国家环境资源管理体制.ppt

第十一章 国家环境资源管理体制,第一节 国家环境资源管理概述,一、国家环境资源管理的概念 是国家采用行政、经济、法律、科学技术、教育等多种手段，通过各级政府的环境保护机关以国家名义，行使对影响资源和环境的活动进行指挥、组织、规范、监督的职能，以合理开发利用自然资源，防治环境污染和破坏，维护生态平衡的活动。,二、国家环境资源管理的特点 （一）手段的特殊性 （二）利益的整体性 （三）管理的综合性 （四）管理的区域性 （五）管理的广泛性和民主性,第二节 国家环境资源管理体制,一、国家环境资源管理体制的概念 是指有关环境资源行政管理的组织结构、责权结构及其运行方式。,二、国外的环境资源管理体制 1、现有的行政部委兼负环境保护职责 2、在现有机构基础上设立协调机构 3、成立部级的负责环境资源保护的专门机构 4、具有更大权限的独立机构 5、几种机构同时并设,三、我国的环境资源管理体制 （一）我国环境资源管理体制的发展过程 经历了5次调整，形成了一个比较能适应环境管理需要的完整体系,1、建国后至20世纪70年代初 1971年，针对工业“三废”污染问题，国家计划委员会设立了“三废”利用领导小组。这是中国建立以后成立的第一个环境保护机构。,2、1973年全国环境保护会议的召开至1982年 1974年10月，国务院组建了由20多个部、委负责人参加的国务院环境保护领导小组，下设办公室。这样，中国就诞生了第一个专门的环境保护机构。,3、1982国家机构改革 1982年国家进行机构改革，撤消了国务院环境保护领导小组，将办公室并入城乡建设环境保护部，名为环境保护局（部内的司局级机构）,4、1983年第二次全国环境保护会议召开 1984年5月，根据国务院关于环境保护工作的决定成立了国务院环境保护委员会，在1984年底，将城乡建设环境保护部下属的环保局改为国家环保局，作为国务院环境保护委员会的办公机构。,5、1998年机构改革 将原林业部调整为国家林业局，成立了新的“国土资源部”，同时将原副部级的国家环境保护局升格为国家环境保护总局，撤销了国务院环境保护委员会。,（二）我国环境资源管理体制的特点 1、从横向的关系看，具有统一管理与各部门分工负责相结合的特点 2、从纵向的关系看，具有中央和地方分级管理相结合的特点 3、统管部门与分管部门执法地位平等的特点,案例分析,某擅自建设的村办小型化工厂，因其设备零部件选材不符合安全要求，维修人员在违章检修时，阀门断裂，大量有毒有害气体外泄，导致厂外下风向处15位居民出现中毒症状（其中7人住院治疗3天），120多亩农作物遭受不同程度损害，直接经济损失达2万多元。当地政府、劳动、环保部门共同调查后，劳动部门避,开环境部门先行以安全事故为由对该厂处以1万元罚款，该厂因事故重大，自知理亏，没有对此申请行政复议，也未提起行政诉讼。当时环境保护部门得知劳动部门处罚后，未再实施环境行政处罚。 问：本案事故是安全事故还是环境污染事故？劳动部门处罚是否正确？环保部门是否拥有处罚权？,三种意见,意见一，本案为安全事故，应由劳动部门处罚； 意见二，劳动部门可以基于安全事故处罚，环保部门也有权基于环境事故处罚； 意见三，劳动部门无权处理，应由环保部门单独处罚；,相关法律法规,行政处罚法第24条，“一事不再罚原则” 劳动法第57条，企业在生产经营过程中必须为劳动者提供安全的生产设备及劳动安全设施和用品，以防发生安全事故。 大气污染防治法第41条，可以“责令停止生产”、“可以并处罚款”,四、我国环境资源管理机构及其职责 根据环境保护法第7条规定，我国实施环境资源管理的行政部门，包括县级以上人民政府环境保护行政主管部门和15个依照有关法律的规定行使环境污染防治或者自然资源保护监督管理权的部门，具体包括：,1、国务院环境保护行政主管部门 2、县级以上人民政府环境保护行政主管部门 3、国家海洋行政主管部门 4、国家海事行政主管部门 5、港务监督行政主管部门 6、渔政渔港监督 7、军队环境保护部门,8、各级公安机关 9、各级交通部门的航政机关 10、铁道行政主管部门 11、民航管理部门 12、国土资源行政主管部门 13、矿产资源行政主管部门 14、林业行政主管部门,15、农业行政主管部门 16、水利行政主管部门 17、渔业行政主管部门 近些年颁布的固体废物污染环境防治法等法律法规中，规定了建设、卫生、海关、工商、经济贸易等行政主管部门，可依法对某些环境污染防治或者自然资源保护实施监督管理。,案例分析,长春中国第一汽车集团公司（中央直属）排放的污水，流经绿园区西新乡小开元村崔延元、杜臣等人所居住的二村，注入长春市绿园区西新乡的西新水库，第年蓄水期间，由于蓄水面积扩大，污水将崔、杜等181人居住地附近的耕地及饮用水污染。为此崔、杜等人多次上访。长春市环保局接到他们反映后，对污水,进行了监测化验，确认了污染源，组织人力修复了自来水设备，并与政府有关部门多次组织崔、杜等人及小开元村民委员会、中汽一公司、绿园区西新乡政府等就解决饮用水污染问题进行调解，因崔对协议有异议而未果。为此崔等181人于1998年4月以长春市环保局没有履行法定职责为由，向该市南关区法院提起,行政诉讼，要求判令长春市环保局履行行政职责。南关区法院在判决中认为中汽一公司系中央直属企业，环保局不具有对其作出限期治理决定的法定职责，对崔等人要求环保局履行对中汽一公司作出限期治理决定的法定职责的诉讼请求不予支持，同时判决责令该局在一个月内履行对181名村民与造成污染的企业,及西新乡之间环境赔偿责任和赔偿金额作出处理决定的法定职责。环保局不服，上诉于长春市中院，1999年6月，长春市中院作出终审判决：撤销长春市南关区法院（1998）南行初字第286号行政判决；驳回被上诉人崔延元等 181人的诉讼请求。 问：长春市环保局是否应承担不作为的行政责任？,相关法律法规,全国人大常委会法工委的解释： 因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属民事纠纷，对因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷所作的处理，当事人不服的，可以向人民法院提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护部门为被告提起行政诉讼。 环境保护法29条限期治理的规定。,案例分析,浙江省台州市在建项目在办理申报过程中，工商部门往往根据主观理解或表面现象来确定建设是否对环境造成影响，因此不少看似对环境无影响的建设项目就未经环保部门审批。19971998年，台州市在处罚造成环境污染事故的过程中，发现许多企业在报建时未经环境影响评价，未经环保部门审批，直到污染事故,发生时，环保部门才知道有这样一个项目，但这些污染企业却已取得了营业执照并且已生产了很长一段时间。 问：建设项目对环境的影响该由哪个部门确定？ 工商部门应承担什么样的责任？,相关法律法规,根据环境影响评价法规定： 各级人民政府的环保部门对建设项目的环境保护实施统一监督管理：负责设计任务书（可行性研究报告）和经济合同中有关环境保护内容的审查；负责环境影响报告的审批；负责建设施工的检查；负责环境保护设施的竣工验收等。,未经批准环境影响书的建设项目，工商行政管理部门不应办理营业执照。,第三节 国家环境资源管理权的行使,一、国家环境资源管理权的概念 （一）国家环境资源管理 是指环境行政执法主体依法对环境管理相对人采取的直接影响其具体权利义务的行为，或对相对人是否正当行使权利和履行义务的情况进行监督检查的行为。 环境资源管理的基本特征：,（1）环境资源管理主体是中央和地方各级人民政府及其环境管理部门； （2）环境资源管理的对象是具有环境义务或责任的相对人； （3）环境资源管理一般以执法主体的单方意思表示而成立。,（二）国家环境资源管理权 是指负有环境资源管理职能的环境保护源职能部门在具体环境资源监督管理活动中所享有的权力范围和依法可以采取的法定执法形式。 环境资源管理权具有以下一些特点：,（1）法定性。有法律的依据或授权； （2）行政性。即环境职能部门所拥有的环境行政执法权力； （3）特定性。环境资源管理权有特定的权力范围。,二、环境资源管理行为生效及效力,（一）环境资源管理行为的生效 环境资源管理权的具体行使是借助于环境保护职能部门的具体监督管理行为来实现的。 环境资源管理行为的生效要件：,主体资格合法。即环境资源管理主体必须是依法享有环境资源监督管理权的行政机关。 环境资源管理活动必须有合法的依据。 环境管理管理的相对人必须是负有环境保护义务的单位或个人，管理对象不可任意扩大。 环境资源管理行为必须符合法定程序，依法定程序和形式进行。,（二）环境资源管理行为的效力 凡符合环境资源管理生效要件的环境监督管理行为，即为有效的行为，具有以下效力： 确定力。非依法定事由和经法定程序不得变更； 约束力。行政执法机关必须予以维护和执行。相对人必须按照执法内容充分履行其义务。 执行力。当相对人不履行义务时，环境监督管理机关有依法申请强制执行的权利。,案例分析,浙江省仙居县劳武甲壳素厂（以下简称甲壳素厂）于1996年1月开始在未经环保部门审查批准的情况下，擅自在仙居县杨府乡三里溪原仙居食品公司城郊果牧场进行甲壳素项目的建设与生产，废水只进行简单中和、沉淀处理，超过国家污水排放标准的情况下，直接向厂内池塘排污，污染环境。县环保部门接到群众举报后，多次对该厂进行调查监测，并于1997年1月22日举行行政听证会，认定该厂未经审批，擅自进行甲壳素项目建设与生产，废水超标排放，违反了水污染防治法和建设项目环境保护,管理办法的有关规定，作出了责令该厂立即停产的行政处罚决定。甲壳素厂不服，向仙居县人民法院提起行政诉讼。仙居法院于1997年4月9日开庭审理此案，并作了维持县环保部门的处罚决定的判决。甲壳素厂又不服，向台州市中级法院提起上诉，市中院经过法庭调查与审理，于1997年6月18日作出驳回上诉，维持原判的终审行政判决。但仙居县劳武甲壳素厂无视法院终审判决，继续进行甲壳素生产，仙居县环境保护局于1997年9月19日与县法院一起，,对该厂进行强制封存生产设备，停止生产。 问： 1、县环保局的行政处罚决定是否合法有效？ 2、县环保局与县法院共同强制封存甲壳素厂的设备的行为是否合法？,（三）环境资源管理行为的撤销、废止、变更与终止 撤销。对已发生法律效力的环境监督管理行为，有权机关在发现其确属违法或者处理不当时可以宣布其无效。 废止。对已发生法律效力的环境监督管理行为，有权机关在发现其与新的环境法律规定相冲突或者不适应目前情况时可以宣布其废止。,变更。指有权机关依照法定权限与程序对环境监督管理行为的内容作出部分改动，使该部分的效力或者内容发生变化（撤销、废止或者作出新的决定） 终止。指环境监督管理行为因某种现实的出现而不再具有法律效力。如执行完毕、执行对象不存在、期限届满等。,案例分析,江苏省兴化市张郭镇双乐化工颜料公司（下称双乐公司）因1998年新上的铜钛菁项目在未建污染防治设施的情况下，擅自投入试生产，所排污染物中苯胺、氨氮、化学需氧量、总铜等严重超标，且有铬、铅、挥发酚排放，污染了东台市广山乡水域，渔业损失严重，影响了社会安定，并对东台市惟一的饮用水源构成威胁。江苏省环保局十分重视这一污,染事故，立即组成联合调查组深入调查取证，认定了双乐公司的违法事实。由于这一项目是泰州市环保局于1997年12月15日批准实施建设的，江苏省环保局专门发文建议泰州市环保局进行如下行政处罚（1）责令新上的铜酞菁项目立即停止生产，并按有关法律法规规定重新办理审批手续；（2）处以5万元罚款。,问： 1、双乐公司的排污行为是否合法？ 2、江苏省环保局的行政处罚建议是否合法？ 提示：可以依据淮河流域水污染防治条例进行思考。,三、环境资源管理权的行使形式,（一）环境行政监督检查 指环境监督检查主体对相对人遵守环境法律法规、履行环境行政监督管理行为所科以的义务的情况进行的监督检查。 几类形式：一般检查与特定检查；依职权的监督检查与依授权的监督检查；事前监督检查与事后监督检查等。,（二）环境行政许可 指环境管理主体根据管理相对人的申请，经审查依法赋予其从事某种环境法律所禁止的事项的权利和资格的行为。 环境行政许可证的种类有： 土地使用许可证；农药生产、销售、使用许可证；森林采伐许可证；海洋倾倒许可证；渔业养殖许可证；渔业捕捞许可证；采矿许可证；排污许可证；狩猎许可证。,（三）环境行政处罚 是指环境监督管理机关对违反环境法律、法规的相对人给予的一种惩戒或制裁。环境行政处罚的种类有：行政拘留与劳动教养。没收违法器具与非法所得。限制或者剥夺许可证。罚款、支付治理费、恢复原状、缴纳排污滞纳金、消除危害等义务承担。谴责与警诫。,（四）环境行政强制执行 指环境行政相对人不履行环境法律、法规所科以的义务时，环境监督管理主体以强制方式促使其履行的行为。 其方式包括：强制划拨和扣缴，运用于排污费缴纳与罚款给付。强行退还，适用于土地违法案件。强行拆除。强制履行。如责令停业、关闭吊销、扣压许可证等。交纳滞纳金；强行拘留。,案例分析,1994年8月，平顶山市李兴芳等295户居民以市金泰股份有限公司（下称金泰公司）在生产中排放粉尘、臭味，危害周围居民生活，市环保局没有履行法定职责为由，向市卫东区人民法院提起诉讼，请求法院判令被告市环保局履行法定职责。金泰公司1974年建厂并投产，以后3次对中石炉和磨革房进行技改，但污染问题始终没有得到有效根治，公司4个烟囱释,放大量烟尘、有害气体，厂区周围经常浓烟滚滚，下风向的行人不敢睁眼，气味使人窒息，使数十栋宿舍楼受到严重污染，一些居民出现头晕、恶心，尤其是少年儿童反应更为严重。由于烟囱排出大量烟尘、废气，住室内外天天飘落一层灰白色漂浮物，无法晾晒衣服与食物。1994年4月12日平顶山晚报作了报道之后，4月18日市环保局致函金泰公司，要求其清除废皮件，避免废皮件自,燃，同时要求该公司在6月30日前，建一座高于周围50米以内建筑物2类以上的烟囱，否则将对其予以处罚。在这期间金泰利公司未建烟囱，市环保局也未对其进行处罚，同时也未进行监测，只是以书面形式提出警告。一审法院经审理认为市环保局“没有完全履行法定职责”，限被告6个月之内履行法定职责。市环保局不服，上诉于市中级法院。1995年5月，,市中院判决认定市环保局“不履行法定职责”而致市环保局败诉。 问： 1、法院的判决是否合法？ 2、市环保局未履行哪些职责？,第四节 环境管理基本制度,一、环境影响评价制度 （一）环境影响评价制度的概念 是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。 （环境影响评价法第二条） 是贯彻“预防为主”原则重要法律制度。,（二）环境影响评价制度的由来 首创于美国1969年的国家环境政策法，该法把环境影响评价作为联邦政府在环境与资源管理中必须遵循的一项制度。 之后，这一制度为其他国家纷纷效仿和采用。如瑞典、澳大利亚、法国、新西兰、加拿大、日本等许多国家，都在自己国家的环境保护基本法或其他法律当中就环境影响评价制度作出了规定。,（三）我国环境影响评价制度的实践及其立法 2005年初，国家环保总局根据环境影响评价法授予的“一票否决”权，叫停了三十个大型工程项目，在中国刮起了一阵“环评风暴”。 2002年10月28日第九届全国人大常委会第三十次会议通过了中华人民共和国环境影响评价法(该法自2003年9月1日起施行)是对一项特殊的环境保护法律制度进行专门立法的一次创举。,（四）环境影响评价制度的适用范围,1、需要进行环境影响评价的规划 国务院有关部门、设区的市级以上地方政府及其有关部门组织编制： 土地利用的有关规划； 区域、流域、海域的建设、开发利用规划； 工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。,2、建设项目 国家根据建设项目对环境的影响程度，对它的环境影响评价实行分类管理： (1)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价； (2)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或专项评价； (3)对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。,（五）环境影响评价的内容 1、规划的环境影响评价 对规划实施后可能造成的环境影响做出分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。,2、建设项目的环境影响评价 建设项目概况； 建设项目周围环境状况； 建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估； 建设项目环境保护措施及其技术、经济论证； 建设项目对环境影响的经济损益分析； 对建设项目实施环境监测的建议； 环境影响评价的结论。,二、“三同时”制度 （一）“三同时”制度的概念和意义 1、“三同时”制度的概念 是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目，技术改造项目，自然开发项目以及可能对环境造成影响的工程建设，其中防治污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。 2、意义 是我国独创的一项环境法律制度，是实现预防为主原则的一条重要途径。,（二）“三同时”制度的基本内容 1、基本对象 为一切有可能对环境造成影响的工程建设项目与自然开发项目。 2、监督管理分工权限 （1）各级人民政府的环境保护行政主管部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理： （2）建设项目的主管部门： （3）建设单位：,3、建设项目单位初步设计中环境保护篇章的内容 4、施工中的注意事项 5、环境设施竣工验收 6、违法责任 （1）（2）（3）（4）（5）（6）,三、环境许可证制度 （一）环境许可证制度的概念及意义 1、环境许可证制度的概念 是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。 我国环境许可制度始于1987年水污染领域的防治。,2、环境许可证制度的意义 （1）使环保行政主管部门的管理模式从直接管理逐渐向间接调控过渡 （2）采取灵活性较强的管理办法 （3）加强企业内部环境管理，也有利于保护相对人的合法环境权益,（二）有关环境许可制度的法律规定 1、海洋环境保护法规定 2、水污染防治法规定 3、固体废物污染防治法 4、噪声污染防治法,四、排污收费制度 （一）排污收费制度的概念和意义 1、排污收费制度的概念 是指国家以筹集治理污染资金为目的，按照污染物的种类、数量和浓度，依据法定的征收标准，对向环境排放污染物或者超过法定排放标准排放污染物的排污者征收费用的制度。,2、排污收费制度的意义 （1）促进企业加强环境管理 ，开展清洁生产 （2）扩大污染治理的资金渠道 （3）加强环境保护部门自身能力建设，促进环保事业的发展,（二）排污收费制度的法律规定 1、收费范围和标准的确定 （1）污水排污费 （2）废气排污费 （3）固体废物及危险废物排污费 （4）噪声超标排污费,五、环境事故报告处理制度 （一）环境事故报告处理制度的概念和意义 1、环境事故报告处理制度的概念 （1）什么是环境事故？ 是指由于违反环境保护法规的行为、以及意外因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因，致使环境受到污染，国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏，人体健康受到危害，社会经济与人民财产受到损失，造成不良社会影响的突发性事件。,（2）什么是环境事故报告处理制度？ 是指因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成环境污染与破坏事故单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染与破坏危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理的规定的总称。,2、环境事故报告制度的意义 （1）可以使环境保护监督管理部门和人民政府及时掌握污染与破坏事故情况，便于采取有效措施，防止事故的蔓延和扩大。 （2）可以使受到污染、破坏威胁的单位和居民提前采取防范措施，避免或减少对人体健康、生命安全的危害和经济损失。,3、排污费的收缴 （1）（2）（3）（4） 4、排污费的使用 重点污染源防治 区域性污染防治 污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用 国务院规定的其他污染防治项目,（三）环境事故报告制度的主要内容 1、事故报告 2、事故处理,六、限期治理制度 （一）限期治理的概念 是指对长期超标排放污染物、造成环境严重污染的排污者，以及对设立有特殊保护区域内超标排污的已有设施，经地方人民政府决定和环境保护主管部门监督，设定一定期限由排污者在该期限内实施完成治理任务，使污染物排放达到治理目标的一种强制性措施。,（二）限期治理的法律规定 我国调整限期治理制度的法律主要有环境保护法第18、29、39条以及其他单行污染防治法律。如： 环境保护法第39条规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。,（三）限期治理的基本内容 1、限期治理的对象