农村研究论文-论中国农地产权制度市场化改革的思想障碍.doc

农村研究论文-论中国农地产权制度市场化改革的思想障碍摘要：中国现行的农地产权制度安排是城乡两大利益集团博弈的直接结果。我国9亿农民政治权力弱小又缺少正当权益的法律保障，目前以任何借口阻挠农地私有化改革的企图，都是为了继续维护地方工业发展和城镇化的需要。下一步继续深化农地产权制度市场化改革的最大障碍，除了城市利益集团不轻易放弃廉价占用农地资源的制度性“路径依赖”之外，还长期得到了把持着话语权的政府决策人物和理论界人士的大力支持。其主要观点包括：消灭一切土地私有制、土地集中兼并与农民两极分化、土地的公平与效率、土地的福利化分配与国家粮食安全、土地私有化将会提高基础设施建设成本等。从国家意识形态影响和制约我国农地产权制度创新的视角入手，进一步澄清理论上长期存在的一些认识误区，具有极其重大的现实意义与实践作用。关键词：农地产权；农民私有制；集体所有制；复合型产权结构；国家意识形态20世纪50年代中后期，中国确立的农地集体所有制在党内、党外曾引起多次争论。由于当时的思想认识很不一致，尤其是对土改后出现所谓的两个积极性，两极分化，两条道路等做出极端错误的判断，使这一制度模式不断地延续下来，由此造成农地平分机制始终发挥着政策主导的地位，而市场机制配置资源的基础性作用又几乎失灵1，2。我国经历了多次的农地制度变革，都没有从根本上解决农民的土地财产权问题。其主要表现是：（1）以传统村落为单元的历史地域界限始终没有发生根本性的变化；（2）平分土地直接刺激农村人口快速增长，反过来又加剧人地矛盾激化，造成农地经营细碎化、报酬递减和边际效益下降；（3）农地集体所有权单向转移为国有土地，严重侵犯了农民正当的权益；（4）国家把几亿农民长期禁锢在有限的耕地上，极大地制约着农村劳动力就业和农民收入增长；（5）宪法和法律严格禁止农地买卖与流转，使资源配置的市场机制失灵2。这种农地产权制度安排，是城乡两大利益集团博弈的直接结果。我国9亿农民的政治权力弱小又缺少正当的权益法律保障，目前以任何借口阻挠农地私有化改革的企图，都是为了继续维护地方工业发展和城镇化的需要。下一步继续深化农地产权制度市场化改革最大的障碍，除了城市利益集团不轻易放弃廉价占用农地资源的制度性“路径依赖”之外，还长期得到了把持着话语权的政府决策人物和理论界人士的大力支持。其主要观点包括：消灭一切土地私有制、土地集中兼并与农民两极分化、土地的公平与效率、土地的福利化分配与国家粮食安全、土地私有化将会提高基础设施建设成本等。这使我国现行的农地集体所有制已经成为一个敏感的政治话题，以至谁都不敢去触动它、改变它。其实创建现代的农地产权制度的基础和前提是明晰产权主体。它主要由四项基本制度构成：第一是产权界定制度，第二是产权配置制度，第三是产权运营制度，第四是产权保护制度。其中，产权界定是基础，产权配置是核心，产权运营是手段，产权保护是保障3。中国几千年来的农地产权制度，都是以私有制为主导，即全部耕地归属地主和部分农户所有，非耕地一般属于国有不加入产权流动的领域4（P96-97）。这种复合型的农地产权结构，包含着一些合理的成分：（1）不管是地主或自耕农的私有土地，还是皇室的国有土地，其产权都是比较清晰的，它具有一定的自我保护功能；（2）国家允许私有土地买卖和转让产权，它具有适度的规模经营流转机制；（3）土地租佃制经营方式给农民提供多种选择的机会，它具有一定的市场竞争激励机制；（4）一般农户迫于人地矛盾压力会适当限制其家庭规模过度的膨胀，它具有一定的人口增长约束机制。（5）公益性土地资源归国家所有，它具有合理利用自然资源的保护机制1。马克思曾经指出：“森林是说明这一点的最好例子。只有在森林不归私人所有而归国家管理的情况下，森林的经营才有时在某种程度上适合于全体利益。”5（p697）正因为这样，农业合作化以后一部分农村基层干部和农民群众多次冒着杀头的政治风险搞包产到户试验，就足以证明农地私有、家庭经营是中国古代的农耕文明和传统的土地文化一个重要特征。因此“在倒掉洗澡水的时候，一定要注意保护好孩子”。人们禁不住要问：土地，作为传统农业文明的第一生产要素，曾经给人类带来长期的安宁和保障，缘何会在当今的中国变成这般模样？我国加入WTO后，为何至今没有把农地产权制度与世界接轨？这正像诺思先生所言，一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去，就会陷入一种“自动锁定”的状态，初始的制度设计会强化现存的制度刺激与惯性，要想脱身而出就显得十分困难6（p1-2）。恩格斯在晚年也指出：“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根结底是现实生活的生产和再生产。但是对历史斗争的进程发生影响并且在许多情况下主要是决定着这一斗争形式的，还有上层建筑的各种因素”，其中政权是主要成分，由国家新政权确立的宪法和各种法的形式以及所有这些政治的、法律的和哲学的理论又占据着主导地位，“否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了。”7（p695-696）由此可见，我们从国家意识形态影响和制约着我国农地产权制度创新的视角入手，进一步澄清理论上长期存在的一些认识误区，具有极其重大的现实意义与实践作用。一、坚持农地集体所有制：理论上的一些认识误区与实践中的一波三折中国现行的农地集体所有制已经延续了长达半个世纪。这种“产权残缺或主体缺位”的农地产权模式完全是人为造成的。从第一次土地革命战争开始直到新中国成立初期的这一时期，尽管我党已经接受了马克思主义的基本原理且受到苏联十月革命胜利后的重大影响，但是，以毛泽东为代表的第一代中央领导人在实践探索过程中，又十分尊重自己的国情和几千年来积淀下来的传统土地文化。譬如，由我党最早制订的井冈山土地法曾规定：“没收一切土地归苏维埃政府所有，以乡为单位，分配给农民共同耕种，禁止买卖。”因为“这是1927年冬天至1928年冬天一整年内土地斗争经验的总结，在这以前是没有任何经验的。”8(p37)所以在当时我党只能照搬苏联的“集体农庄模式”。然而就在这个土地法制定后的第四个月（1929年4月），我党在制订兴国县土地法时，“内容有一点重要的变更，就是把没收一切土地改为没收一切公共土地及地主阶级的土地，这是一个原则的改正。但其余各点均未改变，这些是到了1930年才改变的。”8(p40)1941年，毛泽东在为延安出版他的农村调查研究文集所做的序言中，又特别指出：“这个土地法有几个错误：（一）没收一切土地而不是只没收地主土地；（二）土地所有权属政府而不是属农民，农民只有使用权；（三）禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了。关于共同耕种与以劳力为分配土地标准，宣布不作为主要办法，而以私人耕种与以人口为分田标准作为主要办法，这是因为当时虽感到前者不妥，而同志中主张者不少，所以这样规定，后来就改为只用后者为标准了。”8(p37-40)这充分说明了，我党在早期确立的土改方针和政策即依靠贫雇农、联合中农、限制富农、消灭地主阶级、变封建土地所有制为农民的土地私有制，既适合中国的国情又符合农民的特点。建国后制定的中华人民共和国土地改革法和新中国第一部宪法都明确规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其它生产资料所有权，允许土地买卖、出租、典当、抵押、继承、赠与等。可见，新中国农民的土地财产权利是受到宪法和土地法律制度保护的、并不存在理论认识上的争议。因此，它真正把土地的经济、政治、社会三种功能有机地结合起来，既为建国初期迅速恢复和发展农业生产起到了巨大的推动作用，又为我国积极地培育农地产权交易市场和发挥市场机制配置资源的基础性作用，提供了一个相当宽松的微观制度基础。然而到20世纪50年代中后期，由于国内外一系列重大历史事件的推动，促使毛泽东的思想意识发生了“急转弯”。他在关于农业互助合作的两次谈话中，多次指出：“总路线就是逐步改变生产关系。在三亩地上确保私有，搞四大自由，结果就是发展少数富农，走资本主义的路。为什幺法律上又要写呢？法律是说保护私有财产，无确保字样。现在农民卖地，这不好。法律不禁止，但我们要做工作，阻止农民卖地。办法就是合作社。互助组还不能阻止农民卖地，要合作社，要大合作社才行。”9（p298-307）于是，从互助组初级社高级社人民公社“这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义化的发展道路”，从根本上改变了农民的土地私有制。大量的历史事实表明，自然村是乡民共同生产、共同生活的最后界限，超过这一界线便超越了农民正常的心理承受能力10(p138-139)。我国在经历“三年自然灾害”的严峻考验之后，中共八届十次全会又通过农村人民公社工作条例修正草案规定：生产队是人民公社中的基本核算单位。生产队范围内的土地，都归生产队所有。包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。这一规定更加明确了生产队的农民集体土地所有权，有利于保持人民公社时期的农地权属稳定。同时，它存在着严重的制度性缺陷：一是预先设置的“农民集体成员权”，使农地集体产权的主体变得模糊不清；二是禁止土地买卖与流转，造成农业劳动生产率不断地下降；三是赋予县级政权处置农村集体土地的权力所造成的“一平二调”；四是农地集体产权往城镇国有土地单向转移，造成全国耕地总量减少。20世纪70年代末80年代初，农民自发搞“大包干”试验又受到当时的特殊政治环境影响，既没有理论支撑又缺乏法律规范和保护，并没有从根本上解决农民的土地财产权问题。而政府决策者竟然把它概括为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，向中央建议“作为今后一个时期内农村经济的一种比较规范的形式加以确认”11（p147-169），向世人宣称：“中国共产党领导亿万农民创造出了一个中国自己特色的模式家庭联产承包、土地集体所有”12（p132-146）。直到党的十五届三中全会召开，家庭承包经营仍作为农村集体经济内部的一个经营层次，要求不能把家庭承包经营与集体统一经营割裂开来、对立起来13（p59）。以至全国第二轮土地承包实质是以行政村发包为主。譬如，1978年与1962年相比，农地归公社所有的比例由0.27%下降到0.12%，生产大队的比例由4.1%上升到9.7%，生产队的比例由97.8%下降到96.1%14（p5）。从总体上看，这一时期的农地权属是比较稳定的。1978年到1987年的短短10年间，村民委员会占有集体土地的39%，上升了30%，村民小组只占有集体土地的65%，下降了31.1%15。目前，我国的行政村普遍占有集体土地的70%以上，村民组占30%。据有关专家估计，19521990年农民为国家工业化建设贡献资金达9516亿元（冯海发，李微）。改革开放以来，农民以交纳承包地的“税租费”等名义净流失资金达15000亿元（迟福林）。特别是1987年到2002年兴起的“圈地热”，直接剥夺农民的土地净收益高达30000亿元（陈锡文，韩俊，叶兴庆）。这都是我国长期地坚持农地集体所有制惹的祸！党的十六大已经明确地提出，要大力“发展产权、土地、劳动力和技术等市场。放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。”十六届三中全会决定又进一步提出，要“按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的基本原则，建立和完善现代产权制度。”我党在重大的理论问题上已经突破许多陈规，9亿农民又对农地产权制度安排具有强烈的要求，“如果国家给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠。”16（p343）中国下一步的农地产权制度改革，一定要立足全国现有的土地所有权分布情况即国有土地占53.17%，农村集体土地占46.18%，尚未确定权属的土地占0.65%17（p38），并坚持赋予农民的土地所有权与财产权相统一的立法原则，首先以2.4亿个农户宅基地作为农地产权私有化改革的突破口，建立一种复合型的农地产权制度，即农户的宅基地和农业耕地一律归农民私有，公益性土地资源包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等归国家所有1，2，18，19。二、土地“公平”与“效率”的问题：一个乌托邦式的理论解决方案公平与效率，作为人类的基本价值取向是衡量一个国家社会经济发展与进步的重要标志。我国长期以来偏重于追求理想主义的“绝对平均”，而实际上全国各地农民人均占有的土地起点既不公平，又导致土地资源利用效率呈下降趋势。总之，这一乌托邦式的理论解决方案，只会误导高层决策者的视野，延迟我国进一步深化农地产权制度改革的进程。（一）土地“公平”与“效率”的关系问题，既受到一定的社会政治制度影响，还取决于市场机制作用发挥的情况。在中国历史上，封建政府每一次进行较大规模的土地政策调整，一般会制定全国各地统一的标准，用计口授田办法满足农民平分土地的要求。战国初期魏国相李悝称：今一夫挟五口，治田百亩。唐代百亩授田制规定：凡是有劳动能力的农户，都可以领取百亩之田耕种，劳动力与土地是相同的比例结合在一起。这种“均田制”是封建统治者对农民许下的承诺，从来没有变成一种社会现实。然而，我国自秦汉至清末的二千多年间，凡是由私有土地向国有土地转变，都会伴随着社会的动乱与逆转；国有土地向私有土地转化，则会促使农业生产恢复和国家经济繁荣。与此相适应，通过土地买卖与产权转移，又使租佃制经营方式成为封建土地关系的主要内容。这说明，中国几千年封建社会的土地分配调整与资源使用效率，始终处于一种流动状态的变化中。（二）20世纪50年代初期，中国共产党领导下的全国性土改，是以乡村为单位平分土地，没有从根本上解决各地农民人均占有的耕地面积相差几倍、几十倍甚至上百倍的历史地域限制。从严格意义上讲，农民只是在同一村落内部占有土地相对的平均，而全国较大范围内的土地分配起点很不公平。毛泽东早在1943年发现，在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民陷于永远的贫苦3（p931）。令人玩味的是，建国初期的土改又使我国传统的农业社会得以完整保留、不断延续和长期固化。因此，在土改结束以后，由于各地农民拥有的土地数量存在着很大差异，每个农户掌握农业生产技术及管理水平、资本积累、心理需求、价值取向又不一样，这必然要求农业生产要素自由流动和重新组