（行政管理专业论文）行政伦理失落及其伦理建设机制研究.pdf

中文文摘随着政府体制改革的深入，建立一支德、能、勤、绩各方面全面发展的行政人员队伍则显得日趋必要。“德”是其它三个方面协调发展的基础，因此，行政伦理的建设变得尤其重要。中国行政伦理现状、正确的行政人员的人性论理论、服务行政理论、伦理学的基本理论等是本文的基础。本文批判性地综合运用哲学、伦理学、行政学、政治学、社会学、心理学等多学科的相关研究成果，对行政人员的人性论、行政伦理的他律与自律机制、行政人格的形成等进行了系统的讨论。第二章对行政伦理失范及其行政伦理建设的必要性进行了分析。首先，指出了行政权的正确行使的必要性，提出行政自由裁量权的存在与广泛运用是必然的。其次，从分析我国行政伦理失范的表现形式及其危害性入手，探讨了行政伦理失范现象产生的原因行政伦理失范是行政权力的一种异化现象，这些必然要求我们进行行政伦理建设和创建服务行政。第三章首先概括性提出行政伦理建设的价值取向和建设机制；接着又提出并认为，行政人员同一般入一样是“道德入”与“经济入”的统一体。当前，行政伦理建设中的突出问题是尚没有在全社会树立正确的行政人员的人性论观念。我们必须树立正确行政人员的人性论观念，以便于治理行政伦理失范。第四章和第五章探讨了行政伦理的他律和自律，是本文的重点。行政人员的伦理的他律和自律包括：行政伦理的社会监督机制、行政人员的职业道德的追求、行政人格化、行政文化在行政人格形成中的重要作用等。还认为，服务行政是2 l 世纪中国行政管理的方向选择，服务行政是能力本位的行政，服务行政的政府是引导型政府。这些都是行政伦理失范的有效对策。在前文论述的基础上，本文结论部分试图设想出行政伦理管理模式并且对本课题的研究前景迸行展望。关键词：行政伦理失范行政人员的人性论行政伦理建设机制a b s t r a c tw i t ht h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n t a lr e f o r m ，s e t t i n gu pat e a mo fa d m i n i s t r a t o r sw h o s ev i r t u e ，a b i l i t y , d i l i g e n c ea n dp e r f o r m a n c ea r ea l le x c e l l e n ti sg e t t i n gn e c e s s a r yd a ya f t e rd a y t h i sa r t i c l ew a sb a s i n go nt h et h e o r yo ft h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h ee t h i c so fc h i n e s ea d m i n i s t r a t i o na n dt h et h e o r yo fc o r r e c th u m a nn a t u r ea n di t sh i s t o r i c a ls t a t u so ft h ea d m i n i s t r a t o r sa n dt h et h e o r yo ft h es e r v i c ea d m i n i s t r a t i o na n dt h eb a s i ct h e o r yo fe t h i c s c r i t i c a l l yi n t e g r a t i n gr e l a t e da n dt h o u g h t sf r o mp h i l o s o p h y ，e t h i c s ，a d m i n i s t r a t i v es c i e n c e ，p o l i t i c s ，s o c i o l o g y ,p s y c h o l o g y , e t c ，t h i sa r t i c l es y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e dt h eh u m a nn a t u r ea n di t sh i s t o r i c a ls t a t u so fa d m i n i s t r a t o r s ，t h em e c h a n i s mo fc o m p u l s i v ed i s c i p l i n ea n ds e l f - d i s c i p l i n eo fc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，a n dt h ef o r m i n go fa d m i n i s t r a t i v ep e r s o n a l i t y ，e t c c h a p t e r2p r o b e di n t ot h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c a lf a u l ta n dt h en e c e s s i t yo ft h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s f i r s t l y , i tp o i n t e do u tt h en e c e s s i t yo ft h ep e r f o r m i n go fa d m i n i s t r a t i v ep o w e r ，a n dp u tf o r w a r dt h a tt h ee x i s t e n c ea n dt h ea p p l i c a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o ni sn e c e s s a r y s e c o n d l y , i tb r o u g h tf o r t hi t si d e a so nt h e i rc a u s e sf r o mv a r i e t i e sa n dh a r mo ff a i l i n gb e h a v i o r so fa d m i n i s t r a t i o ne t h i c ，t h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c a lf a u l ti sak i n do fa l i e np h e n o m e n o no fa d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n dt h a tt h e s ed e m a n di n e v i t a b l yt h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sa n dt h er e f o r i no f s e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n 、i nt h ef i r s tp l a c e ，c h a p t e r3g e n e r a l l yr a i s e dt h ed i r e c t i o no f v a l u ea n dm e c h a n i s mo ft h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c a lc o n s t r u c t ，a n dt h e np u tf o r w a r da n dt h o u i g h tt h a tt h ea d m i n i s t r a t o r sl i k ea no r d i n a r yp e r s o ns h o u l db et h ec o m b i n a t i o no f ”e c o n o m i cp e r s o n ”a n d ”m o r a lp e r s o n ”n o w a d a y s ，t h ep r o m i n e n tp r o b l e mo nt h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c si st h a tp e o p l ei nt h ec o u n t r yh a v en o te r e c t e dc o r r e c th u m a nn a t u r ea n di t sh i s t o r i c a ls t a t u so ft h ea d m i n i s t r a t o r s w es h o u l de r e c tt h ec o r r e c th u m a nn a t u r ea n di t sh i s t o r i c a ls t a t u so fa d m i n i s t r a t o r s ，s ot h a tw ec a nh a r n e s st h ee t h i c a lf a u l to fa d m i n i s t r a t i o n c h a p t e r4a n dc h a p t e r5p r o b e di n t os e l f - d i s c i p l i n ea n dc o m p u l s i v ed i s c i p l i n eo fa d m i n i s t r a t o r s e t h i c s t h e ya r et h ee m p h a s i so ft h i sa r t i c l e s e l f - d i s c i p l i n ea n d4c o m p u l s i v ed i s c i p l i n eo fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sc o n t a i n e dt h es o c i a lm e c h a n i s mo fs u p e r v i s i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，t h ep u r s u i n go fp r o f e s s i o nm o r a l so fa d m i n i s t r a t o r s ，a d m i n i s t r a t i v ep e r s o n i f y , t h ei m p o r t a n tf u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei nt h ef o r m i n go fa d m i n i s t r a t i v ep e r s o n a l i t y , e t c i ta l s ot h o u g h tt h a ts e r v i c ea d m i n i s t r a t i o ni sac h o i c eo fd i r e c t i o no fc h i n e s ea d m i n i s t r a t i o ni nt h e2ls tc e n t u r y ,t h a ts e r v i c ea d m i n i s t r a t i o ni sc o m p e t e n c e b a s e da d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h a tt h eg o v e r n m e n to fs e r v i c ea d m i n i s t r a t i o ni st h eg u i d i n gg o v e r n m e n t t h e s ea r et h ee f f e c t i v ec o u n t e r m e a s u r e so f t h ee t h i c a lf a u l to f a d m i n i s t r a t i o n b a s e do na l la b o v ea n a l y s e s ，a tt h ee n do ft h i sa r t i c l e ，it r i e dt ot h i n ko u tt h em a n a g e m e n tm o d eo fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sa n dp r o s p e c t e dt h ef u t u r eo ft h i sd i s c h s s j o nk e y w o r d s ：t h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c a lf a u l gt h eh u m a nn a t u r ea n di t sh i s t o r i c a ls t a t u so f a d m i n i s t r a t o r s 血em e c h a n i s mo f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c a lc o n s t r u c t5一、问题的提出第一章绪论第一节选题说明行政伦理及其建设是近年来行政管理研究中的一个热点。随着行政权的扩张，在公共行政实践中普遍存在着公共行政专业自主性和必要的自由裁量权问题。这种“自由”既处于法律框架之内，又超出法律条文之外，要使行政行为以公共利益为最高准绳、合法、合理，需要加强行政伦理建设的理论研究。行政伦理困境的产生自有其社会、经济和历史根源，而其实质却是责任的冲突性。伦理困境的解决既有赖于法律程序和组织制度建设方面的改善，更有赖于行政人员个体基于伦理自主性基础上的负责任的行为。因此，在认识到行政法治建设的重要性的同时，我们也应废看到现代行政的出路还在于以德治政。行政伦理建设机制是合法合理行使行政权的重要制约机制。本选题的题目是“行政伦理失范及其伦理建设机制研究”。之所以选择这样一个题目，除了上述原因，还有以下几个层次的原因：1 、行政伦理学研究集中关注的问题有两个。( 1 ) 公共行政与公共政策的价值理念，包括行政人员对于社会的公平、公正等内容：( 2 ) 行政人员的德性与自主性，主要涉及给予行政人员何种伦理定位，行政人员应具有哪些美德，行政人员的权利与义务，行政人员的道德形成机制，行政人格的形成等问题。这些问题是行政学理论研究中的基本问题，属于行政哲学层次的问题，也是行政实践的问题。2 、行政伦理学包括决策伦理学( 研究行政决策过程和公共政策本身的价值取舍和伦理抉择) 、组织伦理学( 主要研究组织制度、结构和文化氛围之伦理内涵) 、行政人员的伦理学( 主要研究行政人员个体的伦理建设) 等。其中，行政人员是行政主体的代表，行政人员的伦理是研究体系的“坐标原点”，因为行政人员个体刁是真正的伦理主体，是一切行政伦理责任与义务的最终承担者。所以，本文针对行政伦理失范问题，对行政伦理建设机制进行探索，涉及到行政人员的6人性论、他律与自律机制以及行政人格的形成机制的研究等。本文虽然存在不足但是有一定的理论意义和现实意义。就本文的理论意义而言，在广1 泛阅读相关文献以后，形成自己的框架，将有限的时间和篇幅投向自己觉得首先必须引起重视的、解决的一些理论问题。大部分问题是被国内外行政伦理学者提及过、涉及过或论述过。我重谈这些问题的目标是试图系统地、有重点地、补充性地提出自己的看法。文章的现实意义有下述两点：首先，如果本文的论证没有什么差错的话，那么我的期望是，本文首先至少引起人们对于相关问题能够有一些反思，尤其是对于那种单向的、他律、抑止论的行政伦理建设模式及其基础观念的反思。其次，本文所正面提出的建设性建议可能具有一定的指导意义。这些便是本文的实践意义。二、本文研究的基本框架第二章对行政伦理失范进行了分析。先分析行政权的正确行使的必要性，以及为防范行政伦理失范而进行行政伦理建设的必要性，在此基础上，弄清行政伦理失范的现状并剖析其原因。第三章概述了行政伦理价值取向及其建设机制的内容，这是防范行政伦理失范的重要机制；并且分析了行政伦理建设的人性论基础，正确的行政人员的人性论观念的树立是防范行政伦理失范的重要基础。第四章详细地分析了行政伦理的他律建设的途经，是防范伦理失范的外部控制。本章认为，行政伦理的他律建设的途经包括行政伦理制度化、社会监督的加强、现行的行政监督制度的完善、激励机制的建立，等等。其中，服务行政是我国行政改革的方向，是道德的制度化，是制度的道德化。第五章详细地分析了行政伦理的自律建设的要求，是防范行政伦理失范的内部控制。本章分析了行政人员的行政职业道德的追求、道德意识的行政人格化、行政文化在行政人格形成中的重要作用、道德判断机制的建立，等等。结论部分对于行政权的正确行使和行政伦理失范的防范，就负责任的行政伦理管理模式谈了自己的一孑l 之见，就行政伦理建设机制给出结论，并对本课题的研究前景作了展望。7三、文献综述行政伦理是行政学与伦理学交叉的应用伦理。西方的行政伦理奠基于2 0 世纪3 0 年代到6 0 年代，形成于2 0 世纪7 0 年代，关注的是公共行政中的“责任”、“效率”等伦理问题。国内对行政伦理的研究是与中国的政治体制改革基本同步的，从2 0 世纪8 0 年代开始，进入2 1 世纪之后，研究逐步走向深入，成果不断增多。( 一) 行政伦理的相关概念界定伦理是指处理人们相互关系所应遵循的道理和准则，是在社会生活中自发形成的调整人们相互关系以及个人和社会之关系的行为规范的总和。伦理主要是通过社会舆论、传统习俗和内心信念来维系并发挥作用的。道德和伦理都是指社会生活和人际关系符合一定的准则和次序，从而使社会变得和谐而有秩序。有的学者把伦理和道德区别开来，认为伦理是包含着道德而又高于道德的社会的法则，伦理是相对于个体道德的外在的、社会的规范和价值。有的学者主张伦理在使用的时候可以等同于道德，正如小仓志祥所指“伦理和道德的关系也清楚了。在通常情况下，这两个词的使用，是没有区别的。”“1 邹渝在道德与文明2 0 0 4年第5 期撰文认为，伦理与道德是有着显著区别的两个概念，伦理范畴侧重于反映人伦关系以及维持人伦关系所必须遵循的规则，道德范畴侧重在反映道德活动或道德活动主体自身行为之应当；伦理是客观法，是他律的，道德是主观法，是自律的；伦理是对人们行为应当理由的说明，而道德则是对人们行为应当境界的表达。从伦理与道德的关系的角度出发，一般认为行政伦理就是关于行政道德的学说。行政道德“是由社会经济关系所决定，适应行政管理需要而产生，由行政公务人员的内心信念、传统习惯、社会舆论以及法律义务等要素维系的一种特殊的社会道德现象。”。1 从动态的角度看，行政伦理“就是行政领域中的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，也可以说是政府过程中的伦理”。这种理解看到了行政过程的重要性，认为行政伦理“渗透在行政、公共行政与政府过程的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等等，直到行政改革之中”。【3 】从静态的角度看，行政伦理是“国家行政机 1 彭永捷论伦理建设与道德建设 j 现代哲学，1 9 9 9 0 1 6 2 6 7 2 梁禹祥制度伦理与道德建设 j 道德与文叽2 0 0 0 0 3 2 7 3 _ - p l l ；行政伦理概述 m 北京：人民出版社。2 0 0 1 6 2 6 48关及其工作人员在权力运用和行使过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和”。”珩政伦理就是行政人员的职业伦理。从行政伦理的内涵来说，“特定的利益关系原则是行政伦理的本质所在，特定的权利义务关系是行政伦理最基本的组成要素，特定的主体性价值是其基本结构，特定的约束机制是其基本功能，特定的范畴构成其基本体系，特定的文化内涵又反映了行政伦理发展的基本机制”。3 就其外延来说，行政伦理包括行政人员的个人品德、行政职业道德、公共组织伦理和公共政策伦理。在行政人员个体作为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指行政人员的行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和。”。( 二) 行政伦理的相关研究成果行政伦理体系的核心是行政伦理价值观。在国内学术界，当代中国的行政伦理价值观有三方面的内容已被基本达成共识的：( 1 ) “廉政”是行政伦理的价值基础，坚持公正和正义原则：“勤政”是行政伦理的价值核心，即要在“廉政”基础上，做到“勤政为民”，做到全心全意为人民服务。( 2 ) 中国现代公共行政的基本原则是人民主权原则，人民利益和公共利益是我国行政机关一切活动的根本出发点和归宿，融入现代效率观念和服务精神。( 3 ) 确立和完善行政人格是行政伦理的价值目标，行政人格是行政伦理价值观在行政人员身上的长期的稳定的具体表现，是行政人员与其他职业者相区别的内在规定性，是行政人员的伦理尊严、伦理品质、伦理境界以及所理解与实现的行政价值的总和。”1( 三) 相关论题的研究展望与不足行政伦理研究主要面向三大问题。( 1 ) 基本理论研究，包括对行政伦理的界定、行政伦理学的学科性质、行政伦理学的框架体系等；( 2 ) 行政的价值问题；( 3 ) 中国传统行政伦理思想的发掘。研究内容将从表面走向深入，如行政的价值问题需进步探索，行政自由裁量与行政法治的关系、公共管理的合理性限度及其局限性等将被关注。行政伦理的研究逐步深入到行政哲学的层面，推动行政伦理学学科体系的迸一步完善。研究方法从单一走向多样，目前主要采取的宏大叙事的方式其长处在于可以从宏观上考察各种关系，不足之处在于可能会使研究流于形式；案例研究、现场调查等方法是研究的重要途径。0 1 4 吴祖岍，王风鹤中国行政道德论纲 m 武汉：华中科技大学出版社，2 0 0 1 3 5 张国庆行政管理学概论 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 0 5 2 2 6 张国庆行政管理学概论 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 0 5 2 6 7 ：f 锋f i j 海平国内行政伦理研究综述 j 哲学动态2 0 0 3 1 1 1 8 2 1 ，3 3 8 曹望华国内行政伦理学研究综述 j 广东行政学院学报2 0 0 3 0 4 2 9 3 2研究成果主要从他者的视角去探讨如何规范行政人员的行为，强调法制、纪律等惩戒性手段的制约功能，而不够重视行政职业精神和职业道德对行政人员的行为的规范。应该继续加强相关学科的基础理论研究、积极引进和消化吸收国外相关学术领域的研究成果，为我国行政伦理的发展提供更好的理论支撑。我国正处于社会转型、政治体制和行政体制改革时期，行政伦理失范现象比较严重，需要相关的理论指导和建议；高等教育体系中的行政管理、公共事业管理专业刁冈0刚起步，非常需要相关的教材来填补空白。真正的学术研究还是应该从理论本身出发，遵循理论发展的基本规律，只有理论真正地得到发展才能更好地为实践服务。行政伦理与公共行政实践存在天然的依存关系。中国行政伦理研究必须建立在对公共行政现实的深刻理解和系统把握的基础上。如何“描述一分析一规范”我国的行政伦理现实，不仅是理论研究的需要，更是政治与行政改革之急需。随着公共行政管理现代化和专业化的推进，经过行政人员和学者们的共同努力，行政伦理掌在不久的将来定会成为一个有自己的知识产权的学科。第二节研究方法与术语用法说明研究方法说明对于行政人员的伦理建设的研究可以同时采用实证的方法和规范性研究。基于时间的限制和相关理论的薄弱，本文主要是用文献调研法，针对行政伦理失范状况，对行政伦理学的一些基本问题进行探讨。本文研究的基本方法主要有历史分析的方法、比较分析的方法、心理分析的方法、阶级分析的方法等。历史分析的方法，就是将行政伦理放在一定的历史条件下进行考察，研究其在某一特定时期赖以产生和发展的社会经济和政治制度，研究意识形态等上层建筑以及其他因素对其的影响，研究民族历史文化传统对行政伦理和行政人伦理发展的促进和制约作用。运用这种基本方法才能科学地发现和阐明行政伦理建设的成功经验和存在的问题。比较分析的方法包括纵向和横向的比较，是不同时代、不同民族和国家之矧的比较，辨别其异同，作出恰当的选择和评价的方法。心理分析的方法，就是从某种行政伦理行为入手，分析产生这种行为的内在l d动机，推论这种行为所引起的实际后果。它以行政伦理行为为中心，将内在动机和实际效果联系起来加以分析，透过行政伦理的现象去认识其特定的本质和发展规律。阶级分析的方法是认识阶级社会中的伦理现象和伦理问题的方法。在我国社会主义初级阶段同样也要运用这种方法，分析古今中外的伦理现象和伦理问题之间的必然联系，有助于行政伦理建设和行政人员的伦理建设。二、术语用法说明“行政人员”广义上包括国家行政部门中依法代表行政主体行使行政权的一切公职人员，不包括工勤人员，是“公务员”的同义语。行政伦理学视野中的行政人员是具有裁量权的责任行政者，是具有道德能动性的义务承担者，是根本性她受其自身信念与伦理约束的行动者，是以公共利益为最高准绳的价值负荷者。在本文中，“伦理”( e t h i c s ) 与“道德”( m o r a l ) 、“德性”( v i r t u e ) 与“道德”几乎是同义语。行政人员具有多重社会角色，同时承担着多重道德义务。当它们发生冲突时行政人员必须做出价值判断和选择，这应该是行政伦理的实质。伦理是指导道德主体的价值判断和选择的规范。伦理是关于道德的概括性东西。因此，相对于“道德”而言，“伦理”一词更有积极的意义。从伦理与道德的关系的角度出发，一般认为行政伦理就是关于行政道德的学说。2 9 李存成行政人的德性与实践 m 上海：复旦大学出版社2 0 0 3 7第二章行政伦理失范以及伦理建设必要性行政权力是一种公共权力，它的对象是公共事务，其追求的是公共利益。在行使行政权时，一些行政人员会不顾行政伦理的规范和原则，运用公共权力满足私利，损害公共利益。这种放弃或违背行政权力的公共性，进行非公共的活动，实现非公共的利益的行为就是行政伦理失范。现实中，行政伦理失范的现象普遍存在，甚至相当严重。因此，有必要先分析行政权的正确行使的必要性，在此基础上，弄清行政伦理失范的现状并剖析其原因，以便于深入分析行政伦理对行政权的制约，以及分析行政伦理失范的防范。第一节行政权正确行使的必要性分析一、行政权的特征及其运行规则( 一) 行政权的含义及其特征国家行政学院应松年教授认为，行政权是指由国家或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力，是国家权力的组成部分。“o3 可见，现代意义上的行政权是国家行政机关执行法律，管理国家行政事务的权力。行政权具有公共性、服务性和强制性等特征。“”行政权的公共性也称公益性，现代行政所追求的目标就是谋求公共利益，维护公共秩序，增进社会福利。服务性是公共性的延伸，行政权力要为公民的利益服务，行政主体与相对人的关系应该是“服务受益”的关系。“”行政权的强制性是指行政权力以国家强制力为后盾，行政决定的执行与实施以国家强制力为保障，相对方有必须服从的义务，有关机关有协助的义务。强制性是行政权力的基本属性，民主行政、责任行政与服务行政理念要求权力权利化。行政主体在行使和运用国家强制力时应听取各方面的意见，考虑多方面因素，包括行政相对方的态度与实际履行能力，不得借国家强制力满足私欲。 1 0 应松年，薛刚凌论行政权 j 政法论坛( 中国政法大学学报) ，2 0 0 1 0 4 5 4 6 5 1 1 王学辉宋玉波等行政权研究 m 北京：中国榆察出版社2 0 0 2 1 3 4 1 4 l 1 2 郭道晖法治行政与行政权的发展 j 现代法学，1 9 9 9 0 1 11 1 4( 二) 行政职权的运行规则行政职权运行规则具体包括：( 1 ) 合法性原则。现代行政是法治行政，行政职权在运行过程中无论在实体上还是程序都必须职权法定、根据和内容合法、程序合法、权责一致。( 2 ) 合理性原则。合理性原则是为行政自由裁量权在合法性前提下创设的一项基本原则，要求行政权的行使应当客观、适度，符合理性和比例原则，力求公正、公平。( 3 ) 效率规则。简言之，在保证政府治理目标有效实现的前提下，用尽可能少的资源投入，去完成尽可能多的行政任务，行政效率高和低是衡量行政管理是否科学的重要标准。( 4 ) 效益规则。效益= 效率方向，行政职权的运行应以人民生活的安稳、社会经济的繁荣为方向。二、裁量性行政权存在与广泛运用的必然性以行使时有无灵活性为标准，行政权可以分为裁量性权力和羁束性权力。对羁束性权力的制约本质上属于立法问题，这是因为这种行政权是立法设定的权力，行政人员必须依法行使，对行政法规范的适用没有灵活性，行政权行使的特殊性体现在行使过程中行政自由裁量权的大量存在和广泛运用。“”裁量性行政权力的行使通常不产生违法的问题，因而应受到合理性原则约束。由于行政诉讼原则上只审查行政行为的合法性，而不审查合理性，故在现阶段的我国，裁量性行政行为尚不能得到行政诉讼的救济。3自由裁量行为并非指行政主体有完全的行为自由，而是指行政主体获得立法给予的较大的裁量权，根掘判定采取某种行动或不采取某种行动。行政自由裁量权的存在与广泛运用是必然的。这是因为，一国法律无论如何完备、严密，均不可能对政府行为的范围、幅度和方式全作出规定，法律为大量的行政行为留下了裁量余地。再就行政主体而言，要每日每时处理不断发生的新情况、新问题，为保障行政主体有适应新情况和灵活做出反映的能力，法律亦需要赋予其在行使职权时有广泛的裁量权。“裁量性行政行为的广泛存在需要我们从伦理的角度去设计评价行政行为的原则和标准。 1 3 行政自由裁量权是指行政主体基于行政日的，就职权范围内的事项，依据法律规定，依据立法目的和公正合理的原则，可以针对同一事实要件自行判断行为的条件，选择不同的处理方式+ 自由选择而做出的公正而适当的具体行政行为的权力。 1 4 姜明安行政法与行政诉讼法哺 北京：法律出版社，2 0 0 2 1 0 3 1 0 5 1 5 3 杨海坤中国行政法基础理论 岫北京：中国人事出版社，2 0 0 1 9 - 1 01 3第二节行政伦理制约行政权的必要性一、制约行政权的途径分析当前，规范和调节行政行为的准则系统主要有两类：一是法律，二是伦理。法律是以国家制定和认可的并由国家强制力保证实施的行为规范。伦理是基于道德的价值取向和原则规范。要有效遏制权力异化主要是依靠法律，但法律对行政权力的制约有其功能的缺陷，这就需要发挥伦理的约束作用给予弥补。法律制约行政权力有功能缺陷。( 1 ) 范围的有限性。从宏观层面讲，法律只是制约行政权力的规范之一，它不可能对行政权力的所有方面进行制约，它的强制作用不可能禁止一切为道德所谴责的行为。从微观层面讲，法律只能解决“不敢”、“不愿”的问题，也就是浇，法律难以触及人的思想，解决不了人生信仰和价值观等问题。( 2 ) 时间的滞后性。一方面，法律制人于既犯，通过审判对人们加以目1 导，而道德劝人向菩，治邪恶于未萌芽。另一方面，这种滞后性还表现为法律规范的相对稳定性与行政权力运行的多变性之间的矛盾。法律一旦制定，就有相对稳定性，但行政权力的运行是不断变化的，这样在许多方面和许多时候就会形成一种“法律虚位”的真空状况。( 3 ) 方式的机械性。法律的基础是道德，法律的立意和归宿是为了公f ，公正也是道德要求的范畴。但是在现实生活中，法律和道德难以达到完全一致，因为法律的实施过程是个机械过程，法律考虑的是一般性情况，注重的是“必然的证据”，这就难免产生这样的结果：法律保护好人，也可能保护坏人。由于以法制权存在这些功能缺陷，这就需要通过发挥行政伦理的作用去弥补这些缺陷。同时，行政法律及法规也不能完全取代行政伦理的特殊功能。二、行政伦理是制约行政权的必要机制( 一) 行政伦理的内涵行政伦理是以责、权、利的相互关联为基础，以调节个人、组织、社会之间的关系为核心的行政行为准则和规范的总和，它在现代公共行政和责任政府的建设中具有十分重要的地位和作用。我们从行政伦理的主体性、层次性、职业性、现实性等几个不同的角度，把握行政伦理的基本内涵。从主体性的角度分析，行政伦理包括两个层次的内涵。在行政人员个体作为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指行政人员的行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和；在行政机关群体作为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指行政体制以及行政机关在从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德与行政道德的总和。从层次性角度分析，行政伦理包括社会主义道德和共产主义道德两个层次的内涵。从职业性角度分析，行政伦理的核心内涵是全心全意为人民服务。从现实性角度分析，行政伦理的基本内容就是“廉洁奉公，勤政为民”。廉政，在行政人员的行政伦理建设中具有基础性的价值。在行政伦理价值观中，价值核心是勤政，即要在廉政的价值基础上做到“勤政为民”。“”( 二) 行政伦理是制约裁量性行政权的必要机制自由裁量权是行政权的核心，是真正和实质性的行政权。自由裁量权的运行是提高行政效率的必要条件，同时必然会产生负面效应，为了预防和控制负面效应的出现，必须对行政自由裁量权进行有效控制。控制裁量权主要不是依靠制定法，而是法律的原则和精神，主要不是依靠实体法，而是行政程序。这样，合理性原则就和合法性原则一道规范和控制裁量性行政权。关于合理性的标准问题，在各国行政法上有自己的观点。台湾地区行政法学者罗明通、林惠瑜对英国合理原则的发展进行考察后，将“不合理”的内容归纳为以下十项；( 1 ) 行政机关行使裁量权作成行政决定时，将不相关之因素纳入考虑；( 2 ) 行政机关行使裁量权作成行政决定时，未将相关因素纳入考定：( 3 ) 行政孝几关行使裁量权时，以非法律所授予之目的或不正当之动机作成行政决定；( 4 ) 行政机关以恶意或不诚实行使裁量权；( 5 ) 行政机关行使裁量权时，其行使“不公正”( i n j u s t i c e ) 、“不完善”( u n s o u n d ) 、“恣意”( a r b i t r a r y ) 、“不公平”( u n f a i r ) 、“过分”( e x c e s s i v e ) 、“剐愎”( p e r v e r s i t y ) 、“反复无常”( c a p r i c e ) ；( 6 ) 行政机关行使裁量权时，忽视公共政策：( 7 ) 行政机关行使裁量权时，忽视公民法律上合法之期待；( 8 ) 行政机关行使裁量权时，法律解释不适当；( 9 ) 行政机关行使裁量权时，违反“禁止反言”原则；( t 0 ) 行政机关行使裁量权时，其行使是如此之不合理( 或荒谬、暴虐、错误) ，以至于任何理性之人均不可能如此行使。“7 1n 6 王伟中国现代行政伦理建设与公务员行为规范 j 中国工商管理研究1 9 9 9 0 1 1 7 】罗明通林惠瑜英国行政法上合理原则应用与裁量之控制 m 台北：台湾群彦图书股份有限公司1 9 9 5 4 6 5 0由上述十项不合理可以看出，仅靠法律控制是达不到行政权运行的合理性规则的。行使裁量性行政权的行为是由行政人员代表行政主体具体实旋的，因此，行政人员实际是具有裁量权的责任行政者，是具有道德能动性的义务承担者。要使行政人员代表实施的包括裁量行为在内的行政行为合法、合理，不偏离行政权的公共性和服务性要求，需要在上述二个控制途径之外对行政人员坚持进行行政伦理教育，使之代表行政主体所为的裁量性行政行为既符合行政法治原则的要求，又受信念与行政伦理约束；既符合行政法律规则的规定，还应当符合法律的精神、社会的公正。行政权力制约的标准从单一的的合法性原则跃迁到合法性与合理性相统一的双重原则。从这个意义上说，彳亍政伦理，如行政职业道德、行政人格、正确的权力观、政绩观、自我价值实现与公仆意识等等，也是行政权的制约机制之一。( 三) 行政伦理对行政权的约束与影晌l 、有利于行政人员明确行政权力的实质与特征，真正实现民主政治。加强行政伦理的建设，首先要使行政人员明确自己的权力的意义，使他们认识到自己掌握的权力是人民赋予的责任，是代表人民行使的公共权力，而不是用来为个人谋利的私权。行政人员与人民群众不存在人身依附关系，而只是一种平等的契约关系，其权力越大，责任也越大，这种责任就是代表最广大人民群众的根本利益，实现人民当家作主，尊重和鼓励人民群众对国家政治事务的参与，真正实现社会主义的民主政治。2 、行政伦理的核心精神是公共利益至上，倡导行政伦理有利于促进反腐倡廉、维护社会安定。由于行政人员的职位与知名度比较高，其行为往往起到“上行下效”的示范作用，所以对整个社会道德风气起着越来越重要的作用。加强行政伦理建设就是通过道德的内省和渗透，使行政人员自觉树立人民利益至上、国家利益至上的世界观和道德观，从而达到规范行政的目的。单纯依靠法律这外在强制力量并不能根除腐败、改善社会风气，而必须标本兼治，既要强调“依法治国”，又要重视“以德治国”，内外兼施，才能有效地治理腐败，维护社会安定团结。3 、行政权力意味着责任与效能，行政伦理的一项主要内容就是提高政府管理效率。行政职权作为一种制度化了的权力，必然建立在法律基础之上，行使职权也就是要有效和恰当地运用权力去完成法律规定的组织的任务，因而权力体现1 6着工作效能，这是行使职权必须遵循的原则，这个原则既有法律意义上的，也有伦理意义上的。行政伦理不仅仅是指廉洁、诚实、公正的“善政”，还指负责与效率的“理性行政”。我们强调行政人员在行使行政权力时必须要为人民群众负责，要敢于承担公共责任，要有义务感和责任意识，同时更要倡导他们在处理国家政务和公共事务时务实高效的原则，要求他们一切从实际出发，将企业管理的理念引入行政管理中来，以更经济、更有效的方式提供公共服务。加强行政伦理建设，目的是普遍提高行政人员的道德品质，增强其为人民服务的公仆意识和公利至上的责任感，最大限度地节约行政成本，提高政府管理绩效，促进社会经济政治的全面发展。从以上分析中我们可以把行政伦理的基本精神概括为：权力公共意识、公共利益至上、责任与效率。由此可见，行政伦理作为行政人员行使职权、管理公共事务的内化的价值观，其应用范围要比行政法规更宽泛。第三节行政伦理失范的现状及其原因分析一、行政伦理失范的现状行政伦理失范和各种腐败现象是相互关联。尽管腐败现象形态各异，但本质却是一致的，即行政权力主体放弃或违背行政权力的公共性，进行非公共的活动，实现非公共的利益。以下数字可见到腐败严重性的一斑，资料显示，上世纪8 0年代，腐败案件涉案金额最多的1 9 8 6 年为8 亿元，到了9 0 年代迅速上升，1 9 9 6年达到历史顶峰6 7 8 亿元。2 0 0 2 年涉案金额仍有4 7 3 亿元。现在，几百万、几千万元的案件经常发生。甚至亿元以上的案件也时有发生。“”根据腐败现象的特点和实际表现进行归纳，主要有：1 、经济类失范。这类包括贪污、挪用、行政人员经商和隐匿财产。贪污是行政人利用职务上的便利，通过侵吞、窃取或者以其他手段非法占有公共财产的行为，其方式多种多样，如涂改票据、做假账、伪造证据、侵吞公款等。尽管政府三令五申，不准公职人员在任期内经商，不准机关办公司，但有些地方仍然“明修栈道，暗度陈仓”，明为“脱钩”，实则变换花样，分得红利。一些官员个人的巨额财产来历不明，不予申报，其性质与贪污相同，均造成恶劣的后果。巨额财【t s 过勇透析2 0 多年之怪现状一中国高官腐败呈现十大趋势中国经济时报，2 0 0 3 0 6 0 2产来源不明是指一些行政人员个体的财产或者支出明显超过合法收入，且差额巨大，经责令其说明其来源，而本人不能说明来源合法的行为。当前我国政府的廉政建设取得阶段性胜利，惩治了一大批贪污腐败分子，但是各种不正之风和腐败现象仍然呈蔓延扩大之势，腐败分子级别越来越高，贪污金额也越来越大，严重危及党和国家的生存。“”另外，政府有关部门和工作人员的经济问题十分严重。2 0 0 5 年1 月5 日，国家审计署审计长李金华在全国审计工作会议上说，去年1 月至1 1 月，全国共审计9 5 万个单位，各类违规问题经过处理后，可增加财政收入2 4 5 亿元，减少财政支出8 8 亿元，已向纪检司法机关移送各类贪污、行贿、受贿违法犯罪线索l1 6 5 件。他指出，截至2 0 0 4 年l o 月底，审计查出的应上缴财政资金已上缴2 0 8 亿元，滞留闲置资金已拨付2 3 9亿元；向司法机关和纪检、监察部门移送各类案件2 2 2 起，已有7 5 4 人( 次) 受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理。”“在审计监督力度加大的情况下，仍有如此严重的问题，可见，廉政建设的任务任重而道远。2 、政治类失范。这类主要包括：( 1 ) 行政权力由公权力异化为私权力，行政权追求公益的价值取向异化为个别部门和个别人追求部门利益和个人利益的工具。行政权异化以后，即在为公众提供“公共产品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人产品”。掌握和行使权力的人运用权力为他们自己谋取金钱、财物，甚至美色。他们本来是人民的“公仆”，但却以权力把自己塑造成“主人”，将行政相对人作为自己任意驱使的对象。( 2 ) 行政权力的功能由向相对方提供服务和规范相对方行为异化为侵占相对方合法利益。( 3 ) 官僚主义和权力寻租。官僚主义指行政人员脱离实际，不关心公众利益，官气十足，铺张浪费，贪图个人安逸和享受，导致工作效果和效率低下的工作作风和领导作风。其具体表现有：瞎指挥、虚报浮夸、形式主义、文山会海、溜须拍马、欺上压下、墨守陈规、不思迸取等。这些都将导致政府办事效率的丧失。权力寻租即国家公务人员以手中握有的行政权力为筹码，向企业或个人“出租”权力，索取高额回 1 9 根据最高人民检察院工作报告2 0 0 5 年3 月9 日在第十届全国人民代表火会第三次会议上显示，在过去的一年中，各级检察机关立囊侦查贪污贿赂、挪用公款百万元以上案件1 2 7 5 件。比上年增加4 ，9 。立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2 9 6 0 人，其中厅局级1 9 8 人、省部级“人。 2 0 即使是中央部门也存在严重的经济问题，李金华在2 0 0 3 年度中央预算执行和苋他财政收支的审计工作报告中指出，5 5 个中央部门和单位中有7 个部门采取虚报人员、编造虚假项目等方式，套取财政资金9 6 7 3万元。如国家林业局调查规划设计院等4 个单位编造、变造7 份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金4 1 5 万元。4 1 个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金1 4 2 亿元，主要用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴。如1