我国农村公共物品提供方(模)式与创新.ppt

我国农村公共物品提供方（模）式与创新,文章结构,一、文献综述 二、我国农村公共物品提供：历史回顾 三、农村公共物品提供主体分析 四、我国农村公共物品提供模式及其创新 以农村水利基础设施为例 五、结论,一、文献综述,（一）概念界定 我国，学术界对农村公共物品的研究始于上世纪九十年代中期（张军等，1996）。自2002年以来，此类文献出现较快增长，论文数量为：2001年6篇；2002年22篇；2003年33篇；2004年97篇。 至今，对农村公共物品的概念也没有形成统一，各种叫法如“公共产品”、“公共品”、“公共服务”、“公共商品”“公共消费品”等。本文将所有这些概念约化为“农村公共物品”，并以此考察农村公共物品提供的理论与实践。 农村公共物品是指由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排他性”和“非竞争性”的各类公共产品和公共服务。,（二）农村公共物品的分类 分类一： 从农村发展的现实情况和根据在消费过程中的不同性质看，可分为纯公共物品和准公共物品（混合）公共物品。 纯公共物品：农村基层政权、村组织的行政服务、农村综合发展规划、农业基础科研、生态环境建设和保护、抗灾救灾、农村扶贫开发等； 准公共物品（介于纯公共物品和私人公共物品之间）：农村科技、文化、供电、供水等。,（三）农村公共物品的分类 分类二： 按公共物品对农村社会、经济所起的作用来划分，农村公共物品应为分可持续类公共物品、农村经济发展类公共物品和农村社会基础设施类（雷晓康等，2003）。 表1：农村公共物品的分类,（四）研究主题 农村公共物品供给体制变迁； 农村公共物品与农民负担； 农村公共物品与农村税费改革； 农村公共物品与基层政权职能。,农村公共物品供给体制变迁 家庭承包制的实施极大地促进了农村私人产品的供给，却带来了农村公共产品供给的问题，因为家庭承包制缺乏对农村公共产品供给的激励（郭熙保，1995）。 对家庭承包制实施以来中国农村所出现的公共物品供给制度的诱致性制度变迁现象进行了总结，认为成本、政府介入、市场规模、需方支付能力、供方资产状况等影响诱致性制度变迁（林万龙，2001）。 农村公共物品供给制度首先由政府供给型向政府主导型变迁，而当经济和社会有了一定的发展，私人供给模式和民间供给模式就应运而生。公共物品供给制度的这种变迁方式是由需求诱导下制度变迁的供给因素所决定的（张军，1997）。,农村公共物品与农民负担 非均衡的城乡公共物品供给制度加重了农民的负担，农村公共物品制度外供给也加重了农民的负担（陶勇，2001） 。 部分公共物品的提供损害了农民利益。如强制农民更换产品品种，向农民提供种子、化肥时，以次充好（蒋满霖，2003 ）。,农村公共物品与农村税费改革 虽然人民公社解体以后，相应设立了乡级财政，但乡级财政的支出范围十分有限，乡范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业，均属制度外公共产品，正是这种制度延续以及其自上而下的决策程序，为农民负担的加重提供了制度根源。因此必须进行农村税费制度的改革（叶兴庆，1997）。 农村税费改革之后，农村公共物品又面临新问题。农民负担虽在一定程度上得以减轻，但由于相关配套改革措施未能跟进，国家通过转移支付给县乡财政的支持难以弥补因税费改革造成的财政缺口，导致原本就已供应不足的农村公共物品在改革后暴露出更尖锐的问题（邹江涛 ，2004；李琴等，2004）。,农村公共物品与基层政权职能 学者认为，农村税费改革的最终目的是要建立地方公共财政体制。就乡镇而言，要合理确定乡镇财政职能，给予农村与事权相对应的财权；创新上级对乡镇的财政转移支付制度（李彬，2004）。,（五）研究方法（定性为主，定量为辅） 张晓波等人以村级单位的数据，采用定量分析方法分析了农村基层治理（村级治理）方式对公共物品提供的影响。研究结果表明，在税费改革之前（张晓波等，2003）： 实行选举的村用于公共物品提供的支出要多于没有实行选举的村； 村干部倾向于通过从企业寻找资源以增加财务总收入和总支出； 为了提高公共物品提供的效率，村民参与、政府机构之间相互制衡必须双管齐下。,李秉龙等人通过引入热力学中对系统状态不确定分析的熵值算法，定量地找出贫困地区各类农村公共物品供给受基层财政赤字影响的差异，揭示中国贫困地区县乡财政不平衡状态对农村公共物品供给水平和规模的影响（李秉龙等，2003）。针对贫困地区： 减轻财政运行风险对农村公共支出结构的影响； 需要树立公共物品供给均衡化的发展战略； 向上、向下及向外拓宽公共物品建设的投融资渠道。,二、我国农村公共物品提供：历史回顾,（一）人民公社时期的分级供给（19581983年） 这一时期，制度外筹资供给公社社区公共品在整个农村公共品供给种占又重要的地位，公共物品提供呈现一下特点： 国家供给的农村公共物品体现了极强的政府意志； 行政性决策与供给普遍，行政动员性明显，受政治利益影响较大； 由于缺乏合理分工的供给分摊机制，缺少在不同层级政府、企业、社会团体和个人之间的合理分工，公社各层级几乎承担了农村社会从纯公共物品到准公共物品甚至到私人物品的供给。,（二）家庭承包制后的制度化 制度外筹集公共物品资金的方式仍然延续了下来，税费征收的方式直接取自于民而不是初次分配的直接扣除； 自上而下的公共物品供给体制没有改变，决策主体和供给主体依然是基层政府和村级组织； 基层政权的财权与事权出现张力，财政压力普遍，公共物品供给受资源的约束比较明显。,（三）分税制后的博弈 乡镇政府与村委会承担着大部分农村社区公共物品的供给； 农村公共物品制度外供给明显增加，制度外筹资力度加大，农民负担比较明显； 随着市场经济的发展，乡村政权统一供给的格局被打破。政府供给、社会参与及市场化运作的社区公共物品供给格局初路端倪。,（四）税费改革以后向制度内过渡 开始告别制度内和制度外并举提供公共物品的历史，强制性地进入了制度内供给的阶段； 转移支付的地位与重要性越来越明显，但自上而下的决策和供给机制并未改变； 制度上规定的供给主体缺乏有效提供公共物品的激励机制，非正式的供给主体的重要性不断增加。,三、农村公共物品提供主体分析,（一）政府 必要性 政府作用 收费困难 市场失灵,形式 中央政府提供农村纯公共物品； 地方政府提供农村准公共物品。,（二）私人企业 必要性 政府失灵 效率因素 科技进步 人的认识,方式 私人独立供给； 私人与政府联合供给（生产合同、联合经营、授权、政府补贴等）。,（三）第三部门 必要性 维护农民自身利益的需要； 对政府和市场双重失灵的回应； 满足人们对公共物品多样化的需求。,形式 农村行业协会（张晓山，2002） 农村合作组织 农村社区的自我供给（社区组织和个人自愿供给）（潘维，2003）,（四）国外农村公共物品提供的实践 A.政府的作用模式 韩国新村运动（19701981年） 目的：转变城乡二元经济结构 举措： 政府既提供电网、水利设施等“硬”公共产品，也提供技能培训、技术推广等“软”公共产品； 19701973年，韩国政府重点改善农村居民居住条件和公路、桥梁、水利、电力等基础设施；1974年以后，更多地集中于农村经营模式、农村流通市场、农村教育、农村社会保障等。 作用： 降低农民的生产成本（如运输成本）； 降低农村生产风险（如保护性财政补贴）,美国农业教育、科研和推广政策 目的：确保科技对农业进步的推动 举措： 完成农业教育、科研和推广政策体系（18621914年），由农学院、农业实验站和合作推广站三个系统组成 ，发展农业科学； 进来，还致力于改善作物、动物和人类的生存环境，包括空气、水和土壤资源免遭污染；加强利用城乡资源问题；从技术上支持发展中国家 。 作用： 政府政策在农业科技的发展和应用中起了主导作用； 为农业生产者带来了巨大的受益。,B.第三部门的实践 模式（郭晓鸣，2003）： 供销合作社 信贷合作社 加工合作社 机械设备合作社 生产合作社 其他合作社（科技服务、法律等）,作用 提供流通服务，促进农业生产； 信贷服务及大型农业生产机械； 技术服务，推动农业生产的技术进步。,四、我农村公共物品提供模式及其创新 以农村水利基础设施为例,（一）农民合作组织的困境 农村水利基础设施的现状： 国家逐渐从基层水利管理中退出； 水利工程单位由事业单位企业化管理转变为自收自支的企业单位； 水资源由公益品转为商品，水费征收由行政性收费转变为经营性收费。,案例：插秧为何盼大旱,2003年，湖北省荆门市沙洋县高阳镇国有新贺泵站在税费改革后改为股份合作制，根据贺雪峰教授的提议将泵站的管理权转让给灌区农民组成的管委会。 到了2004年，水费却收不上来。想要收齐钱，除非像去年那样再旱一次，不到旱到自己家的井或堰塘解决不了问题的时候，是不会轻易交钱的。尽管每个人都知道，用泵站的水灌溉最便宜。 农民的算盘是：如果今年雨水好，就不用抽水，交钱岂不是亏了吗?另外，去年有少数没交钱但搭了便车的，也有交了钱但最后没有抽上水的，有人心里不爽。对于“搭便车”的行径，制度上没有任何制约机制。而且，当地人对这种行为，以及偷水行为，都见怪不怪，连指责的人都很少。 作为替代，农民们开始自费打机井，包括新贺泵站管委会委员贺永新，而井水灌溉的成本是泵站灌溉的几倍。而且更重要的是，农民个个都清楚，井水灌溉根本抵御不了旱灾。但据观察，机井数量在快速增加。新贺村一位老人更是对记者斩钉截铁地说：“打井是趋势。”但是对贺集3组的村民贺家珍来说，她家只有三亩田，打井根本不合算。“我巴不得用泵站的水。”她说。 深达四五十米乃至100多米的机井在抽水季节共同作业，不可避免地造成了不到20米的吃水井干涸。有些地方甚至整个村庄都没有水喝，引发了当地新的矛盾。 对贺家珍来说，她的愿望能不能实现，还不得而知。,分析：两种误区 新贺泵站目前的迷茫处境蕴藏着两个令人警醒的逻辑： 一是，每个村民都最大限度地追求个人的理性，但结果是造成了整个村庄的无理性如果不能收齐水费，泵站就无法抽水。单个农户就必须付出更高的成本来抽水灌溉，且根本不能抵御大灾。田地少的农户如果不能协调从别人家里抽点水，就只能坐以待毙。 另一个逻辑则有可能带来灾难性的后果：随着越来越多的机井、堰塘和小型泵站民营化，农户就越不依赖大中型水利设施，而国家投资巨大的大中型水利设施也就面临着废弃不用。而一旦遇上大旱，可能所有各方都是输家。,（二）市场化是香饽饽吗？ 目前，全国几乎所有省(市、区)都出台了小型水利工程产权制度改革实施办法。民营水利模式被认为能带来三方共赢：政府省钱，老百姓受益，投资者赚钱。果真如此吗？ 市场化的弊端： 现在在全国不少地区，出现了水泵因为市场化运作水费太高而农民支付不起的现象，也有的人在承包了堰塘搞养殖后，在旱期为了保障自己的养殖而拒绝放水，结果给农户造成损失。,（三）水利基础设施提供的模式创新 公共选择理论有三种经典理论模型，即公地悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑，它们向人们展示的一个共同问题是： 任何时候，一个人只要不被排除在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为公共利益作贡献，而只会选择做一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，公共利益就没有保障。除非一个群体中人数相当少，或者存在着强制或其他特别手段，促使个人为公共利益行动，否则，理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现公共利益而采取行动（奥斯特罗姆，2000）。,为此，奥斯特罗姆通过对大量成功案例的研究，在国家理论和企业理论之外发展了一套自主治理的制度分析框架。套用自主治理的框架，水利基础设施安排也应具有多样性： “国家、市场、村庄”模式 “国家、村庄”模式 “市场、村庄”模式 “村庄”自主模式,“国家、市场、村庄”模式 这是一种理想型制度安排，其特点是形成一种国家、市场与村庄三者之间的互补结构。在这种制度安排中，由国家投资建设水利工程，然后委托工程管理单位进行管理与维护，工程管理单位按成本价向农户供水；国家通过各种方式将农民组织成一个个灌溉单位，由各个灌溉单位负责渠系的管理与维护。,“国家、村庄”模式 这是一种特殊制度安排，其特点是国家将村庄纳入到一体化的组织系统中，或者国家依托乡村组织将个体化的农户组织起来。 这种制度的前提是，离开具有强制力的乡村组织，农户无法低成本地享受到灌溉服务。国家的介入，除了物资补助外，更主要的是要为乡村组织提供组织框架、政策支持和权威资源，以解决如案例中农民的自组织困境。,“市场、村庄”模式 这种制度安排的特点是，企业化的水利工程管理单位面对的是一个组织化的村庄或自觉性较高的农户，它们之间可以顺利完成水资源的交易，或者乡村水利可以私人化，农户各自解决自己的灌溉问题。 前一方面的基础有两个：一是水利工程产权明晰，设施完善，能够低成本地排除“搭便车者”；二是水利工程管理单位能及时收取绝大部分水费。 后一方面的基础也有两个：一是自然条件许可，如农户的责任田相距不能太远；二是农户必须要有一定的经济基础和能耐，如打井需要投资数千元，有能力阻止别人使用自己堰塘里的水等。,“村庄”自主模式 这是一种内生的自主治理制度结构。其具体做法是，以村民小组或村为单位成立用水协会，由农户选举产生用水协会会长，由会长负责收取水费并组织农户灌溉。 但是根据奥斯特罗姆的观点，第一，规模不能太大；第二，小规模群体内部具有强大的向心力、道德感，及对个别违规农户的惩罚机制；第三，小规模群体内部，可以形成对未来的稳定预期，与此相关的就是村庄内部的流动性不应太高。,五、结论,本文的结论是：对农村公共物品提供方式的理论研究和实践检验均说明，在农村，不存在一种最佳的模式能高效地、及时地提供公共物品。正如奥斯特罗姆教授所言，（自主治理的）理论模型可能在特定的情况下是有效的，但是未必一定能够提供理想的政策选择方案。中国不同区域农村的经济发展水平、社会风貌和文化传统差别极大，农村公共物品本身也种类繁多，因此，不能迷信某一种理论和某一种制度，必须根据各地的情况，因地制宜，探索出符合中