我国城市低收入群体住房保障政策研究.doc

LUO YANG NORMAL UNIVERSITY2014届本科毕业论文我国城市低收入群体住房保障政策研究院（系）名称政法与公共管理学院专业名称行政管理学生姓名刘晓笛学号120342017指导教师冯雪 硕士完成时间2014年5月1日我国城市低收入群体住房保障政策研究刘晓笛政法与公共管理学院 行政管理专业 学号：120342017 指导教师：冯雪硕士摘 要：住房是人们生活的基本物质条件，住房问题关系到人民的切身利益，也关系到社会的稳定和公平。随着我国住房改革的深入和近年来快速上涨的房价，城镇中低收入群体的住房保障问题日益突出。虽然近年来我国的住房政策已解决了部分低收入群体住房难的问题，但现有的政策仍存在缺陷。因此，对城市低收入群体住房保障政策的研究具有重要意义。通过对当前城市低收入群体住房保障政策的分析，结合相关理论，并借鉴国外的成功经验和措施，提出切实有效的建议。关键词：城市低收入群体；住房保障；住房政策低收入群体的住房问题，是涉及到民生的重大问题，也是从中央至地方普遍关注的问题。自我国住房制度改革特别是1998年实行的住房分配货币化以来，为了加快解决城市住房困难居民、尤其是城市低收入群体的住房问题，政府推行了一系列具有保障性质的住房政策。这些政策虽然很大程度上缓解了我国城市住房难的问题，但是由于执行过程监督不到位和现行政策的不完善等原因，使得执行的结果与目标有很大的偏差，其效果并不尽如人意。因此，我国政府所面临的重要任务之一就是加大力度解决城市低收入群体住房难的问题。今年两会上李克强总理又把住房问题作为了今年所需重点解决的工作之一，可见政府对改善城市低收入群体住房困难的决心。1、 城市低收入群体的界定低收入群体这一概念由来已久，在任何时期、任何地方都有出现。一个国家或地区无论多么富裕，都有一部分人处于收入相对较低的阶层。低收入群体是城市的重要组成部分，是社会稳定的基石，解决低收入群体的住房问题是政府亟待解决的问题。因此，如何界定城市中低收入群体也成为了一个重要的问题，下面就城市低收入群体的内涵和确定方法做一下探讨。（一）城市低收入群体的内涵现在对低收入群体的界定还没有一个公认的标准。在中国，按照收入水平通常可以将社会群体分为5个等级，每个等级人口数量占社会总人口数量的20%，这5个等级分别为:低收入阶层、中低收入阶层、中等收入阶层、中上收入阶层、高收入阶层。文章没有特别说明时，低收入群体是指那些收入阶层中收入最低的20%的阶层。1（二）城市低收入群体的界定方法根据以上等级划分，处于城市收入最低层的群体大体可认定是城市最低收入群体。国际上有四种确定最低收入线的方法，见表一。表一 国际上确定最低收入线方法名称确定方法市场菜篮法最古老、最传统的方法，以人们生活必需品最为最低收入线。恩格尔系数法食物支出占总消费的百分比称为恩格尔系数，当其系数越高时，则表明其生活水平越差。国际贫困标准常用一个家庭平均收入的50%或60%来作为一个家庭的贫困的标准。生活形态法从生活形态入手，以放弃的某种消费和需求以及收入为指标。资料来源：文林峰，城镇住房保障，2007。在我国，城市低收入群体的确定还没有统一的标准，但主要依据家庭人均月收入这一指标确定这类群体。由于各地区的经济发展水平不同，各地的标准也不一样。例如2010年河南省城市低收入群体是指人均月收入低于202元的家庭。哈尔滨则规定家庭成员人均月收入在246元305元之间，市区非农业户口的城市居民为低收入群体。因此最低标准难以准确统计，需要各地应定期调查，并根据调查情况作为划定的参考依据。同时要考虑到地方政府的承受能力，不能使其负担过重，住房保障的实施应控制在政府力所能及的范围内。22、 我国城市低收入群体住房保障政策70年代后期以来，随着经济体制的发展，住房制度在我国也已大大改变，旧的福利住房制度逐步崩溃，市场导向为主的住房制度逐步建立。粗略地说，新中国建立以来的住房体制先后经历了改革之前的福利住房分配、渐进性住房改革和住房货币化的三个阶段。“十一五”期间在中国逐渐形成于廉租住房、经济适用房和公共租赁住房为主要形式的住房保障体系，在全国解决了1140万户城市低收入住房困难的家庭。2011年“十二五”规划中明确提出建立一个商业住房和经济适用房并行的体系，由此保障性住房建设进入了具有里程碑意义的重要阶段。（1） 廉租房政策廉租房是我国住房保障体系中重要组成部分，这种具有保障性质的住房的实施对象是既无力购买商品房，又买不起经济适用房的城镇最低收入家庭，其社会保障的本质在于政府提供租金补贴、实物配租和租金减免三方面。自1999年国务院下发城镇廉租住房管理办法以来，经过十多年的发展和改进，取得了一定的成绩。据建设部统计数据显示，累计用于廉租房制度建设资金在2007年可达93.8亿元，2008年政府对廉租房的投资超过了前一年年底之前累计投资的总和，新开廉租房63万套，发放租赁补贴249万户；截至2009年4月底，开工建设的廉租房数量是2008年一季度的2.2倍，很多城市全面实现了对低保困难家庭租房保障的覆盖；2010年，中央加大了对贫困地区廉租房建设的资金投入，用于各地廉租房制度建设的资金投入达到330亿元。此外，中央代地方增发的国债也投入到廉租房建设和保障性安居工程建设中。3（2） 经济适用住房政策经济适用住房是我国针对城镇低收入群体最早提出的保障性住房政策。经济适用房的套型面积和销售价格都有一定的限制，面向城市低收入住房困难家庭供应的保障性住房。1991年，国务院发布关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知，提出要大力发展经济适用的商业房，解决无房户、困难住房户的住房问题，拉开了经济适用住房建设地序幕。此后，经济适用住房政策不断完善，并付诸实施。2007年，鉴于从经济适用住房管理中发现的问题，建设部、国家改革委员会等部门发布新经济适用住房管理办法，针对经济适用住房的优惠政策、准入和退出和监督等方面建立了更为详细的法规体系。至此，中国的经济适用住房政策体系基本建成。4由于2013年政府实行经济适用房、廉租房和公租房并轨制度，经济适用房逐步减少直至全部消失。（3） 公共租赁房政策公租房是公共租赁房的简称，是由政府来提供政策支持，限定住房面积和供应对象，租金一般比市场价格低的住房，针对城市低收入家庭。虽然经济适用房、廉租房政策的实施，解决了部分低收入群体的住房问题。但是，由于商品房价格持续不断地上涨，可供出租的小户型住房数量不足，大量外来务工人员的住房条件需要很大的改善，为此，我国实施了对公租房建设的研究和探索。2009年，温家宝在两会工作中提出“积极发展公共租赁住房”，公共租赁房首次出现在国家政策文件中。2010年，政府为了进一步完善住房供应体系，住建部、发改委等部门联合出台关于加快发展公共租赁住房的指导意见，为全面有效解决城镇低收入群体住房问题提供了政策支持。在我国开展公共租赁房建设最早的城市是厦门，此外深圳、广州等地也实施了公租房的建设，已积累了很多成功的经验。2011年，两会提出要重点发展公共租赁住房，加大资金投入进行公租房的建设。2012年中央又提出新增公共租赁住房230万套的目标。5同时，还要求各地方级政府也要积极地多渠道筹集资金，大幅度增加公租房建设。这体现了我国政府在今后大力发展公租房，切实为城镇低收入群体解决住房难的恒心和决心。公租房的申请对象一般不受户籍限制，更多的是体现临时性的保障，但是租金水平比廉租房要高，而且租赁期有明确的限制，最长不超过5年，满足的是过渡性保障。公租房政策相对于廉租房、经济适用房出台最晚，其建设与工作还处于初步阶段。公租房的出现可能在一定程度上抑制了房价不断攀升的局面，解决了一部分人买房难的问题。（四）“城中村”居民和产业集聚区住房保障城中村是城市化进行中尚未解决的农村或社区，这在我国是一件普遍可见的事情，如郑州市庙李、陈砦、沙门、刘庄等都是城中村的代表，这些城中村的建设给外来务工人员和大学生创造了有利条件。但是城中村的环境、住房面积和以及一些基础设施相对落后。另一个特殊的住房保障就是吸引企业落地本地区，建立产业集聚区，如富士康集团，这些企业不仅给当地居民带来了工作机会，而且这些企业大部分还对员工提供住宿，这在一定程度上解决了部分低收入群体的住房问题，这样的产业集聚区仍在发展中，甚至一些外资企业也加入其中，这无论对企业还是政府抑或是低收入群体都是一个双赢的决策。3、 我国城市低收入群体住房保障政策存在的问题近年来，我国政府在建立与完善住房保障政策上付出了巨大的努力，同时在保障住房建设上也下了很大力度，在实际中也解决了城市地区低收入群体住房困难的部分问题，但是在政策的制定，实施和监督过程中，还是存在一些不可避免的问题。（1） 保障对象界定模糊要确保保障政策真正作用于被保障人群，关键就是要准确识别被保障人群。我国的住房保障政策是以家庭作为一个保障对象，在廉租房、经济适用房等住房保障政策上都对申请人的身份证明、收入证明材料提出了明确的要求，并且又规定了一系列复杂的办理程序。理论上看，复杂的办理程序能够准确的识别被保障群体，但是实际操作中发现，不仅没有准确的识别被保障群体，还降低了行政的效率。由于缺乏完整的个人信息识别系统，对信息的确认只局限在很小的范围内，而且我国人口流动性比较大，同时伴随着公民收入的变化。因此，一部分不符合条件的申请人就有机可乘，伪造收入证明、资产情况等以骗取被保障的资格，最终导致住房保障政策无法真正的作用于应该被保障的对象上。（2） 保障房的数量供小于求大量务工人员迁徙至城市导致城镇住房的巨大需求。目前，我国大部分地区正处于城市化的快速发展时期，城市人口的剧增加大了住房的需求，再加上城市居民的消费正向舒适型转变，由此造成了住房的严重紧缺。由于资金不能及时全额到位，建设用地也未能有效的保证，这严重影响了保障性住房的建设进度，造成了保障性住房在总住房建设中比重较小。此外，许多新建成的保障性住房建筑面积超出了规定的上限。单个的房子住房面积大了之后，就必然会对保障性住房的总体数量造成影响。目前房地产市场中，中低价位的商品住房相对于高端价位住房比重较少，致使许多困难群体面临着既买不起房子又租不起房子的困境。还有一些不符合条件的群体通过不正当手段了挤占了原本就不宽裕的保障资源，导致了真正的低收入群体的住房不能得到保障。（3） 保障性住房政策的监管不力，有失政策公平性初衷保障性住房许多有利条件和低廉的价格吸引了一部分较高收入群体，他们利用政策的漏洞进入保障范围。一些相关部门的官员利用职权之便与不法商狼狈为奸，大肆倒卖保障性住房，使得真正需要保障住房的低收入群体被排除在受益范围之外，扭曲了社会公平。各地政府在积极开发建设保障性住房时过分注重对保障性住房供应量的生产，而对其分配环节却有诸多忽视，导致保障性住房的实施效果与政策预期存在较大差距。造成这一问题的因素一是尽管各类保障房对其供应对象作了定性规定，但对符合保障资格的人群真正的收入、财产鉴定困难。二是保障房的退出通道不畅，对保障对象的动态管理较难。随着经济状况的改良，不再符合申请条件的家庭没有及时退出，使得排队入保的家庭未能及时进入保障行列，保障房的政策公平性初衷没能有效体现。（4） 金融体系不健全，资金来源匮乏目前的住房金融制度在我国尚不健全，金融、财税扶持不够完善，无法长期，有效和直接地支持不断增加的住房保障体系。虽然住房投资规模不断扩大，但与住宅投资总量相比保障房仍呈下降的趋势。我国目前的分税财政体制使地方政府的财政收入增长较缓慢，而保障性住房地建设需要地方政府投入大量的资金，因此导致地方政府财政负担过重，严重影响积极性。住房公积金作为住房保障体系的另一资金来源，利用率较低，使大量资金沉淀，无法充分发挥其功能。6（5） 审核、退出机制不健全被保障对象的确定应该以个人和家庭收入水平为标准。当前我国的个人和家庭的总收入信息统计还停留在初期，只能对潜在的收入进行汇总，但是针对那些“隐形收入”大多时候无能无力，让一些不符合标准者有机可乘，是政策的实施在一定程度上偏离了它的初衷。另外，个人收入并不是一成不变的，当个人和家庭的收入水平超出了被保障范围时，不再享受低收入群体相应的的政策，应该给予及时的调整并撤销。但是，目前为止我国的退出机制还没有初步形成，对符合标准的低收入群体得到保障之后的收入信息统计不到位，造成了后来符合标准的申请者不能得到应有的保障，无法使保障政策实现“良性循环”。4、 部分国家保障性住房政策的考察住房保障制度关系着人民的利益，也对国家有着举足轻重的作用。世界各国政府根据本国的经济发展、居民需求、国家实力等情况，采取了各种有参考价值的住房保障制度。各个国家住房保障制度的发展历史有着明显的不同，但这些国家和地区都在实践中摸索出了适合本国国情的住房保障制度。（1） 美国对低收入群体的住房政策1 完善的住房保障法体系帮助低收入家庭解决住房问题是美国住房保障体系的重点。美国从1930年开始就关注低收入群体的住房问题，先后出台住房法、住宅抵押贷款法、国民可承担住宅法等法案。美国政府还特别注重法律的不断完善，在不同的时期对一些法律条文进行修改或者提出新的法律，使住房政策时刻在法律的保护之下，具有权威性和有效性。美国这一特点在全球的住房保障政策中是最典型的。2 强大的金融和税收支持2010年美国纯粹用于保障性住房建设方面预算达395.35亿美元，再加上金融税收支持方面的支出，总共高达9363亿美元。1992年美国提出的“希望六号计划”，由联邦政府拨款建造高质量、高服务、配套设施齐全的社区住房，形成了由不同种族、不同收入组成的混合居住的新型社区。美国政府在成功实践了“希望六号计划”的基础上，又成功启动了“精选住宅区计划”，更加强调住房项目配套设施发展的可持续性。在“精选住宅区计划”下，政府鼓励非营利组织以及更多的地产开发商参与者来申请该项目，为撬动私人资本与公共住房的重建和复兴创造条件。7（2） 新加坡的低收入群体住房政策当前世界上解决住房问题较好的国家是新加坡，新加坡政府的行政干预和政府介入政策，是一种有效的住房保障制度，也颇具有新加坡的特色。新加坡政府提供组屋是一种重要的住房保障制度。与中国的经济适用房相比，新加坡的组屋保障的范围更大。比起我国现行的保障房制度，新加坡面对社会的低收入群体甚至对于夹心阶层来说实行的显然是一个更大更有力的保障，可以满足人们对住房的长期需求的。新加坡政府在建国初期就将解决住房问题作为政府的重要工作之一，成立了建屋发展局，推出了“居者有其屋”的组屋计划。该计划中政府提供国有土地和适当征用私有土地，银行和中央公积金局保证所需的资金。新加坡政府在组屋的实施计划中，形成了由建屋发展局负责组屋的规划和建设，中央公积金局和邮政储蓄银行等金融机构提供建设组屋资金的组屋供应体系。这些部门通力合作、相互配合，组成了新加坡完善的住房保障制度的形成。8（3） 日本的住房保障体系二战之后，日本政府为了防止本地、房租价格的高涨，颁布了房租管制令，对出租房屋的价格进行限定。二外战前出台的“租房租地法”虽然在一定程度上减轻了租房者经济负担，但该法规定如果租赁者在出租期满后想要更改原来的合同，房主不得拒绝，导致了房主不轻易出租住房，出租房源反而减少。1950年日本颁布了住房金融公库法，金融公库由政府出资，亏损由国家填补，主要针对难以从民间金融企业融资的个人与企业购买或建设用于自己居住的住房提供优惠贷款，极大地支撑了中等收入家庭的住房建设，只是进入90年代后住房金融公库的利率优势开始消失。1951年日本制定并颁布公营住房法，规定由中央政府向地方政府提供财政补助，用于修建出租房，出租对象开始为所有阶层，后来规定只向处于收入阶层最低的25%的国民提供。一旦该国民收入提高不在这个范围内就要搬出，同时还要根据住房情况适当提高房租，但对于住房特困者、收入低的老人家庭、残疾人家庭等给予特别照顾。1955年日本制定颁布了日本住房公团法，由国家出资成立日本住房公团，在住房严重不足的大城市及其周边修建公寓式的住房，面向大城市工薪阶层供给住房租赁、商品房、住房土地，公团由中央政府和地方政府全额出资，公团建设后的住房出让给土地所有者，出租住房业务由土地所有者完成。1999年日本政府将住房公团与宅地开发公团合并的住房整备公团更名为都市基盘整备公团，也就是现在的都市再生机构。9上述国家虽然政治、文化、经济背景有很大的不同，但对解决低收入群体住房这一问题都进行了很大的改革和完善，找出了符合自己国家国情的住房保障政策，缓解了低收入群体的住房压力，推动了经济的发展和地区的稳定。同时这对于完善我国低收入群体住房保障政策有重要的启示意义。5、 完善我国城市低收入群体住房保障政策的措施城市低收入群体作为我国居民的重要组成部分，解决他们的居住问题是确保国家安定和谐快速发展的必要举措。虽然我国现行的住房保障政策取得了相当的成效，在构建和谐社会中发挥了巨大的作用，但政策并不是完美的，存在着很多问题，针对这些问题从保障对象、供应渠道以及法律法规和监督机制、进入退出机制出来提出一些建议。（1） 明确政策对象范围一方面，住房保障政策对象确定的准确度是保障房政策制定和实施的基础条件。各地政府应该根据本地区的经济发展水平，综合考虑城市最低工资标准、最低生活保障和人均收入水平，并要结合现代化的电子信息技术建立和完善个人收入申报机制，对个人的收入和保障标准进行合理的划分，确定好不同阶层收入的分界线，以及廉租房、经济适用房和公租房的保障分界线，确保三者政策对象之间合理的衔接，避免夹心层的出现。另一方面，大部分城市保障的主要对象是当地户口的居民。近几年城市中外来务工人员大量增加，为城市的发展提供了不可或缺的力量，应当打破户口限制根据实际情况把符合标准的人群纳入保障范围。另外保障对象也应该充分考虑毕业后在本地工作的非本地生源的大学生，大学生作为一个特殊的群体，收入水平处于一个尴尬的夹心层阶层，造成了大多数大学生长期处于“蜗居”状态，降低工作热情，因此应该给予特殊保护，纳入低收入群体保障范围。（2） 多元化供房渠道目前房价居高不下的一个重要原因就是我国单一的住房供应体系。在这种单一的住房供应体系下，开发商垄断了房产开发权和购地权。这种条件下，开发商从中获取的利润远远高于房屋营销成本价。政府可以允许并鼓励公民集资合作购地建房，这样就可以使房屋的价格降低一大部分，如果政府再给予一定的优惠政策，那样房价将会更进一步的降低。这样就可以有效的抑制房价的上涨，使房地产市场理性化，减少市场泡沫。开放住房供应渠道，实现供应体系的多元化，是解决当前被歪曲的房地产市场和满足不同阶层收入群体住房需求的可行之路。在节约用地的前提下，政府允许公民集资合作建房，并且在符合城市的总体规划，这样就会对房地产开发商构成竞争，从而降低房产行业的高额利润，有利于稳固我国的房价，真正实现低收入群体有房可住。（3） 建立保障住房体系的法律法规，加大对实施政策的监督力度1 加快保障体系法律法规建设进程住房保障制度想要发挥更大的作用，必须要有法律支持。目前我国出台的廉租住房管理办法和经济适用住房管理办法只是法规文件，至今还未有专门性的住房政策法律法规来支持保障房政策。因此，我国应尽快的出台相应的法律法规，为保障性住房提供合理有效的法律支持。这样才能对违法违规的行为作出相应的惩罚，保证住房市场持续、稳定的发展。2 建立专门的法定机构住房保障政策是一项长期性的、综合性的工作，是政府实现管理和服务职能的具体表现，因此，必须要有一个专门的机构来实施。大部分国家都有法定的住房保障的专门机构，服务于特定的收入群体。我国可以借鉴国外的一些经验，建立隶属于政府部门管理的住房保障机构，比如住房保障中心。专门对目前分散的住房建设、规划和金融等资源进行整合，协调各个部门、企业以及购房者等多方面的利益，制定出合理的保障政策。同时，这些专门的机构必须接受政府的指导、审计以及民众的监督。3 加大政策实施的监督力度要加强政府内部的监督力度。政府作为低收入群体住房工作的责任主体，应该加强对保障性住房建设的监督，避免土地浪费；加强对保障性住房价格的监督，以防地产开发商哄抬价格；加强对保障性住房建设质量的监督，确保居民居住安全；加强对工作人员的监督，对在工作中玩忽职守、滥用职权的人员，根据情节严重程度给予法律处分。要加强社会舆论、公民的外部监督。通过各种大众传媒媒介对保障性住房建设、分配过程给予跟踪报道，形成强大的舆论氛围，及时曝光存在的不合理问题，督促相关部门尽快解决问题。同时公民也应积极主动的参与进来特别是城市中的低收入群体，监督保障性住房实施的状况，揭发其中的违法行为，维护自己的切身利益。（4） 建立以政府为主的融资机制资金短缺也是当前保障性住房建设工作中的一大突出问题，显然仅靠政府的力量是远远不够的。经济适应房虽然利润比商品房低，但是可以通过销售收回投入资金，但是廉租房和公租房则就不同了，通过房租回收成本期限太长，既薄利又回收本金缓慢的工程，市场化的开发商很少进行投资。因此，应抓紧建立政府优惠扶持政策。首先，可以通过土地优惠、减免税费以及贷款低利率的手段，引导社会资金对保障性住房工程进行建设，减轻政府的财政压力，同时政府要对建设工程进行指导、审计，确保保障性住房建设保持可持续运作。其次，发挥住房公积金的作用，使住房公积金成为调节住房消费行为的经济手段，对于利用住房公积金贷款的低收入困难职工，可以优先购买或者租赁。（5） 规范保障性住房的进入、退出机制进入机制要对申请者的资格按照被保障对象的相关政策和要求进行严格的审查，建立城市居民住房管理信息系统，对申请人的家庭收入水平、家庭人口进行统一的录入方式，并将结果进行公示，有异议者可以提出复查的要求。退出机制就是要低收入者放弃已有的资助或者补贴。对现有的享有的保障性住房的低收入家庭的收入水平和人口结构进行动态的更新，当他们的家庭经济条件发生变化超出了保障范围时，政府应该通过支持或者资助的措施，鼓励他们退出现在居住的保障性的住房进入商品房市场。城市低收入群体的住房问题是当代社会普遍关注的热点问题，如何解决他们的住房问题也是当前政府工作的重中之重。各地政府应根据当地的实际情况，把以人为本、努力改善低收入群体住房条件作为宗旨，制定出与本地区相适应的并且是低收入群体所接受的政策。文章在分析了现有的政策取得的成果基础上，从不同角度说明了仍存在的问题，针对这些问题提出了自己的意见。当然这对于当前严峻的住房问题来是捉襟见肘，因为对于建立城市低收入群体住房保障体系这一巨大的工程而言，需要多方面的理论与实践。参考文献：1孙炳耀.城镇低收入人群住房福利研究总体思路DB/OL.中国社会网./pub/shxw/xstl/xstl6/t20040921_2790.htm,2004-11-5.2曹旭.城市低收入群体住房保障政策研究以兰州市为例D.兰州:兰州大学,2011.3雷蕾.完善我国城镇住房保障制度的对策研究D.成都:电子科技大学,2012.4成志刚,曹平.我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状、问题及对策J.湘潭大学学报,2011(11).5许青学.我国保障性住房政策执行问题研究基于府际关系视角的分析D.南京:南京大学，2013.6叶文渊.试论完善住房公积金制度的对策J.财经界,2012(7)7张筱青.郑州市低收入群体住房政策研究D.郑州:郑州大学,2012.8杨敏锐.新加坡住房保障制度研究及其对中国的启示J.现代商贸工业,2012(4).9赵光瑞.日本公共住房政策及其对中国的启示以高速增长时期的住房政策为中心D.南京:南京财经大学,2011.Chinas Urban Housing Security Policy Studies Low-income GroupsLiu Xiao-diCollege of Politics Law and Public Administration Major of Public AdministrationNo.120342017 Tutor:Feng XueAbstract: Housing is a basic material conditions of peoples lives, housing problems related