关于安徽省县乡财政情况的调查

1 / 10 关于安徽省县乡财政情况的调查 ;编者按： 近几年来，在外部竞争和生产相对过剩的压力下，农业的创收功能不断降低，人口收入增长明显趋缓，处于低谷的县域使得基层财源捉襟见肘、财政入不敷出，“ 三农 ” 日益尖锐并以此为背景凸显县乡财政运行困难。在全国许多县乡，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政运行压力日渐膨胀。县乡财政危机到地区经济事业的，县乡财政 改改革已经提上议事日程 。 安徽省人大常 委委会于今年上半年在全 省省范围内组织开展了县 乡乡财政情况调查。调查 由由省人大常委会统一部 署署，省人大财经委和各 市市人大常委会具体组织 实实施。通过调查，初 步 摸摸清了安徽省县乡财政 的的基本状况，完成报告 ，具体了县乡财政存在 的的主要问题及其原因， 并并就如何发展地方经济 、加强预算监督、解决 县县乡财政困难等问题提 出出了政策建议，对县乡 财财政改革进行了有益探 索索。 安徽省人 民民代表大会财政经济委 员员会 县乡财政的 基基本情况 截止 XX 年底，安徽省按县级 财财政管理的共有 76 个 县县、市、区（包括 56 个个县、 5 个县级市、 15 个市辖区，以下均称 为为县），下辖 1753 个个乡镇。本次调查活动 ， 17 个市人大常委会 组组织调查了 45 个县 1111个乡镇，加上安徽 省省人大财经委先行摸底 调调查的 5 个县 14个乡 镇镇，共组 织调查了 50 个个县、 125 个乡镇 ，分别占全省县、乡的 666 7%和 7 1%。调查范围覆盖了安徽 省省大部分县 ?2 / 10 调查结果 基基本能够反映安徽省县 乡乡财政的情况。 从从调查了解的情况看， 各各级政府及财政等部门 为为缓解县乡财政困难、 保保证基层政权稳定，通 过过发展经济培育财源、 优优化支出结构、理顺县 乡乡财政分配关系、深化 财财政体制和农村税费改 革革以及实行省直管县与 乡乡财县管体制等措施， 县县乡财政运行状况渐趋 好好转， 农民负担初步得 到到控制，干部工资拖欠 问问题有所缓解，县乡财 政政管理逐步规范，政府 债债务恶性膨胀的势头得 到到遏制。 但是， 随随着我国社会主义市 场 经经济体制逐步建立和完 善善，宏观经济环境迅速 变变化，安徽省县乡经济 的的结构性矛盾逐步暴露 ，增长态势明显趋缓， 财财政平衡基础脆弱。由 于于财力拮据，多数乡镇 连连工资都不能按时发放 ，根本无力办事业，更 谈谈不上发展经济。财政 是是公共权力赖以生存的 基基础，县乡财政面临的 严严重困难不是一个简单 的的经济问题，它已经阻 碍碍了基层政权的顺利运 转转和农村社会事业的健 康康发展。突出 表现为以 下下三个问题： （ 一一）地方可用财力不足 按现行体制， XX 年安徽全省县乡财政 可可用财力为153 亿元 ，其中：地方一般预算 收收入约 86 亿元，两税 返返还收入约 13 亿元， 所所得税基 数返还约 7 亿 元元，上级各项财力补助 约约 47 亿元。按财政决 算算人数计算的人均可用 财财力为 1 28万元， 最最低的蒙城县只有 0 887 万元。其中：人均 可可用财力2 万元以上的 县县有 6 个， 1 5 2 万万元的县有 12 个， 1 28 1 5 万元的 县县有 23 个， 1 28 万万元以下的县有 38 个 。而3 / 10 2001 年全国人 均均可用财力已达到 2 118 万元，可见安徽省 的的人均水平远远落后于 全全国。 17 个市 所所调查的 45 个县，可 用用财力 126 6 亿元 ，可用财力支出 129 7 亿元，支大于收3 1 亿元。其中，收大 于于支的有 14 个县，收 支支基本持平的有 20 个 县县，支大于收的有 11 个个县。 45 个县人均可 用用财力 1 9万元。这 些些县大都是农业县，对 地地方财政的贡献率低， 地地方可用财力增长缓慢 。 一是农业税占 财财政收入比重过大。从 所所调查的 45 个县看， 大大部分县农业税占地方 财财政收入的比例都在 400%以上，有的县占 60 %左右。如望江县 乡乡 镇农业税占财政收入 的的比重平均在 90%以 上上。这种收入结构易受 灾灾害影响，财政收入蕴 含含极大的不稳定性。 二是非税收入占财 政政一般预算收入比重过 大大，多数县都占 30%左左右，而且部分县非税 收收入的比重仍呈不断上 升升态势。 三是上 级级财力补助占可用财力 比比重较大。 45 个县的 可可用财力 中，上级财力 补补助占到 44%。 四是财政收入含有水 份份。有的乡镇存在收入 基基数不实、支出基数过 紧紧、税收任务与乡镇实 有有税源脱节等现象。一 些些乡镇为避免因未完成 收收入任务而被县财政抵 扣扣上级转移支付和专项 补补助，只 有采用 “ 引税 ”“ 垫税 ” 以及虚列收 入入的办法来解决。 （二）刚性支出压力 大大 一是人员经费 增增长快。 1991 年底 ，安徽全省财政供养人 口口只有121 万人。自 1 992 年撤区并乡后 ，在行政管理体制改革 滞滞后、民师大批转正等 各各种因素影响下，县乡 机机构臃肿，财政供养4 / 10 人 员员迅速增长。 XX 年底 ，全省财政供养人口达 1167 3 万人，比 19991 年增加了 46 3 万人。其中，县级 92 4 万人，平均每个 县县财政供养人口 1 5 万万人；乡镇 26 万人， 平平均每个乡镇财政供养 人人口 150 人。全省县 乡乡财政供养人口 占全省 财财政供养人口的 70%以以上，其中乡镇占 16% 。分县看，供养 3万 人人以上的 1 个（宿州市 墉墉桥区）， 2 一 3 万人 的的 16 个， 1 5一 2 万万人的 13 个， 1 5 万万人以下的 49 个。 17 个市所调查的 445 个县财政供养人数 共共 65 万人，其中行政 人人数 11 8万人，占 118%；教师人数 33 9 万人，占 52%； 其其它事业人数 19 3 万万人，占 30%。供养 人人数多的县基本都是人 口口大县，主要集中在阜 阳阳、宿州、六安等北部 地地区。以阜阳为例，全 市市县乡财政供养人数 19996 年为 10 7 万 人人， 1996 年改市 新新设三区后 ?截至 20001 年财政供养人口增 加加到 16 1 万人，增 长长 50 46%。 同时，近几年又是国 家家工资结构调整最快和 增增资幅度最大的时期， 平平均每个县需增加财政 支支出近亿元，每个乡镇 需需增加支出近百万元。 大大部分县特别是乡镇本 级级财力根本无法保证基 本本支出需要，要靠上级 财财政补助才能保证工资 正正常发放。省出台的津 补补贴，地方不少县乡无 力力全部兑现，有的县经 常常发生拖欠工资现象。 如如萧县截至 XX 年底， 全全县累计拖欠工资 21556 万元，占应发工资 的的 9 7%，其中：县 本本级拖欠 1004 万元 ， 23 个乡镇有 21 个 乡乡镇欠发职工工资11552 万元。 二是 法法定支出刚性增长。为 体体现国家对农业、5 / 10 和 计计划生育等社会事业的 重重视，相关的法规和政 策策文件具体要求，规定 这这些事业支出的年增长 幅幅度要高于地方一般预 算算支出的年增长率。对 农农业、科技、教育和计 划划生育等社会事业的投 入入，其收益要经过较长 时时期才能得到回报，在 短短期内却造成了支出刚 性性增长，县级财政压力 不不断加重，导致部分县 乡乡无法保证这些法定支 出出的增长。例如安徽省 规规定计划生育投入， 20001 XX 年按总人 口口人均每 年 6 元、 7 元 、 8 元、 9元、 10 元 ，省市县三级按 2： 2： 6 比例承担。对于一 些些北部人口大县，仅这 一一项年均需要支出几百 万万元，且逐年上升。 三是财政专项支出 项项目配套多。例如农业 综综合开发项目、中小学 危危房改造、国债项目、 水水利建设、公路建设等 等等，大部分都要求县乡 财财政按一定比例资金配 套套，项目争取的越多， 配配套的也越多，而县乡 政政府很少考虑本地的配 套套能力，建设项目多多 益益善。从而使县乡财政 处处境尴尬，不堪重负。 （三）债务负担 十十分沉重 据初步 统统计，截止 XX 年底， 安安徽省县乡政府负债约 3313 亿元，其中 ：县 级级政府负债 181 亿元 ，县均负债 2 29 亿 元元 ；乡镇负债 132 亿亿元，乡均负债753 万万元。几乎所有的县乡 都都有负债而且债务逾期 不不能偿还现象比较突出 。这些沉重的债务包袱 ，使本来就运转困难的 县县乡财政雪上加霜。 从 17 个市所调查 的的 45 个县来看，XX 年年债务总额 211 亿元 ，是 XX 年 45 个县可 用用财力的 1 67倍。 其其中县级负债 114 亿 元元，占 54%；乡镇负 债债 65 亿元，占6 / 10 31%；村级负债 32 亿元， 占占 15%。平均每个县 负负债 2 5 亿元，平均 每每个乡镇负债 706 万 元元。负债最多的县是庐 江江县，负债10 1 亿 元元；负债最多的乡镇是 阜阜阳市颖东区插花镇， 负负债3957 万元。 45 个县的 211 亿元债 务务中，借上级财政 21 5亿元，欠粮食补贴 等等挂帐 61 4 亿元， 借借国内机构 33 4 亿 元元，借国外金融机构 7 4 亿元，借其它单位 和和个人 80 亿元，其它 欠欠款 7 3 亿元。沉重 的的债务负担一方面增加 了了县乡财政运行风险， 另另一方面也直接影响和 制制约着县乡经济发展。 ;县乡财政困难的主 要要原因 造成县乡 财财政困难的原因是多方 面面的，既有客观的，也 有有主观的；既有的，也 有有现实的；既有体制上 的的，也 有工作等方面的 。综合，主要有下列四 种种原因： （一） 县县乡欠发达 导致 安安徽省县乡财政普遍困 难难的最主要原因是县乡 经经济欠发达，造成收不 抵抵支，大部分县乡属于 典典型的 “ 讨饭财政 ” 。 一是县域经济增 速速缓慢。调查的 45 个 县县截至 XX 年底，人口 占占全省的 49 0%， 国国内生产总值占全省的 330 3%，财政收入 仅仅占全省的 19 3%。由于基础设施落后， 产产业结构不合理，资金 投投入不足等多种原因， 县县域经济增长 乏力。全 省省“八五”时期年均增 长长 16%，“ 九五 ” 时 期期年均增长 7%，近三 年年平均年增长 5 4%，其中去年因农业受灾 严严重， GDP 仅增长 5% 。财政收入、职工平 均均工资、农民人均纯收 入入等主要指标增速近年 来来也普遍低于全7 / 10 省平均 水水平。与此同时，县域 经经济中的一些主要指标 占占全省的份额也普遍下 降降。其中， GDP 占全 省省的份额由 2000 年 的的48 1%下降为 XX 年 44 3%，财政 收收入由 32 4%下降 为为 26 3%，农民人 均均纯收入由相当于全省 的的 98%降至 92 7% 。 二是产业结 构构层次较低。截至 XX 年年，安徽省第一产业增 加加值占国内生产总值的 118 8%，比全国高 4 个百分点；第二产 业 增增加值占国内生产总值 的的 44 8%，比全国 低低 8 1 个百分点；第 三三产业增加值占国内生 产产总值的 36 4%， 比比全国高 4 2个百分 点点。调查的 45 个县三 次次产业增加值分别占国 内内生产总值的 32 9% 、 32 6%、 34 5%。从调查的结果 看看，安徽省县乡经济结 构构中对财政贡献率高的 第第二产业，尤其是的较 为为落后。在县域经济中 ，第二产业比重比全省 低低 12 2 个百分点。 多多数县存在第一产业过 重重、第二产业脆弱、第 三三产业滞后的现象，三 次次产业之间关联度小。 三是工业经济全 面面滑坡。县乡由于规模 小小 、技术含量 低、债务 负负担重，受国家宏观经 济济政策大，抗御市场风 险险的能力弱，在市场竞 争争中处于劣势，不少县 乡乡企业纷纷倒闭。 四是农业产业结构不 合合理。具体表现为：种 植植业比重偏高，在种植 业业中又以粮食种植为主 ；农业内部各业之间区 域域化布局不明显，专业 化化生产水平低，生产经 营营规模小；政府对农业 产产业结构调整的投入不 足足等。 五是新增 税税源少。由于县乡受经 济济环境、地理条件、资 金金、技术等多种因素影 响响，外向型经济和民营 经经济8 / 10 一时难以发展，在 传传统财源大幅萎缩的同 时时，县乡财政普遍缺乏 新新的财源 增长点。 （二）财权和事权不 对对称 财权和事权 不不 对称集中表现为财力 层层层向上集中，而事权 却却不断下放。 一 是是收入上移。县乡在五 级级财力分配中处于弱势 地地位。 1994 年实施 分分税制后，财政分配逐 渐渐向上级政府集中。县 需需要将增值税的 75%和和消费税的 100%上 交交中央财政，地方得到 的的较少。省级和市级在 中中央集中一部分财力的 基基础上，又对共享收入 和和地方固定收入进行了 分分成，即对县乡财力再 次次进行了集中。 二二是支出下移。财税体 制制改革以来，地方财权 相相对缩小，而县乡政府 保保稳定、保改革 的事权 支支出范围在扩大。县乡 政政府需要承担义务、公 共共卫生、基础设施、稳 定定、环境保护、行政管 理理等诸多责任 。有些支 出出，县乡负担比重较高 ，而中央、省、市只负 担担很小的比重。在本次 调调查的 45 个县的县乡 支支出中，教师工资和教 育育投入支出大部分都占 770%以上，是县乡财 政政支出的大头。许多基 层层干部群众认为，这个 包包袱不能只让基层背， 上上级应统筹城乡发展， 承承担更多责任。 三三是县乡财政缺乏主体 税税源。分税制体制实施 后后，增收的大头在中央 ，地方税大都是税基不 稳稳固、税源零星分散、 征征收成本高的税种，缺 乏乏稳定且有规模的税种 。 （三）税收征 管管体制不顺 一方 面面表现在实行的税收部 门门垂直管理体制使地方 管管理税收的职能悬空， 地地方财政收支预算难以 落落 实。如濉溪县，自 19999 年以来，县人代 会会9 / 10 批准的财政预算收入 任任务年年不能完成，失 去去了批准预算的严肃性 。五年中，上级税务部 门门下达给县地税局的任 务务比县人大批准的预算 少少 4900 万元，平均 每每年少 980 万元。 另一方面表现在政 府府为完成本级预算，不 得得不付出很高的成本。 据据统计，近年来全国的 税税收成本约为 10%左 右右，而安徽省的税收成 本本却 普遍偏高。比如 20 02 年，濉溪县地税 部部门实现税收收入 59007 万元，而税收成本 却却达 927 万元，占整 个个地税收入的 15 7% 。税收成本在安徽省 皖皖南山区的某些县乡所 占占比例更高。 （ 四四）债务成因 错综复杂 过去由于在计划 经经济体制下县乡财政包 揽揽过多经济建设和管理 职职能，遗留下来很多债 务务。这些沉重的债务负 担担难以在短时间内化解 已已成为