菲尼等普制度分析与发展的反思,商务e 书馆,1 9 92 年第】4 4 页。 我政府的制度供给研究 年,实行包产到户的小岗村大丰收,全年粮食产量由原来的3 万多厅猛增 到1 2 万多斤。这个自农业合作化以来从未向国家交过1 斤粮食的“吃粮 靠返销,花钱靠救济,生产靠贷款”的“三靠队”,1 9 7 9 年第一次向国家 交了公粮,还了贷款。到1 9 8 0 年底,全国实行包产到户和包干到户的生 产队,从年初仅占生产队数量的1 1 上升到1 4 9 。到1 9 8 2 年6 月,全 国实行农户家庭承包的生产队已经占8 6 7 。这种改革前后巨大的收益 对比成为新制度出台的重要推动因素。另外,意识形态的松动和宪法秩序 的变迁也成为影响家庭联产承包责任制出台的背景因素。】9 7 8 年对真理 标准的大讨论解放了人们的思想,十一届三中全会则预示着一个伟大的变 革时代的到来。 2 。3 2 制度供给的源泉 在各种因素的作用下,制度供给者开始进行制度筛选。制度选择一般 来源于以下三个途径:微观主体的自发供给;中央政府的积极引导:对国 外制度经验的借鉴。 微观主体的自发供给是对改变制度安排后出现的获利机会的一种积 极回应。如果改变现行制度安排可以获得在现行制度安排下难以获得的巨 大利涧,微观主体就会积极进行制度创新。如小岗村农民冒着生命危险写 下一纸契约,做出“包产到户”的决定。但是,微观主体自主制度创新会 有诸多障碍。如政治上的压力,毛泽东曾把“包田到户”说成是方向的问 题。除会有政治风险以外,还会受到以下成本约束:一是与中央政府谈判 的成本。微观主体往往缺少和中央沟通以反映制度需求的有效渠道及能 力。二是自主实施新制度所需成本,必须小于微观主体的承受力。另外, 广泛的“搭便车”心理也使微观主体难以将强烈的制度需求愿望转化为制 度的实际供给。 政府的积极引导,是我国制度选择来源的主要途径之一。政府的引导 体现在以下方面:一是进行资金、技术、人才、政策扶持,形成一个良好 。钟册荣卜年经济改革河南人民出版杜19 9 0 年第5 6 页 我周政府的制度供给w f 究 的投资环境,激励微观主体的加盟,进行新的制度供给。这是政府引导的 主要方法。二是直接进行制度供给,通过制度的联带效应,导致一系列制 度的变革。但是,这种引导以高度的强制性权力为基础的,群众的动员水 平往往比较低,而要提高动员水平就必须付出较高的政治成本( 如用于宣 传、教育等费用) 。 对国外制度经验的借鉴。在实行对外开放的基本国策之后,我国吸收 和借鉴因外制度文明成果的步伐开始加快。如我们摆脱姓“资”、姓“社” 的传统观念的困扰,借鉴国外市场经济的经验,提出建立社会主义市场经 济体制,这就是一个吸收借鉴一切社会文明成果的明证。邓小平一贯主张: “社会主义要赢得与资本主义相比较的优势,就必须大胆吸收和借鉴人类 社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国 家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”。 2 3 3 时滞 制度供给者进行制度供给之前,往往要经过一个时滞。制度供给的时 滞是指潜在利润出现和使潜在利润内部化的制度供给之间存在着一定的 时间间隔,或者说制度供给滞后于制度需求的状态。这是一种“供给滞后” 模型。“在此模型中,产生于安排变迁后的潜在利润的增
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