行政管理硕士论文-黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策研究

摘 要学校代码：10240学号：Y0903630101学 位 论 七文黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策研究李培媛指导教师姓名：王德勇 哈尔滨商业大学申请学位级别：硕 士学科专业：行政管理论文提交日期：论文答辩日期：授予学位单位：哈尔滨商业大学授予学位日期：49- -University Code：10240Register Code ：Dissertation for the Degree of MasterCandidate:Li PeiyuanSupervisor:Wang DeyongAssociate Supervisor:Academic Degree Applied for:Speciality:Date of Oral Examination:University:Harbin University of Commerce哈尔滨商业大学硕士学位论文原创性声明本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下，由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献等的引用已在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经公开发表的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文文责自负。学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日哈尔滨商业大学硕士学位论文版权使用授权书本论文系作者本人在哈尔滨商业大学攻读硕士学位期间，在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归哈尔滨商业大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解哈尔滨商业大学关于保留、使用学位论文的规定，同意学校保留、送交本论文的复印件，允许本论文被查阅和借阅；学校可以公布本论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。保密， 在 年解密后适用本授权书。本学位论文属于不保密。学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日导师签名： 签字日期： 年 月 日摘 要在金融危机的大背景下，我国经济发展逐步由第二产业拉动向第一、第二、第三产业协调拉动的转变，经济逐渐由出口依赖型向消费拉动型的转变。旅游业是我国的新兴产业，潜力巨大。黑龙江省自然资源丰富，在全国的经济发展转变的背景下，发展旅游业是发展黑龙江经济的重中之重，黑龙江省政府在面对旅游业发展的大前景下，提出了以系列化发展旅游业的路径，来大力发展旅游业，并提出了各项公共政策以促进旅游业系列化的发展。本文通过对旅游业系列化发展的公共政策基础理论进行分析，对旅游业系列化发展的涵义进行了简单的概述，并通过调查分析法来调查国内外典型城市在旅游业系列化发展的过程中的政策经验，在借鉴国内外典型城市的旅游业系列化发展的公共政策的基础上，提出了对我国发展旅游业系列化的启示，在对黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策定性分析与定量分析的基础上，揭示了黑龙江省旅游业系列化发展的现状，提出了目前相关政策的不足，并通过案例分析法，以五大连池旅游区发展公共政策为例，分析出了对黑龙江省发展旅游业系列化公共政策的启示，并通过要素分析法根据启示提出了适合黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策。本文主要采用理论与实践相结合、定性分析与定量分析相结合、规范分析与案例分析相结合、资料收集与实地调查相结合，以及由特殊到一般的归纳演绎研究方法。立足于黑龙江省旅游业系列化的发展，借鉴国外典型发达国家主要城市的旅游业系列化发展的相关政策，为现实性地分析黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策提供了理论基础；通过研究公共政策的相关理论，为完善黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策提供了理论依据；通过制定适合黑龙江省旅游业系列化发展的相关政策与制度，为制定促进黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策提供理论基础。黑龙江省有着良好的农业和旅游资源优势以及地缘优势，发展旅游业是黑龙江省全面建设小康社会的需要，是实现地方比较优势的需要，也是是实现经济协调发展的需要，所以发展旅游业系列化是将会一定程度上更加促进经济的发展。关键词旅游业；系列化；公共政策AbstractKeywords目录 目录摘 要IAbstractII1 绪论11.1 研究背景及意义11.1.1 研究背景11.1.2 研究意义11.2 国内外研究现状21.2.1 国外研究现状21.2.2 国内研究现状21.3 研究内容与方法31.3.1 研究内容31.3.2 研究方法31.4 研究结构与创新点41.4.1 研究结构41.4.2 创新点42 黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策的基础理论62.1 旅游业系列化发展的含义界定62.1.1 旅游业横向系列化62.1.2 旅游业纵向系列化62.2 旅游业系列化发展的公共政策理论72.2.1 公共政策的理论72.2.2 公共政策的特点82.2.3 公共政策的分类92.2.4 公共政策的作用102.3 旅游业系列化发展的理论依据112.3.1 自然资源理论112.3.2 公共物品理论122.3.3 政府干预理论用122.4 本章小结133 旅游业系列化发展的公共政策的国外经验借鉴143.1 国外典型发达国家的做法143.1.1 法国阿尔卑斯区以税收政策推动旅游业系列化发展143.1.2 美国夏威夷州以财政政策推动旅游业系列化发展153.1.3 英国北爱尔兰以旅游消费政策促进旅游业系列化发展163.1.4 德国柏林通过政府引导方式促进旅游业系列化发展163.2 国外典型发达国家促进旅游业系列化发展的政策经验173.2.1 阿尔卑斯区通过减少增值税的税收政策173.2.2 夏威夷州通过进行政府补贴的财政政策173.2.3 北爱尔兰通过推动旅游品种多样化的旅游消费政策183.2.4 柏林通过建立信息化服务的政府引导政策183.3 发达国家旅游业系列化发展的公共政策对我国的启示183.3.1 建立科学的旅游业系列化发展的财政政策183.3.2 建立加快促进旅游产品多样化的产业政策193.3.3 建立完善的旅游业系列化法律法规的政治政策193.3.4 建立推进政府信息化服务的社会政策203.4 本章小结204 黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策分析214.1 黑龙江省旅游业系列化发展的现状214.1.1 旅游业系列化发展的经验214.1.2 黑龙江省旅游业系列化发展的特殊性214.1.3 黑龙江省旅游业系列化发展的成绩234.1.4 黑龙江省旅游业系列化发展的存在问题234.2 黑龙江省旅游业系列化发展的相关政策及成效244.2.1 黑龙江省旅游业系列化发展的相关政策244.2.2 黑龙江省旅游业系列化发展政策的成效254.3 黑龙江省旅游业系列化发展的相关政策存在的问题264.3.1 旅游资源产权政策对产权所有者规定不明确问题264.3.2 旅游产业政策对环境影响的考虑不明显264.3.3 政府扶持政策缺少对旅游服务部分的扶持力度274.3.4 各项政策缺少强制性的法律法规274.4 公共政策存在问题的原因分析274.4.1 旅游业工作人员的工资水平偏低274.4.2 黑龙江省经济水平比较落后284.4.3 政府市场部门缺少旅游产品多样化的创新团队284.4.4 旅游监管部门缺乏高层次的管理人员284.5 本章小结285 案例分析以五大连池旅游区发展旅游业系列化的公共政策为例305.1 五大连池旅游区的做法305.1.1 完善旅游产业政策促进旅游业系列化发展305.1.2 建立旅游消费政策促进旅游业系列化发展305.1.3 建立政府引导政策促进旅游业系列化发展315.2 五大连池旅游区的经验315.2.1 完善的旅游交通运输体系315.2.2 完善的市场监管和服务机制315.3 对黑龙江省整体发展旅游业系列化的公共政策的启示325.3.1 提高对发展旅游业系列化重要性的认识325.3.2 建立旅游业系列化发展的体制机制325.3.3 完善旅游业系列化发展的政策措施325.3.4 强化市场监管与安全保障325.3.5 加强生态环境与旅游资源保护335.3.6 建立旅游业系列化发展的保障机制335.4 本章小结336 黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策的建议346.1 建立长期性资金市场的金融政策346.1.1 建立政策性金融机构为旅游区建设提供贷款支持346.1.2 发展BOT模式将旅游区建设外包于企业346.2 建立完善的产业政策促进旅游业系列化发展356.2.1 以政府服务信息化促进旅游产品多样化发展356.2.2 推动“农旅一体”工程促进旅游业的系列化发展356.2.3 通过政府补助促进旅游业节能与产业一体化发展356.2.4 政府加快推进乡村旅游促进旅游业系列化发展366.3 建立健全的法律法规和质量标准体系的社会政策366.3.1 建立健全的法律法规366.3.2 建立健全的质量标准体系376.4 建立健全旅游业系列化发展的相关政策376.4.1 建立旅游资源产权明晰政策376.4.2 建立旅游从业人员培训的教育政策386.4.3 建立旅游安全的社会保障政策396.4.4 建立旅游业系列化发展的激励政策396.5 本章小结397 结论40参考文献42附录48攻读学位期间发表的学术论文49致谢50English Catalog English Catalog摘 要IAbstractII1 绪论11.1 课题背景（或引言）错误！未定义书签。1.1.1 三级标题错误！未定义书签。2错误！未定义书签。2.1 二级标题错误！未定义书签。2.1.1 三级标题错误！未定义书签。2.2 本章小结113错误！未定义书签。3.1 二级标题123.1.1 三级标题163.2 本章小结18结论36参考文献37附录38攻读学位期间发表的学术论文39致谢40个人简历41千万不要删除行尾的分节符，此行不会被打印。在目录上点右键“更新域”，然后“更新整个目录”。6 黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策的建议1 绪论1.1 研究背景及意义1.1.1 研究背景在金融危机的大背景下，我国经济发展逐步由第二产业拉动向第一、第二、第三产业协调拉动的转变，经济逐渐由出口依赖型向消费拉动型的转变。旅游业是我国的新兴产业，潜力巨大。黑龙江省自然资源丰富，在全国的经济发展转变的背景下，发展旅游业是发展黑龙江经济的重中之重，黑龙江省政府在面对旅游业发展的大号前景下，提出了以系列化发展旅游业的路径，来大力发展旅游业，并提出了各项公共政策以促进旅游业系列化的发展。1.1.2 研究意义1.1.2.1 理论意义本题属于自然资源理论、公共物品理论与政府干预理论的交叉领域，在我国处于相对稳定阶段，其理论意义在于：一是本人通过对自然资源理论和公共物品理论进行研究，立足于黑龙江省旅游业系列化的发展，借鉴国外典型发达国家的旅游业系列化发展的相关政策，为现实性地分析黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策提供了理论基础；二是通过研究公共物品理论和政府干预理论，为完善黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策提供了理论依据；三是以公共物品理论和政府干预理论为基础，分析黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策，为制定促进黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策提供理论基础。1.1.2.2 实践意义在我国全面建设小康社会、全国开始新一轮快速发展的时期，人们精神需求随之 提高，旅游业开始逐渐的影响着社会经济的发展，政府也开始越来越重视旅游业的发展，黑龙江省作为我国的旅游大省，其旅游业的发展却存在着许多问题，例如旅游产品单一化等等，有鉴于此，为了更加有效地促进黑龙江省旅游业的发展，制定适宜于黑龙江省旅游业发展的公共政策，成为当前亟待深入研究的重要课题之一，也有着重要的实践意义。主要表现在主要表现在：第一，符合社会经济发展的目标。旅游业是带动经济发展的重要产业之一，然而目前黑龙江省的旅游业还不能完全步入产业化，将旅游业产业化将会进一步的促进经济的发展，鉴于此，政府制定与之相适应的公共政策从而带动旅游业产业化发展将直接影响着经济的发展，因此，发展旅游业是全面建设小康社会的需要，也是实现经济协调发展的需要。第二，发挥地方比较优势的需要。目前黑龙江省经济地位虽受到一定的挑战，但是比较优势还是比较突出，黑龙江省有良好的农业和旅游资源的优势，而且有着独特的地缘优势，“农旅一体”不仅可以提高黑龙江省农业的发展水平而且可以促进旅游业发展，因此，加快黑龙江省旅游业的发展应充分利用自身各方面的优势，从而从深层次提高其发展。1.2 国内外研究现状公共政策具有明显的跨学科的特征，然而却广泛运用于社会的各个领域，本文主要研究的是旅游业的公共政策。旅游业是21世纪以来新兴的产业，国内和国外学者都对相关领域的公共政策都进行了相关研究。1.2.1 国外研究现状国家通过政策带动旅游业的发展，促进经济发展，提高人们的生活水平，在学术领域许多专家学者对其进行了不同的认定，1999年托马斯戴伊在理解公共政策一书中提到凡是政府选择做的或者选择不做的事情就是公共政策，这一界定侧重了政府的行为和无为，突出了公共政策的行为特征，说明公共政策不仅涉及政府所采取的行动，而且还涉及政府决定停止行动和根本没有做的行动。2009年澳大利亚民族大学的瑞格威教授在区域旅游政策一书中认为旅游业系列化政策的制定过程应划分为建议、法令、实施、评价、终止等四个过程。2009年美国康奈尔大学阿隆索副教授在旅游政策安全一书中认为公共政策在旅游业的三种贡献是其一可以为旅游业确定目标和价值；其二可以收集和提供旅游业的相关信息；其三就是为旅游业的发展提供几种政策方案及其最佳选择。2010年古拉斯美国公共政策企业研究学者在旗帜周刊中认为旅游业系列化的公共政策由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的旅游业系列化的相关法律法规。1.2.2 国内研究现状现代社会发展过程中，政府力量是一个十分重要的力量，任何经济力量都无法摆脱政府行为的影响，随着国内经济的发展，人们的物质生活水平的提高，精神需求逐步成为了人们的主要的需求，旅游成为了最热门的话题，旅游业也在一定程度上促进了经济发展，政府扶持与旅游业也就逐步有了关联，政府扶持是旅游业发展的一大特征，也是中国旅游产业能够迅速发展的重要原因。在这个热门话题的引导下，使许多学者在国外公共政策理论研究基础上对旅游业公共政策理论进行了进一步的研究与分析 。2009年西北大学行政管理学院教授毛锦茹在公共政策视野下旅游公共治理探析中提出“将导游从业人员纳入社会福利保障”等社会福利、劳动报酬等方面的诉求，反对旅行社零、负团费接团，呼吁取消导游被迫向旅行社交纳的“人头费”【1】。2009年广西师范大学社会文化与旅游学院教授张博文在政府公共治理与旅游可持续发展的案例研究中提出是政府公共治理如何适应、促进和保障旅游可持续发展，核心是如何通过积极主动的政策规划和基于防范或化解政策风险的危机管理，也即政府公共治理中的“善治”，实现旅游可持续发展【2】。2009年中南大学商学院卢咏在泛湘西区域旅游合作机制研究中对公共政策提出了新的建议，企业可根据自愿的原则，加盟与政校企合作相关的区域联合协调机构，结成旅游企业联盟；深化旅游企业改革，推动区域内有实力的旅游企业组建以资本为纽带、风险；共担和利益共享的旅游企业集团；积极开展区域范围内旅游企业联营、如旅行社、饭店的集约、连锁和景区景点经营权的转让及联合开发，走大型旅游企业集团化、中型旅游企业专业化、小型旅游企业簇群化的发展道路【3】。2010年北京城市学院旅游教研室主任杨培玉在旅游业公共政策创新驱动力研究中提出政府要引导旅游投资和环境监管运行，强调面向人民群众开发旅游产品，实现业态创新和结构优化【4】。1.3 研究内容与方法1.3.1 研究内容本论文主要是对黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策进行研究，首先对旅游业的系列化的涵义进行了简单的概述，其次通过借鉴国内外旅游业系列化发展的公共政策的经验，来寻找本省在旅游业系列化发展的不足并总结其经验，认真分析黑龙江省发展旅游业系列化的公共政策，提出了其特殊性与成绩还有存在的不足，并以五大连池发展旅游业系列化的公共政策为例进行案例分析，通过其做法经验，总结出黑龙江省发展旅游业系列化发展的公共政策的启示，并提出了为有效发展黑龙江旅游系列化的一些有效政策，以期为黑龙江省旅游业系列化发展做出贡献。1.3.2 研究方法本文主要采用理论与实践相结合、定性分析与定量分析相结合、规范分析与案例分析相结合、资料收集与实地调查相结合，以及由特殊到一般的归纳演绎研究方法。具体来说，主要有以下几个方面：（1）调查分析法。论文的大量数据资料，主要来自中国知网、国家旅游网、振兴东北网、半月谈，国务院关于加快发展旅游业的意见，国家旅游局等。对搜集的文献和数据资料进行加工整理和初步理论分析，是研究的技术关键。（2）定性分析法。通过定性分析法，对旅游业系列化的定义进行了简单概括，为文章的总体研究奠定了坚实的理论基础。（3）案例分析法。以五大连池旅游区为例，对五大连池旅游区的公共政策进行分析，并综合运用自然资源理论、公共物品理论和政府干预理论等理论与方法，进行系统、科学的定量分析，通过案例分析法，提出一系列相关政策以便制定最适合黑龙江省旅游业发展的政策，以提高政府公共政策的可适用性。（4）要素分析法。通过对国内外政府发展旅游业系列化的相关政策进行比较分析，提出适合黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策。1.4 研究结构与创新点1.4.1 研究结构黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策的理论基础系列化发展的涵义界定理论基础系列化发展的理论依据国外典型发达国家做法相关政策经验发达国家促进旅游业系列化发展的公共政策对我国启示黑龙江省旅游业系列化发展的现状黑龙江省旅游业系列化发展的相关政策及成效黑龙江省旅游业系列化发展的相关政策存在的问题建立长期资金市场为基础设施建设筹集资金建立完善的产业政策促进旅游业系列化发展建立健全法律法规和质量标准体系建立健全促进旅游业系列化发展的相关政策相关政策存在的问题的原因分析黑龙江省旅游业系列化发展的国内外经验借鉴黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策分析案例分析黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策建议图1-1 本论文结构框架1.4.2 创新点（1） 从系列化的角度对旅游业的公共政策进行研究（2） 以五大连池旅游区为案例，为提出适合黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策奠定基础2 黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策的基础理论2.1 旅游业系列化发展的含义界定旅游业与其他的产业有所不同，它的特殊性在于它不是单一的产业，而是一个产业群，它包括多种产业，例如旅行社、景点经营和旅馆服务业、餐饮服务业、交通业、娱乐业等等。旅游业务的内容包括旅游业、交通客运业和以饭店为代表的住宿业；业务种类包括组织国内旅客在本国进行旅行游览活动、组织国内旅客到国外进行旅行游览活动以及接待或招揽外国人到自己国家进行旅行游览活动。旅游业系列化，又称为旅游产业系列化，是指凭借旅游资源和设施，对同一类旅游产品或者多种旅游类型旅游产业发展规律进行分析研究，经过对所有的种类进行全面的比较，将旅游产品中的交通、游览、住宿、餐饮、购物、文娱等环节做出合理安排与规划。简单地说就是对同一旅游类型或者多种旅游类型中的各个环节进行合理安排和规划。旅游业系列化有广义和狭义之分，狭义的旅游业系列化，主要是针对旅行社、旅游饭店、旅游车船公司以及专门从事旅游商品买卖的旅游商业等行业。广义的旅游业，是针对除了专门从事旅游业务的部门以外的与旅游相关的各行各业。旅游业系列化又包括横向系列化和纵向系列化。2.1.1 旅游业横向系列化旅游业横向一体化战略也叫旅游业水平一体化战略，是指旅游产业凭借旅游资源通过联合其他产业，或投资组建新的经营业务而形成的业务集团的发展战略。其实质是开展那些与旅游业当前业务相竞争或相互补充的活动，增强旅游业的实力和市场地位。旅游业横向一体化主要是追求规模经济和网络经济，减少旅游投资在产品或服务之间的分摊比例。例如旅游业可以衍生建设红色旅游、蓝色旅游、白色旅游、绿色旅游等等多种形式的旅游就属于旅游业横向一体化。2.1.2 旅游业纵向系列化旅游业纵向一体化又叫垂直一体化战略，指将旅游业从旅游区建设到旅游规划再到旅游产业发展再到旅游服务最后到旅游业的政策法规一体化的战略形式。它是将旅游企业的经营活动向后扩展到自然资源或向前扩展到销售终端的一种战略体系。简单的说就好旅游资源、旅游设施、旅游服务这旅游业赖以生存的三大要素就是横向一体化。总之，横向一体化和纵向一体化可以用下图来表示（图2-1）：横向箭头表示横向旅游，纵向箭头表示纵向旅游。旅游业可衍生为红色旅游、蓝色旅游、绿色旅游和白色旅游，而每种旅游下的从自然资源开发旅游法律法规的建设相互间又可以衍生为更多的旅游类型。红色旅游旅游业蓝色旅游绿色旅游白色旅游旅游法律法规旅游基础设施建设自然资源开发旅游服务自然资源开发自然资源开发自然资源开发旅游基础设施建设旅游基础设施建设旅游基础设施建设旅游服务旅游服务旅游服务旅游法律法规旅游法律法规旅游法律法规注：红色旅游是指以1921年中国共产党建立以后的革命纪念地、纪念物及其所承载的革命精神为吸引物，组织接待旅游者进行参观游览，实现学习革命精神，接受革命传统教育和振奋精神、放松身心、增加阅历的旅游活动。白色旅游是指相对的红色旅游衍生的白色旅游一般指去冰雪为美景的地方旅游。蓝色旅游是指与水有关的旅游产品，包括江河湖海洋构成的地表水系景观及度假延伸，以及古今中外一直火爆的地热温泉旅游产品。绿色旅游是可选择旅游的一种，与乡村旅游有一定联系，具有自然旅游的环境兼容性，对目的地有很小或没有生态影响。图：2-1 横向一体化和纵向一体化的关系2.2 旅游业系列化发展的公共政策理论2.2.1 公共政策的理论公共政策是一种政策科学也是一种社会现象，它是政策分析的一个基本概念，是调整、规范和管理社会各方面的重要手段，存在于社会经济生活的各个领域，例如：经济政策、文化政策、人口政策、中央政府政策、地方政府政策还有国际性政策等等。其多样性引起了中外学者的广泛关注。2.2.1.1 国外学者对公共政策理论的认识从管理功能与目的的角度来说，公共政策是公共权力机构为解决公共问题而实施的管理手段，是公共权力机构为处理和协调社会利益问题而实施的管理。政策科学创始人，美国政治学家哈罗德拉斯韦尔认为公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划，他指出了公共政策具有目的性和价值取向性的性质。加拿大政治学学者戴维伊斯顿认为：公共政策就是对全社会的价值做权威的分配。他认为全社会的价值实际就是全社会的利益，也就是说公共政策对全社会的利益做权威性的分配，他强调了公共政策的分配功能。从行为过程角度来说，公共政策本质上是一门实践科学，是公共权力机构以积极的态度通过各种措施，利用各种资源来解决公共问题的行为过程。美国政策科学研究者托马斯戴伊（T.R.Dye）认为：公共政策是政府作为和不作为的行为。其不作为是指政府以消极的态度去处理公共问题，也就是说对公共问题政府不干预。他强调了公共政策的行为特征并把公共政策视为一种“选择”行为。卡尔弗里德认为公共政策是政府在阻碍和机遇相交的特点环境中有目的的活动过程，是一个政府有目的地利用机遇克服障碍，努力达到目标和意图的过程。他强调了公共政策是实现目标的行为过程。从行为过程角度对公共政策做出解释，是多数面向政策科学的科学家所共同持有的观点，行为主义政治学在20世纪40年代至60年代占据主流地位，由于政策科学正好在这个时期产生，并且多数政策科学家既研究政策科学又研究政治学，所以使得政策科学难免会受到行为主义政治学的影响并带有行为过程理论的思想。2.2.1.2 我国学者对公共政策理论的认识公共政策是公共管理学研究的核心内容，是公共组织管理国家和社会公共事务的重要准则，是在公共管理过程中发展出来的各项方针政策、措施规范的总和，是公共共管理实践的重要保障。它是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。我国许多学者对公共政策进行了研究。我国台湾学者伍启元认为“政策是行动或活动的指引、引导或指示，公共政策是一个政府对公私活动的指引”。孙光认为“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行为准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂的过程”。还有我国大陆政策学家陈振明认为“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”2.2.2 公共政策的特点2.2.2.1 公共政策的政治性与公共性公共政策以维护社会公正、协调公共利益和促进社会和谐为目标，以全社会成员的共同利益为前提，来制定和实施各种的行为规范。公共政策的主体包括政党组织、立法机关、行政机关、司法机关以及一些公共团体和个人，这些组织具有公共权力，是全体社会成员利益的代表。公共政策的客体是公共政策所作用的对象，也就是说在实施公共政策过程中所能预测、协调和控制的一切对象，他所研究的是社会问题和公共政策的目标群体，从政治性来看。公共政策作为政治系统运行的重要环节，必然要服从和服务于政治系统的意志、利益、任务和目标。政府作为掌握社会公共权力的组织机构，它制定、执行公共政策的权力是由政治系统合法授予的，因此，政府的任何政策也必须维护和巩固现行的政治统治。这就使公共政策具有了政治性的特征。从公共性来看，公共政策总是围绕社会问题而运行的，以全体社会成员的利益为前提，对其利益进行分配，对其行为进行规范和指导，是政府等公共部门进行社会公共管理，维护社会公正，协调公众利益，确保社会稳定与发展的措施和手段，公共政策必须立足于整个社会发展，从全社会绝大多数人的利益出发来制定和实施各种行为准则，这就是它的公共性。离开了公共性，公共政策就可能变成某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。2.2.2.2 公共政策的稳定性和灵活性公共政策已经制定不能随意改动，因为稳定的政策才能体现权威性和严肃性，才能有利于公共政策的实施和公共政策目标的实现，不稳定的政策就会导致政策失灵从而影响社会全体成员对政府的信任。公共政策也有其灵活的一面，因为每一个公共政策都是政府根据当时以及未来的发展状况而指定的，当社会现实情况发生变化的时候，原有的公共政策可能不再适应社会的发展或者其效力严重衰竭，此时就需要根据现实的社会情况对公共政策进行调整或者修改。公共政策的灵活性必须要遵循公共这侧主体的意志和公共政策自身特点为基本原则，而不应随意更改。因此，公共政策的稳定性是相对的，灵活性是绝对的，在稳中有变，变中有稳来促进公共政策的日益完善和发展。2.2.2.3 公共政策的目标性和时效性目标是一切经济社会活动的重要的组成部分，在经济社会活动中起着非常重要的作用，公共政策的目标集中体现了全社会成员的最终需要和迫切的利益追求。公共政策的制定是为了实现某一目标或解决某种问题，并对主要和次要以及总体和具体加以区分。而公共政策又受到时间的制约，在一定时间范围内起作用，一旦超越了时间的制约就会失效。一般来说，政策的效力会随着时间的改变而改变，会经过由低到高、在由高到低的过程，这种变化受客观情况和主体的认识的影响。2.2.3 公共政策的分类公共政策的分类是指将公共政策按照不同的标准将内容相同的，不同的国家、不同的时期、不同的学者有着不同的标准和方法。大多数学者将公共政策分为横向标准的公共政策、纵向标准的公共政策和其他标准的公共政策。2.2.3.1 横向标准的公共政策横向的公共政策主要是对社会生活领域的分类，主要划分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策、文教政策。各个国家的公共政策基本上都是按照这种政策的类型划分和管理的。政治政策是指国家和政党制定的用以调整政治生活领域中涉及政权的规范和准则。经济政策国家和政党制定的用以调整经济领域中涉及经济关系、经济生活的基本准则和规范。社会政策是指在国家和政党制定的用以调整社会领域中涉及人口、劳动就业、福利保障和社会安全等的社会问题的规范和准则。科技政策是指为促进和调节科学技术的发展，充分发辉科技工作者、科学技术对社会经济发展的推动作用而制定的基本准则和规范。文教政策是指国家对文教事业的规划和发展方向所制定的规范和原则。2.2.3.2 纵向标准的公共政策 纵向标准的公共政策是对中央与地方之间的关系划分的，政策之间具有从属关系，一般分为总体政策（元政策）、基本政策和方面政策（具体政策）。总体政策也称元政策，是指规范与引导政策制定行为本身的准则或指南，即关于如何制定政策的政策，总体政策决定着哪些组织和个人按照怎样的程序、依据怎样的原则、采取什么方法来制定政策，它的争取与否直接关系到一个国家的兴衰成败。基本政策是指用以指导方面政策的主导性政策，是执政党和政府给有关团体、个人的行动规定或指明大方向的政策。方面政策也称具体政策，是指执政党或政府为解决具体问题而给有关部门和个人规定的行为准则，主要针对特定而具体的公共政策问题而做出的规范。2.2.3.3 其他标准的公共政策按公共政策制定主体标准，分为政党政策、国家政策和团体政策。政党政策是政党根据其纲领路线和目标任务，指定的调控党内外行为与关系、加强本党管理和国家建设的施政准则；国家政策是政府及其所属机关根据路线和目标，为建设和管理整个国家内外事务而确定的方针、原则、对策及其规范的总称；团体政策是特定社会团体依据各自的目标和任务，制定的调控本团体成员行为与关系的准则和依据。按公共政策的层次或空间标准，分为总政策、基本政策、和具体政策。总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，是其他层次政策的出发点和基本依据。基本政策又称是基本国策，是总政策的具体化，是知道本领域、本方面工作的全局性政策。具体政策是在社会生活中某一历史阶段、某个领域、某个方面或解决具体问题而起主导作用的政策，它是为落实基本政策而制定的实施细则，体现并服从于总政策。2.2.4 公共政策的作用2.2.4.1 公共政策的导向作用公共政策是针对着社会利益关系中的矛盾所引发出来的社会问题而制定的行为准则，是一种积极的作用，能够引导人们行为和事物发展方向。为解决某个社会公共问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有了导向性。它的目标是引导整个社会朝着公共政策主体所希望的方向发展，公共政策的导向作用，既是行为的导向，也是观念的导向，它可以引导人们的思想观念发生变化，有时甚至是根本性转变。主要包括规定目标，确立方向；教育指导，统一认识；约束协调，因势利导。2.2.4.2 公共政策的制约作用公共政策的制约作用就是指公共政策能够限制或禁止人们进行某些（种）行为活动的功能。从某种意义上来说，公共政策是公共权威部门制订的有所为、有所不为的行为规则。公共政策的制约功能所要达到的目标，是制约、禁止公共权威部门不希望发生的行为发生。公共政策在规范人们的行为时，必然要规定什么是可以做的，什么是不可以做的。在形式上表现为对特定对象行为的制约。主要包括对敌对阶级的制约以及对统治阶级的制约。2.2.4.3 公共政策的分配作用公共政策的分配作用是一种权威性的分配作用，在对公共政策进行解释的众多定义当中，有一种观点认为：“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”这说明了公共政策具有对全社会的公共利益进行分配的功能。它能够对不同阶级、社会集团或社会成员之间进行收入与财富分配。它的核心内容是经济利益的分配，实质是公共政策对利益分配或价值分割，以满足不同政策主体与客体客观的需要。2.2.4.4 公共政策的管理作用公共政策的管理作用是一种综合性的管理作用，是公共政策在运行过程中应承担和可能完成的基本政策任务，其核心问题是要充分调动和发挥公共政策主体与客体服从政策积极性和创造性，目的是实现公共政策运行过程总体目标的最优，具有激励性、集中性和分散性的特点，其主要内容包括决策、计划、组织、控制、和协调等方面的内容。2.3 旅游业系列化发展的理论依据2.3.1 自然资源理论中国是世界资源大国和资源性产品生产大国之一。长期以来，主要依靠本国的资源开发，成功地实现了发展经济的目标。但人口众多，资源相对不足，环境污染严重，又是制约中国经济和社会发展的重要因素。自然资源理论主要是研究人类与自然界中可转化为生产、生活资料的物质与能量间相互关系的科学。自然资源是人在其自然环境中发现的各种成分，只要它能以任何方式为人类提供福利，都属于自然资源，由于自然资源的地理分布不均匀，其数量、质量、开发条件因地而异。为了科学地、充分地、合理地开发利用各种自然资源、不仅需要对资源本身的数量和质量作出度量，还需要对与资源开发有关的各个方面，如资源分布、开发条件、经济价值、环境影响等方面做出相应的评价。人类就在不断地开发自然资源来发展旅游业，旅游业的发展为社会带来了一定的经济财富。但是由于人口众多，造成了极大程度的环境污染，为经济发展带来了一定的阻力，所以，应把人与自然的关系置于人与人的关系之上，把长远利益置于眼前利益之上，将从高速增长的社会过度到可持续发展的社会。2.3.2 公共物品理论公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论。公共物品有狭义和广义之分。狭义的公共物品也就是纯公共物品，而现实中有大量的物品是基于两者之间的,不能归于纯公共物品或纯私人物品,经济学上一般统称为准公共物品。广义的公共物品就包括了纯公共物品和准公共物品。现代经济对公共物品理论的研究始于Samuelson,他认为公共物品是指每个人对某种产品的消费不会导致其他人对该产品消费的减少。在此基础上,经Musgrave等人的进一步研究和完善,逐步形成了公共物品的两大特性,即消费的非竞争性与非排他性。消费的非竞争性意味着增加额外的消费者不会影响其他消费者的消费水平,或者说增加消费者的边际成本为零；消费的非排他性意味着某物品的消费要排除其他人是不可能的。典型的纯公共物品有国防、公共安全等,这些物品一旦被国家提供,该国的居民都能享用,同时增加居民一般也不会降低其他居民的国防或公共安全服务。与纯公共物品相反的另一个极端是纯私人物品,它是指一种物品同时具有消费的竞争性和排他性。消费的竞争性使得纯私人物品不能被两个或更多的消费者同时占有或使用,而消费的排他性使其从技术上或代价上很容易将其他消费者排除出去。典型的私人物品如衣服、食品等。2.3.3 政府干预理论用福利经济学是西方微观经济学的核心部分，他最终完成了对市场机制会导致帕累托最优的论证。福利经济学第一定理指出，每一个完全竞争的经济都能够带来帕累托效率；第二定理指出，每一种具有帕累托效率的资源配置都可以通过市场机制实现。若这两个定理成立，则政府干预的范围将被局限在上述狭隘的范围之内，市场将把大部分事情做好。可见，福利经济学基本定理为限制政府干预提供了最有力的论据。而斯蒂格利茨则认为，这些定理都是建立在错误的假定之上，因此定理本身也是错误的。因为福利经济学假定存在一套完备的市场。而事实上，构建市场是需要费用的。如果无数的商品、偶然事件和不确定性都存在市场的话，那么光是为了组织这些市场就要耗费大量资源。特别是那些不确定性较强的市场，由于不确定性造成的巨大组织成本，使得建立这两种完全竞争市场是极不经济的。斯蒂格利茨认为，政府不但不比市场效率差，而且由于政府的强制性职能，使它能做