（行政管理专业论文）论中国公民参与公共管理的制度完善.pdf

摘要 随着市场经济的完善、政府体制改革的不断深入和文化教育事业的发展，中 国社会已经发生了重要的结构性变化，为中国公民广泛参与公共管理奠定了日趋 坚实的经济基础、社会基础和文化基础。公民的自由平等观、独立意识、竞争意 识、权利意识、参与意识等日益增强，公民参与国家管理成为公民和公共管理者 普遍接受的观念。积极推动公民参与公共管理过程对于适应逐步完善的社会主义 市场经济体制以及加入w t o 背景下公共管理发展的需要，处理好政府与公民， 政府与社会的关系，规范政府行为，提高政府行政效率，创建廉洁透明高效的政 府具有重要的意义。公民参与公共管理实现公共管理民主化、科学化符合时代的 发展、社会的潮流，在推动我国深化行政体制改革、发展社会主义民主、建设社 会主义法制国家、以积极的姿态走向世界回应经济全球化过程中起着重要作用。 本文以此为出发点，在分析我国公民参与公共管理现状的基础上，与国外公民参 与作了比较，指出了中国目前公民参与公共管理制度中的不足和困难，提出了改 进和完善我国现行公民参与公共管理制度的一些初步设想。 关键词：公共管理公民参与公民公共管理者 a b s t r a c t c o m p l e t i o n o f 、v i t 1t h e d e v e l o p m e n to f c h i n a sc u l t u r a la n de d u c a t i o n a l u n d e r t a k i n g s ，m a r k e te c o n o m ya n dc o n s t a n td e e p e n i n go fg o v e r n m e n t ss y s t e m r e f b r n l ，t h ei m p o r t a n ts t r u c t u r a lc h a n g eh a sa l r e a d yt a k e np l a c et ot h ec h i n e s e s o c i e t y , i th a se s t a b l i s h e dt h es o l i de c o n o m i cb a s e s o e i a lb a s ea n de u l t u r e f o u n d a t i o nf o rt h ec h i n e s ec i t i z e nt op a r t i c i p a t e di np u b l i cm a n a g e m e n td a yb yd a y e x t e n s i v e l y c i t i z e n s f r e e d o m e q u a lv i e w , t h ei n d e p e n d e n te o n s c i o n s n e s s ， c o m p e t i t i o nc o n s c i o u s n e s s ，r i g h tc o n s c l o u s n e s s ，t h es e n s eo fp a r t i c i p a t i o na n ds oo n t os t r e n g t h e nd a yb yd a y , t h ec i t i z e np a r t i c i p a t e si nc o u n t r y sm a n a g i n gi s b e c o m i n g t h ei d e at h a tc i t i z e n sa n dp u b l i ca d m i n i s t r a t o rg e n e r a l l ya c c e p t a c t i v e l yp r o m o t et h e c i t i z e nt op a r t i c i p a t emt h ep u b l i cm a n a g e m e n ta d a p tt ot h en e e do ft h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m ys y s t e ma n dt h ep u b l i cm a n a g e m e n tn e e dt od e v e l o pu n d e rt h e 丌o b a c k g r o u n d ，i th a st h ev i t a ls i g n i t i c a n c et oh a n d l et h e g o v e r n m e n ta n dt h ec i t i z e n w e l l ，t h eg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y sr e l a t i o n s ，s t a n d a r d i z et h eg o v e r n m e n t sb e h a v i o r l m p r o v et h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , e s t a b l i s ht h ec l e a na n dh o n e s t g o v e r n m e n t t h ec i t i z e np a r t i c i p a t e s i nt h e p u b l i cm a n a g e m e n tr e a l i z e d e m o c r a t i z a t i o na n ds c i e n t i f i co fm a n a g e m e n t ，c o n f o r m st ot h et r e n do ft h es o c i e t y d e v e l o p m e n t , i np r o m o t eo u rc o u n t r yt od e e p e nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o w i n ， i m p r o v es o c i a l i s td e m o c r a c y ，b n i l ds o c i a l i s ts t a t ew i t ha na d e q u a t el e g a ls y s t e m m o v et o w a r d s i nt h ew o r l dr e s p o n s ew i t hp o s i t i v ep o s t u r ea n dp l a ya i li m p o r t a n tr o l e i nt h ee c o n o m yg l o b a l i z a t i o np r o c e s s t h i sa r t i c l et a k et h i sa sa s t a r t i n gp o h a t o nt h e b a s i so fa n a l y s e st h a tt h ec i t i z e no fo u rc o u n t r yt o p a n i c i f a t ei n t h ep u b l i c m a n a g e m e n tp r e s e n ts i t u a t i o n ，h a v ep a r t i c i i ) a t i o n i nm a k i n gc o m p a r i s o n sw i t ht h e f o r e i g nc i t i z e n h a sp o i n t e do u tt h ei n s u 髓c i e n ta n dd i f f i c n i to ft h ec h i n e s ec i t i z e n p a r t i c i p a t e si nt h ep u b l i cm a n a g e m e n ts y s t e ma tp r e s e n ti nc h i n a ，h a v ep r o p o s e d t e n t a t i v e l ys o m ep r e l i m i n a r yi d e a st oi m p r o v e so u rc o u n t r yp r e s e n tc i t i z e nt o p a r t i c i p a t ei nt h ep u b l i cm a n a g e m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：p u b l i cm a n a g e m e n tt h ec i t i z e np a r t i c i p a t e si n c i t i z e np u b l i c a d m i n i s t r a t o r i j 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：力詹教 签字白期：p 口易年6 月，多日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名： 签锢占年名肌帅 电话： 邮编： 引言 公民参与作为现代公共管理不可分割的有机组成部分是一个比较新的思想 或观念，是2 0 世纪末叶的管理创新，不断激发着人们的研究兴趣。它始于2 0 世纪6 0 年代的美国，当时很多美国人开始越来越担忧美国黑人和贫困市民的生 活境遇，在民权运动的直接推动下，美国人一年比一年更加深刻地认识到现实的 种族歧视和社会不公平问题。 在一些专业性群体，尤其是在学者和联邦政府政策制定者群体看来，政府 组织本身可能就是一些社会问题的引发者。典型的例子就是联邦政府在5 0 年代 和6 0 年代初期实施的大规模城市重建计划，很多城市在接受了联邦政府提供的 重建城市中心地区的财政拨款后，选择了消灭老居民区，代之以建设新的商业开 发区和超级高速公路的政策。在这个政策执行过程中，大量的低收入者，包括数 量众多的黑人，从原来的居住地迁移出来，而迁移者又没有及时得到相应可替代 的、可选择的住所。由此带来严重的社会动荡，最终导致国会通过林登约翰逊 总统的“伟大社会 法案。该法案力图向贫困开战，它设立了一系列联邦项目， 直接以减缓低收入者贫困，特别是美国黑人贫困为目标。联邦政府官员在出台的 相关文件中，以法律性的语言要求在执行这些项目的过程中，必须“以项目实施 地区的公民和公共服务的对象为中心，最大限度地发展和引导可行性的公民参与 行动( p u b l i ci n v o l v e m e n t ) 【1 1 0 尽管向贫困开战项目的实施成效令人失望，在不到1 0 年的时间里，大部分 分支项目要么被取消，要么处于破损不堪的状态，但是，扩大公民在政策执行中 的参与作用，尤其是增加公民参与联邦政府项目实施的思想却日益兴旺起来。从 此，世界范围内的公民参与运动迅猛发展，形成了波澜壮阔的新公民参与运动。 公民参与运动的兴起有着深刻的社会经济背景：一方面，信息社会的到来 以及互联网的发展，使得百姓有了更多、更便利、更畅通的渠道，获得有关政务 治理与管理绩效的信息。公民控制信息资源的可能性，为公民的有力参与公共管 理活动提供了技术化基础。另一方面，在经历了“市场失败”与“政府失败”以 后，单纯依靠市场或依靠政府均成为一种幻象，人们开始在选择市场和选择政府 【1 1 j u d d ，d r ( 19 7 9 ) t h ep o l i t i c so f a m e r i c a nc i t i e s ：p r i v a t ep o w e ra n dp u b l i cp o l i c y b o s t o n ：l i t t l e , b r o w n 之时也努力尝试着寻求“第三种力量”一一公民社会。随着第三部门的广泛兴起， 公民开始越来越多地借助于各类非营利组织，进入公共政策制定、执行以及社区 公共事务的管理过程，以此表达自身利益倾向，影响政府公共政策导向，并作为 政府的合作伙伴，承担社区一部分共同产出公共服务的责任。 公民参与政府管理已得到国内外公共行政学界和公共管理者的普遍认同，许 多知名学者已对公民参与作了大量的理论研究，如：b 盖伊彼得斯在政府 未来的治理模式一书中对支撑过去数十年的行政改革运动的基本理念进行了概 括。他认为：“市场理念作为管理和政策理念的根源，一直是政府改革中占主导 地位的方法，但它绝不是唯一的理念。在许多国家，推行组织民主化和参与决策 运动是与市场理念相对而言的改革政府的方法。此外还有基于解制型政府的 概念和建立更多的弹性原则”。他指出：与市场理念一样，公民参与早已是 行政改革的主题之一，有些国家在改善行政参与方面比其他行政改革更加积极和 投入。约翰克莱顿托马斯在他的著作中理性地分析了公民参与的优点和内在 缺陷，并论证公民参与有效性的评判标准，为公共管理者决定在不同的公共政策 制定、执行中选择不同范围和不同程度的公民参与形式提供实用的可操作的指 南。孙柏瑛等国内学者则是从地方治理的角度对公民参与进行了研究。 学者们普遍认为：广泛而有序的公民参与是提高公共管理质量和水平的前 提，公共管理的有效运作需要公民的支持与配合，成熟而广泛的公民参与不仅可 以丰富和充实公共管理的内容，强化政府的公共责任，而且还可以提升公共服务 的品质，推进和保证公共利益的实现。历史和现实都证明，如果没有公民参与，公 共权力的运行就可能偏离社会公共目标，甚至导致公共权力的异化现象。公民参 与更是一个国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域 生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。一 个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府是大众的期望，更对于 一个国家或地区社会发展的作用是至关重要的。 以上文字来自于美国著名学者约翰克莱顿托马斯( j o h nc l a y t o nt h o m a s ) 教授所著的公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略( 孙柏瑛 等译，中国人民大学出版社2 0 0 5 年出版) 一书。引用这段文字是因为公民参与 公共管理在我国是一个比较新的概念，我国公民没有参与公共事务决策的传统， v 尽管在宪法和法律中都有公民参政议政的规定，许多人甚至不知道什么是公民参 与。 随着中国市场经济的发展和政府体制改革的不断深入，中国正在由自给、半 自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型，正在由农业社会向工业社会 转型，正在由乡村社会向城镇社会转型，正在从封闭、半封闭社会向开放社会转 型，正在从同质单一性社会向异质多样化社会转型，正在从伦理型社会向法理型 社会转型。中国社会所发生的重要的结构性变化，为中国公民广泛参与公共管理 奠定了日趋坚实的社会基础。而市场经济体制的逐步完善，使人们的经济地位不 断提高，商品经济的浪潮猛烈地冲击着公民的传统观念和行为方式，公民的自由 平等观、独立意识、竞争意识、权利意识、参与意识等日益增强，公民参与国家 管理逐步由被动转为主动、由少数转为多数、由局部转为全部。公民参政议政的 欲望越来越强烈，公民参与公共管理的理念正逐步被广大公众和政府官员接纳。 本文以此为契机，适应逐步完善的社会主义市场经济体制以及加入w i o 背 景下公共管理发展的需要，分析中国公民参与的不足和困难，研究如何完善我国 公民参与公共管理的制度问题，以增加政府决策和管理的透明度，提高决策的科 学性、民主性，使政府的决策和管理能更加充分地代表广大人民群众的根本利益， 促进政府与公民关系更加和谐，真正形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁 高效的行政管理体制。 v i 南昌大学硕士研究生毕业论文李春茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 论中国公民参与公共管理的制度完善 为了适应逐步完善的社会主义市场经济体制以及加入w t o 背景下公共管理 发展的需要，研究在市场经济条件下处理好政府与公民，政府与社会的关系，规 范政府行为，提高政府行政效率，创建廉洁透明高效的政府具有重要的意义。实 践证明，公民参与公共管理可以集思广益，可以增加政府决策和管理的透明度， 提高决策的科学性、民主性，使政府的决策和管理能更加充分地代表广大人民群 众的根本利益，促进政府与公民关系更加和谐，更好地实践“权为民所用、情为 民所系、利为民所谋 ，以及“三个代表”的重要思想，真正形成行为规范、运 转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。本文以此为出发点，对中国公民 参与的现状进行研究，分析中国公民参与的不足和困难，并对改进和完善我国的 公民参与制度提出一些初步设想。 第一章中国公民参与公共管理的基础和制度 第一节中国公民参与公共管理的基础 一、中国公民参与公共管理的法律基础 中华人民共和国宪法第一章明确规定：“中华人民共和国的一切权力属 - 于人民。 【l 】这是中国公民参与公共管理的最重要的政治基础。同时中华人民 共和国宪法第二章还详细地规定了中国公民的基本权利和义务，如：中国公民 除依照法律被剥夺政治权利的人，都有选举权和被选举权；中国公民有言论、出 版、集会、结社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由；中国公民的人身自由、 人格尊严和住宅不受侵犯；中国公民的通信自由和通信秘密受法律保护；中国公 民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对任何国家机关 和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的 权利，等等。【2 】这些及相关的法律规定，为中国公民积极参与公共管理奠定了法 律基础。 【l 】中华人民共和国宪法第一章第二条。 f 2 】中华人民共和国宪法第二章。 南昌大学硕士研究生毕业论文李舂茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 二、中国公民参与公共管理的经济基础 1 9 7 8 年底中国改革开放以来，取得了巨大的经济发展成就。1 9 7 8 2 0 0 4 年间， 中国g d p 年均增长达到9 9 3 ，2 0 0 4 年g d p 的规模为1 9 7 8 年的1 0 3 倍，而世界 同期的年均g d p 增长率仅为2 8 ；中国国际贸易年均增长1 6 7 ，贸易规模增长 了5 6 倍，进出口额由1 9 7 8 年的2 0 6 4 亿美元增长到2 0 0 4 年的1 1 5 4 7 亿美元， 同期贸易依存度由9 5 增长到6 9 3 ；中国经济的迅速发展对中国人民生活水平 的提高做出了巨大的贡献。中国国家统计局2 0 0 5 年7 月2 7 日发布的季度形势报 告显示，2 0 0 5 年上半年中国城镇居民家庭人均可支配收入为5 3 7 4 元，比去年同 期增长1 1 6 ，扣除物价上涨因素，实际增长9 5 ，增幅高于去年同期0 8 个百分点。2 0 0 4 年农民人均纯收入为2 9 3 6 元，比上年增加3 1 4 元，增长1 2 ， 扣除价格因素的影响，实际增长6 8 ，中国农民人均纯收入比1 9 7 8 年增长6 倍 左右，年均增长1 0 左右。【2 】中国经济的高速发展为中国公民参与公共管理奠定 了重要的经济基础。 三、中国公民参与公共管理的文化基础 中国经济的发展，推动和促进了中国文化教育事业的发展。2 0 0 5 年3 月1 日，教育部举行记者发布会，公布2 0 0 4 年中国教育事业发展状况公告。公 告称：2 0 0 4 年全国共扫除文盲2 0 4 5 8 万人，青壮年文盲率控制在4 左右。2 0 0 4 年全国普通小学共有在校生11 2 4 6 2 3 万人，共有初中在校生6 5 2 7 5 1 万人。全 国普及九年义务教育地区人口覆盖率已达到9 3 6 ，比上一年提高了1 8 个百分 点。小学学龄儿童入学率达9 8 9 5 ，比上年提高了0 3 个百分点。初中毛入学 率达到9 4 1 ，比上年提高1 4 个百分点。2 0 0 4 年全国高中阶段教育( 包括普通 高中、成人高中、普通中专、职业高中、技工学校和成人中专) 招生1 3 6 9 6 5 万人，普通本科、高职( 专科) 在校生1 3 3 3 5 0 万人，比上年增加2 2 4 9 3 万人， 增长2 0 2 9 ，其中本科在校生7 3 7 8 4 万人，高职( 专科) 在校生5 9 5 6 5 万人。 研究生教育也发展迅速。2 0 0 4 年全国共招收研究生3 2 6 3 万人，比上年增加5 7 4 万人，增长2 1 3 5 。其中，招收博士生5 3 3 万人，硕士生2 7 3 0 万人。在读研 究生8 1 9 9 万人，比上年增加1 6 8 6 万人，增长2 5 8 9 。其中：在读博士生1 6 5 6 【l 】资料来源：第一财经日报2 0 0 5 年7 月2 8 日 【2 1 资料来源：中国三农信息网2 0 0 5 年3 月1 7 日 2 南昌大学硕士研究生毕业论文 李春茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 万人，硕士生6 5 4 3 万人。n 3 中国文化教育事业的发展促进了公民文化水平的 提高，极大地增强了公民的主体意识和参与意识，为中国公民参与公共管理奠定 了重要的文化基础。 四、中国公民参与公共管理的社会基础 为了保障公民广泛参与国家管理，早在新中国成立之初，中国就建立了人民 代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度、中国人民政治协商制度。8 0 年代以来，中国通过改革，使这些制度不断完善。与此同时，在中国国有企事业 单位，还建立了职工代表大会制度。这些制度的建立和不断完善，为中国公民参 与公共管理，提供了制度保障。 随着中国市场经济的发展和体制改革的不断深入，中国社会转型正在加速一 中国正在由自给、半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型，正 在由农业社会向工业社会转型，正在由乡村社会向城镇社会转型，正在从封团、 半封团社会向开放社会转型，正在从同质单一性社会向异质多样化社会转型，正 在从伦理型社会向法理型社会转型。【2 】随着市场经济体制的逐步完善，人们经济 地位的不断提高，商品经济的浪潮猛烈地冲击着公民的传统观念和行为方式，公 民的自由平等观、独立意志、竞争意识、权利意识、参与意识等日益增强，公民 参与国家管理由被动转为主动，由少数转为多数，由局部转为全部。中国社会所 发生的重要的结构性变化，为中国公民广泛参与公共管理奠定了日趋坚实的社会 基础。 第二节中国公民参与公共管理的主要制度形式 在中国，公民参与公共管理是通过多种途径和形式实现的。其中，最主要的 有以下几种： 一、选举 选举是中国公民参与公共管理的最重要的形式之一。分为直接选举和间接选 举两种。县、乡两级实行直接选举，县、乡领导人由人民代表直接选举、差额选 举。市、省以上实行间接选举，国家、省、市领导由人民代表中选出代表，对候 1 , 1 资料来源：新华网2 0 0 5 年3 月2 日 t 2 1 李培林：铲另一只看不见的手”：社会结构转型、发展战略及企业组织创新，袁方等著中国社会结构 转型，中国社会出版社，1 9 9 8 年9 月。 南昌大学硕士研究生毕业论文李春茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 选人进行差额选举。同时各级人大的代表还讨论通过有关法制问题，讨论决定国 家及各地区的方针、政策和政治、经济、文化发展规划等重大问题。直接选举代 表候选人的提名有三种方式：l 、选民十人以上联合推荐；2 、各政党、各人民 团体联合推荐：3 、政党、各人民团体单独推荐。【l 】间接选举包括：地方各级人民 代表大会选举上一级人民代表：县级以上人民代表大会选举同级人大常委会组成 人员、政府组成人员以及人民法院院长、人民检察院检察长等。通过选举，选民 可以直接表达自己的利益和意愿，公共机构也可以通过选举，比较准确地了解选 民的价值偏好，更有效地为公民和社会服务。1 9 9 9 年1 月，深圳市龙岗区大鹏 镇采取“三轮两票”的方式推选镇长，使直接选举与间接选举有机地结合起来， 进一步推动和促进了中国基层民主政治建设。【2 】 二、村民自治 中国从1 9 7 9 年开始进行农村改革，强调在政治上切实保障农民的民主权利。 1 9 8 2 1 9 8 4 年每年中央第一号文件都是关于农村政策问题，有力地推进农村以家 庭联产承包为主的责任制，使农村政治体制发生重大变革。1 9 8 2 年，中国颁布 新宪法，废除农村人民公社和生产大队政社合一的体制，实行政社分开，在乡一 级建立乡( 镇) 政府，在村一级建立群众自治组织村民委员会，实行村民自治 和直接民主，走“乡政村治”的道路。中国村民自治已经走过了近2 0 年的历程。 1 9 9 8 年1 1 月4 日，中华人民共和国村民委员会组织法正式颁布实行，标志 着中国村民自治走上了法制化、制度化的轨道。该法明确规定，村民委员会主任、 副主任和委员由村民直接选举产生，任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村 民委员会成员。村民委员会在管理上实行村务公开。2 0 年来，中国村民自治无 论在形式上，还是在内容上都得到了很大的丰富和发展。从形式上看，中国村民 自治已由开始时的村委会换届选举发展为村民代表会议制度、村务公开制度等相 结合的制度体系；从内容上看，它也由最初的民主选举逐步发展为包括民主管理、 民主决策、民主监督在内的全方位的开放体系。 3 1 实践证明，中国村民自治，是 中国公民参与基层公共管理的一种有效形式，它对中国公共管理的民主化、科学 化必将产生深远的影响。 【l 】陈荷夫：论中国民主政治，社会科学文献出版社，1 9 9 5 年2 月，第9 4 、9 6 页。 2 1 黄卫平主编：中国基层民主发展的最新突破，社会科学文献出版社，2 0 0 0 年3 月，第1 7 1 9 页。 3 1 马宝成：中国村民自治二十一世纪面临的突出问题，张志坚、唐铁汉主编：中国政府管理与改革五十 年，国家行政学院出版社1 9 9 9 年1 2 月，第1 2 5 页。 4 南昌大学硕士研究生毕业论文李春茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 三、民主评议政府 民主评议政府，是改革开放以来中国公民参与公共管理的重要创造。主要形 式有： 1 评选“十佳公仆”。从1 9 8 9 年起，天津市和平区自发开展评选“十佳公 仆”活动，至今已连续进行了十余年。评选公仆坚持由群众自己组织、自己选举 投票、自己主持大会进行表彰，整个评选活动没有奖金，也不发奖品。这项活动 一直受到各级领导的关注，对促使公务员更好地为社会公共利益服务，起到了重 要的监督和推动作用。【l 】 2 评选“最满意的政府部门”。1 9 9 6 年4 月1 日，深圳市首先发起了“企 业最满意的政府部门”评选活动。7 万家在深注册登记的各类法人企业和“三来 一补企业，第一次有组织、按标准、公开地对深圳市政府的3 6 个职能部门“评 头论足”。这项活动，对政府转变职能、改变工作作风、加强廉政建设、为纳税 人服务、为经济建设服务起到了重要的监督和制约作用。 3 评定“人民不满意领导班子”。湖北省阳新县从1 9 9 8 年2 月开始评定“人 民不满意领导班子”，1 9 9 9 年已经进行了第二次。县直机关的9 5 个正局级单位 都是测评对象。县委以召开座谈会、调查走访、民主推荐、发放问卷、投票打分 等形式征求5 0 0 0 余名干部群众的意见，有效问卷回收率达1 0 0 。 四、参与公共管理决策 公共管理决策过程中的公民参与为使公共管理决策更加符合实际，符合公民 利益和愿望，中国从地方到中央，创造了许多公民参与公共管理的新形式。 1 政治协商会议。多年来，人民政协在政治协商、民主监督、调研咨询、 批评建议等参政议政方面，发挥了重要作用。1 9 8 9 年，全国政协制定了关于 政治协商民主监督的暂行规定，中共中央颁布了关于坚持和完善中国共产党 领导的多党合作和政治协商制度的意见。在这两个文件的推动下，人民政协的 政治协商和民主监督走上了规范化和制度化的轨道。 2 公示制。近年来，许多地方在干部选拔等方面，推行了公示制。所谓公 示制，即在干部选拔过程中，将被选拔对象的有关情况公之于众，在广泛听取群 众意见的基础上，再作决策。这种形式，既便于公民参与和民主监督，也有利于 1 l 资料来源：经济日报1 9 9 6 年4 月1 日。 南昌大学硕士研究生毕业论文李春茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 克服干部任免上的不正之风。 3 听证会。许多地方政府在决定与公民切身利益直接相关的公共物品分配 时，采取听证会的形式，邀请各方面群众代表，直接听取群众意见，以便使决策 符合实际和公众的意愿。 4 职工代表大会。中国绝大多数国有企事业单位都建立了职工代表大会， 对企业和事业单位管理中的重大问题，直接听取职工代表的意见。这是中国国有 企事业实行民主管理的一种重要形式。 5 建立智囊团。为使公共管理科学化，从中央到地方，许多政府都建立了 智囊团，吸纳各方面专家参与决策，从而既发挥了专家的作用，又减少了决策的 主观性和随意性。 五、公民监督 公民监督是公民参与公共管理的另一重要形式，可分为两种，即组织性监督 和非组织性监督。组织性监督，最典型的是民主党派的监督。1 9 9 0 年1 月颁布 的中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意 见明确规定：“我国是人民民主专政的社会主义国家，中国共产党是社会主义 事业的领导核心，是执政党”，各民主党派“是接受中国共产党领导的，同中共 通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”。1 9 9 4 年3 月1 9 日，全国政协八届二次会议通过政协章程修正案，参政议政被正式列入人民政协 的主要职能，参政议政成为政协委员和民主党派人士的自觉行为。民主党派作为 参政党，在监督执政党和政府工作方面，发挥了重要作用。这一监督大都是高层 次的、带有方向性的监督。非组织性的监督，即群众自发的、个体性的监督。为 方便群众监督，中国建立了信访制度和举报制度。县级以上政府还设立了信访局， 有关职能部门公布了举报电话。通过公民监督，有效地遏制了公共权力的腐化现 象。【l 】 ( 1 1 薄贵利：中国公共管理中的公民参与，国家行政学院学报，2 0 0 0 年第5 期第2 7 2 9 页。 6 南昌大学硕士研究生毕业论文 李春茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 第二章中外公民参与公共管理的比较及评价 第一节中外公民参与公共管理的法律比较 一、美国公民参与公共管理的法律基础 中外公民参与公共管理的权利大都来源于宪法的法律保障。以美国为例， 美国独立之前，属于英国殖民地，殖民地的创建过程就是美国社会的形成过程。 美国经历了商业公司到社会、联合殖民地到邦联、邦联到联邦的变化过程。这一 独特的社会历史背景造就了美国人民根深蒂固的权利意识和对政府权力的防范 意识；决定了美国主流的国家观，这就是有限政府与法治( 通过有限政府与法治， 最大限度地保障公民的权利与自由) 。美国宪法是殖民地人民政治观念的表述、 英国宪政传统的肯定、殖民地既存制度的确认，也是反抗外来压迫与维护内部团 结的需要、内部各种利益集团政治妥协的结果。建立在经验和理论基础之上的有 限政府观念，是美国宪法产生的思想基础。从五月花公约、到独立宣言、 再到邦联和永久联合条例、最后是合众国宪法，充分反映了殖民地人民 政治观念的形成与发展过程，这就是通过分权制衡实现有限政府、通过有限政府 最大限度的保障个人的权利与自由。 美国宪法并非参与立宪的政治精英们凭空制造出来的，它首先是殖民地人民 政治观念的表述。美国宪法制定的目的有两个限制政府的权力和保障人民的 自由。学者们认为美国宪法的制宪精神包含四个原则： ( 一) 法律至上原则。宪法是全国最高法律，但人民经过一定程序，有权随时 修改宪法。 ( 二) 政府制衡原则。行政、立法、司法三权分立且相互制衡，以防止任何部 门的权力过于集中。 ( 三) 联邦分权原则。尊重各州自治范围与能力，并防止联邦政府的权力过 于强大而影响人民权益。 ( 四) 代表而非代理原则。代表不仅需权衡国家整体利益，更重要是反映地区 选民的意见。 在美国，除了宪法之外，还有许多相关的法律用来保障公民广泛的参与公共 事务的权力。如在进行城市规划时联邦政府明确要求各州政府必须听取广大公众 南昌大学硕士研究生毕业论文李春茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 的意见，国会组织法规定在国会召开期间允许公众旁听，此外还有人权法、诉讼 法、人民调解法等法律保证人民在不满政府的行为时提起诉讼的权力。 二、英国公民参与公共管理的法律基础 英国宪政传统对美国宪法典的形成起着十分重要的作用，美国宪法是对英国 宪政传统的肯定。也就是说，英国宪政传统是美国宪法典产生的文化基础。三权 分立制最早发生在资产阶级革命时期的英国。但以资产阶级与封建贵族的妥协而 告终，未制定成文宪法。英国尽管没有成文宪法，但英国的宪政制度却是美国宪 政制度的蓝本，英国宪政思想是美国宪法典的主要思想来源。因此，在英国尽管 没有成文宪法规定和保障公民参与公共事务的权力，但他们在初始时依据的完全 是英国人的传统的自由观念，公民仍然有着广泛的参与的自由。2 0 世纪后英国 公民宪章运动兴起，从2 0 世纪9 0 年代开始，英国公民宪章领导小组相继发表了 公民宪章、 公民宪章指南、 ( 1 9 9 2 年公民宪章首次报告等等文书， 在这些文书中列出了公民的各项民主权利。1 9 9 1 年英国地方政府协会建立了质 量委员会，对地方政府在提供公共服务时，为提高服务的质量引入公民参与提出 了建议。 2 0 0 0 年1 1 月英国首相托尼布莱尔签署了书面咨询实务准则，向公众 进行咨询已成为政府整个决策过程当中不可或缺的一环，也使公众咨询成为公众 参与政府管理活动的一条重要途径。书面咨询实务准则对各政府部门在咨询 活动中应遵循的一些基本原则做出了规定。该准则实施后，由政府部门开展的咨 询活动不论在数量上还是在质量上都有了极大的提高和改善。这不仅仅是建设一 个更加开放的政府的问题，而且事关如何通过听取公众的意见来使政府的政策更 加有效的问题。因此，英国的政府部门在立法和决策过程中通过开展各种形式的 咨询活动来听取公众对立法和决策事项的意见和建议。 现在，英国各级政府每年大约要开展数百次( 项) 咨询活动。咨询活动有正式 的，也有非正式的。非正式的咨询活动贯穿于立法和决策活动的整个过程。针对 存在的问题和政府的解决之道，在确定立法和决策事项前，尤其是对一些涉及面 广或影响比较大的事项，有关部门往往会准备一份白皮书，连同必要的咨询文件 在网站上公布，或印发成册，免费派发。各种行业协会、商会、研究机构、非政府 组织和公众个人都可以参与其中，提出自己的意见和建议。政府部门也会指导公 南昌大学硕士研究生毕业论文 李春茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 众如何更有效地参与这些咨询活动。在对公众意见进行分析评估之后，有关部门 在此基础上撰写绿皮书，并提出政府部门的意见，为政府进一步的立法和决策活 动提供参考或依据。因此，有效的咨询被认为是立法和决策过程当中非常关键的 一个程序。2 0 0 4 年1 月，书面咨询实务准则被咨询实务准则替代。与原 准则相比，新准则的规定更加简洁清晰。新准则从2 0 0 4 年4 月1 日开始执行。咨 询实务准则适用于英国政府部门和机构开展的所有公共咨询活动，其中也包括 就欧盟指令所进行的的咨询活动。除政府部门和机构外，新准则鼓励非政府性质 的公共机构和地方政府也采用咨询实务准则提出的咨询活动应遵循的标准。 尽管咨询实务准则不具有法律效力，但对于英国的政府部门及其有关机构而 言，它仍然被认为具有一定的拘束力，除非有关部长认为的确存在可以不遵守咨 询实务准则的例外情况，否则就应当遵守咨询实务准则的规定。 尽管美英宪法对公民权利的规定有所不同，但无论是英国的自然正义原则， 还是美国的正当法律程序原则，都包含着一种民众参与的精神，并通过制定行政 程序法制，赋予民主参与、公民权利以崇高的地位。当然在具体的执行中有那么 一点缺憾，但由于美英等国有着自由民主的传统，公民参与的制度、程序、公民 参与的热情都是值得称道的。 三、认识中国公民参与的法律基础及与国外比较 我国公民参与的权利也主要来源于宪法。如中华人民共和国宪法第一章 明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全 国人民代表大会和地方各级人民代表大会。权力机关有权对各级行政机关和司法 机关是否严格执行和遵守法律实施监督。宪法第6 7 条规定：全国人大常委会有 权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院工作”；有 权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；有权“撤 销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和 决议”。第1 0 4 条规定：县级以上各级人民代表大会常委会有权“监督本级人民 政府、人民法院和人民代表大会的不适当的决议 。同时中华人民共和国宪法 第二章又详细地规定了中国公民的基本权利和义务，如：中国公民除依照法律被 剥夺政治权利的人，都有选举权和被选举权；中国公民有言论、出版、集会、结 社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由；中国公民的人身自由、人格尊严和住 9 南昌大学硕士研究生毕业论文李春茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 宅不受侵犯；中国公民的通信自由和通信秘密受法律保护；中国公民对任何国家 机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对任何国家机关和国家工作人 员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，等等。 除此之外，我国还有许多具体的法律措施对公民参与的制度和程序作出明确 的规定，如1 9 9 8 年1 1 月4 日颁布的中华人民共和国村民委员会组织法，明 确规定，村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，任何组织和个人 不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。使得中国村民自治无论在形式上，还 是在内容上都得到了很大的丰富和发展。从形式上看，中国村民自治已由开始时 的村委会换届选举发展为村民代表会议制度、村务公开制度等相结合的制度体 系：从内容上看，它也由最初的民主选举逐步发展为包括民主管理、民主决策、 民主监督在内的全方位的开放体系。中国村民自治成为中国公民参与基层公共管 理的一种有效形式。 1 9 8 9 年，全国政协制定了关于政治协商民主监督的暂行规定，中共中央 颁布了关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见这 两个文件。尽管它们部具有法律效力，但确使人民政协的政治协商和民主监督走 上了规范化和制度化的轨道，人民政协在政治协商、民主监督、调研咨询、批评 建议等参政议政方面发挥了重要作用。 相关的法律还有，1 9 8 9 年4 月颁布的中华人民共和国行政诉讼法，切实 把各级政府的行政行为置于法律的监督之下。行政处罚法首开设立听证制度 之先河，成为我国行政法治建设中的里程碑。1 9 9 8 年5 月1 日起实施的中华 人民共和国价格法第2 3 条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价 格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当 建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的 意见，论证其必要性、可行性。 2 0 0 1 年8 月正式实施的政府价格决策听证 暂行办法也指出：“公民对公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的 商品价格制定和调整具有知情权，相关部门在价格决策前必须举行听证会。” 继此之后提出消费者参与定价、政府举行听证会，对听证制度作出较大发展。再 如中华人民共和国立法法第5 8 条指出：“行政法规在起草过程中，应当听 取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等 1 0 南昌大学硕士研究生毕业论文 李春茂：论中国公民参与公共管理的制度完善 多种形式。”立法法关于行政法规起草过程中听取多方意见的规定，采取座 谈会、论证会、听证会等多种形式，也更呼应了公民参与公共行政这个主题。 我国公民参与有着比较完善的法律制度，公民参与公共管理有着充分的法律 保障。但我们也必须看到，尽管我国社会经济有了巨大的发展，由于我国古代社 会缺乏民主参与的传统，公民和政府官员的政治素质普遍不高，人们对公民参与 缺乏热情，再加上行政官员对公民参与重视不够，甚至有故意阻扰公民参与的行 为，许多听证会、咨询会缺乏实质性内容，只是走过场、走形式。因此，我国还 需进一步完善法律制度，保证知情权、参与权、选择权和监督权成为一般民众当 然的和现实的法定权利，在参与型行政的理念与制度架构下，公开、透明、民主、 参与成为推行政务和进行行政管理的必要前提。 第二节 中外公民参与公共管理的形式比较 根据参与主体组织化程度的不同，我们可以将公民参与方式主要分为两大 类：即个体参与和组织参与。前者主要包括选举投票参与和官民个别接触，后者 主要包括通过政党和政治团体参与。由于在美国，上述两种参与方式都比较成熟， 所以笔者在进行中外公民参与形式比较时主要选取美国为代表。 一、选举是现代西方国家公民参与管理国家事务和监督政府的重要手段 1 美国比较完善的选举制度。在美国，普通公民参与政治的主要方式和途径 就是参加选举投票，通过投票，他们参与选举总统、国会议员以及州和地方的一 些官员，从而影响公共政策的制定。由于美国选举制度的实质是通过选举这种形 式来维护统治当局的合法性。正如杰拉尔德庞珀所说“无论是形式上的选举， 抑或是在某种程度上体现了一种真正的选择，它们的共同目标是为了维护当权者 的合法地位。”【1 】“对公众来说，它们只是一种象征性的安慰而已。”【2 】选举并不 能够使公民直接控制公共政策。 尽管选举并不能够使民众直接控制公共政策，但我们也应该看到它在客观 上却能够使民众对公共政策产生一定程度上的影响。这是因为，被选举的人如总 统、议员等，为了保持已获得的权力或获得连选连任的胜利，不得不在公共政策 的制定过程中考