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上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 i 县级政府企业促进体系研究 以余姚市为例 摘 要 县级政府是行使经济职能的最基层的一级政府， 它直接面对广大 企业，然而相对于上级政府来讲，县级政府的经济职能面临着诸多制 约。在当前县域经济竞争更加激烈的情况下，如何利用县级政府有限 的经济职能，做好企业促进工作，来实现当地企业既好又快的发展， 是县级政府当前必须着力解决的重要课题。 本文在县级政府经济职能的框架下，按照建设服务型政府的要 求，以探寻一套具有科学性和操作性的县级政府企业促进体系为目 标， 展开课题研究。 论文首先从县级政府的可以行使的经济职能入手， 针对县级政府职能的限制性、直接性、利益性和综合性，提出要从县 级政府经济职能的限制性和直接性， 认识到做好企业促进工作的重要 性和艰巨性；要把县级政府经济职能的利益性，作为推动县域企业和 经济发展的动力；要从县级政府经济职能的综合性，看到县级政府企 业促进手段的多样性， 从而为构建全方位的县级政府企业促进体系提 供了可能。 在此基础上论文还以服务型政府、 生产性服务业和产业集聚为理 论基础，以余姚市政府为主要研究对象，对余姚市政府近年来在企业 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 ii 促进上所做的“规划引导、政策扶持、要素保障、政府投资和改善服 务”五方面的工作进行了经验总结，同时提出了其在产业发展导向、 要素保障、财政支持绩效和企业发展环境上存在的主要问题。同时对 国内其他县级政府企业促进工作的情况进行了较为全面的总结， 并运 用比较研究的方法，借鉴了美国、意大利、日本地方政府促进企业发 展的做法。 按照县级政府的经济职能和政府职能转变的要求， 本文最后提出 了以规划引导体系、要素保障体系、财政支持体系、投资促进体系和 综合服务体系为内容的县级政府企业促进体系的框架。 关键词：企业，促进，政府职能 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 iii a research on the enterprise promotion system at the county government level -taking yuyao city as an example abstract county government is the most grassroots level of government that exercise economic functions . it directs to a large number of enterprises. however， compared with the higher levels of government， the county-level of the governments economic functions face many constraints. in the case of increasing competition in the county economy， how to make use of limited economic functions of county-level government， to promote the work of local businesses and achieve both a good and fast development are important issues that the current county government must make efforts to resolve. in this paper, the research carried out the framework of the governments economic functions at the county level ， with the requirements to building a service-oriented government ， in order to form a set of scientific and operational system of county-level government enterprises. first， from the functions of the economy that the county government can exercise to start， against restrictive， direct， and 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 iv comprehensive benefits of government functions at the county level， from the restrictive and direct of the governments economic functions at the county level， realize how to promote the work . the interests of the county-governments economic functions as power to promote the economic growth of county business .through the integration of the governments economic functions f， to see diversity of the county government， so as to build a full range of county-level government enterprises . the theoretical basis for a service-oriented government, productive services and industrial cluster，to use of the method of comparative study， learn from practices how to promote development of the enterprises in the united states， italy and japan . and yuyao city government as the research object， summarize experience of planning guidance， policy support， elements of security， government investment and improve services done by yuyao city government in recent years . at the same time， the main problems of the development of its industry-oriented， elements of security， performance and financial support for enterprise development environment are arised. in accordance with the county governments economic functions and the requirements of the transformation of government functions. at last， this article concludes the framework that how to promote the system of county-level government enterprises with a guide to the planning system， 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 v and elements of security system， financial support system， investment promotion system and the comprehensive service system . key words: enterprises， promotion， government functions 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：杨宇光 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：杨宇光 指导教师签名：胡润忠 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 1 第一章 绪论 第一节 研究目的和意义 当前县级政府面临着两大压力：一是区域经济竞争的压力。当前区域经济 竞争日趋激烈，而区域经济竞争的核心是区域内企业总体发展实力的竞争；二 是上级党委政府和本地市民对政府的评价。上级党委政府对县级政府的考核评 比当中经济工作和社会稳定是最重要的一环，同时政府在本级的政府工作报告 中必须把全县的 gdp、财政收入、居民收入作为最重要的几个指标向同级人民 代表大会报告。而企业是经济发展的基础，是财政收入最重要的贡献力量，是 扩大社会就业的重要载体，也是居民收入的重要来源。然而相对于上级政府来 讲，县级政府的经济职能面临着诸多制约。在当前县域经济竞争更加激烈的情 况下，如何利用县级政府有限的经济职能，来实现当地企业既好又快的发展， 是县级政府当前必须着力解决的重要课题。 同时从全国来讲， 截止到 2006 年 12 月 31 日全国县域经济单位(含县级市) 共计 2008 个，县域陆地国土面积 874 万多平方公里， 占全国陆地国土面积的 94%，全国县域内人口总数达 9.18 亿，占全国总人口的 70.2%；全国县域经济 的地区生产总值达 8.81 万亿元，占全国 gdp 的 48.1% 1，县域经济的薄弱显而 易见。因此抓好县级政府企业促进体系的研究，对于指导县级政府更好地做好 企业促进工作，提高县域经济的竞争力也有着积极意义。 第二节 研究综述 虽然第九届全国人民代表大会常务委员会于 2002 年 6 月 29 日通过了中 华人民共和国中小企业促进法 ，各地也相继成立了中小企业的促进机构，但学 术界对“企业促进”尚无一个明确的定义，按照中华人民共和国中小企业促 1 全国县域经济 gdp 达 8.81 万亿元eb/ol.中国网， 2006-12-06. 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 2 进法第三条的表述，企业促进可以概括为：对企业积极扶持、加强引导、完 善服务、依法规范、保障权益，为企业创立和发展创造有利环境的具体行为。 世界各国为了促进企业发展，对构建企业促进体系开展了相关的研究工作，从 现有可以查阅到的研究成果看，国内外对企业促进体系的研究主要集中在以下 三个层面：一是研究的对象主要是中小企业，这与县级单位内的企业情况非常 吻合，从目前情况看，县级单位内的企业基本上都是中小企业；二是研究的层 次基本上处于国家层面，由于县级政府经济职能的限制性，因此对本文研究的 课题缺乏足够的借鉴意义； 三是研究的角度大都是整个社会化的企业促进体系， 从政府单个角度的研究比较少。 一、 国外研究现状 在战后的几十年的实践中，日本在支持中小企业的发展方面形成了一个完 整的法律、金融、信用、财税和服务体系。具体说来，这一体系涵盖了管理机 构支持体系、信用担保支持体系、金融机构支持体系、财政政策支持体系、风 险投资支持体系、法律制度支持体系和社会服务支持体系1。意大利对中小企 业发展的促进和扶持，是在欧盟框架下进行的，由欧盟-本国政府-大区-省-市 等不同级别的行政机构和政府-金融机构-中介组织等不同性质的机构，形成了 一个多层次、多分工的立体化管理和促进体系 2。王海昌在总结国外促进中小 企业发展的主要政策措施后，认为国外的企业促进工作可以概括为：建立政府 管理机构、完善政策法规体系、制定扶持发展计划、实行税收优惠政策、提供 金融资金支持、营造良好发展环境。 二、 国内研究现状 国内已在政府对企业的促进体系上进行了充分的关注，首先在法律层面， 2003 年 1 月 1 日实施的中华人民共和国中小企业促进法 ，提出了对中小企 业促进的“资金支持、创业扶持、技术创新、 市场开拓、 社会服务”五方面 的促进体系。同时在研究领域也进行此方面的探索，如贾庆军、李海燕在建 立中小企业促进体系的思考中提出了以“政策法律体系 、融资和信用保证体 系、技术创新促进体系、综合服务体系和集群促成体系”为框架的五大企业促 进的社会化体系。宋志平在中小企业政府支持体系及评估指标研究中把中 1 汪陈友.日本中小企业支持体系一般分析及政策启示j.重庆工商大学学报， 第 23 卷第 1 期. 2 驻意大利使馆经商参处.意大利中小企业促进体系和政策j/ol，中国欧盟协会网，2006.12. 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 3 小企业发展的政府支持体系概括为信息服务、财政支持、金融支持、政府改革、 中介培育和市场开拓等六个方面。 第三节 研究思路和方法 一、研究思路 本文从县级政府的经济职能入手，针对县级政府职能的限制性、直接性、 利益性和综合性，按照建设服务型政府的要求，以探寻一套具有科学性和操作 性的县级政府企业促进体系为目标，以县级政府经济职能、服务型政府、生产 性服务业、产业集群作为理论基础，通过分析国内外的理论研究成果，总结余 姚市政府和国内其他县级政府近年来企业促进工作的经验和存在问题，借鉴国 内外政府特别是地方政府促进企业发展的做法，提出了以规划引导体系、要素 保障体系、财政支持体系、投资促进体系和综合服务体系为内容的县级政府企 业促进体系的框架。 二、研究方法 本文的研究方法是广泛收集数据并进行全面分析，在借鉴相关成果的基础 上提出针对性的建议和对策。主要的研究方法是： 1、 问卷调查： 以 11 月市委提出的调查研究月为契机， 对 50 家企业下发 企 业发展压力和需求的调查问卷 ，从土地、能源、人才、资金和配套服务等方面 了解制约企业发展的瓶颈因素，并要求企业提出需要政府解决的困难和问题， 从而为研究掌握第一手资料。 2、问卷分析和访谈：通过对回收的问卷进行分析和整理，形成综合材料， 并随机对其中的 10 家企业进行深度访谈， 了解制约企业发展的深层次原因和企 业的真正需求。 3、 对政府财政资金扶持企业的绩效进行评估： 会同财政部门采取典型调查， 评估政府财政资金扶持企业的绩效，并提出提高财政资金扶持企业发展效率的 途径。 4、考察和借鉴先进理论和经验：通过阅览，借鉴国内外理论研究和实践运 行成果，总结余姚企业促进工作的经验，为构建县级政府企业促进体系提供实 证。 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 4 第二章 研究的理论基础 第一节 县级政府的经济职能 一、政府职能 关于政府职能的定义，理论界有多种不同的论述。一是从公共行政的角度 出发去定义政府职能，认为政府职能就是国家行政机关在一定时期内，根据国 家、社会发展的需要，依法对国家社会生活诸领域所进行的活动，从而所体现 的功效和能量。简言之，即行政活动在国家、社会中所起的作用，亦称之为行 政职能 1。它反映了公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现； 二是从国家与社会关系的角度出发来定义，认为政府职能是政府依法对国家社 会生活诸领域进行管理所具有的职责和作用 2。综合以上观点可以看出，政府 职能就是政府依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的 功能。政府职责是指政府作为一种特殊社会组织所应肩负的责任，如价值导向、 安全保卫、维持秩序等。政府功能是指政府为实现其职责而应发挥的作用，如 政治统治、经济管理、社会协调等。前者是后者的前提，后者是前者的体现。 政府职能可以划分为基本职能和运行职能。政府的基本职能是指政府管理 的范围，亦即政府所介入和干预社会的程度。政府的运行职能，则是指政府管 理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用。这两种职 能作用各有不同，政府的基本职能是基础，它决定了运行职能的方向和内容， 也是衡量运行职能有效与否的标准，而政府的运行职能则是实现基本职能的途 径和保障，是基本职能得以落实的前提。我们对政府职能的考察，主要集中在 政府的基本职能方面。 国内学者认为一般政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职 能和社会职能。政府职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，根本目的是为 所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。但政府职能又 1 黄达强，刘怡昌主编.行政学m.中国人民大学出版社，1988 年.93. 2 彭发祥，周连祥主编.行政管理学概论m.内蒙古人民出版社，1990 年.34. 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 5 不是一成不变的，它取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与 社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变。 随着现代社会中公共事务、 公共问题日益增多且日益复杂，公众需求的日益个性化、多样化，政府承担了 越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。在市场经济条件下，政府的基本 职能大致有以下五点:维护主权和领土完整；制定和实施法律，维持社会基本秩 序；界定产权，保护产权；监督合同的执行；维系本国货币的价值。至于每个 国家的政府到底应当具备什么职能，发挥什么作用，这取决于各国国情以及经 济、社会和政治问题。 二、政府经济职能 政府经济职能作为政府职能的一个重要部分。近现代西方学者对政府经济 职能的认识经历了三个时期: 第一个时期从亚当斯密出版国富论的 1776 年到 20 世纪 20 年代。亚 当.斯密把市场机制比作一只可以自动调节供给和需求、实现资源最佳配置的 “看不见的手” ，在早期自由资本主义阶段，政府主要承担“守夜人”的角色， 很少干预经济生活， “自由放任”是当时奉行的信条，人们普遍认为“管得最少 的政府，就是最好的政府” 。 第二阶段，20 世纪 20 年代至 60 年代初。以旧、新福利经济学和凯恩斯主 义经济学为标志的政府干预理论进入鼎盛时期，经济学家给政府赋予了越来越 多的职能。30 年代经济大危机之后， “看不见的手”一度失效，政府角色从自 由放任转向国家干预。1933 年美国总统罗斯福实行“新政” ，政府角色表现为 对整个社会经济生活的大规模干预。70 年代出现的“滞胀” ，则表明资本主义 国家政府的干预性角色又走过了头，于是，各主要发达国家又对政府角色开始 进行重大调整，从“看得见的手”发展到“有限制的适度的国家干预” ，即市场 机制与国家干预这两只手的结合。一直到现在，西方主要发达国家的政府角色 还在作继续的调整。世界各国的经验表明，政府角色设计的合理和优化，直接 关系到社会经济的可持续发展。 第三阶段，20 世纪 60 年代以来。经济自由主义再度复兴，经济学家的视 角转向了“政府失灵”(government failure)，主张用市场机制作为资源配置 的基本工具，减少政府对经济的干预。 从上述关于政府经济职能的演变过程看，政府采取何种经济干预方式，是 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 6 取决于现实生产力发展的需要。政府的经济职能并没有一个固定的模式，单纯 的脱离现实环境争论模式的优劣是没有任何实际意义的。 从政府在国家中承担的职责看，可以把政府的经济职能概括为政府从社会 经济生活宏观的角度，履行对国民经济进行全局性的规划、协调、服务、监督 的职责和功能 1。任何政府都有其经济职能。首先是政治上的需要，经济基础 决定上层建筑，统治阶段为实现政治目的，维护经济利益，需要对社会资源进 行权威性的价值分配；其次是经济发展的需要，市场不是万能的，垄断、外部 性以及公共物品的存在很容易导致资源配置效率损失，这就需要政府对经济进 行干预。由于上述政治、经济的原因，政府的经济职能不仅有存在的必要，而 且是政府职能的最重要组成部分。 随着改革的深入和发展， 我国进入建立社会主义市场经济时期。建立社会 主义市场经济体制， 就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作 用。 这一时期， 政府主要是制定和执行宏观调控政策， 搞好基础设施建设， 创 造良好的经济发展环境， 建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系， 其经 济职能为资源配置职能、公平分配职能和稳定经济职能。 三、县级政府经济职能 县级政府经济职能是国家县级行政机关依法行使行政权力，在组织、协调、 管理本行政区域内经济活动和促进本地经济发展的过程中所承担的职责和功能 2。县级政府即具有现阶段我国政府的一般基本经济职能，同时也具有其特殊 性，主要表现在以下四个方面： 1.县级政府经济职能的限制性。县级政府是中央在地方设置的位于省、市 与乡(镇)之间的、相对独立的、法定的、具有一定管辖区范围的、职能齐全的 完整的基层政权组织，是我国有特殊职能的行政层级，兼具宏观和微观决策的 基层政府 3。其经济职能主要是执行中央政府及省级政府宏观经济政策，组织、 协调、管理本行政区域内经济活动。但是在总供求平衡、通货膨胀和通货紧缩、 国际收支平衡等宏观经济方面，县级政府没有经济手段干预。同时县级政府没 有制定经济法律法规的职权， 县级政府也没有税收政策、金融政策、外贸政策 的制定权，只有制定财政政策的权利，在稀缺资源（特别是土地和能源）的配 1 郭小聪.政府经济职能与宏观管理m.中山大学出版，1997 年.10. 2 刘雪辉.现阶段县级政府经济职能的研究d.山东大学， 2006. 3 许才明.论县级政府公共决策的科学化和民主化j.理论导刊，2007 年第 01 期. 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 7 置上，县级政府只有被动接受指标，没有权力确定或更改指标。从行政管理角 度看，中央政府、省级政府、市(州) 级政府对县级政府具有管辖控制权，有权 监督县级政府工作，有权纠正县级政府违法或不当经济行为，上级政府有权决 定重大项目、资金的投向和财政转移支付。县级政府所处的行政层次和这种行 政隶属关系，决定了县级政府经济职能具有限制性。同时工商、国税、土地等 部门划归垂直管理，大量审批权上收，也在一定程度上削弱了县级政府相关的 经济职能。 2. 县级政府经济职能的直接性。 中华人民共和国宪法第一百零七条规 定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经 济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、 民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。乡、民族乡、镇的人民政 府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行 政区域内的行政工作。从宪法赋予的职能来看，县级政府是行使经济职能最基 层的一级政府，也是最直接的单位。同时在实际经济职能执行过程中也是这样， 一方面国家、省政府和市政府着眼于大政方针的制订，对经济工作包括企业的 促进工作只能“抓大放小” ，因此在上级政府的政策无法直接惠及县内企业的情 况下，企业的促进工作成为县级政府义不容辞的责任。另一方面上级政府在有 关经济指标的下达和经济资源的配置上，最终还是落实到县级政府身上，比如 讲省政府每年会下达给市政府可以使用的土地指标，市政府再把土地指标落实 到每个县级政府，最终还是要由县级政府落实到用地单位。因此县级政府是直 接面对企业，是经济职能最基层的实施者。 3.县级政府经济职能的利益性。县级政府是县域经济利益主体。因此县级 政府在行使经济职能时就会不断追求自身经济利益的最大化。 在实践中表现为: 一是县级政府总是千方百计地调动县域内的资金、劳动力、技术和自然资源优 势， 加大对企业的扶持，以此来实现县域经济发展；二是争取上级地方政府在 税收分成、重点工程项目建设、财政转移支付等方面向本县域倾斜。这种趋利 性， 一方面成为县级政府把企业的发展和自身的利益捆绑了起来，把促进企业 发展作为政府的头等大事，成为了推动县域经济发展和社会进步的动力； 另一 方面又妨碍经济职能的正确实施，搞地方保护主义和“上有政策， 下有对策” ， 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 8 比如讲现在有些地方政府不是把精力放在培育地方的企业上，而是通过税收上 的“以奖代减”来引进企业，千方百计发展所谓的“总部经济” ；又如现在地方 政府正在酝酿实行的工业企业主副分离，核心思想就是想通过把工业企业的增 值税转化为服务业的营业税，从中央政府手中取得更多的税收分成。 4县级政府经济职能的综合性。县域经济具有类似国民经济大系统的综合 性， 是国民经济的一个缩影， 具有与国民经济相对应的各个产业、 领域和部门。 县域经济集三次产业于一体， 集生产和非生产于一体， 集经营和管理于一体， 具 有很强的综合性。因此，作为县域经济管理主体的县级政府其经济职能也具有 综合性。从管理的内容看，既要搞县域经济规划又要组织实施；既包括农业、 工业， 又包括商业、房地产业等产业部门；既包括生产与分配，又包括交换与 消费； 从管理的手段看， 既可运用经济手段与法律手段， 又可运用行政手段 1 。 从具体职能上看，其主要职能包括：坚持可持续发展战略， 制定县域经济社会 发展规划；分析县域经济运行趋势，制定切实的经济发展政策措施；加强基础 设施建设，改善投资环境；扶持企业发展，培育县域经济增长点；培育市场体 系，规范市场运行；建立和完善社会保障体系，创造良好的经济社会发展环境。 因此在县级政府的企业促进工作中，我们要从县级政府经济职能的限制性 和直接性，认识到做好企业促进工作的重要性和艰巨性，考虑如何利用县级政 府有限的经济职能，做好县域内大量企业的促进工作，来实现县域经济既好又 快的发展；要把县级政府经济职能的利益性，作为推动县域企业和经济发展的 动力，把政府和企业作为利益共同体，千方百计地调动县域内的资金、劳动力、 技术和自然资源优势， 加大对企业的扶持，通过企业的发展来增加税源，提高 居民收入；要从县级政府经济职能的综合性，看到县级政府企业促进手段的多 样性，从而为构建全方位的县级政府企业促进体系提供了可能。 第二节 服务型政府理论 1 徐井万.论县级政府经济职能的特点与创新j.经济体制改革，2008 年 5 月. 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 9 一、服务型政府的概念 建设服务型政府的口号，其理论起源应该是西方国家在政府再造中提出的 建立顾客导向的公共服务的公共部门的观点。这种观点认为政府不再是高高在 上“自我服务” 的官僚机构，而是为社会公众服务的管理组织。 因为社会公 众是提供政府税收的纳税人和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户” 。政 府的工作应该以顾客为导向，为顾客服务，政府应该增强对社会公众需要的回 应力。 服务型政府是以公民本位、社会本位理念为指导，在整个社会民主秩序的 框架内，使政府由过去的控制管理为要务转变为以传输服务为要务，并通过法 定程序，按照公民意志组建起来并承担着相应责任的政府 1。服务型政府具有 不同于管制型政府的鲜明特征，它是民本政府、责任政府、有限政府、法治政 府、透明政府、廉洁政府、效能政府等模式交叉渗透的结果。 建设服务型政府的根本目的，就是为了重新界定市场经济条件下政府的职 能，更好地发挥政府为市场主体和社会公众服务的职能。将政府的基本职能概 括为提供公共物品，这几乎成为当代西方经济学家的共识。公共选择学派的奠 基者布坎南把公共物品界定为“任何由集体和社会集团决定，为了任何原因， 通过集体组织提供的物品或服务” 。美国经济学家斯蒂格利茨认为“公共物品是 这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（他们的消费 是非竞争性的） ，而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他 性的） 。 ” 2世界银行的1997 年世界发展报告 ： “公共物品是指非竞争性的和 非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他 使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些 特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供 这种物品的积极性。 ” 3综合以上情况，我们可以看到公共物品是指具有消费的 非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特性的物品由于公共物品的 特征和规模效益大、初始投资量大的特点，使得私人企业和市场不愿提供、难 以提供或提供难以有效益，因此由政府和公共部门提供。 1 聂鑫，林建华.公民本位:构建服务型政府之本j.中国石油大学学报(社会科学版) ，2008 年第 01 期 2 斯蒂格利茨：经济学m.中国人民大学出版社， 1997 年版.147. 3 世界银行.1997 年世界发展报告：变革世界中的政府 m.中国财政经济出版社 .26 . 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 10 二、政府在建设服务型政府的过程中要发挥的作用 从内容上看，公共物品可分为有形的公共物品（硬公共物品）和无形的公 共物品（软公共物品） ，硬公共物品或有形的公共物品是指看得见、摸得着的公 共物品，如公共设施；无形的公共物品或软的公共物品是指政府提供的市场经 济环境、法律、政策、和制度一类的服务。 1 基于对服务型政府的认识，我们认为在社会主义市场经济条件下，政府在 建设服务型政府的过程中重点要发挥以下五方面作用： 1、培育市场体系、建立公平竞争的统一市场。目前我国的市场经济已经有 了相当程度的发展，但整个市场体系发育不全，亟待完善。政府必须着力培育 发展市场体系，包括商品流通市场、金融市场、劳动力市场、技术市场和信息 市场；建立公平竞争的“游戏规则” ，反对不正当竞争，保护公平竞争和平等竞 争，维护市场交易秩序；促进统一开放的大市场，严格各地区和部门对生产要 素流动的种种限制，打破地区封锁，加快生产要素价格市场化，推动流通领域 的现代化。 2、注重公共投资，促进基础设施建设。我国是发展中国家，资本短缺和资 本分散是影响经济发展的主要问题，即使在发达国家，长期性的、基础性的投 资也不能完全靠市场导向。由于基础设施建设投资规模过大，会造成大量的沉 淀成本，投资回报周期长，因此私人企业家往往缺少向基础设施投资的意愿， 这个任务往往要有政府来承担。 2 3、实施正确的产业政策，促进产业结构升级，发挥比较优势。市场本身无 法决定什么是国家发展的重点，也无法促进产业结构朝既定方向前进，只有政 府的实施的目标明确的产业政策才能起到这种作用。战后亚洲先进国家和地区 的实践经验证明，产业政策对国家经济发展的推动作用。以通产生省为代表的 日本行政官僚组织，在日本现代化发展过程中扮演着重要角色。因此，人们在 分析日本战后的经济奇迹时总是把它与产业政策和行政指导联系在一起。产业 政策和行政指导，几乎被视为日本现代化的成功的秘诀，日本的经济体制也往 往被冠以“政府主导型市场经济” 。日本政府正是通过每隔十年的产业政策的变 化，通过构想和提出产业发展的远景战略，来诱导日本经济更好地面对复杂变 1 陈振明. 公共管理学m. 中国人民大学出版社.2005. 6. 2 朱常宝,张绪刚. 转变政府职能,建设服务型政府 a 中国行政管理学会 2004 年 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 11 化的社会经济环境，提高产业的竞争力和适应能力。与产业政策密切相关的就 是行政指导。日本政府在推行产业政策过程中，对政策对象产业的监督管理以 及结构调整和合理化改革，特别是对弱小、新兴产业的培育和扶植一般是通过 微观层面的行政指导来完成的。 1 4、实行有效的财政政策和货币政策，保持宏观经济的稳定。宏观经济稳定 也可以被看成是一种公共物品。我们知道自发的市场经济一个重要的特点就是 经济周期波动时而经济繁荣，时而百业萧条，严重时还会发生经济危机。在市 场经济中，物价和经济水平波动的根本原因在于，总需求和总供给很难维持一 种稳定的关系，这就需要国家用财政政策和货币政策来调节总需求和总供给水 平，以实现充分就业，相对稳定的物价和适当的经济增长速度。 5、创新运行机制，改善政府对市场主体和社会公众直接服务的水平。政府 运行机制是对行政行为方式、原则和程序的规范性约束，它直接影响到政府服 务质量的效率与质量，是建设服务型政府的灵魂。围绕运行机制的创新，关键 是优化政府流程，在理清各种权责关系的基础上，对行政管理过程和办事程序 进行重新设计和安排，以缩短循环时间，规范运行程序，提高管理效能。同时， 运用现代信息技术手段，改造政府运作方式和业务流程，将管理与服务通过互 联网进行集成，打破时间、空间和部门分割的限制，着力构建电子政府，实施 电子政务，为建设服务型政府提供技术平台。 由于受行政职能上的限制，县级政府难以全面发挥以上五方面的作用。然 而对于县级政府来讲，只要在服务型政府理念的指导下，努力发挥本级政府为 市场主体服务的职能，将对做好企业促进工作，构建全方位的企业促进体系有 着很强的指导作用。 第三节 生产性服务业理论 一、生产性服务业的概念 生产性服务业（producer services）的概念最早是由美国经济学家布朗宁 和辛格曼在 1975 年对服务业进行分类时提出的。一般认为，生产性服务业是与 1 周志忍. 当代国外行政改革比较研究m. 国家行政学院出版社. 1999 年.281. 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 12 制造业直接相关的配套服务业，是从制造业内部生产服务部门独立发展起来的 新兴产业，贯穿于企业生产的上游、中游和下游诸环节当中。生产性服务业能 够为国民经济三大产业提供服务产品，促进技术进步和生产力水平的提高，对 经济效率有直接的推动作用，对产业结构亦有较强的优化作用。 二、发展生产性服务业的作用 当前发展生产性服务业已成为提高企业竞争力的有效手段。著名的管理学 家迈克尔.波特在其价值链分析模型中指出， 每个企业都是进行种种活动的集合 体，竞争优势来自于整个产业链条上游的研发、设计，中游的零件制造与组装， 下游的广告、品牌、包装、促销、分销以及售后保证等诸多环节。 这每一项活 动都影响着企业的相对成本，为造就企业独特的形象奠定基础，而维持上游、 下游的优势对构筑制造企业的核心竞争力意义重大。随着经济全球化趋势的不 断发展，传统的企业与企业之间的竞争正逐渐演变为以核心企业为主导的供应 链与供应链之间的竞争，而供应链中最为重要的是围绕核心企业、服务上下游、 起着关键连结作用的生产性服务企业。换句话说，企业在市场中的竞争能力， 同为其提供配套服务的生产性服务业的发展水平有着密切关系 1。发达国家的 实践经验表明，发展生产性服务业能够细化和深化专业化分工，降低社会交易 成本，提高资源配置效率，在现代经济发展中具有不可替代的作用。 同时发展生产性服务业也是推动企业经营结构优化升级的必然选择。台湾 宏基的创办人施振荣先生根据“pc 产业中设计、生产芯片和基础软件是利润高 的一头，应用和系统集成也是利润高的一头，而中间组装整机的附加值最低” 的实际情况提出的“微笑曲线” ，更形象地展示了发展生产性服务对企业经营结 构优化升级的贡献。 在产品的附加价值链中，由研发创新、设计到制造加工， 以至销售等的各项活动，其附加价值曲线形成两头高中间低的“微笑曲线” ，左 端是上游的材料、零部件、研发、创新等，基本上属于高科技产业，其附加价 值较高，右端是下游的品牌、渠道、促销、物流、金融等，多属于高附加价值 的服务业，中间是需要大量劳动力的加工、组装工序，其附加价值较低，而且 随着时间的推移这种趋势更加明显。 因此作为企业只有选择向附加价值较高的 两端发展，才能创造持久的竞争优势。 （附图） 1 陈保启，许志峰.生产性服务业是现代经济不可或缺的一环n.人民日报，2006-11-13(09). 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 13 产品附加值曲线产品附加值曲线 国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要明确提出“大力发展主要 面向生产者的服务业”。同时国务院关于加快发展服务业的若干意见也强 调，“大力发展面向生产的服务业，促进现代制造业与服务业有机融合、互动 发展。通过发展服务业实现物尽其用、货畅其流、人尽其才，降低社会交易成 本，提高资源配置效率，加快走上新型工业化发展道路。”作为县级政府如何 落实国务院的纲要精神，从产业发展导向上和财政政策上加强对生产性服务业 的引导和扶持，将对降低企业经营成本、促进企业经营结构优化升级和提高企 业的竞争力有着积极的促进作用。 第四节 产业集群理论 一、产业集群的概念 尽管产业集群己成为众多学者关注的热点，但迄今为止，学术界对“产业 集群”这一概念还没有达成共识。国外比较经典的概念如哈佛大学教授波特认 为产业集群(industrial cluster)是在既竞争又合作的特定领域内，彼此关联 的公司、专业化供货商、服务供应商和相关产业的企业以及政府和其他相关机 构的地理集聚体 1。 产业集群的理论研究主要有三大流派：一是外部经济理论是马歇尔 1 porter，m.e.clusters and new economies of competition.harvard business review，1998(11) 上海交通大学 mpa 学位论文 县级政府企业促进体系研究 14 (marshall)从新古典经济学的角度首先提出来的，认为外部经济部分来源于产 业集群产生的外部经济，即集群有利于技能、信息、技术和新思想在集群内企 业间的传播与应用； 二是集聚经济理论是由工业区位经济学家韦伯(weber)从微 观企业的区位选择的角度首先提出的，把区位因素分为区域因素和集聚因素， 从集聚因素造成的经济性“一般经济开支成本”降低来研究集群产生的动因， 并把地区集中的原因归结为共享辅助性服务和公共设施带来的成本节约；三是 新竞争优势理论是由波特(porter)首先提出的，他从组织变革、价值链、经济 效率和柔性特征所创造的竞争优势角度重新审视企业集群的形成机理和价值， 把企业集群理论推向了新的高峰，并认为企业从集群中获得供应商、专业化信 息、公共服务以及获得有专业化技能和工作经验的雇员，从而获取竞争优势。 二、产业集群构筑的优势 产业集群之所以能引起人们的高度关注，关键在于它具有较强的持续竞争 力。当产业集群形成时，一个国家或地区无论在最终产品、生产设备、上游供 应及售后服务等方面都会有国际竞争实力(波特，1998)。这种竞争力不仅反映 在市场占有率上，而且也体现在增长速度、生产率、结构转换和创新能力上。 一般认为产业集群构筑的优势主要体现在: 1、外部经济效应。包括外部规模经济和外部范围经济。前者表现在集群内 企业高度专业化的分工协作，各企业承担产业链中某一环节的活动，使无法获 得内部规模经济的单个中小企业通过外部合作获得规模经济，使企业实现了柔 性与规模的统一；后者表现为相关产业的