城乡规划法全文释义.doc

中华人民共和国城乡规划法第一章 总则第一条 为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。【释义】本条是关于本法立法目的的规定。 一、城乡规划是政府对一定时期内城市、镇、乡、村庄的建设布局、土地利用以及经济和社会发展有关事项的总体安排和实施措施，是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一。城乡规划不是指一部规划，而是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的有关城镇和乡村建设和发展的规划体系。 在城乡规划法出台以前，我国有关城市和乡村规划管理的法律、行政法规有中华人民共和国城市规划法（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过、1990年4月1日起施行）和村庄和集镇规划建设管理条例（1993年5月7日国务院令第116号公布、1993年11月1日起实施），简称“一法一条例”。“一法一条例”实施十多年来，对于加强城市、村庄和集镇的规划、建设和管理，遏制城市和乡村的无序建设、生态环境破坏等问题，促进城乡健康协调发展起到了重要的作用。但是，随着近年来城镇化进程的加快和社会主义市场经济体系的逐步建立，原有的以“一法一条例”为基础的城乡规划管理体制、机制遇到了一些新的问题： 1城乡之间的联系越来越紧密，城市的经济社会发展对其周边乡村的发展起到了积极的带动作用，乡村也为城市的发展提供了有力的支持，城市和乡村的发展日益交融。但“一法一条例”所确定的规划管理制度是建立在城乡二元结构基础上的，城市规划法不涉及乡村规划和管理，村庄和集镇规划建设管理条例不涉及建制镇以上的城市规划和管理。这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制度与实施模式使得城市和乡村规划之间缺乏统筹考虑和协调，影响城乡协调发展，已经不适应城乡统筹的需要。 2一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载能力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”、“形象工程”，浪费了有限的土地资源，加剧了用地矛盾，造成了不良的社会影响。 3规划的编制和实施过程缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与程序，使得行政权力失去了必要的制约，规划的科学性和严肃性有待进一步提高。 4村庄和集镇规划建设管理条例虽然对乡、村庄规划作了一定的规范，但乡和村庄规划管理仍然薄弱。有的乡、村庄没有规划，无序建设；有的乡规划、村庄规划盲目模仿城市规划，未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要。 5原有的城市规划仅从城市自身发展的需要出发，难免导致区域性的基础设施重复建设和资源浪费，也会产生城镇体系布局不当的问题。而长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群建设迫切需要统筹规划、协调发展。 6土地使用制度和国家投资体制改革需要对原有“一法一条例”规定的规划实施制度作相应调整。比如，随着国有土地使用权的取得方式由主要通过划拨方式取得向主要通过出让方式取得，投资体制以项目建设一律须经审批转变为审批、核准、备案相结合，以备案为主，建设用地规划许可证的申请、批准、发放程序也需要作出相应调整。 7“一法一条例”规定的法律责任过于原则，迫切需要针对城乡建设活动中发生的违法行为的新情况、新特点对原有的法律责任规定予以修改和完善，如增加对有关主管部门违法行为的法律责任规定，进一步提高对违法建设行为的处罚力度等。 总之，我国正处于经济社会快速发展变化的时期，为城镇化发展服务的城乡规划法律制度也应当与时俱进，有必要根据城乡建设和规划管理新情况，对原有的“一法一条例”所确定的城乡规划法律制度作出相应的调整。 二、按照本条的规定，本法的立法目的主要包括以下三方面： 1加强城乡规划管理。规划是人民政府行政管理权的重要内容之一。城乡规划管理就是要组织编制和审批城乡规划，并对城市、镇、乡、村庄的土地使用和各项建设的安排实施规划控制、指导和监督检查。城乡规划工作具有全局性、综合性，只有依法加强对城乡规划的管理，才能使依法批准的各类城乡规划得以落实，有序规范各项城乡建设活动。因此，加强城乡规划管理是城乡规划立法的直接目的。 2协调城乡空间布局，改善人居环境。加强城乡规划管理是本法的直接目的，但立法不能仅为了加强规划管理。将城乡规划的编制、审批、实施以及监督检查活动纳入法制化轨道，依法规范、管理城乡建设活动，其根本目的在于以人为本，实现城乡空间协调布局，为人民群众创造良好的工作和生活环境。 3促进经济社会全面协调可持续发展。好的城乡规划应当立足当前、面向未来、统筹兼顾、综合布局，要处理好局部利益与整体利益、近期建设与长远发展、经济建设与环境保护、现代化建设与历史文化保护等一系列关系，充分发挥城乡规划在引导城乡发展中的统筹协调和综合调控作用，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。第二条 制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。 本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。 本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。【释义】本条是关于本法的适用范围和基本概念的规定。 一、按照本条第一款规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。 按照本条第三款的规定，规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。划定规划区，要坚持因地制宜、实事求是、城乡统筹和区域协调发展的原则，根据城乡发展的需要与可能，深入研究城镇空间拓展的历史规律，科学预测城镇未来空间拓展的方向和目标，充分考虑城市与周边镇、乡、村统筹发展的要求，充分考虑对保障城乡发展的水源地、生态控制区廊道、区域重大基础设施廊道等的保护要求，充分考虑城乡规划主管部门依法实施城乡规划的必要性与可行性，统筹兼顾各方需要，科学、系统地草拟方案，征求各方意见进行方案比选，并进行科学论证后最终综合确定规划区范围。 二、本条第二款对城乡规划体系作出了规定。按照这一规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，它不是指一部规划，也不是涵盖所有国土面积的规划。城乡规划体系体现的特点是一级政府、一级规划、一级事权，下位规划不得违反上位规划的原则。 1.所谓城镇体系规划，是指一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。城镇体系规划是政府综合协调辖区内城镇发展和空间资源配置的依据和手段。城乡规划法不要求省、市、县三级政府都编制独立的城镇体系规划，仅要求编制全国和省域两级城镇体系规划。全国城镇体系规划应综合考虑全国城镇与乡村，东部、中部、西部的协调发展，包括全国城镇空间布局，国家重大基础设施布局等重要内容，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。省域城镇体系规划的内容包括省域城镇空间布局和规模控制，省域内重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域，用于指导省域内城市总体规划、镇总体规划的编制。 2.所谓城市规划，是指对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施。城市规划在指导城市有序发展、提高建设和管理水平等方面发挥着重要的先导和统筹作用。 按照本条第二款的规定，城市规划分为总体规划和详细规划。详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。 城市总体规划，是对一定时期内城市的性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施，是引导和调控城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。经法定程序批准的城市总体规划，是编制近期建设规划、详细规划、专项规划和实施城市规划行政管理的法定依据。各类涉及城乡发展和建设的行业发展规划，都应当符合城市总体规划的要求。近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，为适应形势发展的要求，我国城市总体规划的编制组织、编制内容等都进行了必要的改革与完善。目前，城市总体规划已经成为指导与调控城市发展建设的重要公共政策之一。 城市详细规划，是指以城市的总体规划为依据，对一定时期内城市的局部地区的土地利用、空间布局和建设用地所作的具体安排和设计。城市控制性详细规划，是指以城市的总体规划为依据，确定城市建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。控制性详细规划是引导和控制城镇建设发展最直接的法定依据，是具体落实城市总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。制定控制性详细规划应当注意要保证工作及时、到位，使控制性详细规划在空间范围上能有效覆盖。要根据各阶段城镇新区开发和旧城改造的重点，分区域、分阶段开展控制性详细规划的编制工作。编制控制性详细规划要在全面、深入分析研究的基础上进行，并注意与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划相衔接，加强控制性详细规划对土地出让和开发建设的综合调控。同时，还要注意贯彻本法对编制和实施控制性详细规划过程中公众参与的要求。城市修建性详细规划，是指以城市的总体规划或控制性详细规划为依据，制定用以指导城市各项建筑和工程设施及其施工的规划设计。对于城市内当前要进行建设的地区，应当编制修建性详细规划。修建性详细规划是具体的、操作性的规划。 按照本法的规定，为了贯彻落实城市总体规划，城市人民政府在城市总体规划制定工作完成后，还应当根据城市总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，从本地实际出发，制定城市近期建设规划，以加强对城市详细规划制定工作的指导和控制。城市近期建设规划，是对城市的重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护等重点内容作出的安排，以及对近期城市建设的时序、发展方向和空间布局的确定。 3.镇是连接城乡的桥梁和纽带，是我国城乡居民点体系的重要组成部分。按照本条第二款的规定，镇的规划分为总体规划和详细规划，镇的详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。 镇的总体规划是指对一定时期内镇的性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施。镇的总体规划是管制镇的空间资源开发、保护生态环境和历史文化遗产、创造良好生活环境的重要手段，在指导镇的科学建设、有序发展，构建和谐社会，服务“三农”、促进社会主义新农村建设方面发挥规划协调和社会服务作用。镇总体规划包括县人民政府所在地的镇的总体规划和其他镇的总体规划。城市人民政府在编制城市总体规划时，可根据需要，将那些与中心城区关系紧密的镇的总体规划同期编制。 镇的详细规划，是指以镇的总体规划为依据，对一定时期内镇的局部地区的土地利用、空间布局和建设用地所作的具体安排和设计。镇的控制性详细规划，即以镇的总体规划为依据，确定镇内建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。镇的修建性详细规划，是指以镇的总体规划和控制性详细规划为依据，制定的用以指导镇内各项建筑及其工程设施和施工的规划设计。 按照本法的规定，县、镇人民政府在镇的总体规划制定工作完成后，还可以根据本地实际和镇总体规划制定镇的近期建设规划，对镇内重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护等重点内容作出安排，并确定镇的近期建设的时序、发展方向和空间布局。 4.乡规划、村庄规划，分别是指对一定时期内乡、村庄的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施。对乡规划、村庄规划，由于其规划范围较小、建设活动形式单一，要求其既编制总体规划又编制详细规划的必要性不大，因此，本法没有对乡规划、村庄规划再作总体规划和详细规划的分类，而是规定由一个乡规划或村庄规划统一安排。 乡规划和村庄规划是做好农村地区各项建设工作的先导和基础，是各项建设管理工作的基本依据，对改变农村落后面貌、规范乡村无序建设，推进社会主义新农村建设事业具有重要的意义。制定乡规划、村庄规划应当充分考虑农民的生产、生活方式及居住习惯对规划的要求，从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，依法保护耕地，节约和集约利用资源，保护生态环境，促进广大乡村地区的可持续发展。乡规划和村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。第三条 城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。 县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。 县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。【释义】本条是关于制定城乡规划的法定要求及规划区内的建设活动应当符合规划要求的规定。 一、健康、有序的生活环境和生产环境必然要求对空间资源进行合理的布局和安排，并对建设活动依据科学的规划进行规范。“一法一条例”实施多年以来，我国绝大部分城市和镇都已经制定了规划。在本法立法过程中，对规定所有的城市和镇都要制定城市规划和镇规划，并依据规划进行建设的看法是一致的，都认为具有必要性和可行性。 但对是否在法律中要求所有的乡和村庄都要制定乡规划和村庄规划，并依据规划进行建设则存在不同意见。一种意见提出，应当要求所有的乡村与城镇一样都要制定规划，并按照先规划后建设的原则进行规划管理。另一种意见认为，我国城镇和乡村之间还存在很大的差异，对城镇和乡村规划的法律制度的设计及进行相应的规划管理也需要充分考虑实际情况。我国乡村规划还较为薄弱，许多乡和村庄还没有规划，乡村建设活动主要还是依靠农村宅基地管理进行控制。根据住房和城乡建设部提供的数据，截至2005年底，我国仅有51的村庄编制了村庄建设规划。考虑到我国城乡发展很不平衡，东中西部发展很不平衡，要求所有的乡和村庄，特别是我国中西部地区的乡和村庄都要按照本法编制乡村规划并按照规划进行建设，目前还难以做到。如果法律作出统一要求，难免流于形式，因此，对乡村规划的制定不宜提出统一的硬性要求，还是应当区别对待，根据不同地区农村发展的实际情况和要求，作出有区别的规定，逐步推行为好。因此，本条对城镇和乡村在制定规划上作了不同的要求。 二、按照本条规定，城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。乡和村庄制定规划不搞“一刀切”，分为两种情况：一是由县级以上地方人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划的区域，在确定区域内的乡、村庄，应当依照城乡规划法制定乡规划和村庄规划；二是上述规定以外区域的乡、村庄，由县级以上地方人民政府鼓励、指导其制定和实施乡规划、村庄规划。县级以上地方人民政府应当根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则来确定究竟哪些区域的乡、村庄必须依法制定规划。这一规定的实质是：法律要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划，不要求所有的乡和村庄都要制定乡规划和村庄规划，但省、自治区、直辖市人民政府及市、县人民政府有权确定辖区内的哪些乡、村庄应当制定乡规划和村庄规划，上述区域内的乡、村庄需要依法制定规划，其他区域的乡、村庄可以在县级以上地方人民政府的鼓励、指导下制定和实施乡规划、村庄规划。 三、按照本条规定，城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求；乡、村庄规划区内的建设活动也应当符合规划要求。也就是说，无论是城市、镇，还是乡、村庄，凡是制定了规划的，其规划区内的建设活动都必须符合规划的要求，违反规划的行为要依法予以处罚。第四条 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。 在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。 县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。【释义】本条是关于制定和实施城乡规划必须遵循的原则以及应当依法在规划区内进行建设的规定。 一、本条第一款对制定和实施城乡规划应当遵循的原则作了规定。 1城乡统筹原则。这是制定和实施城乡规划应当遵循的首要原则。在制定和实施规划的过程中，就要将城市、镇、乡和村庄的发展统筹考虑，适应区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全各方面的需要，合理配置基础设施和公共服务设施，促进城乡居民均衡地享受公共服务，改善生态环境，防止污染和其他公害，促进基本形成城乡、区域协调互动发展机制目标的实现。 2合理布局原则。规划是对一定区域空间利用如何布局作出安排。制定和实施城乡规划应当遵循合理布局的原则，就是要优化空间资源的配置，维护空间资源利用的公平性，促进资源的节约和利用，保持地方特色、民族特色和传统风貌，保障城市运行安全和效率，促进大中小城镇协调发展，促进城市、镇、乡和村庄的有序健康发展。省域城镇体系规划中的城镇空间布局和规模控制，城市和镇总体规划中的城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局都要遵循合理布局的原则。 3节约土地原则。人口多、土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。制定和实施城乡规划，进行城乡建设活动，要改变铺张浪费的用地观念和用地结构不合理的状况，必须始终把节约和集约利用土地、依法严格保护耕地、促进资源、能源节约和综合利用作为城乡规划制定与实施的重要目标，做到合理规划用地，提高土地利用效益。本法规定乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续后再核发乡村建设规划许可证等均体现了这一原则。 4集约发展原则。集约发展是珍惜和合理利用土地资源的最佳选择。编制城乡规划，必须充分认识我国长期面临的土地资源缺乏和环境容量压力大的基本国情，认真分析城镇发展的资源环境条件，推进城镇发展方式从粗放型向集约型转变，建设资源节约环境友好型城镇，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。 5先规划后建设原则。先规划后建设是城乡规划法确定的实施规划管理的基本原则。这一原则要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划，县级以上人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划区域内的乡和村庄必须依法制定乡规划和村庄规划。各级人民政府及其城乡规划主管部门要严格依据法定职权编制城乡规划；要严格依照法定程序审批和修改规划，保证规划的严肃性和科学性；要加强对已经被依法批准的规划实施监督管理，在规划区内进行建设活动，必须依照本法取得规划许可，对违法行为人要依法予以处罚。 二、本条第二款是关于在规划区内进行建设活动，应当遵守有关法律、法规的规定。即在规划区内进行建设活动，除了要遵守城乡规划法以外，还要遵守土地管理法、水法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等有关土地管理、自然资源和环境保护等法律及其配套法规。 三、本条第三款是关于确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准的规定。城市、镇的发展规模、步骤和建设标准应当由县级以上地方人民政府在城市总体规划、镇总体规划中合理确定。确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准应当根据当地经济社会发展的实际，不能为了搞“政绩工程”、“形象工程”贪大求洋，盲目扩大发展规模、提高建设标准。第五条 城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。【释义】本条是关于城乡规划与相关规划的关系的规定。 一、国民经济和社会发展规划是各级政府对本辖区内未来的国民经济和社会发展所作的规划，对经济、社会、文化建设发挥着重要的作用。按照本条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划。 二、对于城乡规划与土地利用总体规划的关系，土地管理法规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模；在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，调整的是城市、镇、村庄等居民点之间的相互关系，不是覆盖全部国土面积的规划。而土地利用总体规划，是指在一定区域内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济、社会条件，对该地区范围内全部土地的利用所作的长期的、战略性的总体部署和安排。城乡规划与土地利用总体规划在合理利用国土资源，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展等规划的目标上是一致的。但是，城乡规划和土地利用总体规划也各有侧重。土地利用总体规划主要是以土地利用为核心，处理建设用地与农用地的关系，以保护基本农田和耕地等土地资源为主要目标，侧重于从宏观上对土地资源及其利用进行功能划分和控制，为土地用途管制提供依据。城乡规划则是从城乡各项建设的空间布局进行考虑，主要侧重于规划区内的建设土地和空间资源的合理利用，以引导控制建设项目的空间布局和建设活动的有序进行，其核心是保证规划区内用地的科学合理使用。城乡规划体系中的城镇体系规划、总体规划等确定的经济社会发展目标及空间布局等内容，也为土地利用总体规划提供宏观依据。从制定和审核的程序看，负责制定和实施国土规划、土地利用规划的国土资源部门有责任参与城乡规划的编制与审核等工作，而城乡规划主管部门也要参加国土规划和土地利用总体规划的编制、审核等工作。二者必须相衔接才能在保护好耕地的同时搞好城乡建设。因此，本条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当与土地利用总体规划相衔接。 三、我国涉及城乡空间布局的规划很多，如土地利用总体规划、海洋功能区规划、流域综合规划、港口规划、公路规划、民用机场建设规划、防洪规划等。就这些规划与城乡规划的关系，土地管理法、海域使用管理法、水法、草原法、港口法、铁路法、公路法、民用航空法、防洪法、文物保护法、人民防空法、电力法等十多部法律作了相应规定。这些法律规定主要分为三种情况：一是土地管理法、海域使用管理法等分别要求城市、镇、村庄规划与土地利用总体规划、海洋功能区划相衔接。二是水法、草原法、港口法、公路法、民用航空法等分别要求流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，草原的保护、建设、利用规划，港口规划，公路规划以及民用机场建设规划等与有关城市、镇、村庄规划相协调。三是铁路法、防洪法、文物保护法、消防法、人民防空法、电力法等分别要求将铁路的线路、车站、枢纽以及其他有关设施的规划，城市防洪规划，历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，消防规划，人民防空工程建设规划以及城市电网的建设与改造规划等纳入城市总体规划。 关于城乡规划与其他规划的关系，原城市规划法规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调；村庄和集镇规划建设管理条例规定，村庄、集镇规划的编制，应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据，并同有关部门的专业规划相协调。实践中，城乡规划不是一个孤立和封闭的体系，城乡规划的编制要以其他专业规划为基础，城乡规划编制中涉及很多基础性数据和资料，如人口规模、建设用地规模、产业发展方向、交通布局等都来源于各个专业管理部门。同时，由于城乡规划确定了将来城乡的空间发展方向，提出了建设活动的总体要求，这些反过来都会影响专业规划的制定。因此，城乡规划应当与各个专业规划相协调。对此，本法除了明确城乡规划与土地利用总体规划应相衔接外，对城乡规划与其他专业规划的关系没有作重复规定，即城市总体规划还应当继续依法与有关专业规划相协调，防洪、消防等有关专业规划还应当继续依法纳入城市总体规划。第六条 各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。【释义】本条是关于城乡规划编制和管理经费保障的规定。 城乡规划的编制和管理经费是城乡规划编制、审批、实施以及监督检查各个环节的财力保障。按照本条规定，城乡规划的编制和管理经费应当纳入各级人民政府的财政预算，切实予以保障。不仅要把城市、镇的规划纳入财政预算，还要把乡规划、村庄规划的编制和管理经费纳入本级财政预算，以改变目前乡、村庄没有财力编制规划、不能适应农村发展需要的状况。第七条 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。【释义】本条是关于城乡规划的法律地位的规定。 本条规定，经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据，这就明确了经依法批准的城乡规划的法律地位。规划区内的建设活动、规划管理都必须按照经依法批准的城乡规划进行，城乡规划主管部门不得违反城乡规划给予规划许可，建设单位不得违反城乡规划进行建设，否则都应当承担相应的法律责任。 为了避免一些地方政府及其领导人违反法定程序随意干预和变更规划，本条规定，未经法定程序不得修改已经批准的城乡规划。本法第四章对修改城乡规划的法定条件和程序作了严格的规定。第八条 城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。【释义】本条是关于城乡规划公布的规定。 一、城乡规划关系着各行各业的发展，关系着广大人民群众的切身利益。为了提高政府工作的透明度，促进依法行政，保证规划的顺利实施，提高公众的规划意识、参与意识和知法守法的自觉性，便于公众对规划进行监督，必须及时将依法批准的城乡规划予以公布。原城市规划法规定，城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。城市规划法实施十多年来的实践证明，依法公布经批准的规划，有利于公民、法人和其他组织了解规划的具体内容，严格按规划进行建设，促进全社会对城乡规划实施监督。城乡规划法保留了这一规定，并加以修改和完善。 二、本条对城乡规划的公布机关、公布时限和公布原则作了规定： 1城乡规划的公布机关。城乡规划经依法批准后，有权公布的机关是城乡规划组织编制机关。具体而言，全国城镇体系规划应当由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门公布；省域城镇体系规划由省、自治区人民政府公布；城市总体规划由城市人民政府公布（直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府公布）；县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府公布，其他镇的总体规划由镇人民政府公布；城市的控制性详细规划由城市人民政府城乡规划主管部门公布；镇的控制性详细规划由镇人民政府公布；县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门公布；乡规划、村庄规划由乡、镇人民政府公布。 2城乡规划公布的时限。经依法批准的城乡规划，城乡规划组织编制机关应当及时公布，以利于公民、法人和其他组织尽早获得有关规划的信息，并按照规划从事建设活动。 3城乡规划公布的原则。即除法律、行政法规规定不得公开的内容外，城乡规划的其他内容都应当公布。第九条 任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。 任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。【释义】本条是关于城乡规划管理中公民和单位的权利和义务的规定。 一、法律规定的“权利”是指法律赋予人们的某种权能，法律规定的“义务”是人们必须遵守、履行的某种责任。本条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。这是对公民和单位义务的规定。同时，本条还规定，任何单位和个人都有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡主管部门查询；有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。这是对公民和单位权利的规定。 二、本条规定的任何单位和个人都有遵守经依法批准并公布的城乡规划的义务，就是指任何单位和个人在城乡规划区内进行建设，都必须按照城乡规划法的规定来约束自己的行为，不能实施违反城乡规划的建设行为。这些义务具体是：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，必须经有关部门批准、核准、备案后，向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，并取得建设用地规划许可证；在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，国有土地使用权出让合同中应当包括依据控制性详细规划作出的地块规划条件，并应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证；在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证等。任何单位和个人在没有取得上述规划许可前，都不能从事有关的建设活动，否则将承担相应的法律责任。 三、根据本条规定，单位和个人的权利主要有以下两种： 1任何单位和个人有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。本法要求，所有经依法批准的城乡规划，都应当及时公布。同时，法律也鼓励单位和个人对城乡规划工作提出意见和建议，促进城乡规划行政主管部门依法行使职能。但是，在大多数的情况下，单位和个人有可能不完全了解所有涉及其利害关系的建设活动是不是都符合规划的要求。因此，法律规定任何单位和个人都有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询，有关城乡规划主管部门有责任提供有关的情况、信息。 2任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。对城乡规划实施情况的监督需要依靠群众，借助社会力量。实践证明，在城乡规划的监督管理中，很多问题都是通过社会力量的反映和举报才得以发现并最终得到有效处理的。 本条第二款规定的“违反城乡规划的行为”包括：一是建设单位或者个人虽然已经取得规划许可证，但没有按照许可证所要求的范围、条件和程序从事建设活动；二是未取得规划许可证就从事建设活动；三是有关行政机关违反城乡规划法的规定核发规划许可证的行为。单位和个人进行举报和控告既可以用书面形式，也可以用口头形式，但应注意说明被举报人或者被控告人的具体违法行为等情况。 四、按照本条第二款的规定，城乡规划主管部门或者其他有关部门接到举报或者控告，有责任及时受理并组织核查、处理。所谓核查，是指核实被举报人或者被控告人是否有违反城乡规划的行为。所谓处理，是指对确有违反城乡规划法的行为的被举报人或者被控告人依法作出处理。根据本法的有关规定，城乡规划主管部门在查处违反本法规定的行为时，发现国家机关工作人员依法应当给予行政处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议；依照本法规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。同时，监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。第十条 国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。【释义】本条是关于国家鼓励采用先进的科学技术进行城乡规划管理的规定。 城乡规划是涉及多个领域的综合性规划，其内容必须不断适应复杂多变的社会经济发展的需要，而先进的科学技术是增强城乡规划的科学性、推进城乡规划工作的技术保障。本条明确规定，国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，并提高城乡规划实施及监督管理的效能。第十一条 国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。【释义】本条是关于城乡规划管理体制的规定。 一、城乡规划管理体制是国家城乡规划管理组织体系和权限划分的基本制度，是加强城乡规划管理的组织保障。 二、按照本条第一款的规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。原来负责全国城乡规划管理工作的国务院部门是建设部。2008年3月，十一届全国人大一次会议批准了国务院的机构改革方案，批准国务院组建住房和城乡建设部，不再保留建设部。住房和城乡建设部的主要职责包括统筹城乡规划管理等。因此，这一款规定的负责全国的城乡规划管理工作的国务院城乡规划主管部门，目前就是住房和城乡建设部。 三、按照本条第二款的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，在省、自治区，是指省、自治区的建设厅；在直辖市，是指各直辖市的规划局（北京市城乡规划主管部门为北京市规划委员会）；在市一级，是指市的规划局；在县一级，是指县规划局或者承担城乡规划职能的建设局。县级以上地方人民政府必须明确具体的城乡规划主管部门，以保证本法有关城乡规划的制定、实施、修改、监督检查等各项具体规定的落实。第二章 城乡规划的制定第十二条 国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。 全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。【释义】 本条是关于全国城镇体系规划的编制、审批的规定。 一、城镇体系规划是一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划，是政府综合协调辖区内城镇发展和空间资源配置的依据和手段。本法在总结以往城镇体系规划工作经验的基础上，从引导城镇化健康发展的目标出发，按照城乡统筹的原则，明确了与政府事权相对应的城镇体系规划层次，即分为全国城镇体系规划和省域城镇体系规划。明确全国城镇体系规划的法定地位和作用，有利于加强中央政府规划管理的责任，有利于明晰各级政府的规划管理事权，有利于发挥好各级规划部门对城乡建设活动的综合调控作用。 全国城镇体系规划涉及经济、社会、人文、资源环境、基础设施等相关内容，需要各部门的共同参与。由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，有利于在规划编制过程中统筹城镇发展与资源环境保护、基础设施建设的关系。充分协调相关部门的意见，使全国城镇体系规划与其他国家级相关规划相衔接，在部门间建立政策配合、行动协调的机制，强化国家对城镇化和城镇发展的宏观调控。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批，也是为了保证全国城镇体系规划的严肃性和权威性。 二、全国城镇体系规划是统筹安排全国城镇发展和城镇发展布局的宏观性、战略性的法定规划，是引导城镇化健康发展的重要依据，对省域城镇体系规划、城市总体规划的编制起着指导作用，主要体现在：通过综合评价全国城镇发展条件，明确全国城镇化发展方针、城镇化道路、城镇化发展目标；制定各区域城镇发展战略，引导和控制各区域城镇的合理发展，作好各省、自治区间和重点地区间的协调；统筹城乡建设和发展；明确全国城镇化的可持续发展，包括生态环境的保护和优化、水资源的合理利用和保护、土地资源的协调利用和保护等。 目前，全国城镇体系规划正在编制过程中。第十三条 省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。 省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。【释义】 本条是关于省域城镇体系规划的编制、审批及其内容的规定。 一、省域城镇体系规划是合理配置和保护利用空间资源、统筹全省（自治区）城镇空间布局、综合安排基础设施和公共设施建设、促进省域内各级各类城镇协调发展的综合性规划，是落实省（自治区）的经济社会发展目标和发展战略、引导城镇化健康发展的重要依据和手段。根据本条第一款规定，省域城镇体系规划由省、自治区人民政府组织编制。这一规定包含以下含义：一是省域城镇体系规划的编制主体为省、自治区人民政府，不包括直辖市人民政府，因为直辖市人民政府编制的是城市总体规划，不涉及省域城镇体系规划的问题；二是省域城镇体系规划由省、自治区人民政府组织编制，而不是由哪个政府部门组织编制，因为省域城镇体系规划不仅是建设规划，还与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、全省产业布局等有关，这些需要省、自治区人民政府统筹考虑，从全省发展的角度出发来编制。 二、省域城镇体系规划须报国务院审批。依据本法的规定，省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，在报国务院审批前，必须先经本级人民代表大会常务委员会审议，并且应当将省域城镇体系规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，人大常委会的审议意见和根据审议意见修改省域城镇体系规划的情况以及公众意见的采纳情况及理由一并报送国务院。国务院应当组织专家和有关部门进行审查。 三、省域城镇体系规划涉及政治、经济、文化和社会等各个领域，内容比较综合。依据本条第二款的规定，省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。具体而言，省内必须控制开发的区域，包括自然保护区、退耕还林（草）地区、大型湖泊、水源保护区、蓄滞洪区以及其他生态敏感区；省域内的区域性重大基础设施的布局，包括高速公路、干线公路、铁路、港口、机场、区域性电厂和高压输电网、天然气主干管与门站、区域性防洪与滞洪骨干工程、水利枢纽工程、区域引水工程等；涉及相邻城市的重大基础设施的布局，包括城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。 为了确保上述内容的科学性、前瞻性和可操作性，首先，必须研究本地区的资源和生态环境的承载能力，系统分析人口和经济活动的特点，明确省域城镇和城镇化发展战略。其次，必须坚持城乡统筹的原则，认真分析农村人口转移的趋势，把引导农村人口转移与优化乡村居民点的布局、促进城乡公共服务均等化结合起来，把促进农村经济产业化与区域产业空间整合结合起来。再次，要综合考虑促进城镇合理布局和提高基础设施建设效益的需要，以城镇为结点优化区域基础设施网络，保护和控制基础设施建设用地，合理布局重大基础设施。最后，依据区域城镇发展战略，综合考虑空间资源保护、生态环境保护和可持续发展的要求，确定需要严格保护和控制开发的地区，提出开发的标准和控制的措施。第十四条 城市人民政府组织编制城市总体规划。 直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。【释义】 本条是关于城市总体规划的编制和审批的规定。 一、城市总体规划是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，是引导和调控城市建设、保护和管理城市空间资源的重要依据和手段，是一项全局性、综合性、战略性的工作。城市总体规划的主要任务是：根据城市经济社会发展需求和人口、资源情况和环境承载能力，合理确定城市的性质、规模；综合确定土地、水、能源等各类资源的使用标准和控制指标，节约和集约利用资源；划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，统筹安排城乡各类建设用地；合理配置城乡各项基础设施和公共服务设施，完善城市功能；贯彻公交优先的原则，提升城市综合交通服务水平；健全城市综合防灾体系，保证城市安全；保护自然生态环境和整体景观风貌，突出城市特色；保护历史文化资源，延续城市历史文脉；合理确定分阶段发展方向、目标、重点和时序，促进城市健康有序发展。 二、本条第一款规定，城市人民政府组织编制城市总体规划。城市人民政府在组织编制城市总体规划时，要把为人民群众生产生活提供方便作为重要目标，统筹城乡和区域发展，积极稳妥地推进城镇化，统筹规划城市基础设施建设，加快建设节约型城市。要重视发挥专家作用，加强对总体规划纲要、成果等环节的技术把关。在规划编制的各个阶段，都要充分征求有关部门和单位的意见，广泛听取社会各界意见，扩大公众参与程度，推进科学民主决策，增强规划编制工作的公开性和透明度。 城市总体规划一般分为市域城镇体系规划和中心城区规划两个层次。市域城镇体系规划的主要内容包括：提出市域城乡统筹的发展战略；确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施；确定市域交通发展策略原则；确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施，重要社会服务设施的布局；根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区，提出实施规划的措施和有关建议。中心城区规划的主要内容包括：分析确定城市性质、职能和发展目标，预测城市人口规模；划定禁建区、限建区、适建区，并制定空间管制措施；确定建设用地规模，划定建设用地范围，确定建设用地的空间布局；提出主要公共服务设施的布局；确定住房建设标准和居住用地布局，重点确定经济适用房、普通商品住房等满足中低收入人群住房需求的居住用地布局及标准；确定绿地系统的发展目标及总体布局，划定绿地的保护范围(绿线)，划定河湖水面的保护范围(蓝线)；确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求；确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局；确定供水、排水、供电、电信、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局；确定生态环境保护与建设目标，提出污染控制与治理