（公共管理专业论文）填海造地管理中若干问题的研究.pdf

中文摘要 填海造地工程是人类向海洋拓展生存空间和生产空间的一种重要手段，现阶 段我国经济快速发展，土地资源日益短缺，填海造地无疑成为沿海地区获取土地 资源的重要途径，并已经发挥出了可观的社会、经济效益，对区域发展产生了巨 大影响。然而我们同时也不能忽视填海造地的副作用，不合理的填海工程对区域 生态、环境和城市安全往往有很大影响。国家作为海域的所有者，对填海造地应 进行宏观调控和有效管理。 填海造地属于海域管理范畴，同时与城市规划、土地管理也有非常密切的关 系。我国的海域属于国家所有，这一点与西方国家有本质区别。因此，我们可以 部分借鉴国外的管理制度和先进经验，但不能完全照搬。我国的海域管理起步晚， 目前初步建立起了一个包括海洋功能区划、海域权属管理和海域有偿使用在内的 管理制度框架。但我们要清楚的认识到，海域管理方面的法律体系与管理制度还 很不完善，法律的模糊解释和相关管理制度的缺失，使政府在填海造地的管理中 常常感到束手无策。近年来我国东部沿海地区填海造地工程“遍地开花”，政府 应尽快从完善管理制度入手，研究解决许多理论盲区和实践中出现的新问题，提 高管理工作效率，加强对海域资源的管理。 本文阐述了我国海域使用制度中各项管理制度的概念和基本内容，认真分析 了目前填海造地发展现状和海域使用制度中存在的问题，其中主要包括海域权属 管理制度、海洋功能区划制度、海域有偿使用制度中的各种亟待解决的问题。结 合天津临港工业区和其它地区在海域管理方面的实践方法，总结了一些实践经 验，提出了解决海域管理制度中存在问题的对策。其中，着重研究了目前海域管 理工作中关注的海域使用权与土地使用权衔接制度、海域供给方式、渔民补偿办 法等问题，创造性的提出了一些完善海域使用制度的新手段。 本文对填海造地管理中的海域使用管理提供了新方法，为政府加强海域、土 地等资源的宏观调控提供了新思路，开辟了新途径。 关键词：填海造地海域使用管理有偿使用 a bs t r a c t l a n d - r e c l a m a t i o ni so n eo ft h ei m p o r t a n tm e t h o d sf o rp e o p l et oe x p a n dt h el i v i n g s p a c et ot h es e a n o w a d a y si nc h i n a ，t h ee c o n o m yd e v e l o p sf a s t ，b u tt h el a n d r e s o u r c e sa r eo u to fr e q u i r e m e n t u n d o u b t e d l y ，t h el a n d - r e c l a m a t i o ni st h ev i t a lw a y f o rt h ec o a s t a la r e at og e tt h el a n d i tb r i n g ss i g n i f i c a n ti n f l u e n c ei nt h es o c i a l ， e c o n o m i c a lf i e l d s h o w e v e r , w ec a n n o t i g n o r e t h e n e g a t i v e e f f e c to ft h e l a n d r e c l a m a t i o n a st h eo w n e ro ft h es e a , t h es t a t es h o u l dh a v ea ne r i e c t i v e a d m i n i s t r a t i o na n dm a c r o a d j u s t m e n tt ot h el a n d r e c l a m a t i o nc o n s t r u c t i o n l a n d - r e c l a m a t i o nb e l o n g st ot h es c o p eo fs e aa r e am a n a g e m e n t ，a n da l s oh a sa c l o s er e l a t i o n s h i pw i t hc i t y p l a n n i n ga n dl a n dm a n a g e m e n t t h es e aa r e ao fo u r c o u n t r yi so w n e db yt h es t a t e ，w h i c hi sd i f f e r e n tf r o mt h ew e s t e mc o u n t r i e s w ec a n u s et h ea d v a n c e df o r e i g ne x p e r i e n c e sf o rr e f e r e n c e ，b u tw ec a n n o tw h o l l yc o p y t h e s t a r to fc h i n a ss e aa r e am a n a g e m e n ti sl a t e rt h a no t h e rc o u n t r i e s ，a n dn o wc h i n ah a s e s t a b l i s h e dam a n a g e m e n ts y s t e mf r a m ei n c l u d i n gm a r i n ef u n c t i o n a ld i v i s i o n ，s e aa r e a b e l o n g i n gm a n a g e m e n ta n ds e aa r e au s e b u tt h el a wa n dm a n a g e m e n ts y s t e mh a s s o m ed e f i c i e n c i e s ，w h i c hm a k e st h eg o v e r n m e n tf e e lh e l p l e s si nt h em a n a g e m e n to f s e aa r e aa d m i n i s t r a t i o n i nr e c e n ty e a r s ，m a n yl a n d - r e c l a m a t i o nc o n s t r u c t i o n ss t a r t u p i nc o a s t a la r e a s ，a n dt h eg o v e r n m e n ts h o u l di m p r o v eh i sa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ， s t u d yt h en e wp r o b l e mo c c u r r e di nt h ef i e l d ，a n ds t r e n g t h e ni t sm a n a g e m e n tt ot h es e e a r e a t h i st h e s i ss t a t e st h eb a s i cc o n t e n ta n dc o n c e p t so ft h es e aa r e au s em a n a g e m e n t s y s t e m ，a n a l y s t st h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h el a n d r e c l a m a t i o n a n ds e aa r e am a n a g e m e n ts y s t e m c o m b i n e dw i t ht h ep r a c t i c a lm e t h o d so ft i a n j i n h a r b o ri n d u s t r i a lp a r ka n do t h e ra r e a si nt h em a n a g e m e n to ft h es e aa r e au s e ，t h i s t h e s i ss u m su ps o m ep r a c t i c a l e x p e r i e n c e s ，g i v e ss o m em e a s u r e st os o l v et h e p r o b l e m si nt h es e aa r e am a n a g e m e n ts y s t e m a m o n gt h e m ，t h i st h e s i se m p h a s i z e st h e l i n k i n g - u po fs e aa r e au s er i g h t sa n dl a n d u s er i g h t s ，s e aa r e ap r o v i d em e a n s ， c o m p e n s a t i o nt ot h ef i s h e r m e n ，e t c ，b r i n g sf o r w a r ds o m en e wi d e a si nu p d a t i n gt h e m a n a g e m e n to ft h es e aa r e au s e t h i st h e s i sb r i n g sn e wi d e a st ot h em a n a g e m e n to fl a n d r e c l a m a t i o n ，p r o v i d et h e n e wc o n c e p ta n dn e wm e t h o dt o s t r e n g t h e nt h es e aa r e am a n a g e m e n tf o r t h e g o v e r n m e n t k e yw o r d s ：l a n d r e c l a m a t i o n ，s e aa r e au s e ，m a n a g e m e n t ，t e n d e ru s e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者虢南匕之签字啪叩年月笋日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解叁鲞盘茎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权叁盗盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 7 ， 浏匕易 签字同期：厶7 年月掣日 导师签名： 签字日期：之曲、年月嘭曰签字日期： 曲 年月嘭曰 天津大学硕士学位论文 第一章填海造地管理问题的引出 第一章填海造地管理问题的引出 1 1 填海造地工程 填海造地是海洋开发活动中的一项重要的海洋工程，是人类向海洋拓展生存 空间和生产空间的一种重要手段。世界上陆地资源贫乏的沿海国家都非常重视利 用滩涂或海湾造地，一是扩大耕地面积，增加粮食产量；二是增加城市建设和工 业生产用地。荷兰8 0 0 年来填海近千万亩，相当于国土面积的1 5 。日本在过去 的1 0 0 年中填海1 2 万平方公里，沿海城市约有1 3 的土地是通过填海获得的。 仅冈山县一地，在1 6 世纪末就将儿岛湾填埋了9 0 ，围垦出了上万公顷的良田。 九州的佐贺县，经过上百年的不断围垦，增加了约1 3 的耕地。濑户内海从1 9 7 5 年到2 0 0 0 年的2 5 年间，填海造出的土地超过了1 3 6 平方公里。就连人口密度不 大的冲绳县也在不断地围海造地，从海上滩涂争回来十几平方公里的土地。近年 来，日本为了扩大耕地面积而围海造田的情况已经不多，主要是为了增加工业和 城市建设用地。由于日本的城市和工业基地多集中在太平洋沿岸的狭长地带，许 多城市只有向海洋要地，围海造地成了日本许多县、市地方政府的- - f - 必修课。 新加坡国土资源严重匮乏，为此新加坡已经围海造地1 0 0 多平方公里，如世界最 大、最壮观的樟宜机场、裕廊化学工业区等地都是填海而建的。韩国的围海工程 也在蓬勃开展，仁川国际机场距仁川市15 公里，是填海造地而成的；位于韩国 东南端的釜山，正在建设能够同时停靠3 0 艘超大型集装箱船舶的釜山新港。南 亚大国印度同样也在向印度洋要土地。印度孟买市原来在离岸1 6 公里的孤岛上。 近百年来，印度人填海造城，新增城区2 0 0 多平方公里，将市区扩大了2 倍，发 展成千万人口的大城市。中国香港、澳门地区的闹市区都曾是大海，香港岛的商 业闹市、港区、公寓几乎都是建筑在填海工程上。澳门人多地少，有限的土地不 足以满足发展需要。澳门沿岸有许多淤积成的浅滩，澳门人将它们视为良好的后 备土地资源。1 0 0 多年来，澳门人利用填海的办法使土地面积扩大了一倍。 我国早在汉代就开始围填海，唐、宋时江苏、浙江沿海围填海规模逐年扩大， 曾有围海百里长堤。新中国成立以来，曾经先后兴起了三次大的围海造地高潮。 第一次是新中国成立初期的围海晒盐：第二次是2 0 世纪6 0 年代中期至7 0 年代， 围垦海涂扩展农业用地：第三次是8 0 年代中后期到9 0 年代初的滩涂围垦养殖热 潮。据初步统计，仅中华人民共和国成立以来我国已围海造地l8 0 0 余万亩，相 天津大学硕士学位论文 第一章填海造地管理问题的引出 当于现有滩涂面积的5 5 $ ，主要用于工业、城镇建设、农林种植、旅游、港口、 油气、波浪潮汐电站、盐田、滨海砂矿等。 近年来，随着我国经济和各项建设的快速发展，土地紧张的矛盾日益突出t 特别是东部治海经济发达地区尤为明显。由于国家实行了严格的土地管理制度， 加大耕地保护力度，陆地发展空间受限，许多地方把眼光盯向海洋。我国东部沿 海地区有丰富的海域滩涂资源，从工程角度看，滩涂资源十分适宜进行填海造地， 而且填海造出的土地都是紧邻太海，区位优势明显，价值较高。在国家对土地进 行宏观调控，收紧土地“闸门”的情况下，沿海地区填海造地工程“遍地开花”。 辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南等几乎所有的 沿海省市，都在如火如荼的实施着规模宏大的填海造地计划。其中上海最典型， 建国以来，上海共围填滩涂9 3 6 平方公里，使上海的土地面积扩大了1 4 。上海 崇明岛建国初面积只有不足6 0 0 平方公里。经过5 0 多年的围填，今天的崇明岛 面积已经超过了1 2 0 0 平方公里，增加了一倍。2 0 世纪9 0 年代中期后，上海围 垦速度加快，浦东机场建设所需的2 0 平方公里土地也是通过围填获得的，外高 桥港区的二、三、四、五期工程其土地也主要来源于填海。上海金山化工总厂r 占地1 0 多平方公里，有2 3 建在滩涂上，还有浙江秦山核电站、上海浦东新机 场、杭州与舟山新机场以及天津港东疆保税港、江苏洋口港等项目，也是通过 填海工程兴建起来的。河北省以首都钢铁厂搬迁为契机开发建设大型的工业区与 港口，在唐山曹妃甸地区填海造地3 0 0 多平方公里堪称我国填海造地第一工程。 图卜1 填海造地工程示意图 天津大学硕士学位论文 第一章填海造地管理问题的引出 我国东部沿海地区，非农业建设用地扩张与保护耕地的矛盾日趋尖锐，建设 用地压力加大，资源短缺与人民生活需求日益提高的矛盾不断尖锐。除加大对存 量建设用地的挖潜力度，提高土地资源集约利用水平外，填海造地己成为沿海地 区解决用地紧张局势的重要途径。但是我们应该看到，填海造地是一种严重改变 海域性质的行为，它在创造出宝贵土地资源的同时，也对社会、经济和生态环境 产生较大的影响，可以说它是一把“双刃剑”。海域，特别是滩涂是国土资源重 要的一部分，它对通航、行洪、养殖、旅游、环境保护等都具有重要的利用价值。 如果开发利用海域资源进行填海造地工程时，没有根据其可供利用的广度和深度 科学使用，仅仅是为了获取土地资源，进行不合理的开发利用，就会对区域的生 态、环境和城市安全等方面带来严重影响。 1 、填海造地工程污染海洋环境。填海造地工程使潮汐的冲刷能力降低，海 水的自净能力也随之减弱，导致水质日益恶化，加上填海形成的陆地主要用于城 市建设和工农业生产，各种污染物排入大海，导致海水富营养化的可能性增加， 从而可能引发赤潮。 2 、滩涂湿地能调节江河径流、减缓洪峰海浪、缓冲旱涝灾害，但持续不断 超大规模的围垦填海，已大大削弱了湿地原有的环境效益。同时围填海堵塞河流 入海口，造成河流泄洪能力下降，影响了洪水的下泄。 3 、改变了海岸带的自然景观，破坏生态平衡。不合理的填海造地工程，破 坏海岸自然景观环境，破坏海洋生物链，使海洋生物锐减，不少海湾的自然环境 因不合理的填海造地活动而改变，严重损害了其栖息生物的生态环境，导致原有 生物群落结构的破坏和物种的减少。 4 、过度的填海导致城市盲目向海上扩展，会引发地面沉降、海岸侵蚀、人 为诱发地震、土地盐碱化等地质灾害。 5 、由于填海造地工程影响，原有海域的水流的方向改变了，海流的稳定性 也发生变化，有时会造成回淤强度加大，对已有的航道和港口形成威胁，甚至会 使原来的港口淤积成为死港。 我们以韩国“新万金”围海造田工程为鉴。新万金项目计划在韩国西部海湾 筑起一条3 3 公里长的大坝，拒海水于坝外，造2 8 3 万公顷良田，蓄1 1 8 万公 顷淡水，年产1 4 万吨粮食。该项目自动工起，伴随而来的就是各界的质疑和抗 议，韩国政府内对新万金项目的意见也有分歧，环境部和海洋水产部亮出黄牌， 农林部则大力支持。发展生产与保护环境的矛盾尖锐地摆在面前，孰轻孰重，难 以选择。韩国新万金围海造田工程正是在这种利弊得失间艰难上马，时断时续， 前后折腾了1 0 多年，先后投入1 万多亿韩元( 1 美元约合1 1 8 0 韩元) 。最终， 韩国汉城行政法院接受环保团体的诉状，裁定新万金围海造田工程停上。综上所 天津大学硕士学位论文 第章填海造地管理问题的引出 述，我们要以理性的眼光和科学的管理来对待填海造地。 1 2 填海造地当前管理现状 2 0 0 3 年以来，东部沿海地区填海造地势头相当猛烈，不少专家对此深表忧 虑。对当前填海造地的发展趋势，媒体舆论的看法也出现分歧。长期以来我国的 舆论对填海造地工程多是从正面角度来报道工程所带来的社会效益、经济效益。 但当越来越多的填海造地项目不断涌现后，产生的问题层出不穷，海洋行政管理 部门及有关专家对此都感到忧心忡忡，提出异议。2 0 0 6 年7 月1 0 日，中央电视 台焦点访谈报道了全国各地正在兴起的填海造地工程，批评了盲目上马的填海造 地项目对渔农民的影响，要求加强对填海造地的管理，遏制填海造地之风的蔓延。 我国的海域使用管理是从2 0 0 2 年1 月1 日海域使用管理法实施开始走 入正轨的。海域使用管理法的实施从根本上扭转了过去海域使用“无序、无 度、无偿”的局面，海域管理工作呈现出良好的发展势头。随着我国海洋经济的 快速发展，海洋开发利用活动，特别是填海造地活动加剧，海域使用管理面临新 的形势，海域管理制度中新的问题和矛盾逐渐显露出来。海域使用管理法的 制定在相当程度上借鉴了土地管理制度，然而海域的特性不同于土地，海域使用 方式与土地使用方式迥然不同，且其管理的内容和方法也与土地管理有较大差 异，因此照搬土地管理的做法，不一定完全适用于海域管理。另外，在海域使 用管理法的基础上，目前尚缺乏一套完整、科学、合理的法规体系和配套制度。 尤其是在填海造地管理方面，配套管理制度建设还较为薄弱，不能满足实际工作 需要。 图1 - 2 海域管理与土地管理交叉管理 海洋功能区划制度、海域权属管理制度和海域有偿使用制度作为海域使用管 理的三项基本制度，虽然已基本确立，但是这三项制度在填海造地管理中还存在 诸多问题。例如，海洋功能区划的法律定位不明确，在实际工作中难以发挥规范、 协调各行业使用海域的作用：目前法律、法规尚未对海域使用权确权发证的程序 和有关制度做出详细规定，海域使用者的合法权益得不到有效保护；海域有偿使 天津大学硕士学位论文第一章填海造地管理问题的引出 用制度在实践中未能得到很好的推行，填海海域有偿使用标准制订不合理等问 题。 填海造地是一种以获得土地使用权为目的的用海行为，填海造地管理是既属 于海域管理范畴，同时也与土地管理工作密不可分。当前海洋行政部门与土地管 理部门对填海造地的管理存在脱节现象，两个部门之间缺乏规范的工作制度，缺 乏衔接紧密的制度。填海造地管理中海域使用制度存在的种种问题，使海域行政 管理部门面对来势汹涌的填海造地大潮时，常常感到政策法规依据不足，管理目 标模糊，缺乏有效管理手段，从而导致被动管理和行政管理效率下降。 填海造地工程在创造宝贵的土地资源同时，对环境产生负效应，除此之外， 它对建设用地总量控制和土地管理，乃至宏观经济调控也有着一定的影响。因此， 如何在促进沿海社会经济发展的同时，合理利用和有效控制海域资源，科学管理 填海造地行为，协调人类与资源、环境之间相互制约的关系，已经成为摆在各级 政府面前的紧迫任务。 1 3 本文研究内容 海域资源属于公共资源，填海造地管理作为一种公共资源管理，属于公共管 理学科研究内容。本文应用公共管理学相关知识，重点研究有关填海造地管理中 的海域资源开发利用与海域管理中的规划、决策及相关管理制度与手段。分析政 府如何从行政管理角度应用各种方法来解决海域使用管理中存在的问题，更加有 效的管理海域资源这一重要的公共物品。 造成当前填海造地开发秩序混乱与海域行政管理不力的因素是多种多样的。 本文从海域使用管理角度出发，分析目前政府管理部门在海域管理方面存在的认 识误区，着重分析海域使用管理制度及行政管理操作中存在的主要问题，归纳问 题出现的原因，尝试提出解决问题的一些对策。目前政府已经建立起海域使用管 理制度，本文对通过海域使用管理制度中的三项基本制度海域权属管理、海 洋功能区划制度、海域有偿使用制度存在的若干问题和漏洞的分析，剖析问题存 在的根源，提出对策，从而使政府更加有效的管理和调控填海造地行为，使之更 好的为社会、经济发展服务。 在本文中，对于海域使用权如何过渡到土地使用权、海域使用金标准制定方 法等影响填海造地管理的关键问题做出了专题分析，完善了原有的海域使用管理 制度。同时，本文通过研究现行法律政策、管理制度中具体细节，并对若干填海 造地工程实际案例深入分析，重点结合工作中积累的实践经验，对填海造地工程 中海域使用管理进行深入剖析。 天津大学硕士学位论文第一章填海造地管理问题的引出 海域使用管理制度对填海造地行为起着很大的作用，制度的不合理或纰漏， 直接影响着填海造地行为是否能为社会经济发展作贡献。历史经验告诉我们，过 去的国土资源管理常常是一放就乱，一抓就死。因此，对开发利用滩涂资源进行 填海造地工程要全面、科学、客观的进行审视，根据不同的填海造地项目的外部 条件，从社会、经济、环境等多个角度综合评估。避免单纯依靠行政手段，仅考 虑某几个方面，就草率做出结论。现阶段有必要认真研究一下，政府应该如何正 确对待填海造地工程，如何更加有效的管理海域滩涂资源，通过行政、法律和经 济等手段宏观调控填海造地，对填海造地项目既不能一棍子打死，也不能放任不 管，而是要从宏观上调控，科学管理，让其为社会、经济的全面发展服务。 本论文的第一章指出，填海造地工程对社会既有积极作用，也有消极作用， 在当前宏观经济调控的环境下，完善海域管理制度，严格控制与管理填海造地行 为，有着非常重要的意义；第二章对我国的海域使用管理制度进行了分析，同时 也大致阐述了其他各国海域使用制度的概况。第三、四、五、六、七章对目前填 海造地管理中存在的几个重要问题进行了深入剖析，创造性的提出了一些对策， 用以弥补海域使用制度中的漏洞，使海域使用制度更加科学合理。第八章对本文 进行了总结，归纳，明确了本文的主导思想，并对本文的局限性进行了分析。 1 4 本文的研究意义 对填海造地管理中海域使用制度的研究，有助于解决当前管理制度中存在的 矛盾与冲突，其作用是显而易见的。对填海造地管理中海域使用制度的研究对完 善海域权属管理制度和土地市场宏观调控等工作有积极的作用。 1 、目前关于土地权属管理的理论与研究已经比较完善，海域管理制度尚处 于起步阶段，相关理论研究还不到位。尤其是关于填海造地项目的海域与土地权 属管理及其之间的衔接管理制度目前还缺乏详细的研究。填海造地管理中海域权 属管理实践也刚刚开始，各地也正在摸索研究。本文在填海造地管理方面提出了 一些创造性的想法，为政府更加有效的进行填海造地调控管理提供一些新的思路 和对策。 2 、填海造地是新增建设用地的一条重要来源，在沿海地区，如上海市，填 海造地而取得的土地资源面积在新增建设用地总量中已经占到相当大的比例，对 其有效管理对控制新增建设用地总量起着重要作用。研究政府应该如何有效管理 滩涂资源，规范使用海域资源，对建设用地总量控制乃至固定资产投资控制和宏 观经济调控都有着重要的现实意义。通过对填海造地的有效的管理，还可以进一 步完善国土资源管理制度，规范国土资源有偿使用制度。 天津大学硕士学位论文第一章填海造地管理问题的引出 3 、目前关于填海造地管理相关研究比较少。一些专家从海域物权的论述研 究中，部分内容涉及到填海造地权属管理，这些研究侧重于物权法律方面的探讨。 本文通过总结海域管理和土地管理工作中积累的实践经验，侧重于从实践方面论 述完善行政管理的制度体系。通过对填海造地管理的研究与分析，能帮助政府完 善相关法规与制度，使之更加有效的管理滩涂资源，达到宏观调控国土资源的目 的。 4 、海域使用由于缺少规范或者由于规范的不健全、缺乏力度，因而出现若 干问题，存在一些不利于海域合理使用的现象，形成一些不规范的社会经济关系， 这些问题有些还是比较严重的，造成了不良后果，应当在建立规范和强化规范的 过程中解决这些存在问题。因此，对填海造地管理中海域使用制度的研究十分必 要，有着积极的探索意义。 本研究突破了过去仅在海域管理范畴内分析填海造地管理的传统研究框架， 运用土地管理、海域管理、行政管理等多种理论综合运用，对填海造地管理中海 域管理制度进行了深入剖析，弥补了传统海域制度研究理论之不足。 天津大学硕士学位论文第二章海域使用管理制度分析 第二章海域使用管理制度分析 2 1 世界各国的海域立法及管理制度 2 1 1 瑞典的海域管理体系和管理制度 瑞典涉及海洋资源开发活动和海域适用的法律法规共有近3 0 项，其中4 项 涉及私人水域，1 6 项领海水域，9 项涉及到大陆架和专属经济区。按照瑞典的法 律规定，当私人拥有的土地邻接海水时，自海岸线起3 0 0 米以内的海域自然划归 私人所有。在近3 0 项法律法规中，主要有自然资源法、规划建设法、水 法、环境保护法、渔业法、自然保护区法、水污染法，其中自然资 源法是核心和基本法，其他诸项法律属于专业法的范畴。与上述法相对应的管 理机构分别是：环境和自然资源部、国家规划和建设委员会、国家渔业委员会、 水法院、环境保护局、国家海运局，海岸警备队是海域管理的综合执法机构。瑞 典的海域管理体制中分中央、省、市三个层次，自治市政府则依据规划建设法 负责把关审理海域使用申请：省政府依据自然资源法等法律重点协调省下属 自治市的海域使用与审查工作：中央政府的有关专业机构，按照其分工从事海洋 资源的开发和管理工作，所涉及和考虑的是带有全局性的问题。自治市对所辖海 域的规划是依据规划建设法及有关法律制定的，较之我国的海洋功能区划具 有更强的限定性。 上述法律、管理机构和管理层次形成了一个管理体系，其特点是多元、分散、 地方化。它的管理制度中包含了多种许可制度，分别是场址许可、地方规划许可、 环境许可和水法许可。场址许可是由政府根据自然资源法，对海岸带或海域 拟建大型工业设施的行业和规模进行审查。地方规划许可类似于我国规划管理制 度中的选址意见许可，依据规划建设法，申请海域使用必须经过市政府的审 查，所申请使用的海域必须符合地方发展规划并得到许可，许可内容包括用地选 址、范围等内容。环境许可是指一切用海行为都要获得环境许可，审批工作视其 排污量分别由环保局或省政府受理。水法许可是指用海项目必须获得水法院的审 理和许可。上述四项许可在审理过程中有一项没有通过，海域使用申请也将无法 获得批准。 天津大学硕士学位论文第二章海域使用管理制度分析 2 1 2 英国的海域所有权制度及使用制度 关于海域使用的立法，也向来为英国政府和立法机关所重视，其海域使用制 度颇为发达并为各沿海国家所效仿。在英国，“公共信托原则”起着确定海域及 水下土地的重要作用。空气、海洋、海岸和水体作为公共财产不应为私人所有。 英国女王伊丽莎白一世借用“公共托管原则”，声称王室以公众的名义托管潮间 带，甚至法律授权私人所有的潮间带的所有权仍属王室。英国在海域使用制度方 面的基本法律，是1 9 6 1 年制定的皇室地产法。根据该法规定，潮间带和2 海 里宽的海域被视为王室地产，由王室地产委员会进行管理。使用这些王室地产修 建港口、码头、栈桥、管道，围海、填海，进行水产养殖以及海底矿砂开采等， 必须获得皇室地产委员会的许可，由其颁发海岸或海域使用证，并须缴纳租用费 ( 地租) 。该法是目前英国调整海域使用活动的主要法律。在此之前英国还颁布 有海岸保护法，该法要求成立海岸保护委员会，以行使海域使用过程中海岸 保护的权力；涉及海岸保护费用的条款在该法中占据了相当比重，该法规定为加 强海岸的保护，任何通过开展与海岸有关的工程而受益的人员，均须向当局缴纳 费用。以这两部法律为依据，英国建立了完备的海岸与海域使用许可制度和有偿 使用制度。此外，由于英国的海岸带管理是当作土地利用规划系统的一个方面来 对待的，所以，其于1 9 7 1 年颁布的城乡规划法也涉及到海域使用问题。依 据该法，任何开发均须事先得到地方规划局的同意，海域的开发使用也不例外。 2 1 3 美国的海域所有权及使用制度 美国是世界上海洋管理法规体系最为完善的国家之一。美国也采用公共信托 原则，1 8 9 4 年美国最高法院阐述：水下土地不能用高潮线以上土地的开发方式 进行开发，这些土地对公众从事贸易、航行和捕捞具有很高价值。这些土地的所 有权和控制应当赋予代表全体人民的君主。1 9 4 7 年美国最高法院确认了联邦政 府对沿岸海底土地的权利，并裁定各州对领海并不拥有权利，联邦政府应当拥有 至高无上的权利。然而联邦政府与州政府关于水下土地所有权之争导致1 9 5 3 年 水下土地法与外大陆架土地法的出台。根据这两项法律，沿海各州享有 自海岸线起3 海里的海域的水下土地，3 海里之外的水- 卜土地属于联邦所有。联 邦政府所有的水下土地的招标、出租需要内务部长的批准，州政府所有的水下土 地经州政府批准出租。另外美国还制订了海岸带管理法海洋保护、研究和 自然保护区法深水港法渔业养护和管理法等。 天津大学硕士学位论文第二章海域使用管理制度分析 2 1 4 日本的海域所有权及使用制度 日本重视海域使用立法，较早地建立了一套完整的海域使用与管理法律体 系，而且，这些法律多得到了良好的实施。可以说，日本较为完备的海洋立法， 对规范其海域的所有及使用，推动其经济起飞和整个国力的增强，发挥了巨大的 作用。日本对海域的利用较为充分，除航运、渔业、矿产资源及海水资源的开发 利用外，还大规模地进行围海造地，建造人工岛、海上机场、工业用地、居住用 地，开辟人造海滨、海水浴场、旅游基地、海滨娱乐综合设施等。因此，其海域 使用立法涉及的范围颇为广泛，仅有关沿岸海域使用的法规就达2 4 项，其中不 少法律为其他一些国家所仿效。 日本认为水域不是所有权的对象。按照日本最高法院的判决，“海，自古以 来，以自然状态，供一般公众共同使用，即所谓的公用物”；“海不是土地，不是 所用权的对象”。因此，日本的海域没有设定所有权。日本在海域使用方面制定 较早的法律是1 9 2 1 年颁布的公有水面填埋法，该法主要规范将国家所有的 水面( 其中主要是海域) 填埋为陆地的行为。依据该法，任何填埋行为都必须事 先获得都道府县知事的许可，该法中对准予许可的条件也作了列举性规定，如符 合国土的合理利用及环保和防灾的要求、申请者要有足够的资力和信用、填埋所 获收益明显超过可能造成的损害和损失等；同时，该法还对填埋权人享有的权利 和义务、填埋权的转让和继承、填埋许可费用等作了详细的规定。公有水面填 埋法在日本海域使用立法中占据重要地位，这是因为日本国土面积狭小，围海 造地成为日本拓展国家生存空间的重要手段。 2 2 我国海域使用制度的历史沿革 历史上我国对海洋的利用无论在深度上还是广度上都十分有限，忽视海洋利 用足近代中国落后的重要原因之一，在“闭关锁国”的政策，国力日渐衰落，以 至于成为被动挨打的对象。民国时期，国民政府为了保护水产资源，加强对渔业 的管理，促进渔业发展，改良渔民生活，于1 9 2 9 年颁布了渔业法和渔会 法，并建立了海洋渔业管理机构。这些措施，客观上对当时的渔业管理和渔业 发展起到了一定的促进作用，但并未从根本上改观海洋产业的落后局面。新中崮 成立后，尤其是近2 0 多年来，我国十分重视对海洋的开发与利用，海洋事业有 了突飞猛进的发展，现已初步形成了一套海域使用制度与管理制度。表现在如下 两方面： 第一，建它了海洋行政管理体制 天津大学硕士学位论文 第二章海域使用管理制度分析 为加速发展我国海洋事业，1 9 6 4 年2 月国务院成立了国家海洋局，统一管 理国家的海洋工作。次年3 月，国务院又批准国家海洋局在青岛、宁波、广州设 立北海、东海和南海分局。沿海各省、自治区、直辖市人民政府也先后设立了海 洋行政管理部门，负责本地方的海洋管理工作。目前，在我国海洋行政管理的体 制上，实行中央统一管理与授权地方分级管理相结合的管理模式。 第二，初步形成了海域使用管理的法律体系 自2 0 世纪8 0 年代以后，我国颁行了一系列有关海洋管理与海域使用制度的 法律法规，形成了一套的法律制度体系。这些法律主要是：1 9 8 2 年颁行的中 华人民共和国海洋环境保护法( 1 9 9 9 年修订，以下简称海洋环境保护法) 、 1 9 8 3 年颁布的海上交通安全法、 1 9 8 6 年颁布的中华人民共和国矿产资源 法( 1 9 9 6 年修正，以下简称矿产资源法) 和渔业法( 2 0 0 0 年修正) ，2 0 0 1 年颁布的海域使用管理法等。另外，国务院和其有关部委、各地方人民政府 还颁布有不少行政法规、部门规章、地方法规作为贯彻实施上述法律的配套规定。 其中，海域使用管理法是专门规范海域使用管理的法律，其它一些涉海法律 法规，虽侧重点不同，但对于规范海域的使用与管理也具有重要的作用。 2 3 海域使用基本制度 政府海域使用管理的基本目标是要实现海域按社会整体利益进行有效配置 和持续利用。我国对海域资源的使用进行控制和管理是从2 0 0 2 年中华人民共 和国海域使用管理法颁布后才逐步走向正轨。海域使用管理法规定了三项 海域使用基本制度：海洋功能区划制度、海域权属管理制度、海域有偿使用制度。 海域使用管理法规定，占用海域资源进行围填海造地属于海域使用管理范畴。 图2 一l 海域使用管理制度组成结构图 天津大学硕士学位论文第二章海域使用管理制度分析 一、海洋功能区划制度 海洋功能区划是依照法定程序，根据海域地理位置、自然资源状况、自然环 境条件和社会需求等因素而划分不同的海洋功能类型区。海洋功能区划是海洋开 发与管理的基础，其核心内容是综合分析海域区位、自然资源的环境条件和开发 利用的要求，按照海域功能标准，将海域划分为不同类型的功能区，确定海域使 用的最佳功能顺序，以控制和引导海域的使用方向，为合理使用海域提供科学依 据。海域使用管理法中明确规定“国家实行海洋功能区划制度，海域使用必 须符合海洋功能区划。”目前，从沿海县级地方政府至国务院基本都编制了各级 别的海洋功能区划。 海洋功能区划的编制原则首先是按照海域的区位、自然资源和自然环境等自 然属性，科学确定海域功能，这是要求在海洋功能区划中应当将有关自然资源的 考虑置于首位，科学用海，合理开发利用海洋资源。其次是根据经济和社会发展 的需要，统筹安排各有关行业用海，考虑海洋的社会属性。再次是保障海域可持 续利用，促进海洋经济的发展。最后是保障海上交通安全和国防安全。 海洋功能区划相当于土地利用总体规划，是审批填海造地项目用海的基本依 据和实施海域管理的重要基础。 二、海域权属管理制度 任何社会可用来生产的资源无论在质还是在量上都是有限的，而这些资源要 用来满足人类的需求是无限的、多样的，于是产生了资源如何最优配置的问题。 产权制度正是解决资源配置优化的基础。明确海域权属制度是建立海域权属管理 制度的基础。 根据海域使用管理法规定，海域所有权属于国家，需要使用海域就必须 向海洋部门申请，经政府批准取得海域使用权，履行登记程序后确权发证，经登 记的权利受法律保护。国家作为海域的所有者和管理者，在统一规划的基础上行 使海域的所有权，通过海域所有权与海域使用权分离的原则，建立稳定、明确的 海域使用权利义务关系，协调各类海域开发利用活动之间的矛盾和纠纷，保护国 家和用海者的合法权益。 三、海域有偿使用制度 海域使用管理法第三十三条中明确提出“国家实行海域有偿使用制度”。 海域属于国家所有，国家作为海域所有人应当享有海域的收益权，海域使用者必 须按照规定向国家支付一定的海域使用金作为使用海域资源的代价。实行海域有 天津大学硕士学位论文第二章海域使用管理制度分析 偿使用制度，不仅有助于国家海域所有权在经济上的实现，而且有利于杜绝海域 使用中的资源浪费和国有资源性资产的流失。出让海域使用权获得的收益是国家 对海域的所有权在经济上的体现。实行海域有偿使用制度，可以从根本上改变海 域开发的无序、无度状况，促进海域使用市场的建立，实现海域资源的最佳利用。 四、填海造地的行政审批制度 国家对海域使用权实行统一管理，在国家统一管理的框架下，根据授权实行 分级管理。海域使用管理法对各级海洋行政主管部门在海域使用管理中的职 权做出了明确规定。 海域使用管理法第四条明确规定，“国家严格管理填海、围海等改变海 域自然属性的用海活动”，并对填海造地的管理设置了最严格的审批权限，即“填 海5 0 公顷以上的项目用海”应当报国务院审批。2 0 0 2 年7 月，国务院办公厅专门 发出关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知，进一步规 定“填海( 填海造地) 5 0 公顷以下( 不含本数) 的项目用海，由省、自治区、直 辖市人民政府审批，其审批权不得下放”。 根据目前的海域管理制度，一个填海造地项目在符合海洋功能区划的前提 下，需要编制海洋使用论证报告和海域环境影响评价报告，并通过海洋行政主管 部门组织的专家论证后，才符合填海造地用海申请。海域使用申请根据管理权限 要求，通过各级政府的层层审批，经批准后方可实施。从天津临港工业区、天津 港东疆保税港等填海造地工程的海域申请审批来看，这个现行的申请审批程序在 填海造地项目的审批时间上往往超过一年。 五、目前存在的与填海造地相关的主要问题 我国的海域使用管理制度相比较西方发达国家，可以说是刚刚起步，许多方 面还存在的不足，还有许多亟待解决的问题。归纳大致如下： 天津大学硕士学位论文第二章海域使用管理制度分析 表2 1 当前填海造地管理中主要问题一览表 管理制度存在问题说明 1 、功能区划代替权属管理 2 、功能区划本身功能不足， 缺乏相关资料的分析研究， 缺乏填海造地专项规划缺乏对各种规划成果统筹考 海洋功能区划制度 虑，功能区划过于简单化。 3 、与其它规划关系不明晰 各种规划法律地位相等，相 互存在矛盾，给工作带来麻 烦。 4 、缺乏权利申请主体资格 造成国有资产流失，或者市 的审查场竞争机制缺乏。 海域权属管理制度 5 、资源配置方式不科学目前主要采取协议方式出让 海域，没有充分利用市场机 制来配置海域资源。 6 、海域使用金标准的制定海域使用金制订过低或者过 不科学，依据不足 高，都不利于科学规范填海 海域有偿使用制度 造地的海域使用行为。 7 、渔民补偿制度不完善 渔民补偿方面缺乏法律制度 的保障，补偿依据、补偿标 准和补偿办法相对缺乏。 这些问题的存在造成了海域资源利用与管理的混乱，制约了合理合法的填海 造地活动，不利于海域滩涂的综合开发。 天津大学硕士学位论文 第三章填海造地区划制度的改进 第三章填海造地区划制度的改进 3 1 目前海洋功能区划制度存在的问题 规划是资源开发、利用、保护的基础，海洋功能区划根据海域的自然属性和 社会属性，界定海域的主导功能和使用范围，明确海域的主导功能、兼容功能和 需要限制的功能，标示特定海域最适合干什么，从而为海洋行政主管部门审核海 域使用申请和政府批准海域使用权，提供科学的、指导性的依据。但是在当前涉 及填海造地的海域管理工作中，海洋功能区划制度还存在着一些亟待解决的问 题。 1 、海洋功能区划代替海域权属管理 在目前海域管理实际工作中，存在海洋功能区划制度替代海域权属管理的现 象，即海洋行政主管部门制定海洋功能区划，由各涉海部门分别确认本行业的海 域使用权，或者海洋功能区划内容对海域使用权的权属确认起着决定性影响。政 府统一的海洋权属管理缺失，造成海域“无序、无度”使用问题不但没有有效 解决，反而进一步加剧用海活动之间的矛盾和纠纷。 2 、海洋功能区划制度本身功能不足 按照海域使用管理法规定，海洋行政主管部门对填海造地进行审批的依 据是海洋功能区划，海洋功能区划是审批用海项目的基本依据和实施海洋管理的 重要基础。填海造地工程所涉及的海域使用必须符合海洋功能区划。目前，政