元治理理论与环境治理.pdf

管理观察 Management Observer 总第 587 期 第 24 期 2015 年 8 月 下旬出版 33 元治理理论与环境治理 李 澄 （中信网络有限公司，北京 1 0 0 0 0 4 ） 摘要：环境问题是复杂性问题的典型之一。 对复杂性系统各子系统的认识无法推衍出对系统本质的认知， 各种方法的简单集合更不足以应对复杂性问题的解决。层级治理、市场治理或者网络治理失灵的本质是 其本身复杂性与治理对象的复杂性相比的不足，复杂问题的治理经常需要涵盖三种治理模式而不是仅选 择其一。解决复杂性问题需要运用复杂性的方法是元治理理论出现的原因。国家（政府）作为唯一同时 参与层级、市场、网络治理的治理主体，必然成为源治理的主导者，国家（政府）的角色定位及作用在 元治理中十分重要。此外，在环境治理中将元治理理论应用于中国，必须结合中国文化，同时充分认识 元治理依然可能失灵，并积极应对。 关键词：环境 复杂性 层级治理 市场治理 网络治理 元治理 ME T A G OV E R N A N C E T H E OR Y A N D E N V I R ON ME N T A L G OV E R N A N C E Li Cheng (CITIC Network Co., Ltd., Beijing 100004) A b s t r a c t ：Environmental problem is the representative of complex problems which cannot be known with a part of study so that they can not be dealt with simple collection of various methods. Each single style of hierarchical governance, market governance, and network governance may fail because of lacking complexity. The emerging metagovernance which references the theory and method of cybernetics and etc can overcome the insuffi ciency of every single style of governance in managing complex issues. Governance subject government is in hierarchical governance, market governance, and network governance, so government is the only one which can keep colliboration of governances. The key of environmental governance in China is the role defi nition of government. The governance style has its own cultural dimension. The practice of metagovernance must accord with home culture, to copy successful mode of other nation simply would hardly lead to success. At last, metagovernance may fail, too. We must face it correctly and respond positively. K e y w o r d s ：Environmental Issues; Complexity; Hierarchical Governance; Market Governance; Network Governance; Metagovernance 一、环境问题和环境治理的复杂性 随着文明的发展，人类自觉不自觉地对自己赖以生 存的环境施加着越来越多的影响， 这些影响多是负面的， 且往往是很难修复的，甚至是无法修复的，这些影响已 经和正在对人类的生存和繁衍产生着威胁性、灾难性的 后果。1962 年，寂静的春天一书的出版引起世界范 围内公众对环境污染问题的普遍关注 1；1987 年，世界 环境与发展委员会（WCED）在东京召开环境特别会议 并发布报告我们共同的未来；1992 年，里约热内卢 联合国环境与发展大会发布的二十一世纪议程，标 志着人口、资源、环境与发展问题（PRED）已经被公认 34 成思危管理论坛 为人类在 21 世纪必须面对的巨大挑战，也标志着随着全 球化、一体化的推进，环境问题已成为一个全球化的、 涉及方面极多的复杂性问题，其特点是不可分类、不可 量化、不易解决、高风险、长期潜在性。环境污染至今 在许多地方仍在扩展和加剧，如果这些问题处理不好， 控制不力，将使社会发展付出更加高昂的代价。 （一）复杂性系统和复杂性问题 在人类生活的各个领域， 有许多复杂性系统 （complex system），有许多复杂性问题（complexity），从对这些 复杂性系统的部分认识不能够推衍出对其全部的认识， 各种方法的简单集合不足以应对这些复杂性问题。由于 经济全球化、政治环境动荡等原因，需要面对的复杂性 问题越发突出。 “复杂性”本是控制论的术语，是控制论的重要组 成部分，但是至今还没有系统性的一般理论。复杂性也 是现代科学中最复杂的概念之一，甚至至今仍没有统一 的定义。与复杂性相对应的是简单性，还原论者认为自 然界的基本规律是简单的，一切复杂性皆可以还原为数 个简单的过程或元素。越来越多的客观事实和科学论证 表明，因为复杂系统中各过程或要素之间的强非线性相 关关系，不能简单地用还原论方法进行处理。 简单性和复杂性是客观事物的两种不同的表现形式， 可以还原为数个简单过程或元素的复杂性不是真的复杂 性，真正的复杂性需要用复杂性的方法来研究 2。控制 论中的必要多样性定律也提出以复杂管理复杂的观点。 环境系统作为典型的复杂系统，当代环境问题作为 典型的复杂性问题，其复杂性主要体现在三个方面： （1）环境问题本身的复杂性。首先表现在环境污染 的来源增多、类型增多。环境问题可分为原生环境问题 和次生环境问题，前者是指由于自然原因使环境的结构 和状态发生不利于人类生存和发展的现象，后者是指由 人类活动引起的环境问题。根据联合国环境署的分类， 全球环境重大变化分为五类：大气系统、土地系统、海 洋和淡水系统、生物系统、化学品与废物，除此之外， 核安全也是重要的全球性环境问题。 环境问题的复杂性还体现在环境污染之间的相互作 用呈非线性关系。如农业污染和工业污染相互加强、水 污染与空气污染相互加强、原生环境问题和次生环境问 题相互加强等。 这种复杂性还体现在环境问题的跨区域性，甚至具 有全球时空广泛性。一些人类活动从局部时间和空间上 来看也许是有效的，但是无法预测在大尺度的时间空间 范围，全球范围内对环境的影响。 （2）环境问题的不确定性、不可预见性、影响深远 性。环境系统属于最复杂的一类系统，不仅子系统繁多， 层次很多，层次之间关系复杂，且层次之间关系有可能 随着系统的变化而不断变化，此外环境系统还与外界有 物质、能量和信息的交换。在现有的技术条件下，人们 很难对环境污染和环境问题的危害进行准确评估，很多 环境问题需要经过多年之后才得以显现，而一旦问题显 现，则会产生非常严重的影响。这些复杂的关系使我们 无法将各种环境问题条框化地加以分类和解决，因而对 环境治理和环境政策提出了更高的要求。 （3）认识和解决环境问题涉及学科的复杂性。世界 各国为了治理环境进行了长期的研究探索和实践，环境 治理几乎涉及自然和社会的各个方面，且其复杂性随着 全球化的推进日益增加，处理和解决环境问题要求行动 者具备十分复杂的背景知识，对于个人、团体甚至一国 政府而言，有时看似单纯的环境治理甚至成为“不可能 完成的任务”。 环境系统不仅是一个复杂系统，更是一个“开放的 复杂巨系统”(Open Complex Giant System)。目前关于开 放的复杂巨系统的研究多集中于工程技术层次，技术科 学层次方面的研究很少，系统学层次的研究成果更少， 可以说对于“开放的复杂巨系统”的研究还“没有迈出 第一步”3，要真正实现有效的环境治理相当困难。 （二）人类社会发展与生态环境的冲突 最近一百年来，人类社会发展与生态环境的矛盾冲 突日益突出，特别是 20 世纪中期以后 , 许多国家的经济 起飞，发展与环境之间的矛盾冲突愈发尖锐起来，无论 是在欧美还是在亚洲都发生过一些大的环境事件。 这些重大环境事件的发生，直接间接导致了公共管 理领域的新公共管理（new public management）运动和 治理（governance）运动，这是两场具有革命性意义的运 动。新公共管理运动的宗旨特征是注重效率、效益、节 约，以结果为导向，20 世纪 80 年代初兴起于英国，后 来其影响迅速扩散到许多欧美国家。一是治理运动的产 生则进一步受到后现代思潮、民主化进程以及第三部门 崛起的影响，其宗旨特征是强调多方参与，强调横向网 络而不是纵向层级。其特征是：注重效率、效益、节约， 以结果为导向。二是受后现代思潮、民主化进程影响以 及第三部门崛起的治理（governance）运动，其特征是： 强调多方参与，强调横向网络而不是纵向层级。以经济 合作和发展组织（OECD）成员国为代表的许多国家接受 了服务型政府、顾客导向、注重绩效、公民参与等理念， 在环境治理方面从原来的以政府命令与控制为主逐渐转 变，通过基于市场化理念的经济手段，如建立排污权交 易制度， 建立有利于废物回收的押金制度， 征收环境税等， 35 成思危管理论坛 并通过自愿性协议、环境标志和环境管理系统等引导企 业和社会公众主动参与的沟通方式和信息手段，很大程 度上纠正了单纯的政府途径和市场途径的失灵，发达国 家的环境已经得到一定改善。 但是如同层级治理和市场治理会失灵，参与式网络 治理一样有失灵的风险。慕利门通过荷兰 2003 年土壤政 策函制定的案例来说明不是所有的问题都应该由网络治 理来解决 4。荷兰在 1987 年就发布了土壤保护法案。从 1995 年开始评估，首先是应用网络治理过程。然而，这 个过程没有得出一般结论。 因为涉及的利益相关者众多， 无法完全满足全体利益相关者的利益，治理陷入无休止 的谈判。荷兰政府不得不在 2003 年通过层级治理方式带 有强制意味地出台政策函， 以结束这场 “无休止的游戏” 。 慕利门得出结论，暂时的、复杂的问题可能突然重新构 造为紧急的问题，比如最终的政治机会窗口。当这种情 况发生，主要的治理风格通常从网络切换到层级治理。 在环境政策上这样的例子很多，也就是说，网络治理并 非万能，还需要层级治理和市场治理共同协调作用。成 功的公共管理者在某种情境下可以设计和建立三种模式 富有成效的混合，将三种相互竞争、一定程度上相互倾 轧的治理模式最优组合的设计和管理过程。 三种治理模式与三大治理主体之间有一定的关系， 但是并非一一对应： 图 1 治理主体与治理模式关系图 由于之前所述复杂问题的治理经常涵盖三种治理 / 协调模式而不只是单一模式，而这就导致了治理的困境： （1）合作 VS 竞争。社会和经济是在合作与竞争 交织的不稳定的状态中运行的，这种背景下，维持人 际间的信任，保护通过协商谅解达成的一般性服从， 减少开放式交流的噪声，对大量短期的自利性竞争行 为（这种行为会摧毁持续合作伙伴关系的基础）进行 协调是十分困难的；另一方面的问题是，如果过分强 调持续的合作，则有可能会掩盖紧张、冲突或者危机， 从而阻塞处理这些紧张、冲突或者危机问题的创造性 方法的出现，这不利于组织的学习能力的提高，也不 利于促进组织的适应性。 （2） 开放VS封闭。 具有自组织性、 自反身性的治理， ? ? ? ? 1950s1960s1970s1980s1990s2000s2010s ? ? ? ? 需要保持对治理参与者的开放性，而许多有效的协调往 往又是在有限数目的合作者之间进行的，也即需要一定 的封闭性。仍然以环境治理问题为例：矛盾在于开放可 能会导致这样的情况由于大量活动者的进入而出现 机会主义，损害共同利益，瓦解伙伴关系，影响环境治 理的长期合作；而封闭则可能导致另一种情况一些 低效的、如其退出反而有助于提升环境治理效率的成员 （如高能耗企业、夕阳产业）退出不去，另一些可以在 环境治理中更好发挥作用的新成员（如环保企业、朝阳 产业）进不来。 （3）政府权能 VS 治理弹性。政府权能主要代表着 对公共事务的管理权威，其将运行规则作为治理复杂性 的前提，并以此减少复杂性，因此，制度、法律法规等 具有较强的刚性。另一方面，治理复杂性需要的“必要 的多样性”的观点认为，为了有效进行治理，需要在各 种治理模式之间进行选择和组合，需要强调对环境变化 的适应能力，需要保持治理的较强的弹性。这是避免有 限资源成本的冗余与维持充分的、灵活的治理活动能力 之间的矛盾，是坚持现有的组织和组织间关系，实行“标 准化实践”与保持适应性以避免被“锁入”过时的路径 之间的矛盾。 （4）效率 VS 责任。一些公私伙伴关系期望服务公 共利益同时也能传递私有收益， 但是这混淆了公私差别， 并且在责任与效率方面形成了相似的困境公私关系 的最大化目标是市场化的绩效和处理问题的社会凝聚力 哪一个才是主导。在相互依赖的网络中，关于决策还是 非决策（作为还是不作为）的责任存在问题，相比人际 间的关系，这些问题在组织间尤其突出。一方面，尝试 建立责任的清晰线条会妨碍对各主体联合目标的有效的、 充分的合作追求；另一方面，追求效率又可能会导致出 现开发和控制公共资源，利用市场经济和公民社会服务 利益集团的私人目的。 治理模式的混合会造成各种矛盾。 Rhodes 认为，层级、市场、网络在配置资源和协调 政策及其实施上是“三股互相竞争的力量”5。Baltes 和 Meyer 认为，相对于网络协调原则，网络失灵的主要原 因是“来自市场和层级的双重压力”。这些矛盾的潜在 程度很高，一个主要原因是三种类型代表了与其他活动 者之间不同的关系类型：从属 （层级） 、 独立/自治 （市场） 、 相互依赖（网络）。层级的命令、控制的风格与网络很 难达成协商一致，这种协商一致可能是政府无法运用法 律工具“掌舵”时唯一可行的政策过程的结果。所谓的 “新治理模式”市场治理与网络治理与层级治理的 强制性规定共存也是个难题， 作为典型的市场治理策略， 分权和外包使得活动者更加自治，如果重新引入控制机 36 成思危管理论坛 制会使活动者有挫败感。 （1）层级与网络的相互倾轧。当层级（“纵向 的”）和网络（“横向的”）方向同时被一个公共行政 管理组织所应用，悖境出现了，这个组织最终“分裂”。 Kalders 等人研究了荷兰公共部门的九种案例，并梳理出 层级和网络治理间五种典型的紧张关系 ： 双重帽子 （double hat）：行政部门将层级和网络治理合并在一起会产生 反效果在同一政策问题上自愿的协议容易被严格的 问责程序挫败；掌舵分离（steering split）：参与者需要 同时遵守来自层级和网络两方面的准则和期望；责任弯 曲（accountability curve）：一个分权的政府要对与他有 伙伴关系但没有层级关系的组织的绩效负责；水平掩饰 （Horizontal disguise）：当中央政府单方面制订游戏规 则的时候，像合约这样的网络工具将通过层级的方式执 行；垂直反射（vertical refl ex）：当地方分权政府向中央 政府寻求更多的指导时是自下而上的，而中央政府强制 地方政府在严格的框架下与其合作伙伴开展网络合作时 则是自上而下的 11。 （2）网络与市场的相互倾轧。在决策的方法上，网 络治理与市场治理有潜在的冲突。在网络环境下做决策 需要大量时间，而竞争要求那些努力优化自身利益的独 立参与者做出快速决策。此外，协商一致这种决策类型 也许不是最有利于参与者竞争力的结果，因为网络治理 环境下的参与者的相互依赖可能会与市场方式所需求的 自治相冲突。网络治理依赖于信任，而市场的唯利是图 态度将会破坏网络合作伙伴间的信任。 （3）市场与层级的相互倾轧。市场与层级治理的 区别是一个倾向于分权，一个倾向于集权。Srensen 和 Torfi ng 认为，政治家希望对政策网络行使层级控制， 但是却受到市场治理的限制。后者的目标是在“掌舵” 的政治家和“划船”的公共行政人员之间建立刚性边 界 6。从市场治理的视角看来，层级治理弹性十分不 够，但是传统的层级治理却总是希望组织和主导市场。 Considine 认为问责程序（层级），外包需求与以产出为 基础的绩效（市场）相互抵触 7。 （4）除去以上三种两难选择，还有可能出现三难选 择，致使解决难度成倍增加。“三难困境”这个术语一 般用于经济政策方面， 现在越来越多地运用在治理文献中。 杰索普使用“三难困境”意指“代理人应对选择的互相倾 轧情况，以及实现整体利益的能力”。Slaughter 在全球治 理层面提出了责任、参与、利润间的三难困境 8，Folke 等人也使用类似的概念分析社会生态系统的三角形的三 个顶点合法性、参与、效益 9。Lundqvist 据此研究 涉及欧盟水框架指令的瑞典水资源多级治理 10。理论家 们使用的术语涉及层级（责任、立法），网络（参与）， 市场（利润、效益）。 图 2 治理的困境 二、元治理理论及其在环境治理中的应用 解决复杂性问题需要运用复杂性的方法，这是元治 理（metagovernance）理论出现的原因。元治理借鉴了控 制论等其他学科对于复杂性的研究，从复杂性方面解释 了单一治理模式面对复杂性问题时的不足，为治理提供 了新的视角。 （一）关于元治理的概念 “元治理（metagovernance）”的概念最早由英国学者 鲍勃 杰索普在 1997 年提出，其意为“协调三种不同治理 模式以确保他们中的最小限度的相干性（coherence）”。 杰索普提出了三个概念：“元交换”、“元组织”、“元 平序结构”，并由此引申出“元治理”，将“元治理” 定义为“治理的治理”。其中包括两层含义，其一，不 同治理模式之间的共振（collibration），即三种模式的有 机结合，针对特定的治理目标选择模式；其二，元治理 包含了管理复杂性的多元化，也包含了在既有协调模式 下建立的复杂的层级。 后来， 他把 “元治理” 表述为： “治 理条件的组织，以及涉及市场、层级、网络的明智混合 以得出可能的最好结果。” “元治理（metagovernance）”一词从其前缀“元 （meta）”来看，有首先、更近一层、更高一级的意思， 顾名思义， 元治理概念置于三种主要的治理模式 “之上” ， 是高于治理的治理，治理着三种典型治理模式。 元治理涉及最宽泛意义上的治理条件的组织，因 此，为了与以前定义三种基本治理（协作）的方法相一 致，杰索普相应定义出三个方面的元治理方式。首先是 “元交换”。主要是单独市场（individual markets）的 反身性重新设计，主要涉及：土地、劳动力、货币、商 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? NM ? HM ? HN 37 成思危管理论坛 品、知识等。通过修改市场的运行制度、嵌入非市场关 系、整体连接等手段将两个或更多市场的关系进行反身 性重新排序。第二是“元组织”。对组织生态的管理 进行反身性重新设计，即对组织共存、合作、竞争和 共同进化的组织条件进行再组织。主要涉及组织、中 介组织的产生、组织间关系重新排序等。第三可以称为 “元平序”。重新定义反身性组织和反身性自组织条件 的框架，在这个框架下形成各个组织的平序结构关系， “通过各种措施促进网络和谈判，以提供自发性社 交” 11，进而“引入创新以提升制度厚度（institutional thickness）”12。“元交换”、“元组织”、“元平序” 依次出现后则形成了 “元治理” 。 元治理包含管理复杂性、 多元化，以及由于治理模式的混合造成的纠缠不清的层 级结构。在其策略选择方面，它是一种对治理条件的再 组织，目的是通过对层级、市场、网络治理进行的“明 智的混合”，从元治理的视角下尽可能得出的最好结果。 元治理会形成一种“伞状结构”。各机构之间形成 松散平等的合作关系的“网状结构”，伞状结构指一个 组织作为核心与节点，主要是通过协调功能支撑起其他 更为基层的组织发展的结构形式，在核心之外的其他作 为节点的组织是独立且相互平等的，节点之间会比较容 易地建立信息和资源分享、组织制度构建和政策倡导的 合作关系，互相也可以提供经费、设备和技术上的支持。 荷兰学者路易斯 慕利门 ( Louis Meuleman ) 在杰索 普的基础上将元治理发展为两个概念：元治理是指通过 应用其他两种治理模式的元素来支持选定的治理模式， 并且保护它不受其他两种治理模式的破坏影响这被 称为一阶元治理；元治理是指三种治理模式结合并且管 理这种结合，而没有对某一种治理模式的先天偏好 这被称为二阶元治理。 另一种对元治理的分类方式则是将其分为“内部元 治理”和“外部元治理”。在关于元治理的文献中，元 治理这个术语通常用于层级、市场、网络之间的治理关 系（“外部元治理”），Srensen 区分了政治系统内部 的治理问题和公共与私人活动者之间的治理问题，认为 元治理本该是政治家的任务，但是通过观察发现，政治 家总是踌躇于担当这个新任务，而将其留给公共行政人 员 13。当公共行政人员受到民选政治家的监督时，他们 可以做任何被认为是专业的事情，只要在政治家看来是 负责任的就行。大部分政策方案都是在行政机构内部准 备和制定，政治家通常是在提议阶段和审议通过阶段介 入。行政部门内部不只有自上而下的层级关系，也有相 互竞争的部门，政府内部也可以形成相对平等的网络。 因此“内部元治理”就显得尤为重要。公共机构内的管 理和组织不能隔绝于社会环境与政治环境，好的“内部” 元治理应该是“外部”元治理的前提。 根据不同学者对元治理所下的定义以及不同的分类 方式，可以认为：元治理是一种产生一定程度协调治理 的手段，通过设计和管理政府内部关系以及层级、市场、 网络治理的稳健组合，以期得出对公共部门组织绩效负 责的、从作为元治理者的公共管理者的角度看来最好的 可能产出或结果。 （二）元治理的策略 面对解决复杂性的需求，元治理提出：简化模式和 实践，以减少处理问题的复杂性，从而使得治理目标更 加容易实现，但是这种简化的模式和实践仍须与真实世 界的进程相一致；发展对于各种因果进程和相互依赖的 方式，发展行动的责任和能力属性，增加在复杂和不稳 定环境下协调的可能性，发展动态互动学习的能力；建 立不同的身份、利益、意义系统的社会势力之间、不同 活动域之间、不同时空线上的协调活动的办法；为个人 行动建立一种普遍的价值观，重视稳定的关键角色的取 向、期望以及行为准则。 元治理的策略是协同不同治理模式形成“共振”， 避免模式间的相互倾轧。 每一种治理模式都有其独特的失灵形式，三种理想 的典型治理模式的组合可能带来矛盾、竞争以及令人不 满的结果。问题在于，是否有可能设计一种策略，既可 利用这些治理方式的优点，同时又能最小化不利后果。 如果在某种程度上设计和管理治理模式的混合是可行的， 那么这将是非常重要的，这将使管理者的“工具箱”更 加丰富，视野也更加宽广。 为了尽量最小化各种治理模式之间的相干性，可以 参考慕利门的一、二阶元治理分类提出的元治理治理复 杂性问题的策略。 （1）Kelly 发现层级正在以新的形式出现来协调网 络和市场治理，因而将元治理定义为重新获得对新型治 理（这里的新型治理指市场和网络治理）的控制 14，这 种定义其实是“层级主导的一阶元治理”。同样，可以 比照“网络主导的一阶元治理”和“层级主导的一阶元 治理”来定义“市场主导的一阶元治理”。 （2）当问题过于复杂，一阶元治理也无法解决时， 则应当考虑二阶元治理。其主要策略是：结合三种治理 模式并且管理这种结合，而没有对某一种治理模式的先 天偏好。合并类型，防止冲突，建立协同。层级治理带 来结构，市场治理为网络带来了效率和企业家精神，网 络治理保证其他参与者的参与性与认同；根据形势需要 切换模式类型。一个政策项目可能开始的时候是网络途 38 成思危管理论坛 径，之后通过建立规则引入层级，之后下一个阶段又可 能是由利益相关者在效率驱动下自主行动的市场机制来 主导；维持和维护治理模式混合的成功。这是一种补充 合并策略与切换策略的二阶策略。例如，通过隔离（将 一组模式组合分隔开以避免其中的某一种治理模式被其 他类型所破坏）或者授权（给予足够的自由裁量权）来 防止冲突。 运用二阶元治理给予公共管理者的多视角可以帮助 其找到最适合解决问题的治理方式，比如有的时候，其 他的治理模式可能比网络的互动式治理更加适合特定的 情况。这丰富了管理者的工具范围，同时也适用于那些 分析政治决策和实施时只戴着网络治理眼镜的学者，使 用二阶元治理的观点可以使其对“范式外的”（extra- paradigmatical）机制和过程的理解更加丰富。 “元治理”本身既没有制度固定性也没有固定边界 性，而是一种反思性策略追求。有证据表明层级、网络、 市场治理的一部分的有成效的混合是可能的。Davis 和 Rhodes 认为“在三种类型互相冲突和倾轧的时候有效混 合模式”是一个重要挑战。Steurer 认为政策整合需要混 合行政方式，这种混合是随形势变化的，时间因素起着 重要作用 15。Lowndes 和 Skelcher 给出了实证案例，将 城市再生领域的公共伙伴关系的生命周期分成四个阶段： 前伙伴关系协调；伙伴关系建立和巩固；伙伴关系项目 交付；伙伴关系终止和延续。通常在第一个阶段强调的 是个人和组织的网络关系；第二个阶段，层级用来吸纳 一些组织，并在合作委员会和相关人员中建立正式权威； 第三个阶段应用投标和合同协议的市场机制，层级负责 规范和监督承包商，网络协助招投标和开支计划管理； 最后一个阶段，网络用来作为维持机构承诺、社区参与 和人员雇佣的手段 16。 至于治理的两难或三难困境可以通过一些办法共同 管理。发展不同制度、运行方式或者机构，首要专攻一 个两难困境的其中一边，然后通过差别分配资源、在不 断变化的环境下进行合法性的持续竞争等等，来改变他 们之间的平衡。 （三）元治理的主导国家与政府 关于国家 / 政府在元治理当中的位置，有两种比较 流行的观点。 一种观点认为元治理是“网络管理”的一种形式， 将“治理”这个术语限制在网络治理，将网络管理作为 元治理的构架， 弱化行政组织在元治理中的地位和作用。 认为层级以及较小程度的市场治理不是社会协调的明显 的和有效的方式， 层级只是被用来增加网络治理的成功。 这种观点实际上认为自我治理是解决社会问题的最好办 法。 这种观点将自我治理作为中心的中心，认为元治理 的目的是通过各种模式的协调（如构造、谈判、促进等） 加强自我治理，这种治理主要是指网络治理，也包含部 分市场治理，是一种“以自上而下治理的间接形式影响 自我治理的过程”。元治理的“度”十分重要，太少的 元治理将扩大网络风险和导致不民主，太多的元治理则 自我调节能力会被倾轧，使网络活动者对网络活动丧失 兴趣和责任。政府有责任满足更广泛的参与者的参与要 求，并且保证所有的重大利益都能反映在网络中。 与此相近的观点是主张元治理的“加强协调治理” 是将权力从政治家转移到公共管理者的一种机制。这种 观点是反政治的，Jayasuriya 认为，一些跨国组织，如世 界银行这样的非政治团体拥趸这样的观点。 另一种观点认为，元治理是一种政府控制（层级） 重获高于另外两种新治理模式的形式，将指导网络和市 场治理作为元治理构架，是协调网络和市场治理的新的 层级形式，保证了政府在网络和市场治理中的影响、命 令和控制。Whitehead 认为“元治理是保持层级治理于所 有治理机制中的持续作用”。 元治理本身并无制度固定性和边界固定性，不能独 立于“治理”的概念而存在，但是元治理理论又是在对 治理理论的继承和批判中发展而来的。前述两种元治理 观点的不同在于，前一种观点具有明显的“政府回退”、 “社会中心”的倾向，而后者则具有“向政府回退”、 “国 家中心”的倾向。 前述两种观点囿于横向网络和纵向层级之间的争论， 而元治理理论面临的主要挑战在于如何使经济的和政治 的协调得以实现，如何打破层级力量与水平自协调的明 显局限，以有效保证组织的持续稳定性。鉴于层级和网 络的明显局限，Scharpf (1994) 在杰索普的基础上发展出 一个解释，即社会协调是基于互动，这种互动发生于层 级结构和自协调的网络之间。聚焦于层级结构和自协调 网络之间的关系对于研究治理有两个明显优势， 第一，“不 将一个确定性的逻辑必然地归因于层级力量的行使，则 可以理解政治层级（纵向一体化系统、命令和控制）作 为与治理有关的谈判和博弈的平台，其必要性正在逐渐 淡化。”随着网络的发展，个人或利益集团之间越来越 多地通过网络进行协调，国家或政府之所以还是治理的 谈判与斗争的重要舞台，是由于层级的内在逻辑权 力的存在，当矛盾无法调和时，只有诉诸层级权力。第 二， 层级介入和地方政治协调之间的互相依赖愈发明显， 层级力量通过地方政治实践和谈判而得以实现，将地方 政治网络的“嵌入性”与层级结构相结合，可以有效提 39 成思危管理论坛 升协调能力 17。 元治理与多中心治理有本质的不同。最基本的不同 是多中心治理的注意力集中于 将政治组织从政府中脱离 出来，元治理聚焦于通过治理机制确保政府影响力、命 令和控制的实践和程序，聚焦于政府与公民社会、政治 家与企业家、国家理性与市场力量之间的协商连接，以 提供元治理途径的创造力。 元治理与多元治理（multi-governance）、多中心治 理（polycentric governance）在许多方面有相同点，但是 在本质上是有区别的。元治理在注重效率的同时更加注 重公共性。多元治理强调的服务型政府、公共物品的多 元供给等主张，仍属于新公共管理的范畴，注重市场化 的效率。 元治理与网络治理的多中心理论也不尽相同，“多 中心”从某种意义上说可以称为“无中心”，因而容易 造成责任主体不明确。 元治理理论主张将政府请回治理中心的位置。但需 要强调的是，与以前的“国家中心论”政府家高高在上、 统治一切治理的形象不同，元治理将政府请回治理中心 的思想更加侧重于责任而非权力，也就是说相比多中心 理论，元治理理论强调在提供公共服务方面政府不能随 分权而推脱责任。从这种意义上说，政府更像是“同辈 中的年长者”，通过设计协作制度，提出远景设想，以 此治理协作，并对治理失灵负责。元治理要求正式权威 和市场机制的运动范围必须尽可能服从参与式治理的方 式，其目的是在最小化社会排斥的条件下，通过自反身 性以平衡效率、效能、民主责任。政府、市场、社会人 群或组织由于参与的身份和角度不同，必然会倾向于各 自的偏好，但是对于环境治理这一类复杂性问题，单一 的治理模式复杂性均不足以解决，需要各种治理模式相 互协调配合，政府有责任和义务通过正式权威的强制力 进行治理模式的选择和协调，可以说离开了政府，各种 治理模式的协调是不可能的。 为了减少治理复杂性问题所需的“必要多样性”造 成资源的浪费，政府要从复杂性程度由低到高选择治理 策略。 三种治理模式的协作并非简单叠加， 如果处理不当， 可能会使治理模式之间互相倾轧，产生 1+1 2，甚至 1+1 1 的情况。 综上所述， 通过现有治理理论与元治理之间的关系， 可以总结出元治理的三个新视角。首先，元治理强调层 级模式的权力在于批准、许可、指导经济和政治活动的 持久影响；第二，元治理关心的是权力和行动的自组织 形式的作用，以及如何实现政治和经济的目标和策略； 第三，对元治理的研究的注意力着重于自组织网络和层 级结构嵌入在一起的辩证互动，这个过程被杰索普称为 “协商决策”。 政府在元治理的各个方面起着主要作用并且越发重 要，其包含改变组织目标和方式、实行司法再规制、重 构市场、安排自组织的条件，以及最重要的设计共 振。作为元治理的主导，政府的主要职责是：为治理提 供基本规则；确保不同的治理机制和规制的兼容性；调 配部署相对垄断的组织情报和信息，形成认知期待；作 为治理产生出来的争端的 “上诉法庭” ；为了社会凝聚力， 通过加强较弱的势力来平衡权力差异；搭建不同策略环 境，修改个人和集体活动者的身份、策略能力及其对自 身利益的理解，以改变其偏好策略和战术对其自身的影 响；在治理失灵时承担政治责任。 上述职责，市场、社会都不足以承担，唯政府可以。 元治理者的新角色意味着网络、协商、降噪、积极和消 极协调都发生在“层级的影子”下，同时也蕴含着通过 不断的制度创新和组织创新维持环境改善与经济持续增 长具有极大的可能性。元治理探索了政府权力如何通过 治理结构重新进行表达和阐述，主张治理并不是对层级 的简单摧毁，而恰恰是将治理机制持久、稳固地镶嵌于 层级之中。 除此之外，只有政府这一治理主体同时存在于层级 治理、市场治理、网络治理之中，从这一角度上来说也 只有政府可以称为协调三种治理模式的主导。 “元治理” 的提出并没有降低国家或政府的重要性， 而是要求重新设计、重新想象、重新建构国家。国家或 政府要改变以往高高在上的姿态，与市场和社会建立起 一种合作伙伴关系。 根据这一理论，重新认识定位环境治理中的政府角 色，力求各种治理模式的最佳组合与协作，或可在一定 程度上帮助我们改善对复杂治理问题的认识和政策设计 导向。 三、元治理的文化维度与可移植性 元治理理论在西方发达国家有一定应用，或者说元 治理理论在这些国家的治理实践中得到一些验证。这种 治理理论对于我国也具有借鉴意义，特别是可以为我国 的环境治理提供新的视角。 （一）元治理的文化维度 治理风格也有其文化维度。治理是社会协调的一种 形式，治理模式反映了特定的一套共同的价值观和信仰 以及某种人际关系模式。 如果将一种文化定义为 “价值观、 态度、 信仰、 取向、 社会上人与人之间普遍的基本假设” 18， 并且将文化集合视为一组给定假设的动态模式 19，则三 40 成思危管理论坛 种治理模式就是文化的反映，或者是“生活方式”。他 们就像一组透镜， 通过其中一个只能看到现实的一部分。 Hofstede 通过对 IBM 跨国工作人员的问卷调查，提 出了现今被广泛接受的反映各国文化环境的 4 个维度 20： （1）权力距离。权力距离是用来表示人们对组织中 权力分配不平等情况的接受程度，通过权力距离这个维 度，可以判断权力在社会和组织中不平等分配的程度。 低权力距离意味着该社会权力的分配比较分散，更强调 地位和机会的平等。高权力距离意味着该社会权力分配 的集中程度较高，认为社会等级结构的存在很自然。 （2）不确定性规避。不确定性规避指的是一个社会 感受到的不确定性和模糊情景的威胁程度。通常可以从 对规则的诉求愿望、对具体指令的依赖、对计划的执行 程度方面进行考虑。不确定性规避的倾向影响着组织对 活动的结构化的需要程度，也就是影响到一个组织对待 风险的态度。在一个弱不确定性规避的组织中，较少强 调控制，工作条例和流程的规范化、标准化程度较低。 其成员有较高的自主性。在一个高不确定性规避的组织 中，组织更加趋向建立更多的工作条例、流程或规范以 应付不确定性，相应的管理是以工作和任务指向为主 , 管 理者的决策多为程序化决策， 不容忍偏离的观点和行为。 （3）个人主义与集体主义。个人主义与集体主义是 指社会中个人与群体关系。在这里，“个人主义”被用 来表示一种松散型的社会结构，重视个人文化倾向，强 调个体权利与自由，社会关系也是松散的网状；而“集 体主义”则用来表示一种紧密型的社会结构，重视职业 和酬劳，关注自尊，集体主义文化在个体与团体关系方 面带有一些灰色的倾向，尊重个人又强调成员之间的和 谐，赞赏个人情感服从团队整体利益。 （4）“男性化”（事业成功）与“女性化”（生活 质量）。这是一种运用比喻手法对社会文化环境进行的 分类，一般可以从对性别角色定位的传统和保守程度、 对坚决行为的获取财富的推崇程度、对人际关系和家庭 生活的重视程度方面进行考虑。 4+1、长期取向与短期取向的观察维度。Bond 通 过对亚洲儒家文化的研究提出了一种新的调查方法， Hofstede 在此基础上又补充了自己的学说，提出了一种 新的观察维度：长期取向与短期取向。长期取向的文化 更加关注未来，崇信节俭和毅力，对社会关系和等级关 系敏感，愿意为将来投资，执着坚持以达到目标，可以 接受缓慢的结果。在短期取向的文化里，价值观是倾向 于过去和现在的，尊重传统，关注社会责任的履行，当 期的利益是最重要的，更加重视对绩效的评估。 这样，Hofstede 的文化观测维度成了“4+1”，如果 将这些观测维度与治理模式联系起来，可以分析不同文 化类型与治理模式之间的关系，如表 1 所示。 表 1 国家文化与治理模式之间的联系 层级治理市场治理网络治理 权力距离高（权力是好的，特权，依赖）低（平等权利，多元主义，互相依赖） 不确定性规避高（法律多，低公民参与度）低（信任，高公民参与度） 个人主义 / 集体主义个人主义 （自由， 自治， 任务导向， 独立）集体主义（平等，关系导向，互相依赖） 男性化 / 女性化男性化（绩效，竞争，公平，认可）女性化（一致，平等，人际关系） 长期取向 / 短期取向短期（成就，精英政治，自由）长期（学习，终生的个人网络） 举例德国、法国英国、美国荷兰、大部分北欧国家 通过对实际的观察分析，可以发现，不同文化背景 的国家，其治理方式呈现不同的特点。德国、法国等国 家倾向于层级治理， 荷兰与北欧各国家偏好于网络治理， 英国、美国等经济方面采用盎格鲁撒克逊模式的国家更 加倾向于市场治理。 （二）文化维度与元治理 可以将三种治理模式的合作与倾轧视为一个三方博 弈模型。 （1）模型要素 复杂的治理问题：当出现复杂的治理问题时，传统 的单一治理模式无法有效解决问题，达到治理目的，需 要三种治理模式进行协调合作。 参与者：三种治理模式分别为层级治理、 市场治理、 网络治理。所在“动态博弈”中，博弈参与人的行动次 序是有先后的，后行动的参与人能够掌握先行动者的行 动信息，政府作为唯一参与进三种治理模式的治理者， 即为元治理者，其有根据元治理情况进行调整的责任和 义务，可以认为传统的政府治理模式（即层级治理）是 一个“斯塔克尔贝格领导者”（StackelbergLeader）。即 掌握博弈中其他参与者反应函数，且自身行为会对其他 参与者造成影响，并且基于对这种影响的考虑而做出使 其效用最大化行为的主导型参与者。此博弈过程中，层 41 成思危管理论坛 级治理基于并假设其利用“逆向归纳法”做出决策，即 从动态博弈的最后一步往回推，以求解动态博弈的均衡 结果，再根据市场和网络治理的情况制定元治理策略， 进行激励。 （2）博弈过程 本模型假设此博弈最终结果只能处于“成功” 或 者“ 失 灵” 两 种 状 态， 并 假 设 治 理 成 功 概 率 为 ）（）（）（ NMB III 其中 ）（ B I 、 ）（ M I 、 ）（ N I 分别是由层级、市场、网络的投入程度决定的三个概率 函数。从治理成功概率的定义形式可以看出，三种治理 模式的投入缺一不可，只要有一项投入为零，必然导致 治理的失灵。 本模型）（ B I假设其满足如下几条性质： （1）1I0 B ）（，即概率在 0,1 区间内； （2）0IB ）（ ，即随着投入的增加，由投入决 定的成功概率逐渐增大； （3）0IB）（，即损失永远是非负的； （2）0IL B ）（，即随着投入的增加，其对另外两 种治理模式的倾轧造成的损失也会增加； （3）0IL B ）（，即随着投入的增加，其表现出损 失的边际递增的性质。 ）（ M IL与）（ N IL 亦同。 ）（ B I、）（ M I、）（ N I 、）（ B IL、）（ M IL、 ）（ N IL 主要是根据不同国家的治理文化决定的，也一定程度受 到治理的具体情况影响，即同一国家不同的具体治理任 务中各参数也略有不同。 博弈流程图如图 3 所示。 （3）参与者决策 层级治理的期望收益用变量 B U表示，其计算过程如 表 2 所示。 表 2 层级治理的期望收益的概率分布 治理成功或 失灵概率 ）（）（）（ NMB III ）（）（）（ NMB III1 收益 ）（）（ NMBB IL IL PI）（）（ NMB IL IL I B U计算公式如下： ）（）（）（）（）（ ）（）（）（）（）（ ）（）（）（）（）（ NMBBNMB NMBNMB NMBBNMBB IL ILIPIII IL ILIIII1 IL ILPIIIIU = + = 市场治理的期望收益用变量 M U表示，其计算过程如 表 3 所示。 表 3 市场治理的期望收益的概率分布 治理成功或 失灵概率 ）（）（）（ NMB III）（）（）（ NMB III1 收益 ）（）（ NBMMM IL ILPI+）（）（ NBM IL ILI M U计算公式如下： ）（）（）（）（）（ ）（）（）（）（）（ ）（）（）（）（）（ NBMMMNMB NBMNMB NBMMMNMBM IL ILIPIII IL ILIIII1 IL ILPIIIIU += + += 网络治理的期