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摘要 政府交叉事权及财政激励机制研究 摘要 在推进市场经济发展过程中，处理好政府之间的财政关系十分重要。改善政府问财政关 系，必然涉及到政府间财政权限的集中与分散的处理问题。在实行市场经济体制和分级财政 体制的国家里，财政分权理论受到广泛重视。 关于中央政府和地方政府的关系，已有的理论认为财政分权可以使地方政府更好的发挥 信息优势，进而改进公共品的供给效率；也可以为地方政府提供更好的经济激励，以更好的 维持市场化中央与地方政府间的事权关系是财政分权理论的基础。政府事权，尤其是中央 与地方政府间交叉事权的明确界定，不仅是政府闻财政收入、支出责任划分的依据，还是有 效执行财政转移支付的重要前提和基础。 在中央与地方政府的关系中，激励问题是最主要的问题之一。中央政府主要有在财政上 对地方政府进行转移支付和对地方政府官员的职位晋升等激励方式。财政激励机制的基本问 题就是给定信息结构，中央政府设计一个最优的激励指标，使地方政府发挥其最大的效用， 本文重点研究了中央与地方政府交叉事权的划分依据问题，并探讨了财政转移支付的效率问 题。 首先，本文通过相关文献的梳理，对政府事权关系的国内外发展动态及其在我国的现状 进行了系统的阐述。为了明晰中央与地方政府问的事权范围，运用福利经济学理论，从社会 福利最大化( 或者说社会福利净损失最小) 的角度出发，运用成本收益原则建立了数学模 型，对在市场经济条件下的政府事权范围进行了界定，明确了政府与市场之间的作用范围。 其次，本文运用委托一代理模型分析了中央与地方政府交叉事权关系的问题，在 h o j m s u o m 和m i i g r o m 提出的模型的基础上，加入了概率约束参数将模型进行了改进，得出 中央与地方政府都应努力降低努力成本系数的主要结论。 接着，在考虑中央与地方政府对自然状态预期不一致的情况下改进了模型使其更符合 实际，更具有可操作性：通过对改进的模型进行分析得出，对于交叉事权，中央政府在分权 的过程中，应加强同地方政府问的沟通，以形成对问题相对客现的预期；本文还建立了中央 与地方政府交叉事权的监督激励模型：通过对地方政府的行动结果进行观察推测地方政府 行为的条件期望，进行事后监督，进而作为设计激励机制的依据，实现监督和激励的结合 在上述研究的基础上，本文采用柯布道格拉斯生产函数形式，以中央与地方政府的 财政支出为投入变量通过寻求供应量晟大化的条件求得最仕的分权系数，作为交叉事投划 分的理论依据。 本文接着对激励机制理论的进行了介绍，分析了中央与地方政府财政激励机制设计及激 励机制实施效率的影响因素探讨了影响中央与地方政府财政激励机制方式的“棘轮效应” 东南大学博士学位论文 和“声誉效应”理论；本文还研究了财政转移支付的效率问题，就地方政府在确定和随机两 种外部环境下，分别构建了财政转移支付的效率模型，为中央利用财政转移支付制度更好地 配置资源和收入分配提供了可行的方法依据；设计了影响可持续发展的财政转移支付奖惩系 数，并对其进行了详细的讨论。 最后，本文总结了主要的研究结论，提出政府交叉事权未来的研究方向 关键词：政府交叉事权；财政激励机制：财政分权；委托一代理模型 a b s t r a c t r e s e a r c ho ng o v e r n m e n t a lc r o s s i n gd e c i s i o n m 峭。k i n g a u t h o r i t i e sa n df i s c a li n c e n t i v em e c h a n i s m a b s t r a c t d u r i n gt h ec o r p s eo fa d v a n c i n gt h em a r k e te c o n o m y , i ti si m p o r t a n tt od e a lw i t ht h ef i s c a l r e l a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n t s t oi m p r o v et h er e l a t i o n i tj si i l e v i t a b l et ob a l a n c eb e t w i nt h e f i s c a ic e n t r a l i z a t i o na n dd e c e n t r a l i z a t i o n i n t h ec o u n t r i e sw i t hm a r k e te c o n o m ya n df i s c a i d e c e n t r a l i z a t i o ns y s t e m ，t h et h e o r yo f f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nw a s e m p h a s i z e de x t e n s i v e l y c o n c e r n i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e m m e n t s ，t h ep r e s e n tt h e o r i e s c o n s i d e rt h a tf i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nm a ym a k et h el o c a lg o v e r n m e n t se x e r tj n f o r m a t i o na d v a n t a g e b e t t e r , a n di m p r o v et h es u p p l ye f f i c i e n c yo f p u b l i cg o o d s i tm a ya l s op r o v i d et h e mb e t t e re c o n o m i c p r o m o t i o nt op r e s e r v em a r k e t i n g - l e de c o n o m y t h ed e c i s i o n - m a k i n ga u t h o r i t i e sb e t w e e nt h e 伽仃a ia n dt h el o c a l g o v e m m e n b j st h ef o u n d a t i o no ft h et h e o r yo ff i s c a l d e c e n t r a l i z a t i o n ，d e m a r c a t i n gc r o s s i n gd e c i s i o n m a k i n ga u t h o r i t i e sb c t w e g o v e r n m e n t s s c i e n t i f i c a l l y i sa ni m p o r t a n tb u tad i 塌c u l ti s s u e w h i c hd e c i d e st h ef i s c a lr e v e n u e sa n d e x p e n d i t u r e so f g o v e m m e n t s ，a n dt h ee f f i c i e n c yf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t 0 n eo fm a i np r o b l e m si st h ei n c a n t i v em e c h a n i s mi nt h er e l a t i o n s h i pb e t w 啪c e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n t s t h e r ea r et w op r i m a r ym o d e so f t h ei n c e n t i v em e c h a n i s r m o n ei sf i s c a lt r a n s f e r p a y m e n t , t h eo t h e ri sj o be v a l u a t i o no fl o c a lo f f i c e h e l d e rt h eb a s i cp r o b l e mo ff i s c a li n c e n t i v e m e c h a n i s mi st od e s i g nab a s e o fa nj n c e n t i v em e c h a n i s mb c t w o o nt h ec e o t r a ia n di e o a l g o v e r n m e n tt h ed i s s e r t a t i o nf o c u so nt h ec r o s s i n gd e c i s i o n m a k i n ga u t h o r i t i e sb e t w e e nt h ec e n t r a l a n dl o c a lg o v e r n m e n ta n dd i s c u s st h ee f f i c i e n c yo f f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t ， f i r s to fa l l ，t h i sd i s s e r t a t i o na n a l y z e sd e v e l o pc o n d i t i o n so fg o v e r n m e n t a ld e c i s i o n m a k i n g a u t h o r i t yr e l a t i o ni nd o m e s t i ca n df o r e i g nc o u n f f yt h r o u g hn e a t e n i n gt h ei n t e r r e l a t e dl i t e r a t u r e s t o m a k eac l e a r d i s t i n c t i o no fc e n t r a ja n di o c a l g o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n ga u t h o r i t y , t h i s d i s s e r t a t i o nm a n a g e sw e l f a r e - e c o n o m i c st h e o r y , a c c o r d i n gt ot h er u l eo fc o s t - r e c e i v e , i np o 抽to f s o c i a lw e l f a r em a x i m u mv i e w , m a k e sam a t hm o d e l ，m a k e saw h o l ed i s t i n c t i o nt od e c i s i o n m a k i n g a n t h o r i t yi nm a r k e te c o n o m i cc o n d i t i o n 。 t h e n ，t h i sd i s s e r t a t i o nu a e st h e t h ep r i n c i p a l - a g e n tm o d e lt oa n a l y z et h ec r o s s i n g d e c i s i o n m a k i n ga u t h o r i t i e sb e t w e e nt h ec a n t r a ia n dl o g a ig o v e r n m e n t a c c o r d i n gt ot h em o d e io f h o l m s t r o ma n dm i l g r o m ，t h ed i s s e r t a t i o ni m p r o v e st h em o d e lb ya d d i n gap r o b a b i l i t yc o n s t r a i n t p a r a m e t e r , a n dt h e nc o n c l u d i n gt h a tb o t hc e n t r a lg o v e m m o n ta n dl o c a lg o v e m m a n ts h o u l dt r yt h e i r b e s tt or e d u c et h ej o i n i n g - e f f o n - c o s tc o e f f i c i e n t f u r t h e r m o r e ，c o n s i d e r i n gt h ed i t i e r e n te x p e c t a t i o no nn a t u r a js t a t e t h e m o d e | l si m p r o v e d o n , t h em o d e lb e c o m e sm o r ep r a c t i c a la n dm o r eo p e r a t i o n a l a c c o r d i n gt ot h em o d e l d u r i n gt h e d e c e n t r a l i z a t i o n ，t h ec e n t r a lg o v e m m e o ts h o u l dc o m m u n i c a t ew i t hi o c a ig o v e m m e n t s t of o r ma r e l a t i v e l yi m p e r s o n a le x p e c t a t i o n t h ed i s s e r t a t i o ne s t a b l i s h e sas u p e r v i s i o na n de n c o u r a g e m e n t m o d e l ：v i e w i n gr e s u l t so fl o c a lg o v e r n m e n tb e h a v i o r s ，i st oi n f e rt h e i rc o n d i t i o n a le x p e c t a t i o n ， w h i c hc a l lb et a k e na st h eb a s i so f t h ei n c e n t i v em e c h a n i s ma n ds u p e r v i s i o n o nt h eb a s e so ff o r m e rt h e o r e t i ca n a l y s i s ，t h ed i s s e r t a t i o nu s e sc o b b - d o u g l a sp r o d u c t i o n f u o c t i o n ，t a k e sf i s c a le x p e n d i t u r e so f c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t sa si n v e s t m e n tp a r a m e t e r s ，a n d g e t st h eo p t i m a ld e c e n t r a l i z a t i o ni n d e xb ym a k i n gt h ep r o v i s i o no f p u b l i cg o o d sm o s t 东南大学博士学位论文 1 1 l ed i s s e r t a t i o ni n t r o d u e e st h ed e v e l o p m e n to fi n c e n t i v em e c h a n i s mi ne c o n o m i c ，a n da p p l i e s t h et h e o r yt o d e s i g no ft h ei n c e n t i v em e c h a n i s mb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e m m e n ta n da n a l y e dr a t c h e te f f e c ta n dr e p u t a t i o ne r i e e t t h ed i s s e r t a t i o na l s oa n a l y z e d 山ee 衔c i e n c yo ff i s c a lt r a n s f e rp a y m e n tu n d e ra s y m m e t r i c i n f o r m a t i o n a n dd e s i g n e da r lj n c e n t i v em e c h a n i s mm o d e lf o rd e c i d i n gt h eb a s eo fa ni n c e n t i v e m e c h a n i s mb e t w e e nt h ec e n 仃a ia n di e t a lg o v e r n m e n ti nc a s eo f u n c e r t a i nf u i u r er e v e n u e a n dp u t f o r w a r dc o e f f i c i e n to f r e w a r d sa n dp u n i s h m e n ti n f l u e n c i n gs u s t a i n 曲l ed e v e l o p m e n t f i n a l l y , t h em a i nc o n c l u s i o n so f t h ed i s s e r t a t i o na n dt h ef u l u r er e s e a r c hd i r e c t i o na r eg i v e n k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t a lc r o s s i n gd e c i s i o n - m a k i n g a u t h o r i t i e s ；f i s c a l i n c e n t i v e m e c h a n i s m ；f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n ；p r i n c i p a l a g e n tm o d e l 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 7 - 4 , 1 - 3 。 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包 括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 一签掣新签触 z 型a ) b 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 中央和地方政府管理职能的划分主要是指中央与地方政府间事权的界定与划分，以及由 事权划分而产生的财权划分理论、财政转移支付理论、财政管理体制理论，而其中最主要的 则是中央与地方政府问事权的界定和划分问题。 政府问( 中央与地方政府) 管理职能的界定与划分( 这里就是指事权的界定和划分，下 文即同) 是财税管理理论研究中具有基础性和关键性的学科前沿研究问题l ”。虽然国内外学 者对政府间财权划分理论、财政转移支付理论、财政管理体制理论已做了大量的研究工作， 但这些研究工作还存在不足，集中表现在就是未能从中央政府与地方政府管理职能的角度进 行研究，没有在中央和地方政府间管理职能科学划分的基础上进行科学研究。众所周知，财 政管理体制的改革与调整离不开中央政府与地方政府管理职能的划分，政府职能的有效行使 和转变离不开政府间管理职能的界定，各级政府闻的税收结构包括税制改革和调整都离不开 政府间管理职能的界定，政府问财政转移支付的建立同样要依赖于政府问管理职能的科学界 定显然，政府间管理职能界定与划分是财税理论研究和财税管理中必须解决的核心问题， 是政府间财权配置的科学依据，也是科学建立政府问财政转移支付制度的前提条件，更是有 效制定财政政策和预算管理体制的关键问题 中央政府的管理职能范围一般包括：涉及国家整体利益的全国性的公共产品和服务；与 国民经济总量、经济结构、产业政策、经济稳定与发展密切相关的事务：具有较强的外部性 和规模经济特征，以及跨省际的、并在定程度上涉及全国整体利益的公共产品的供给等 省级以下地方政府主要负责社会服务、基础设施、社会管理和地方性的文化新闻事业四个方 面的事务。另外对于交叉性管理职能，如果是中央和地方共有的职能，在地方政府管辖范 围之内的事务由地方负责、超出地方政府管辖范围之内的事务则应由中央政府出面进行相 应的协调。 中夹与地方政府问存在很多交叉事权。在交叉事权领域，没有具体规定各级政府的职责 和权力范围，从而难以判断其归属。比如。中央政府具有管理全国公安，司法行政等工作的 职能，而各级地方政府同时也具有管理本地行政区域内的公安、司法行政等工作的职能：在 农村公共服务方面本该由上级政府投资的公共服务，却有相当数量通过转移事权交由下级 政府提供，甚至村民自治委员会还承担了较多的政务，供给主体错位现象严重，这样，形成 了财权层层上收，而事权层层下放，乡镇以下政府财权和事权越来越不对称的局面；电视节 目、信息、医疗保健、环境保护，计划生育，以及教育、医疗、道路等存在“交叉性”纯公 共产品和准公共产品。合理划分中央与地方政府的交叉事权的关键是如何处理好中央与地方 政府的关系，实质上是中央政府如何处理在该事权领域的分权程度问题。 东南大学博士学位论文 西方发达国家大部分已经建立了明确的政府间财权和管理职能关系，并且以法律形式对 各级政府的责任和权限进行了规定。目前，西方学者的研究大部分集中于以下几个方面”： 一、对分权的成效进行评价；二、重新审视政府间财政关系对私人部门和社会的作用；三， 分权与经济效率和宏观经济控制的关系：四、税收分权和支出分权的关系。但是，由于国家 发展的情况不同，加上我国政府间财政体制环境比较复杂西方政府问财政关系已有的研究 成果中，能从理论和实践上为我国政府问财政关系提供有效决策支持和借鉴的是有限的。 我国在财政领域对政府间财政关系的研究主要集中于：一、如何完善分税制财政管理体 制，如何对政府间财权进行划分和完善以及财政转移支付制度的建立等方面；二、区域划分 对政府间财政关系的影响：三、分权的绩效评价：四、税收收入能力估算的研究；五、税制 结构的研究等。 但是，上述问题的研究未能从根本上解决政府间财政关系的划分等问题，其主要原因是 未能很好地解决我国政府间管理职能划分与界定这样一个关键性和基础性的问题。因为管理 职能划分是处理政府财政关系的关键所在，只有科学的界定管理职能范围，进而以此为基础 划分财政支出范围才能确定以主体税种为核心的税收体系和科学的政府间财政关系。因此， 科学界定政府间管理职能关系的研究是一个具有实际意义和理论意义的课题。然而，目前这 方面定性与定量相结合的研究文献不是很多。 目前，对于我国政府阃财政关系应采取财政分权理论这一点，学术界已经达成共识”， 但如何科学划分政府间管理职能仍然是一个讨论的焦点问题。我国管理职能界定需要解决的 主要困难有以下几个方面：一、政府之间管理职能关系划分涉及因素众多，属于复杂的财税 管理决策问题。政府间财政关系划分方案的制定、管理职能划分的评估方法的选择，不仅要 考虑各级政府职能相关的各种支出，要考虑各地区公共产品的实际受益范围和外溢效应，要 考虑理论标准支出的确定同时还要考虑经济环境的变化对公共产品的提供提出的要求等； 二，不确定性因素众多。由于许多信息是描述性的，甚至是模糊的，没有一定评估标准，属 于典型的劣构化决镱问题，从而给政府间管理职能关系的确定与支持工具的研究带来困难； 三、目前一些研究缺乏对政府问管理职能关系划分过程的系统思考划分原则、划分方法、 划分内容、划分结果忽视了或过分简化了政府问管理职能责任决策过程中复杂性问题的处 理，因此相关内容的研究成果缺乏理论基础和实际可操作性，不能科学合理的解决政府间财 政关系等问题。 在中央与地方政府的关系中激励问题是另一个主要的问题之一。在我国，中央政府基 本上只负责制定法律和政策，中央政府为了管理全国事务而制定全国性法律、法规和政策， 但这些法规政策却必须在执行中才能发挥作用中央政府缺乏执行自己政策的工具，执行工 作则几乎全部依靠地方政府。在政策制定与执行相分离的体制下，从中央政府到基层政府漫 长的执行控制与监督链条可能使执行的效率不断衰减。因此，为保持执行效率，必须有一 套激励约束机制，督促地方政府执行中央政府的法律与政令。中央应该怎样对地方政府进行 激励，使地方政府的效用达到p a r e t o 晟优，是众多经济学家一直关注的论题。中央对地方 政府的激励采用的方式主要有在财政上对地方进行转移支付和对地方政府官员的职位晋升 2 第一章绪论 等激励方式，而这两种激励方式与“棘轮效应”和“声誉效应”密切相关。 基于政府间管理职能关系的重要性和复杂性，本文认为，对政府问管理职能关系的研究， 有必要根据我国政府间财政体制结构的特点，突破传统单纯定性化研究思路，采用定量化的 研究方法。为此，本文用博弈论理论对政府间管理职能关系进行研究。博弈论在微观经济领 域已经得到了广泛的应用。如博弈论从信息揭示的角度出发，把市场价格机制分析这一古典 理论的核心扩展为一般的机制分析，以信息需要量、信息揭示成本、激励相容( i n c e n t i v e c o m p a t i b i l i t y ) 等作为各类机制的评价标准，对各类竞价拍卖机制、组织设计等进行深入的 比较分析，但在宏观经济领域却很少涉及。博弈分析的特点是强调多个利益主体共同进行决 策产生的相互作用和影响，尤其重视个人理性与集体理性之间的关系它从行为分析的角度 出发，强调并宪出个人理性在经济分析的作用 将信息经济学引入政府间管理职能关系的研究是一个新的研究思路。作为公共政策的制 定者，中央政府面对的是一个由各级地方政府组成的行政体系。由于信息搜集成本和传递成 本，地方政府可能掌握关于自身特征一一如地区经济实力的信息而中央政府却无法准确、 全面地了解这一信息。从信息经济学角度看，中央政府与地方政府之间存在一种委托一代理 关系，中央政府和地方政府之间存在着非对称信息的博弈行为以及动态调整的关系。中央政 府是委托人。将一部分权力下放给地方政府由地方政府执行。地方政府是中央政府的代理 人，地方政府比中央政府拥有更多地信息，两者的行为相互影响。所以政府间最优管理职能 关系问题也是一个激励机制的设计问题，它关系到如何诱使地方政府揭示私人信息和在非对 称信息的情况下如何设计最优管理职能关系管理职能分配的核心是利益分配问题，也即各 方主体能否达成协议的问题。博弈论和信息经济学从理论上为解决中央政府与地方政府以及 地方各级政府之间多主体利益协调问题提供了技术可行性。 对于博弈论在政府间财政理论中的应用，已有部分学者进行研究“”例如社会主义 经济中的国有制理论。在国有制下，国家拥有并控制社会的全部资本并建立一个单一的等级 制，将工人、经理和干部的劳力程度，工资分配，控制的宽度以及等级制的层级数看作内生 变量，运用最优控制的数学方法。可以证明，在原等级制下，努力程度和工资都是递减的。 当经济扩大而其技术进步时，工人的工资和努力下降，但最高层的干部更加努力，工资随之 增加，从而工资收入差距增加，整个经济呈现规模效盏递减又如，公共财政预算活动中公 共品的提供问题，公共支出是与公共品的供给密切联系在起的，公共支出集中反映着政府 的政策选择。政府决定以多少数量和何种质量向社会公众提供公共品，此时公共支出实际就 是执行这些政策所必须支付的成本。所以公共支出就是政府行为的成本。由于某些公兆品的 提供存在一定的搭便车现象因此在公共品的提供过程中。是政府与私人( 或企业) 之问的 一种博弈行为。政府和私人( 或企业) 作为决策的主体他们的策略选择至关重要。运用囚 徒困境理论进行分析，结果显示参与主体( 私人或企业) 不愿出瓷投瓷这些公共品，而最终 选择的是纳税并由政府出面解决 从以上的研究文献可以看出，政府官员作为政府的行政管理人员，同样也是一个经济理 性人，政府间管理职能分配中关键问题就是如何有效的确定地方政府的职权范围并确保地方 3 东南大学博士学位论文 政府承担责任和履行义务。但是中央政府不可能对地方政府的所有活动进行监控，这样做监 控成本过高。因此，中央政府与地方政府之间的信息是非对称的。两者之间的关系属于非对 称信息下的委托一代理关系。可以运用信息经济学的思路对政府间管理职能问题进行分析。 1 2 本文的理论基础 1 2 1 事权与交叉事权、财权及财力的概念界定 一，事权与交叉事权 所谓事权，可以理解为某一级政府所拥有的从事一定社会经济事务的责任和权利，例如， 中央政府负责国防、外交事务，地方政府负责初等教育、城市绿化事务等。从定义可以看出 是责任和权利的统一，单单把它理解为政府的责任或权利都是片面的因此，事权不等同于 事费，事责只是从灵任的方面来体现事权。 交叉事权是指各级政府共同拥有的责权。有些事权，为了提高政府的履行效率，或考虑 到公平等因素，往往需要由多级政府来承担，这就形成了交叉事权。目前，多数发达国家对 诸如教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、社会治安、道路交通等涉及公民生存与发展基 本条件的公共物品，都采用提供责权多层次划分、筹资责任两级以上分担的方式解决i “ 根据公共产品的层次性理论，可以确定市场经济中各级政府事权划分的大致框架：一般 来说中央政府负责下列六个方面的事务：( 1 ) 全国性公共产品的提供；( 2 ) 外部效应波及 全国的混合产品的提供；( 3 ) 再分配政策的实施：( 4 ) 稳定政策的实施；( 5 ) 全国性自然垄 断行业的公共生产；( 6 ) 对地方财政的调控，包括缩小各个地区间有差别的财政净利益，实 现各地区最低公共服务水平的均等化，引导或矫正地方财政行为使之符合中央的偏好与政 策，弥补地方财政缺口。 相应地，地方政府负责下列三个方面的事务；( 1 ) 地方性公共产品的提供；( 2 ) 外部效 应限于地方的混合产品的提供；( 3 ) 地方性自然垄断行业的公共生产。有些公共产品的受益 范围既具有地方性，又具有全国性，如国道、国家级风景区等，这类公共产品应由中央与地 方共同提供。 二、财权 从广义上看，财权可以理解为某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支 出权；从狭义上看，财政权主要指财政收入权。在讨论事权、财权与财力的关系时，一般采 用第二种含义。 从法律角度看财政管理权限( 包括财政收入权与支出权) 也可分解为财政立法权、执法 权与司法权三个要素，这三大要素在中央与地方之问的不同组合，便形成了三种类型的财政 体制。( j ) 分散型财政体制，以美国为代表，各级政府均拥有相对独立的财政立法权、执法 权和司法权。这种财权划分方式有利于保证各级财政尤其是地方财政自主地组织和支配财政 4 第一章绪论 资源，但对各级政府在财政政策上的协调性要求较高，( 2 ) 适度集中型财政体系，以德国和 日本为代表，主要特征为立法权集中，执法权分散。这种体制具有集权而不统揽，分权而不 分散的优点，但其“中庸”特征也可能导致某些改良主义的弊端。( 3 ) 集中型财政体制，以 英国、法国和意大利为代表财政立法权和执法权主要集中于中央，地方只拥有较小的调整 权限。这种体制的优缺点恰与分散型财政体制相反。 有必要指出，财政收入权的三个要素立法权、执法权和司法权是可以相互分离的。 例如，某些税种由上级政府确定其税基和税率，而由下级政府进行征管。进一步，判断一级 政府是否拥有某项财政收入权的标准，并不是看其是否完全掌握了该项收入的立法权、执法 权及司法权，问题的关键在于，该级政府是否拥有获得并支配这项收入的权力例如，地方 政府有获得转移支付的权力，但对转移支付的规定和执行，大部分是由中央政府完成的 按照财政收入的具体性质财政收入权可以划分为下列几类：征税权、收费权、资产收 益权、借债权，获利转移支付权等。在市场经挤条件下，征税权应该是财政收入权的核心 三、财力 对财力可作两种理解，一是指某一级政府直接组织和支配的财政收入，加上“直接”二 字，是为了区别于政府通过转移支付而间接获得的财政收入；二是指某一级政府的财政收入 能力，包括征税能力、收费能力、获取资产收益能力，借债能力等，当然也不包括转移支付 在内两者分别从静态和动态的角度来认识财力，前者是后者的结果，因而在本质上是一致 的。与财权的核心是征税权相适应，财力的核心是征税能力 一级政府拥有的财力大小主要由两个因素决定：( 1 ) 财政资源的丰裕程度，这取决于经 济发展水平。般来说，税基分为三类：财产、所得和消费。一般情况，经济发展水平越高， 居民的收入和消费水平就越高财产积累也越多政府的征税能力就越强。( 2 ) 政府征税的 权力大小。主要从三方面判断：首先，政府是否拥有确定税基和税率的杈力在大多数国家， 这项权力都由中央政府行使，地方政府没有被赋予这方面的权力：其次，政府是否拥有独立 的税收征管权，中央政府与地方的税收征管是否分开；最后，政府的税收收入是否由自己支 配如果一级政府拥有上述三方面的权力，那么它的征税权力就比较大反之则较小 四、事权与财政权的一致性 事权规定了政府承担社会经济事务的性质和范围，而政府从事社会经济事务需要相应的 财政支出作为保障，因此事权实际上确定了政府的支出责任。财政支出总是以相应的财政 收入为前提，而财政收入又是由财权决定的。因此，事权必然与财权发生联系，进一步看 这种联系表现为事权决定财权，两者具有一致性。 上述思路可表示为：事权一财政支出责任一财权。 事权与财权的一致性，表现在性质与数量两个方面。从性质上来看，不同的事权对应着 不同的财权。例如，政府提供公共产品的资金来源是税收，这要求政府捌有征税权，典型的 如国防、外交，不能想象，政府可以通过收费来提供国防和外交。又如，政府提供混合产品 的资金应由税收和使_ e i 费共同承担，这要求政府不仪拥有征税权，还要拥有收费权，典型的 东南大学博士学位论文 如道路，其建设维护资金一般由税收和收取的车辆通行费承担。从数量上来看，某一级政府 承担的事权大小与其拥有的财权大小是一致的。例如，中国在计划经济时期，中央政府承担 了大部分事权，地方政府承担的部分则相对较小，因此财权大部分集中于中央，地方财政 只是中央财政的附属物。改革开放以后，中央政府的许多事权向地方政府转移，相应地，地 方拥有的财权也在逐步扩大。又如，地方政府在提供具有效益外溢特征的地方性公共产品时， 有权要求获得中央财政的转移支付。 五、事权、财权与财力的不对称性 事权与财权是致的，但它们与财力之间是不对称的。这种不对称性表现在横向与纵向 两个方面。 所谓横向不对称，是指与虽低公共服务水平相比有的地区财力充足，有的地区却财力 匮乏。横向不对称可用财政自给率指标来衡量，通常，这一指标在各地区的数值存在明显差 异，有的地区小于1 有的地区接近于1 有的地区大于l 。例如，就中国而言，东部发达地 区的财政自给率应该大于j ，面中西部发达地区的财政自给率一般小于l 。造成横向不对称 的原因有两点，一是各地区的自然资源禀赋、经济发展水平和人1 2 1 状况等存在差异，从而使 得它们的财政收入能力各不相同；二是各地区提供公共产品的成本存在差异。 纵向不对称，则是指中央政府掌握的财力一般大于本级支出的需要，而地方政府掌握的 财力往往小于本级支出的需要。造成纵向不对称的原因在于，中央政府担负着收入分配与经 济稳定的责任，需要掌握一块。多余”的财力来保障宏观调控的实现。 1 2 ，2 财政分权与集权 一、财政分权与集权的关系 财政学或公共经济学以前主要集中于研究发达市场经济国家，2 0 世纪肋年代以来经济 学家开始关注转轨经济和发展中经济中的财政问题，我国改革开放以来的财政问题也引起了 一定的关注，已经有若干研究成果。不过，总的看还比较零散。关于我国传统财政体制的内 生性，林毅夫等人( 林毅夫、蔡方、李周，1 9 9 9 ) 在系统解释我国传统计划体制的内生性时 曾经有过论述，在他们看来，作为传统体制的一部分的财政体制也是内生于重工业优先发 展的赶超战略。 关于财政分权与集权的关系，公共经济学文献十分丰富，形成了所谓的“财政联邦主义” 分支学科。财政联邦主义有广义和狭义之分，狭义的财政联邦主义仅仅讨论宪法结构和政府 组织真正实行联邦制的国家财政的分权和集权关系。广义的财政联郯主义则将讨论范围推广 到所有国家的财政分权问题。 财政联邦主义中最重要的概念是分权( d e c e n t r a l i z a t i o n ) 2 0 世纪8 0 年代以来财政分权 成为风靡全球的话题在发展中国家和转轨国家中，公共部门的分权作为打破政府管制，改 进经济绩效的手段而受到欢迎。在工业化国家，财政分权被视为控制公共部门增长改进公 共服务提供的机制。特别地，财政责任下放给更低级的政府，可以提高预算选择对“地方” 6 第一章绪论 需求和偏好的敏感性。所以，财政分权大受欢迎。但是，仔细考察，问题其实并不在于财政 分权本身，而是如何设计政府部门的垂直结构以便提高它的效率。中央政府有其明确的责 任。重要的是在各级政府之间恰当地划分财政责任和工具，即一些公共财政学者所喜欢用的 “最优财政联邦主义”( o p t i m a lf i s c a lf e d e r a l i s m ) 。财政联邦主义和地方财政的文献讨论了这 些问题。一方面，并不存在固定的规则或公式，世界各地的垂直财政结构和管理各不相同， 没有“最优模式”。另一方面经济学文献又确实为垂直的政府管理体制提供了一些一般性 的指导原则。 财政联邦主义的基本理论阐明了财政职能分配的基本框架。m u s g r a v e ( 1 9 5 9 ) 和o a t e s ( 1 9 7 2 ) 认为，中央政府应该执行宏观经济稳定，收入再分配财政职能，并提供全国性的公 共品。地方政府应该负责提供地方性的公共品，特别是执行资源配置职能l “i 。当然，也 有少数学者对这种职能分配提出质疑。财政联邦主义和地方财政方面最经典的文献之一是 t i e b o u t ( 1 9 5 6 ) 在政治经济学杂志( j p e ) 上的文章，通过一系列假定证明彻底的分权 和地区之间的竞争可以实现帕累托( p a r e t o ) 晟优l l q 。以后围绕他的这篇文章产生了大量的 文献。 关于政府问税收分配和政府间转移支付，些作者认为应该赋予地方政府相应的税收管 辖权，让地方政府自己负责为当地的财政支出筹资这样才能使得地方政府的财政权利和责 任对等，防止地方政府行使财政支出职能时的不负责任和地方财政赤字。一些作者则认为保 留适当的政府间财政转移支付是必要的，因为完全分权不利于实现地区之间的财政平等，不 利于中央政府实现自己的意图 有关发达市场经济国家财政联邦主义的问题争论不休，至于转轨经济和发展中国家的财 政联邦主义问题，虽然已经有的文献还不是特别丰富但是已经呈百家争鸣之势，在许多重 要问题上都莫衷一是。转轨经济在实现财政分权的时候，最大的问胚是混乱，许多不该下放 的权力和责任下放了，该下放的权力和责任却没有下放。另外地方政府的权力和责任十分 不对等，中央政府一味将财政责任赋予地方，同时却没有给地方政府相应的财政收入来源作 保证( 参见b i r de t a i 1 9 9 5 ) 。布兰查德和施莱弗( b l a n c h a r da n ds h l e i f e r ，2 0 0 0 ) 对中国 和俄罗斯的财政分权作了比较研究他们认为俄罗斯与中国在由计划经济向市场经济转轨 过程中实行的财政分权效果之所以截然不同，是因为两国在财政分权的同时，政治制度框架 却有十分不同的表现。中国在转轨过程中保持了政治上的中央集权，中央政府对地方政府保 持了比较有效的政治控制；而俄罗斯则在政治上实行了一种十分糟糕的分权改革，中央和地 方关系没有理顺政治上蹩脚的民主化使得地方政府行为不规范，中央政府对地方政府丧失 了基本的控制力。发展中国家的财政分权与转轨经济有些类似，总起来看中央集权还比较突 出，非经济因素制约着财政分权的发展。 钱颖一等人( q i a ne t a i ，1 9 9 8 ) 将对预算软约束的分析和财政联邦主义联系起来。他 们认为。中国改革开放以来政府分权造成地方政府之间的竞争，要素流动性增加对投资项目 和企业的预算软约束施加了一个机会成本限制。同时，货币的中央集权与财政分权一起硬化 7 东南大学博士学位论文 了预算约束，并有助于降低通货膨胀l 。钱颖一等人忽视了失败的投资项目和失败的企业 与有预算软约束的投资项目和企业的界限。实际上，只有承担了政府政策性负担的投资项目 和企业才