（管理科学与工程专业论文）公用事业市场化进程中的价格监管研究.pdf

摘要 皇曼皇曼曼曼曼量量量量量曼曼曼曼曼曼量曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼皇曼曼量量曼曼曼曼曼量量皇量皇皇曼鼍曼曼曼曼皇曼曼曼曼量曼曼曼曼in 邑曼曼鼍f 摘要 公用事业涉及电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、 固体废弃物的收集和处理系统等与市民基本生活息息相关的多个行业，直接 关系到城市居民生活质量和城市总体功能的提高。长期以来，在高度集中的 计划经济体制下，我国的公用事业领域一直被看做是公益和福利性的事业， 公用事业采取指令性价格，长期不变。从而导致企业经营无效率、投资浪费、 服务拖延、国家财政负担不堪重负等诸多问题。随着我国对外开放政策的不 断深化，从1 9 9 2 年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革 目标，到2 0 0 2 年党的十六届三中全会作出中共中央关于完善社会主义市 场经济体制若干问题的决定，再到2 0 0 4 年国务院出台国务院关于投资体 制改革的决定，为公用事业打破国有资本垄断经营，引入市场竞争机制提 供了必要的政策环境，大大推动了公用事业市场化进程。在近几年市场化探 索实践中，对公用事业产品调价已成为价格改革的重要方式，近期国家发改 委仍不断发出对供水、电、燃气、油品等产品进行上调价格的信息，公用事 业价格已成为老百姓非常关切的涉及切身利益的问题。在市场化尚不成熟的 情况下，必需发挥政府价格管制职能。价格监管关键是公用事业产品的成本 监管，如何合理确定其成本，采用何种定价模式和如何建立完善的价格监管 体系来实现公用事业市场化进程中的价格监管目标是本文研究的主要内容。 本文在分析我国公用事业发展的状况和特点及在市场化改革进程中存在的 问题基础上，通过对西方发达国家公用事业定价理论和定价模式的进行对比 分析，综合了西方发达国家公用事业市场化条件下价格监管的经验，力求探 索建立完善适合我国公用事业市场化条件下的价格监管体系。 关键词：公用事业；市场化；价格监管； 北京工业大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t p u b l i cu t i l i t yd e a l sw i man u m b e ro fi n d u s t r i e s ，i n c l u d i n gt h ee l e c t r i cp o w e r , p i p e l i n eg a s ，t e l e c o m m u n i c a t i o n , w a t e rs u p p l y , e n v i r o n m e n t a ls a n i t a t i o nf a c i l i t i e s ， s e w a g es y s t e m ，s o l i dw a s t ec o l l e c t i o na n dt r e a t m e n ts y s t e ma n de t c ，a l lo fw h i c ha r e c l o s e l yl i n k e dt ot h ed a i l yl i f eo fp e o p l ea n dd i r e c t l yc o n c e r nt h ei m p r o v e m e n to fb o t h t h el i v e l i h o o do ft h eu r b a nc i t i z e n sa n dt h eo v e r a l lf u n c t i o n so fc i t i e s u n d e rt h e h i g h l yc o n c e n t r a t e dp l a n n e d - e c o n o m ys y s t e m ，t h ep u b l i cu t i l i t yh a sb e e nl o n g c o n s i d e r e da sap u b l i cw e l f a r ec a u s ei no u rc o u n t r y a n di th a st a k e nc o m m a n dp r i c e s t h a tu n c h a n g e df o rq u i t eal o n gp e r i o do ft i m e ，r e s u l t i n gi ni n e f f i c i e n tb u s i n e s s o p e r a t i o n s ，i n v e s t m e n tw a s t e ，s e r v i c ed e l a y s ，t h es t a t e sf i n a n c i a lb u r d e na n dm a n y o t h e ri s s u e st h a to v e r w h e l m e d w i t ht h ec o n t i n u o u sd e e p e n i n go fc h i n a so p e n i n g - u p p o l i c y , e a r l yf r o mt h ep a r t y sc o n g r e s sc l e a r l yp u tf o r w a r dt h eo b j e c t i v eo fr e f o r mo f e s t a b l i s h i n gt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e mi n19 9 2 ，t ot h ed e c i s i o no f t h et h i r d p l e n a r ys e s s i o no f t h es i x t e e n t hc e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ec p ct h a tc o n c e r n i n g c p c c e n t r a lc o m m i t t e e sd e c i s i o no np e r f e c t i n gt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e ma n d o t h e ri s s u e s ”i n2 0 0 2 ，a n dt h e nt h es t a t ec o u n c i l i s s u e d t h es t a t ec o u n c i l sd e c i s i o n o nt h er e f o r mo fi n v e s t m e n ts y s t e m i n2 0 0 4 ，a l lo fw h i c hp r o v i d et h ep u b l i cu t i l i t y w i t ht h en e c e s s a r yp o l i c y e n v i r o n m e n tt ob r e a kt h em o n o p o l yo fs t a t e o w n e dc a p i t a l a n dt ob r i n gi nt h em e c h a n i s mo fm a r k e tc o m p e t i t i o n ，w i t ht h ev i e wt op r o m o t i n gt h e u t i l i t ym a r k e tp r o c e s so nal a r g es c a l e i nr e c e n ty e a r so fe x p l o r i n gm a r k e t o r i e n t e d p r a c t i c e ，t h ea d j u s t m e n to ft h ep r i c eo fp u b l i cu t i l i t yp r o d u c t sh a sb e c o m ea l l i m p o r t a n tw a yo fp r i c er e f o r m r e c e n t l y , n a t i o n a ld e v e l o p m e n ta n dr e f o r m c o m m i s s i o nh a ss t i l li s s u e dt h ei n f o r m a t i o no fi n c r e a s i n gp r i c eo ft h ew a t e rs u p p l y , e l e c t r i c i t y , g a s ，o i la n do t h e rp r o d u c t s u t i l i t yp r i c e sh a v eb e c o m ev e r yc o n c e r n e d a b o u tt h ep e o p l e ，i n v o l v i n gt h e 、哇t a li n t e r e s t so ft h e m t h u s ，t h eg o v e r n m e n t s f u n c t i o no fp r i c er e g u l a t i o ns h o u l db ep l a y e di nt h el i g h to ft h ep r e m a t u r em a r k e t t h e h 摘要 k e yp o i n to ft h ep r i c er e g u l a t i o nl i e si nt h ec o s tr e g u l a t i o no nt h ep r o d u c t so fp u b l i c u t i l i t i e s t h a ti s ，h o wt od e t e r m i n et h er e a s o n a b l ec o s t ? w h a ti st h ep r i c i n gm o d e l ? h o wt oe s t a b l i s has o u n dp r i c er e g u l a t i o ns y s t e mt oa c h i e v et h ep f i c e sr e g u l a t i o n d u r i n gt h ep r o c e s so fm a r k e t - o r i e n t e dp u b l i cu t i l i t i e s ? a l lo ft h et h e s ea r et h em a i n c o n t e n ti nt h i sp a p e r i ti ss e e k i n gf o rt h ea p p r o p r i a t em e c h a n i s mo fp r i c er e g u l a t i o n t h a ti ss u i t a b l ef o rt h em a r k e t - o r i e n t e dp u b l i cu t i l i t i e si no u rc o u n t r y , b a s e do nt h e c u r r e n td e v e l o p m e n ta n dc h a r a c t e r i s t i c so fc h i n a sp u b l i cu t i l i t yc ：l u s ea n dt h e p r a c t i c a le x p e r i e n c ea n dp r o b l 白n st h a te m e r g e di nt h ep r o c e s so fm a r k e t - o r i e n t e d r e f o r m , t h r o u g ht h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i so f t h et h e o r i e sa n dm e t h o d so ft h ep r i c i n go f t h ep u b l i cu t i l i t i e si nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，a n dc o m b i n e dw i t ht h e e x p e r i e n c eo fp r i c er e g u l a t i o nu n d e rt h ec o n d i t i o no ft h em a r k e t - o r i e n t e dp u b l i c u t i l i t i e si nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ；m a r k e t i z a t i o n ；p r i c er e g u l a t i o n ； i l i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京工业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所傲的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谓 意。 签名：堂日期：巡： 关于论文使用授权的说明 本人完全了解北京工业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：型导师签名：耋筮邀送日期：圣盟皇 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 问题的提出及研究的意义 公用事业狭义的是指社会中为适应公众生活需要而提供有关公共利益 性质产品或服务的行业，如电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和 排污系统、固体废弃物的收集和处理系统等，广义的还包括铁路、公路航 空、邮政、以及教育、卫生、医疗等，涉及到社会公众生活的各各方面，是 城市运行和国家社会经济发展的基础。 公用事业具有自然垄断性和公用性以及网络化生产经营等特点，长期以 来，在高度集中的计划经济体制下，我国的公用事业领域一直被看做是公益 和福利性的事业，在相当长的一段时期内，政府曾经是公用事业唯一的所有 者和经营者，公用事业采取指令性价格，采取低价格、高财政补贴的价格模 式，严重脱离供求关系的实际影响和经营成本的变化。从而导致公用事业投 资主体单一、企业生产效率低下、服务拖延、国家财政补贴负担沉重等诸多 问题。 从上世纪6 0 年代西方发达国家为解决公用事业效率问题，开始进行包 括价格管制改革在内的相关改革，在世界各国掀起了公用事业市场化的浪 潮。我国从1 9 9 2 年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革 目标，到2 0 0 2 年党的十六届三中全会作出中共中央关于完善社会主义市 场经济体制若干问题的决定，再到2 0 0 4 年国务院出台国务院关于投资体 制改革的决定，为公用事业打破国有资本垄断经营，引入市场竞争机制提 供了必要的政策环境，大大推动了公用事业市场化进程。在公用事业价格放 开的时机还不成熟的时期，如没有外部约束机制，公用企业可能通过其市场 垄断地位，制定大大高于成本的垄断价格，获取垄断利润，从而损害公众利 益，因此必需发挥政府价格监管职能。价格监管关键是公用事业产品的成本 监管。即如何合理确定其成本，制订什么样的产品价格才能实现公用事业市 场化进程中的价格监管目标? 可见研究公用事业价格监管机制改革对于完 善市场经济体制、建科学有效的政府监管体系有着重要的理论和现实意义。 本文目的就是通过对西方发达国家公用事业定价理论分析，针对我国在市场 化改革进程中的问题和经验，力求探索适合我国公用事业市场化的价格监管 机制。 从国外研究的状况看：对于价格监管的必要性，传统经济学认为：由于 作为自然垄断行业的公用企业，由于成本的次可加性会将价格定在垄断价格 上，远高于边际成本，从而牟取超额垄断利润，因此要通过监管抑制垄断定 价。美国的斯蒂格勒在其产业组织与政府管制中提出“管制能给某些特 定的社会团体带来收益，可以看作是一种产品，不过是一种很特殊的产品 由于有这种特殊产品的需求存在，所以就有“管制产品”的供给。其理论依 据为“市场失灵”。但随着西方国家公用事业国有化程度的提高，暴露出了 政府财政负担加重和运营效率低下等问题，这时布坎南等提出的“政府失效 论得到重视，并重新引入私人部门参与，政府对市场化也有了较完善的规 范和监管能力。应该说政府价格监管理论是随着市场化进程逐渐建立完善起 来的。 在定价原则和方法上：边际成本定价模式是应用较早的一种定价方法， 其理论依据认为“只有在价格与边际成本相等时，产量对于社会福利来说是 最优的 ；拉姆士定价模式是按平均成本定价；美国依据消费者支付能力和 公用事业全社会受益原则，把公用事业企业以尽可能低的价格向消费者提供 安全、可靠以及无差别的服务作为政府价格监管的基本目标，采用投资回报 率定价模式；英国依据效率原则、保护用户原则和合理利润原则，采用最高 限价模式，其价格调整主要取决于当期的通货膨胀率和企业生产效率增长的 百分比。 国内研究状况：我国的公用事业定价方法研究是随着改革开放的不断深 入，不断引进西方国家在经济发展中的成就和经验基础上逐步开始的，其重 点正从公用事业的规制改革研究扩展到定价方法及政府监管研究上来，目前 在定价研究方面引进的有全成本法、两部定价法等，并在广州、深圳等地的 公用事业行业进行了探索，但还缺乏系统性。在法律上对公用事业价格管理 的原则、定价方法和监管机制等规定不明确；确定公用事业价格的依据主要 是企业上报的成本，定价成本不科学；行政性垄断仍明显存在，缺乏有效的 2 第1 章绪论 监督和约束。这些仍是价格监管改革急待解决的主要问题。 等 1 2 选题的研究内容、研究目标以及拟解决的关键问题 本文通过对我国及国外公用事业发展的历程和现状进行分析，得出 公用事业市场化是解决公用事业诸多弊端的必由之路的结论。同时在市场化 进程中，由于自然垄断性可能导致的市场失灵，有必要由政府采取价格监管。 再通过对西方国家采用的几种定价模式的理论依据和应用条件的对比，阐明 其利弊，最后经过对我国市场化发展状况的分析，提出适合我国市场化条件 下的政府价格监管理论及定价操作方法。 本论文由以下主要内容构成： 1 、公用事业与价格监管的基础理论。在文章的第二章，主要探讨公用 事业概念和特征及价格监管的涵义。一 2 、我国公用事业价格监管的状况及存在问题。在文章的第三章分析了 我国公用事业价格监管的发展历史，指出我国公用事业市场化的必然性，系 统分析了我国公用事业价格监管存在的问题，为提出市场化进程中公用事业 价格监管对策奠定基础。 3 、公用事业定价模式分析。在第四章对主要的公用事业定价模式的经 济学理论及实践的可操作性进行分析，从而为确定我国公用事业价格监管定 价模式提供依据。 4 、发达国家公用事业价格监管改革的经验。在第五章对西方发达国家 公用事业价格监管进行了整体分析，从而为我国公用事业市场化改革提供启 不o 5 、对我国公用事业市场化进程中的价格监管改革提出对策。在第六章 作为本文的中心，在前面分析的基础上，从转变观念完善法律体系，建立独 立监管机构、明确价格监管目标和原则，建立科学合理定价体系及完善价格 监管监督体系方面提出了全面解决对策。 3 1 3 拟采取的研究方案( 研究思路、技术路线或研究方 法) 及可行性分析 整体和系统分析的方法：从整体上对我国公用事业发展的历史进行把 握，并分析我国公用事业市场化进程中价格监管存在的问题，系统地提出了 适用我国公用事业市场化进程的价格监管对策。 运用比较方法，收集有关公用事业价格监管研究成果并进行分析作为本 文的基础资料，通过比较西方发达国家采用的几各定价模式的运用条件及利 弊，对比分析发达国家市场化价格监管改革的经验对我国公用事业市场化的 借鉴，为我国公用事业的政府监管体系的建立提供有益的帮助。 1 4 课题的特色及创新之处 我国公用事业市场化现处于初级阶段，有关市场化进程中的定价原则、 定价模式及监管体系尚存在诸多争议，本文通过对发达国家定价模式和市场 化价格管制改革的经验的分析，力求提出适合我国市场化条件下的政府价格 监管理论及定价操作方法的框架。 4 第2 章公用事业及其监管概述、特征 第2 章公用事业及其价格监管概述 2 1 公用事业的概念及特征 2 1 1 公用事业的概念 “公用事业 是英语“p u b l i cv t i l i t i e s 的译文，是指社会中为适应 公众生活需要而提供有关公共利益性质的产品、服务带有自然垄断性质的行 业及其活动。英美等国的法律将公用事业定义为“受公共利益影响的经济行 业及其活动 ，如美国加利福尼亚州公用事业法典中对公用事业的规定 是：包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、 自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公 司、供热公司和桥梁通行费征收公司等n 1 。在我国，不同的法律对公用事业 概念的界定有所不同，国家工商行政管理局1 9 9 3 年1 2 月颁布的关于禁止 公用企业限制竞争行为的若干规定第二条规定，公用事业包括“供水、供 电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输”等行业。建设部2 0 0 5 年5 月2 7 日颁布的城市市政公用事业利用外资暂行规定中市政公用事业包括城市 供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境 卫生、垃圾处置、和园林绿化等。公私合作制的中国试验：中国城市公用 事业绿皮书n o 1 从狭义和广义两方面给出了公用事业较全面的概括，即 狭义公用事业是指具有自然垄断特征的为居民或企业提供生活或生产所必 需的商品企业，如电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、 固体废弃物的收集和处理系统等。广义的公用事业不仅包括上述狭义公用事 业，还包括铁路、公路、航空、邮政以及教育、卫生、医疗等乜1 。以上是对 公用事业从不同侧重点进行的定义，本文从其共性特征出发对公用事业管制 进行研究。 2 1 2 公用事业的特征 公用事业具有如下特征： 5 北京工业大学管理学硕士学位论文 l 、自然垄断性。产品有公用产品和私人产品之分，公用事业产品属公 用产品，因此具有不同程度的自然垄断性。丹尼尔史普博给出的自然垄断 的定义是：“自然垄断通常是指这样一种技术经济考特性：成对一定规模的 市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市 场。自然垄断起因于规模经济或多样产品生产经济 。相对于一般性竞争行 业，公用事业行业所需投资巨大，动辄上亿元、甚至几十亿、上百亿元，且 资产具有明显的专用性和沉淀性，资金一但投入这些行业，就很难再抽回， 其投资回收期也很长。在这种情况下，如果存在竞争，其结果可能是各方都 以低于平均成本的边际成本为标准( 或略高于边际成本) 来确定产品价格， 最终导致竞争各方都无法收回沉淀资本投资。可维持性理论认为，自然垄断 并不意味着单一企业的平均成本下降，它只意味着单一企业的总成本公共开 支多个企业成本之和。正是由于存在资源稀缺性和规模经济性、范围经济性 及成本的次可加性，使得单一一家企业独占市场将比多家企业分享市场而取 得较低的平均成本，从而使社会总成本较小，实现最大的生产效率，形成垄 断状态。 2 、地域性。公用事业行业提供的产品和服务针对于一定地域的消费群 体，例如城市供水、供热、供气，供电等一般都是以特定城市作为生产和消 费空间，在地理位置上具有非常明确的地域范围，有较强的地域性。同时， 由于经济发展水平不同、居民收入水平、资源分布及公用事业企业经营技术 水平方面和差异，决定了公用事业配置水平及产品价格在不同地域间存在很 大的差别。 3 、公用性和公益性。公用事业提供的产品与人们的生活紧密相关，服 务面向整个社会或某一区域内的所有成员，具有公用性，而不像其它产品面 向特定的消费对象；同时公用事业并非完全追求经济利益，在某种程度上是 为了满足社会的普遍需求和产品的廉价及其供应过程的可靠、稳定和安全 性，是要为辖区内所有居民提供普遍服务，为经济社会发展提供共同的条件。 公用事业产品的收费服务已是城市一项基本的公益性项目，需要政府进行价 格管制。 6 第2 章公用事业及其监管概述、特征 4 、网络性。公用事业生产部门一般要依托一定的管网、线网、路网等 形成的网络系统向消费者提供产品或服务，如公路、铁路、航空部门形成的 交通网络；给水、排水、供电、供热形成的管网、由计算机终端和服务器组 成的互联网先等，消费者了必须通过这些网络才能获得所需的公用事业产品 和服务。 5 、公用事业提供的商品或服务具有可排除性、排他性及生产环节可分 性。可排除性是指在正常情况下，任何消费者不付出一定的费用，就不能占 有或享受服务；消费上的排他性是指任何一个消费者在占有或享受公用事业 提供的服务时必将影响到他人以该服务的占有或享用；由于经济性、安全性、 可靠性等方面的原因，公用事业的生产过程一般通过某种方式分散安排。具 有可分性。 2 公用事业价格监管的概念 监管源于英文r e g u l a t i o n 一词，也有的译作管制或规制，其最早的概念 可以追溯到古罗马时代，是指官员制定法令允许受监管的工商企业提供基本 的产品和服务。现代意义的监管是指依据一定的规则，对构成特定社会的个 人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为口3 。卡恩在经典教科书 管制经济学一原理与制度一书中对公用事业的监管这样描述：“对该种 产业结构及其经济绩效主要方面的直接的政府规定如进入控制、价格决 定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规 定 。 4 3 中国社科院工业经济研究所学者余晖认为，监管是指政府机构以治 理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令以 及裁决为手段，对微观经济主体的不完全是公正的市场交易行为进行直接的 控制或干预巧。在监管的定义中包含有共同的行为特征，那就是政府依据法 律法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政 干预。从中可以看出，价格监管是政府监管的重要组成部分，在政府对公用 事业监管过程中发挥着重要作用。 在古罗马时代，为了实现社会公平，政府为产品和服务制定“公平价格 ， 7 北京工业大学管理学硕士学位论文 从而否认古老的斯多葛派“自然价格”( 由卖者和买者协商) 的概念，比如 戴克里先皇帝( 罗马皇帝，公元2 8 4 - - 3 0 5 年在位) 为好几百种商品制定最 高公平价格。尽管这种对工商企业的指导没有被政府完全控制，但社会重要 物品和服务的价格完全由政府监管哺1 。这应该是最早的价格监管行动。从监 管普遍定义可以得出，公用事业价格监管的概念，就是国家监管机构依据法 律对公用事业等自然垄断行业所提供的产品或服务的价格形成与运动进行 的直接干预与控制。在这个概念中有四点需要明确： 一是对于监管者的实质内涵。在现代行政监管活动中，监管者被赋予一 定的立法权和司法权，而不仅仅是单纯的执法者，他又被称之为除行政、司 法、立法之外的“第四政府部门 。由于监管者的权力既广又大，还具有在 监管活动中的自由裁量性，所以许多国家颁布的行政实体法和行政程序法， 对其权力、责任、行为方式加以规定和规范，同时颁布相应行政诉讼法，给 予相关人事后起诉监管者的权力。二是价格监管必须要依法进行。监管者只 有以法律为依据实行监管行为，才能增强监管的公平性和公开性。三是监管 对象是产品或服务的价格形成与运动过程。这也正是价格监管研究的着眼 点。四是价格监管是直接性的经济监管，是政府对自然垄断企业的经营决策 进行的直接行政干预。它有别于政府运用法律手段对企业垄断行为和不公平 竞争为加以限制的间接监管方式。 8 第3 章我国公用事业价格监管的状况及存在问题 第3 章我国公用事业价格监管的状况及存在问题 3 1 我国公用事业价格监管的市场化发展历程 对我国公用事业价格监管发展史的划分，经济学界有着不同的观点，一 部分学者以改革开放为分界点按两部分划分，本文认为三阶段论更能准确反 映我国公用事业价格监管发展路径。 1 、建国后到改革开放前阶段的价格监管( 1 9 4 9 1 9 7 8 ) 建国后，我国在大力恢复和发展生产的同时，经过“一五”计划时期， 效仿苏联的经济模式，建立了以中央部门为主的管理经济的体制和以实物周 转为中心，以行政手段为主的高度集中的计划管理体制。这一体制完全抛弃 了以往经济原理提出的价格监管方式，实行高度集中的计划监管方式，这一 阶段的价格监管的特点是：实行单一的政府定价方式、定价权高度集中在中 央、脱离市场供求关系制定价格、价格远低于成本。尽管这种方式在稳定经 济、集中资金投资建设基础设施方面发挥了相当大的作用，但长期以来也严 重压抑了企业提高生产效率的积极性，技术进步缓慢、财政负担过重，造成 公用事业供给能力与社会需求间的巨大缺口，在这一阶段后期使国民经济陷 入崩溃的边缘。公用事业产品严重匮乏。这也是其后我国公用事业价格监管 体制改造的经济背景。 2 、改革开放后第一阶段的价格监管( 1 9 7 8 一1 9 9 8 ) 1 9 7 8 年十一届三中全会提出了以经济建设为中心，坚持改革开放的国 策，使国家工作重点转移到经济建设的轨道上，随着我国经济的持续高速增 长，城市化进程的不断加快，以国有企业为主导的公用事业垄断经营、政企 合一、政监不分的弊端日渐突出，着力解决制约经济快速发展的公用事业“瓶 颈 问题提上了议事日程。为此国家对铁路、电信、电力等行业的投资体制、 价格监管体制进行了改革，采取调整价格与放开价格相结合，公用事业供给 不足的矛盾得到极大改善。以我国电信业1 9 7 8 年到1 9 9 8 年的发展为例： 9 北京t 业大学管理学硕+ 学何论文 表1 、我国电信业发展表怕 长途交换机本地交换移动交换机长途光缆 目 容量数量( 万门)数量( 万门)长度( 公里) 年度 1 9 7 8 年 1 8 6 34 0 5 9oo 1 9 9 0 年 1 6 1 3 7 01 2 3 1 85 13 3 3 4 1 9 9 1 年2 8 6 3 2 51 4 9 2 2 1 0 56 4 9 0 1 9 9 2 年 5 2 1 8 8 51 9 1 5 14 5 31 4 3 8 8 1 9 9 3 年1 2 0 6 0 9 13 0 4 0 81 5 6 13 8 6 6 6 1 9 9 4 年2 4 1 6 2 9 64 9 2 6 23 7 1 6 7 3 2 9 0 1 9 9 5 年3 5 1 8 7 8 17 2 0 3 6 7 9 6 71 0 6 8 8 2 1 9 9 8 年4 4 9 1 5 9 51 3 8 2 3 7 4 7 0 6 71 9 4 1 0 0 从表中数可以看出在这一阶段我国电信业取得了快速的发展。这个阶段 的主要特点是：一是公用事业产品价格大幅提高，且远远大于同期通货膨胀 率水平，例如在1 9 8 5 年一1 9 9 6 年间，电力价格上了3 1 3 ，煤气价格上涨了 1 0 倍多，邮费上涨了5 倍，而同期的零售物价上涨了1 9 5 ；二是中央政府 通过下放监管权限，极大地调动了地主政府和企业大力投资公用事业行业积 极性，拓宽了公用事业扩大再生产所需筹资的渠道。正是这一承前启后阶段 为公用事业下一步的改革创造了必要的条件拍3 。 3 、改革开放后的第二阶段的价格监管( 1 9 9 8 一至今) 1 9 9 8 年开始的我国大规模政府机构改革和产业重组标志着公用事业及 价格管制进入了市场化改革的新阶段。1 9 9 8 年5 月1 日起施行的中华人 民共和国价格法是我国建立政府对价格进行一般性监管的法律依据。在公 用事业领域开始了以建造一运营一移交为核心的b o t 模式、以转让一经营一 转让为核心的t o t 模式、以公共民营合作制为基础的p p p 模式及备受经济学 家争议的管理层收购模式等多种模式的市场化改革尝试。所采取的市场化方 式也有合同竞争承包、特许经营、直接购并、出售、分拆等国际上通行的方 式。1 9 9 8 年3 月1 1 日，政府在邮电部和电子工业部的基础上组建信息产业 1 0 第3 章我国公用事业价格监管的状况及存在问题 部；将电力部和水利部电力管理局撤消，成立国家电力公司并使其脱离政府 序列。同年启动上海、浙江等六省电力公司“厂网分开，竟价上网”试点改 革，1 9 9 9 年2 月对中国电信进行纵向拆分，在电信市场形成中国电信、中 国移动等七家电信运营商分层竞争的格局。 特别是在我国加入人w t o 后，公用事业改革的进程大大加快，公用事业 价格监管体制正在从强制性行政监管向市场化条件下的新的监管方式转变。 同时市场化过程中价格监管的目标原则、定价方式及价格形成机制等方面出 现的一些新的问题还有待于在改革中去解决。这也是本文研究的主要内容。 3 2 我国公用事业市场化进程中价格监管存在的问题 公用事业市场化是从计划经济向市场经济体制转轨的一个过程，市场化 改革的目的在于提高企业的经济效率，增加消费者的利益，最终达到整个社 会的福利改进。公用事业市场化改革是我国市场化改革的重中之重。市场化 的重心体现在产权的调整上，明晰产权，改善环境，促进市场结构的变革。 关于我国经济发展的市场化程度，从不同学者建立的评价指标测定结果来 看，我国市场化程度虽然明显提高了，但市场化进程尚未完成，随着公用事 业市场化进程的不断深入，市场化涉及的深层次价格监管问题越突出。 3 2 1 我国公用事业价格改革的目标不清晰 按照劳动价值论的观点，价格应该以价值为基础，反映商品的供求关系。 现代西方经济学普遍认为，价格是商品稀缺性通过市场交易双方的信息掌握 而对供求力量对比做出的反映。公用事业作为与群众生活广泛联系的行业， 在价格改革中应体现促进效率、有利于社会公平、有利于行业发展的目标。 从某种程度上讲，注重公平比注重效率更为重要。因为“公共部门所扮演的 一个重要角色就是为大多数人能够享受到政府服务制定实际生活标准一一 包括学校质量、医疗机构、社区保健、环境、公共交通、法律秩序以及城镇 规划和福利措施等等一一其质量要求至少必须等同于生活消费的商品和服 务”。m 改革开放的3 0 年中，我国公用事业价格改革基本上是配合公用事业 北京工业大学管理学硕士学位论文 市场化改革进行的公用事业价格目标主要是利用价格政策促进公用事业发 展，应该说这些价格政策是与当时我国公用事业基础薄弱、公共产品和服务 严重不足的状况相适应的。在一定程度上缓解了供需矛盾，但改革目标的错 位导致对公共目标考虑不足。首先是消费者、经营者、政府之间的利益不公 平。公用事业价格本该是消费者、经营者与政府之间的利益协调结果，但由 于政府对公用事业的公共财政投入不足，经营者的投入必然增大，由此增加 的运营成本只能通过提高公用事业价格来弥补，消费者则作为最终买单者。 如在教育和医疗方面出现的“上学难 、“看病难等问题。另一方面是不同 消费者之间的利益不公平。同质同价本应是公用事业产品和服务定价的基本 原则，但目前我国通行的却是按消费者的性质分类定价。比如电价等计量一 般分为商业用户、工业用户、家庭用户，价格水平从高到低，根据规模经济 原理，企业单位耗电量大，单位耗电成本应低于家庭用电，价格也应低于家 庭用电，但在实际中存在着工业用电补贴家庭用电的“暗补现象 。但随着 我国经济社会发展，“能否正确处理公用事业市场化与公平性、普遍性问题， 关系到社会的稳定，是一个政治问题。 3 2 2 公用事业价格监管的法律法规不完善。 市场经济是法制经济，在公用事业市场化过程中，需要制订针对公用事 业价格的法律法规，但目前我国尚没有专门的公用事业价格的法律，对公用 事业价格监管的原则和方法主要参照中华人民共和国价格法( 以下简称 价格法) 、政府制定价格规则、政府制定价格成本监审办法、中华 人民共和国反垄断法( 以下简称反垄断法) 等综合性法律及其一些行业 管理部门制订的行业法律法规，如铁路法、邮政法、电力法、节约 能源法、水法、公路法等一系列法律及电信管理条例、电网管理 条例等一大批规章制度。但大多存在着过于原则、针对性不强和操作性较 差的问题。价格法中把自然垄断行业、公用事业和公益事业等提供的产 品和服务并列在一起，界限不清。对公用事业价格监管的原则、定价方法和 监管机制等规定不明确。o 针对公用事业价格制订和调整中如何协调国家、 企业和消费者三者关系的问题上没有明确界定，对公用事业定价成本类型和 1 2 第3 章我国公用事业价格监管的状况及存在问题 行业合理利润率标准了不明确。2 0 0 7 年8 月3 0 日通过的反垄断法虽然 在一定意义上顺应了当前经济的发展和竞争的需要，但是究其本质仍是阶段 性法典，在具体实施中还存在监管机构冲突的硬伤。在行业法方面，这些法 律法规在一定程度上促进了这些行业的发展，但这些法律多已不能很好地适 应当前的形势，对公用事业定价收费的规定较粗略，缺乏对价格政策目的及 实施上的具体规定。同时许多垄断性行业立法都是由原来行业主管部门制定 的，如铁路法是由铁道部负责起草，电信管理条例是由电信主管部 门信息产业部负责起草的，在公用事业监管方面具有明显的行业及部门保护 特色。法规中缺乏明确的、统一的、具有权威性的专门执法机构进行统一执 法。这些都严重制约了价格价格主管部门对公用事业价格进行监管。 3 2 3 公用事业价格形成机制不完善，缺乏科学性。 科学完善的价格形成机制是发挥公用事业价格杠杆作用，实现资源优化 配置和利益合理分配的前提和基础。目前我国公用事业价格形成机制尚存在 以下三方面问题。 首先是公用事业价格没有反映全部成本。保本微利是保证公用事业可持 续发展的最基本要求，但由于公用事业价格影响面大，政府在制定公用事业 产品价格时，往往会考虑价格变动对其它部门和行业及居民生活的影响和增 进社会福利的需要，致使价格不能完全反映成本的变动。 其次是成本约束软化，公用事业价格没有反映真实成本。上世纪9 0 年 代以来，我国公用事业价格普遍采取“成本加合理利润”的定价模式，在利 润比率确定的条件下，价格决定于产品成本。但受信息不对称、成本监审法 规不完善及成本监审力量不足等因素的影响，政府难以准确掌握公用事业企 业的真实成本，价格的确定往往是行政区域内公用企业的个别成本，而非合 同理的社会平均成本，结果是成本越大价格越高。这样的定价，不仅使企业 失去降低成本的压力和动力，而且会诱使企业虚报成本，从而出现成本推动 价格上涨，企业倒逼政府的现象。 第三是公用事业价格形式单一，没有反映供求关系。对于同一类型的消 1 3 北京t 业大学管理学硕士学位论文 费者，价格标准只有一个，产品单价与消费量无关，没有形成合理的差价、 比价关系。按照经济运行原理，供求关系的变化影响价格变动的方向和幅度， 反过来，合理的价格能有效地平衡供求关系。价格必须反映供求关系，对供 给不足的产品和服务实行较高的价格，这样才能发挥价格杠杆作用，合理引 导生产和消费。但政府在制定价格时，往往过多地考虑价格外的因素，致使 一些公用事业价格没有反映供求关系，如自来水价格普遍偏低，没有反映我 国水资源紧缺的实际，不利于促进水资源的节约。 3 2 4 公用事业价格监管机构监管缺陷 首先我国现有的公用事业监管机构是由计划经济体制下的公用事业行 业主管部门转型而来，虽然公用事业企业实行了企业化管理和经营，但与监 管机构仍存在千丝万缕的联系，由于转型不到位，监管者和企业之间极易形 成利益同盟，即所谓的政企同盟。政企同盟使监管者无法站在中立的立场上 平等地对待所有的市场参与者行使监管职能，新的市场进入者就会受到歧 视，消费者的权益受到漠视。同时使受监管企业的资源配置效率低下，这与 价格监管的目标是相违背的。 其次，价格监管机构众多，权力分散，职能单一。我国现有的公用事业 政府监管体制实行的是多部门设置监管机构、分散监管的模式。在国家和地 方发改委内设价格司和价格监督检查司负责其定价范围内的定价和价格监 管工作，同时，价格主管部门仅拥有对公用事业产品和服务的定价和调价权， 职能单一，对于影响公用事业产品价格形成的其他相关因素无法控制。同时 根据价格法的规定，其他行业主管部门也有一些管理价格的权力。机构 间职责不清，使政府对价格的监管不能产生合力，降低了政府对价格监管的 效率。 再次，公用事业价格监管方法简单，缺乏对政府监管机构的行权监督。 我国公用事业政府监管普遍存在监管手段落后，无法获得准确的企业经营信 息和掌握公用产品和服务定价成本的变动情况，按以罚代管方式进行监管也 使监管效果大打折扣。同时我国政府监管机构与其他社会组织或成员相比一 1 4 第3 章我国公用事业价格监管的状况及存在问题 直处于强势地位；尚未建立对监管机构监管效果进行评价的指标体系及形成 一种全社会监督政府监管机构的环境和氛围，因此监管机构在行使监管权力 时会不同程度地侵害公民和企业的听证权、知情权及参与权。这也是公众对 公用事业价格监管反映比较强烈的重要方面。 1 5 北京工业大学管理学硕士学位论文 第4 章公用事业定价模式分析 公用事业产品定价是公用事业价格监管的核心，关于公用事业的定价模 式，国内外学者从不同的角度进行了研究和分类，综合国内外公用事业定价 的研究成果，现行的公用事业定价理论模式主要有边际成本定价模式、拉姆 齐定价模式、公正报酬率定价、最高限价模式和两部制定价模式。下面就各 种定价模式进行详细论述。 4 1 边际成本定价模式 由于公用事业多属自然垄断行业，根据西方经济学关于完全垄断条件下 相关理论，只有在价格与边际成本相等时，产量对于社会福利来说才是最优 化的。但在定价实践中，当采用边际成本