额尔古纳市土地利用总体规划（2019-2020）

额尔古纳市土地利用总体规划额尔古纳市土地利用总体规划 （2009-2020年）文本年）文本 额尔古纳市人民政府 二一七年十一月 目 录 目 录I 前 言.1 第一章 规划编制背景1 第一节 市域概况.1 第二节 土地利用现状分析.2 第二章 土地利用战略及规划目标6 第一节 土地利用战略分析.6 第二节 土地利用规划目标.7 第三章 优化土地利用结构和布局10 第一节 土地利用结构调整.10 第二节 土地利用空间布局优化.12 第四章 保护耕地与合理利用农用地17 第一节 落实耕地和基本农田保护任务.17 第二节 加强基本农田保护和建设.18 第三节 保质保量补充耕地.18 第四节 统筹安排林地、牧草地和其他农用地.19 第五章 节约集约利用建设用地20 第一节 统筹管理建设用地.20 第二节 优化城乡结构和布局.21 第三节 加强中心城区土地利用调控.24 第四节 建设用地空间管制.25 第五节 合理安排基础设施建设用地.27 第六章 土地生态建设与环境保护29 第一节 构建良好的土地生态格局.29 第二节 创建环境友好型土地利用模式.29 第三节 大力加强土地生态建设.30 第七章 土地整治安排31 第一节 土地综合整治目标和任务.31 第二节 土地整理复垦开发安排.32 第三节 土地综合整治保障措施.33 第八章 土地用途分区及空间管制34 第一节 土地用途分区及管制.34 第二节 乡镇土地利用调控.40 第九章 有机协调土地利用时序41 第一节 近期规划用地.41 第二节 中远期规划用地.42 第十章 规划实施与保障43 第一节 加强规划对土地利用的宏观调控.43 第二节 健全规划实施的行政管理制度.44 第三节 落实规划实施的经济手段.45 第四节 加强规划实施的基础保障.45 第五节 加强公众参与制度和规划舆论宣传.45 附 录47 附表1额尔古纳市2008年土地利用规划基数表 47 附表2额尔古纳市土地利用主要调控指标表 48 附表3额尔古纳市土地利用结构调整表 49 附表4额尔古纳市土地用途分区面积表 50 附表5额尔古纳市耕地保有量变化情况表 50 附表6额尔古纳市各镇办2020年规划控制指标表（调整后） 51 附表7额尔古纳市重点建设项目表 52 附表8额尔古纳市2008年分乡镇土地利用规划基数表 60 前 言 额尔古纳市土地利用总体规划（2009- 2020年）于2010年编制完成，经内蒙古自治区人民政府批准实施。 该规划实施以来，在切实保护耕地，促进地区经济社会发展及生态环 境保护方面发挥了重要作用。但随着我市经济社会的快速发展，原规 划已经不能适应新的经济社会形势，需要进行规划调整完善。 为深入贯彻科学发展观，落实十分珍惜、合理利用土地和切实保 护耕地的基本国策，更好地统筹额尔古纳市土地资源开发、利用和保 护，促进国民经济又好又快发展，根据中华人民共和国土地管理法 、全国土地利用总体规划纲要（2006- 2020年）、内蒙古自治区土地利用总体规划（2006- 2020年）及呼伦贝尔市土地利用总体规划（2006- 2020年），对全市土地进行了统筹安排，编制了额尔古纳市土地 利用总体规划（2009-2020年）（以下简称规划）。 规划主要阐明规划期内额尔古纳市土地利用战略，明确土地 利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地 资源。规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土 地宏观调控、土地用途管制和城乡规划等各类用地控制的重要依据。 本次规划调整完善范围涵盖了额尔古纳市行政辖区内的全部土地 ，期限是2009- 2020年，2008年为基期，2014年为调整完善年，规划目标年为2020年 。 本次规划在不突破新下达的各项指标的原则下，对额尔古纳市土 地利用总体规划进行调整完善。 第一章第一章 规划编制背景规划编制背景 第一节第一节 市域概况市域概况 一、 区位条件 额尔古纳市位于祖国北疆呼伦贝尔市西北部，大兴安岭北麓，额 尔古纳河右岸，地理位置为东经11907-12149，北纬5001- 5326，全市土地总面积2.90万平方公里，其南部与陈巴尔虎旗、牙克 石市接壤，东部与根河市接壤，东北部与黑龙江省漠河县毗邻，西部 、西北部沿额尔古纳河与俄罗斯相望，国境线长达667公里。 二、 自然条件 额尔古纳市地势大致呈北东高南西低，海拔高度600- 1400米，相对高差在200- 500米，北部山峰林立，为壮丽秀美的原始森林自然风光。 额尔古纳市水系发育，水资源丰富，除中俄界河额尔古纳河外， 较大河流有恩和哈达河、乌玛河、阿巴河、激流河、安格林河、莫尔 2 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 道嘎河、哈乌尔河、得耳布尔河、根河等，均汇入额尔古纳河。 额尔古纳市气候属亚寒带大陆性季风气候，本市具有独特的气候 特点，温度低、湿度大、春季干旱多风，夏季短促而温和，秋季温寒 骤变、冬季漫长寒冷。 额尔古纳市矿产资源丰富，全市矿产资源已发现7类19种（含亚 矿种）其数量占呼伦贝尔市发现矿产种类的29%。全市优势矿产有煤 和砂金，此外有铅锌矿、银、莹石和矿泉水等。 额尔古纳市草原、森林、湿地、水系、山地、高平原等地貌和生 物以及大气都具有多样性，是呼伦贝尔市及我国北方生态环境的重要 屏障。 三、 经济社会条件 额尔古纳市是内蒙古自治区纬度最高的旗市，也是蒙古族的发祥 地，被誉为“天之骄子”。市辖两镇、两乡、两个街道办事处。 2008年全市总人口85265人，其中非农业人口占91.25%，农业人 口占8.75%，总人口中汉族居多数，占75.6%，其他少数民族有蒙古族 、回族、俄罗斯族、满族、达斡尔族和鄂温克族等。 2008年以来，经济社会继续呈现快速发展态势，运行质量继续提 高，发展后劲明显增强，具备了又好又快发展的基础和条件，为今后 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 3 发展奠定了牢固基础。 规划期内，额尔古纳市经济社会发展的目标定位是建成东北乃至 全国的呼伦贝尔市生态民俗旅游首选目的地；后继能源发展基地；绿 色有机食品知名产地；绥满经济带对外开放桥头要道。 第二节第二节 土地利用现状分析土地利用现状分析 一、 土地利用现状 根据额尔古纳市规划基础数据，2008年全市土地总面积2895800.5 8公顷，其中农用地2753290.59公顷，占土地总面积的95.08%；建设用 地面积8881.32公顷，占土地总面积的0.31%；其他土地面积为133628. 67公顷，占土地总面积的4.61%。 （一）农用地 耕地：185127.80公顷，占农用地面积的6.72%。 林地：2161205.07公顷，占农用地面积的78.50%。 牧草地：401366.76公顷，占农用地面积的14.58%。 其他农用地：5590.96公顷，占农用地面积的0.20%。 （二）建设用地 城乡建设用地：7895.12公顷，占建设用地面积的88.90%。 其中：城镇工矿用地2950.34公顷，占建设用地面积的33.22% 4 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 交通水利用地：734.11公顷，占建设用地面积的8.26%。 其他建设用地：252.08公顷，占建设用地面积的2.84%。 （三）其他土地 水域：21661.20公顷，占其他土地总面积的16.21%。 自然保留地：111967.47公顷，占其他土地总面积的83.79%。 二、 土地利用特点 1. 1. 土地资源总量大类型多 全市土地资源总面积289.58万公顷，占呼伦贝尔市土地总面积的1 1.29%，居呼伦贝尔市第二位，土地资源总量大。2008年人均土地面 积33.96公顷，其中人均林地25.35公顷，人均牧草地4.78公顷，人均耕 地2.17公顷，远高于呼伦贝尔市和全自治区的人均水平。土地利用类 型除园地外，其他均有分布，利用类型多样，为全市的经济社会可持 续发展提供了雄厚的、多样的土地资源基础。 2. 2. 土地利用呈现显著的地带性分布特点 全市土地利用在空间上呈现北部原始林区、中南部农牧林复合区 、西部拉布大林-黑山头- 室韦口岸边贸界河观光旅游区三个板块的分布特点。以林牧为主，农 林牧相结合的结构特点突出。全市农用地占土地总面积的95.08%，土 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 5 地利用生态效益高，为城镇发展提供了绿色屏障，对生态环境的保护 与建设也十分有利。 3. 3. 土地资源质量总体上较高，多宜性特点明显 全市农用地等级较高，宜林、宜牧、宜农土地大量分布。从土地 利用结构上看，其他土地仅占土地总面积的4.61%，其开发利用的自 然条件也相对较好，具备耕地与建设用地开发利用的基本条件。地下 资源十分丰富（有煤炭、有色金属、贵金属等矿产资源），地上和地 下资源开发的互补性强。 4. 4. 土地利用结构和空间布局基本稳定 通过各族人民对土地利用方式与空间布局的长期探索，对土地资 源的开发与利用已经形成较好地利用当地的自然禀赋，主动适应经济 社会发展的特点，土地利用结构和空间布局基本稳定。 三、 土地利用存在的问题 1. 1. 经济总量低，土地产出率不高，土地利用结构不尽合理 2008年全市GDP19.1亿元，占呼伦贝尔市的4%左右，经济总量较 低。“三产”结构不尽合理，基础设施薄弱，土地利用效益偏低。20 08年全市地均GDP为659元/公顷，低于同期呼伦贝尔全市平均水平。2 008年交通用地占全市土地总面积的0.03%，城乡建设用地只占全市土 6 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 地总面积的0.27%，均低于呼伦贝尔全市及自治区平均水平，经济社 会发展相对滞后。 2. 2. 局部地区土地退化，生态环境呈恶化趋势，土地整治滞后 由于过去不合理的开垦、放牧、采伐等人为经济活动的影响，目 前已有局部地区发生耕地沙化、水土流失、草场退化等现象，生态环 境遭到不同程度的破坏。矿产资源开采与复垦脱节，土地整治滞后。 3. 3. 土地资源管理的复杂性 全市境内有一个大兴安岭森工企业与六个农垦企业，由于多重管 理现象的存在，这给土地资源统一管理与合理开发利用带来了一些难 度，亟待协调解决。在土地开发利用中违法违规用地与破坏浪费土地 资源现象还偶有发生。 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 7 第二章第二章 土地利用战略及规划目标土地利用战略及规划目标 第一节第一节 土地利用战略分析土地利用战略分析 根据当前土地供需中的突出矛盾和土地利用中存在的主要问题， 坚持从额尔古纳市土地利用现状、人口资源、经济社会发展阶段性特 征和各乡镇办的实际出发，以科学发展观指导土地管理，加强对全市 土地利用的统筹协调和整体控制，围绕全市经济社会规划目标的实现 ，严格落实额尔古纳市经济社会发展战略。 一、 继续加强生态环境保护与建设 因地制宜保护天然草原、天然林、湿地、水域及自然保护区，稳 步推进水土流失、草原退化治理工程，充分发挥各类农用地和其他土 地的生态功能，构建良好的土地生态环境，探索建立环境友好型土地 利用模式。 二、 科学保障建设用地的合理需求，大力推进节约集约用地 合理确定建设用地总规模，切实保障重点建设项目的合理用地需 求。从紧控制新增建设用地规模，合理安排基础设施建设用地；加强 建设用地空间管制，严格划定中心城区及其他具有重要功能乡镇办的 8 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 建设用地规模边界及扩展边界，防止无序扩张；优化城乡建设用地结 构和布局；盘活存量建设用地，合理改造利用其他土地，积极推进土 地整治。 三、 统筹安排农用地，加强基本农田的保护 统筹安排各类农用地规模和布局，完善农、牧、林用地的管理体 制。严格控制非农建设占用耕地，特别是基本农田，实现从单纯的数 量保护向数量、质量和生态全面管护的转变。 四、 以优化结构和布局为主线，统筹区域土地利用 根据全市经济社会发展总体战略，加强对各乡镇办土地利用方向 、结构和布局的调控和引导，按照市主体功能分区规划发展战略的要 求，实行差别化的区域土地利用政策，促进土地利用的区域协调，充 分发挥土地利用对主体功能区的保障作用。 五、 以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施 严格执行保护基本农田和节约集约用地的目标责任制，强化规划 的整体调控作用，落实差别化的土地利用政策，建立土地利用规划动 态监测体系，确保规划目标的实现，为适应社会主义市场经济体制和 政府职能转变的要求，积极探索体现地区特色的规划管理创新模式。 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 9 第二节第二节 土地利用规划目标土地利用规划目标 根据额尔古纳市全面建设小康社会的总体目标和经济、社会、生 态发展的战略要求，综合平衡各业各类用地需求及呼伦贝尔市土地 利用总体规划（2006- 2020年）下达的各项规划指标，最终确定全市规划期内的土地利用 目标。 表2-1额尔古纳市土地利用主要调控指标表 （单位：公顷、平方米） 指 标2008年 调整后规划目标（2009 -2020年） 耕地保有量185127.80 179968.29 基本农田保护面积147152.32 建设用地总规模8881.3210850.28 园地面积 林地面积2161205.07 2269693.11 牧草地面积401366.76130532.27 城乡建设用地规模7895.12 8309.18 城镇工矿用地规模2950.34 3179.88 交通水利及其他建设用地986.202541.10 新增建设用地总量2349.56 新增建设用地占农用地规模1366.12 新增建设用地占用耕地规模375.21 整理复垦开发补充耕地375.21 人均城镇工矿用地（平米/人）330.85 10 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 一、 基本农田数量不减少，质量有提高 2020年全市耕地保有量不低于179968.29公顷，基本农田保护面积 达到147152.32公顷，实现基本农田数量不减少，质量有提高，保护率 达到81.77%。2009- 2020年，全市新增建设占用耕地面积不高于375.21公顷。规划期内， 在稳定保持耕地保有量18万公顷的基础上，逐步改善农用地内部结构 ，增加林地牧草地面积及其他农用地比例。 二、 进一步保护和改善生态环境 充分发挥各类农用地的生态功能，加强基础性生态用地的保护， 退耕还林还草成果得到进一步巩固，水土流失、草原退化、矿山环境 整治取得明显进展，生态显著改善。到2020年，林地面积达到226969 3.11公顷，占土地总面积的78.38%，比2014年增加109459.9公顷；牧 草地面积达到130532.27公顷，占土地总面积的4.51%，规划期内，到2 020年新增建设占用农用地面积控制在1366.12公顷以内，占用耕地面 积控制在375.21公顷。 三、 保障建设项目用地的合理需求，节约集约用地 在控制新增建设用地总量的前提下，认真落实“保增长、扩内需 、调结构”方针和国家宏观调控政策措施，节约集约用地，保障国家 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 11 重点建设项目用地需求。到2020年，全市建设用地总规模不高于1085 0.28公顷，城乡建设用地总规模控制在8309.18公顷，城镇工矿用地总 量不不高于3179.88公顷，人均城镇工矿用地力争控制在330.85平方米/ 人，交通用地总量不高于2220.76公顷。 粗放低效建设用地得到充分利用，合理开发、改造、利用其他土 地，拓展建设用地空间。 四、 土地整治得到有序推进 规划期内，使耕地、农村居民点的土地整理全面、有序开展，矿 山生态环境的恶化状况得到全面控制，达到“绿色矿业”“生态矿业 ”的要求。水土流失综合治理程度达到80%以上。实现土地整治与生 态建设相结合，使土地利用率明显提高，促进土地资源的可持续利用 和全市经济、社会、生态的可持续发展。 12 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 第三章第三章 优化土地利用结构和布局优化土地利用结构和布局 按照实现经济社会又好又快发展的总体要求，结合区域发展战略 、城镇总体规划和生态市建设规划及各类产业发展规划，合理调整土 地利用结构，优化土地利用空间布局，实现土地资源的集约高效利用 ，生态环境得到有效保护，经济社会发展用地得到基本保障，促进经 济结构的优化和经济增长方式的根本转变。 规划期内，进一步优化调整土地利用结构。农用地面积增加，建 设用地得到有效控制，其他土地得到合理开发利用，城乡用地结构不 断优化。 土地利用结构和布局调整总的方向是：在保证2020年耕地保有量 18万公顷的基础上，增加林地与牧草地，节约集约利用建设用地，因 地制宜开发利用其他土地。构建与全市经济社会发展相适应的和谐生 态环境。 第一节第一节 土地利用结构调整土地利用结构调整 一、 农用地 规划到2020年，全市农用地面积达2581587.04公顷，占土地总面 积的89.15%。 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 13 1. 1. 耕地 规划到2020年，耕地保有量达到179968.29公顷，占农用地面积的 比例为6.21%，基本农田面积不低于147152.32公顷，保护率达到81.77 %以上。 2. 2. 林地 规划到2020年，林地面积达2269693.11公顷，占农用地面积的87. 92%。 3. 3. 牧草地 规划到2020年，牧草地面积达130532.27公顷，占农用地面积的5. 06%。 4. 4. 其他农用地 规划到2020年，面积达1393.37公顷，占农用地面积的0.05%。 二、 建设用地 规划到2020年，全市各类建设用地总面积控制在10850.28公顷， 占土地总面积的0.37%。 按照呼伦贝尔市下达的建设用地增量指标，结合额尔古纳市实际 用地状况，依据全市经济社会发展和城建、工业、矿产、交通、旅游 14 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 、口岸等相关行业发展规划，统筹协调、合理布局建设用地。 1. 1. 城乡建设用地 规划到2020年，面积达8309.18公顷，占建设用地总面积的76.58% ，其中城镇工矿用地为3179.88公顷，占建设用地总面积的29.31%。 2. 2. 交通水利及其他建设用地 规划到2020年，面积达2541.10公顷，占建设用地总面积的23.42% 。 三、 其他土地 规划到2020年，全市其他土地面积为303363.26公顷，占土地总面 积的10.48%。 第二节第二节 土地利用空间布局优化土地利用空间布局优化 一、 优化生态用地布局 根据额尔古纳市各种生态类型的功能特点、景观组合及土地利用 组合规律，生态用地保护和布局主要体现： 1、优化人类生产和生活区，提高生活质量。 2、巩固农业结构调整成果。推进矿山生态环境的恢复治理，及 时全面恢复新增工矿废弃地的生态环境，构建“绿色矿业”、“生态 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 15 矿业”。 3、保障湿地、自然保护区、森林公园的保护和管理用地，加强 各级各类保护区基础设施建设，并实行强制性保护，严禁任何有悖于 保护目的的各项土地利用活动。 二、 优化农用地布局 根据全市的地形、地貌、气候、资源禀赋等特征，莫尔道嘎镇为 大兴安岭兴安落叶松原始森林保护区；室韦俄罗斯民族乡及三河回族 乡北部为次生阔叶林营林区；中心城区、黑山头、室韦建立口岸出口 创汇蔬菜生产基地；拉布大林、三河、上库力、苏沁、恩和、室韦六 个农牧场为优质小麦及双低油菜生产基地、重点建设优质草业及畜牧 业生产和奶源生产基地；以三河回族乡为中心建立三河马、三河牛良 种繁育基地。 1. 1. 耕地和基本农田布局调整 耕地以六个农垦农牧场为主体适当调减，规划到2020年，耕地保 有量不低于179968.29公顷。规划基本农田保护面积达到147152.32公 顷，保护率达到81.77%，进一步加强基本农田保护。 2. 2. 林地布局调整 逐步增加林地面积，规划期内林地面积增加108488.04公顷，主要 16 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 是北部原始林区继续实施“天保”工程，加强迹地更新、荒山造林， 中南部林牧农复合区以六个农垦农牧场为主体，加强农田防护林建设 及荒山荒坡造林。 3. 3. 牧草地布局调整 规划期内保持现状牧草地面积不减少。规划到2020年，牧草地面 积不低于130532.27公顷。主要在中南部林牧农复合区以六个农垦农牧 场和小农场为主体严格实行以草定畜、草畜平衡制度，保证牧草地总 量不减少、质量不降低。合理有效的管理牧草地面积。 4. 4. 其他农用地布局调整 合理安排设施农用地，提高产出效益，结合农田整治，优化农村 道路、农田水利用地等其他农用地的结构与布局。 三、 优化建设用地布局 按照土地利用总体规划确定的建设用地指标，统筹存量与增量建 设用地的利用，保障重点地区、重点项目用地，按照“产业集聚、布 局集中、用地集约”的原则，推进工业项目向产业集聚区集中，自然 村屯向中心村镇集中，提高基础设施运行能力和效益，有效控制建设 用地规模。 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 17 1. 1. 城镇工矿用地 规划期内继续加强中心城区的人口聚集规模，大力推进基础设施 及环境建设；重点发展室韦、黑山头两个口岸型镇，建设发展口岸经 济，形成市域经济支持型镇；优化城镇用地内部结构，控制生产用地 ，保障生活用地，提高生态用地；加快旧镇区棚户区的改造，合理调 整城镇土地供给结构，优先保证基础设施、公共服务设施、经济适用 房和普通住宅建设用地，促进城镇和谐发展。 优化工矿用地结构和布局，加强工业用地调整，保障能源和矿产 资源开发用地，积极支持符合国家产业政策与地区资源环境条件相适 应的工业项目的发展。鼓励工矿用地向产业基地集中（中心城区、黑 山头、室韦、莫尔道嘎产业基地），矿产资源开发按矿产资源开发规 划要求重点安排在鼓励开采区和允许开采区。着力改变工矿用地布局 分散、粗放低效用地现状，促进工矿基地化和规模化发展。高污染及 危险性强的用地要避让居住、商业用地和基本农田保护区。额尔古纳 城镇工矿的规模与布局如表3-1所示。 18 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 表3-1 额尔古纳市城镇工矿用地规模与布局表 （单位：公顷） 行政区域 2014年 规模 2020年 规模 中心城镇 发展方向 工矿用地布 局重点区 额尔古纳市 3025.623179.88 拉、黑、室、莫四个产业 基地及煤矿基地 中心城区 1515.641557.54 南 产业基地 三河回族乡 414.99498.12 西南西山煤炭基地 莫尔道嘎 814.78882.65 西南产业基地 黑山头镇 280.21241.57 西黑山头口岸 2. 2. 农村居民点 加强农村宅基地管理，严格落实“一户一宅”制度，禁止超标准 占地建房，按新农村建设要求，做好村镇规划，优先利用村内空闲地 和其他土地，合理引导农牧民住宅相对集中建设，形成村镇聚集发展 的土地利用结构，形成符合现代农牧业及新农村发展要求的农村居民 点格局。重点保障农牧业生产和生活的必须用地，支持乡村基础设施 和文教、卫生、农贸等社会事业发展，构建宜居、高效、优美的人居 环境。 3. 3. 交通水利用地及其他建设用地 坚持“统筹规划、全面推进，突出重点、适度超前”的原则，加 强基础设施建设。规划期内，以铁路、公路及机场为重点，加快运输 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 19 通道建设，构建便捷通畅的交通运输网络，适应区域经济社会发展的 需要。 按照水资源可持续利用和节水型社会建设的要求，合理安排水利 设施用地，优先保障中心城区、莫尔道嘎、三河等堤防和山洪防治工 程，以改善农牧业生产和农牧区生活条件。 保障黑山头、室韦口岸通关基础设施建设用地，建设好口岸产业 基地，进一步改善口岸软环境，提升口岸综合能力。 推进中国优秀旅游城市创建工作，合理安排旅游基础设施建设用 地，拓展旅游业发展空间，提升旅游服务质量。 20 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 第四章第四章 保护耕地保护耕地与合理利用农用地与合理利用农用地 长期以来，经济发展与耕地锐减之间矛盾突出，额尔古纳市地处 重要生态功能区，经济社会蓬勃发展对农用地尤其是耕地的保护提出 了极为严峻的挑战。为此，一定要遵循“严格保护耕地特别是基本农 田，控制非农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量 并重”的原则，以基本农田数量不减少、质量有提高为目标来开展工 作。 规划到2020年，农用地规模增加到2581533.23公顷，占额尔古纳 市土地总面积比重达到89.15%，耕地面积达到179968.29公顷，占额尔 古纳市土地总面积的6.21%。 第一节第一节 落实耕地和基本农田保护任务落实耕地和基本农田保护任务 严格控制非农建设占用耕地。从促进节约集约用地入手，通过严控供 地政策、制定项目用地控制指标、细化市场准入条件等措施，提高征 地成本，从源头上减少非农建设对耕地的随意占用。加强对建设项目 选址的引导，各项建设应尽量不占或少占耕地。 严格控制耕地流失。根据全国土地利用总体规划纲要严格保护耕 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 21 地的原则，“规划期内严格禁止擅自实施生态退耕”，规划期内生态 退耕项目必须严格监管。 结合土地整治，加大补充耕地力度。通过农田水利、防护林网、土壤 培肥和水土流失综合治理等工程与生物措施，加强耕地抗灾能力建设 ，加大灾毁耕地修复和补充力度，将因灾毁减少的耕地数量降到最低 。必须依据数量质量并重的原则保质保量完成耕地补充义务。建设集 中连片的耕地保护区域，积极开展农田水利建设，增加有效灌溉面积 ，加大中低产田的改造力度，推广节水抗旱技术，提高耕地生产能力 。 严格落实基本农田保护制度。加强涉及占用基本农田的项目用地审查 ，严禁城镇村建设占用基本农田。符合法定单独选址条件的国家和省 重点建设项目因选址特殊，确需占用基本农田的，应在用地预审和审 查报批前，对选址方案、基本农田补划方案等进行论证和听证。禁止 占用基本农田进行绿色通道、绿化隔离带和防护林建设；禁止以农业 结构调整为名在基本农田内进行畜禽养殖及其它破坏耕作层的生产经 营活动；禁止临时工程用地和其他活动对基本农田耕作层造成永久性 破坏。 22 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 第二节第二节 加强基本农田保护和建设加强基本农田保护和建设 规划期内额尔古纳市基本农田面积不低于147152.32公顷。严格执 行呼伦贝尔市土地利用总体规划确定的保护任务，依据基本农田划定 的有关规定和标准，在规划期内合理调整划定基本农田，最大范围提 高基本农田的质量，加强基本农田内的田块、水利、防护林网和生产 道路建设，提高基本农田的粮食保障能力。 建立基本农田集中投入制度，加大市域内粮食主产区和基本农田 保护区的建设力度，建设高标准基本农田。大力开展平原、河谷、滩 地区耕地和基本农田整治。 第三节第三节 保质保量补充耕地保质保量补充耕地 认真落实建设占用补充耕地法人负责制，各类非农建设确需占用 耕地的，严格执行占用耕地补偿制度，建设单位必须补充数量、质量 相当的耕地，从数量和质量两方面严格考核耕地占补平衡落实情况， 加强对补充耕地等级的评定，确保补充耕地的质量。按照“占补平衡 ”的要求，严格落实补充耕地义务，确保额尔古纳市耕地保有量目标 的实现。 规划期间，积极争取国家项目和资金，在规划重点区域因地制宜 推进以土地整理和复垦为主要内容的土地整治工程，土地整治项目和 资金要向耕地、基本农田分布集中区和粮食主产区倾斜。到2020年， 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 23 通过土地整治补充耕地规模应不小于新增建设占用耕地规模。 第四节第四节 统筹安排林地、牧草地和其他农用地统筹安排林地、牧草地和其他农用地 推进林业用地空间布局调整，适度增加林地面积。规划至2020年 ，全市林地面积增加到2269693.11公顷，与2008年相比增加108488.04 公顷。严格保护现有林地，加强低效林地的改造，加快迹地更新及受 损林地的恢复和重建。充分利用宜林其他土地造林，扩大有林地面积 。 保护和合理利用草场资源，坚持用养结合，科学合理控制载畜量 。加强天然草原改良，培育、提高草地生产力。牧区在季节休牧期内 ，对草原严重退化、沙化和生态建设项目区实行禁牧，坚持草原畜牧 业可持续发展；半农半牧区以禁牧为主，大力发展人工种草；畜牧业 要积极推行健康养殖方式，实行舍饲圈养，适度发展规模养殖。支持 退化草场治理、围封转移、草地生态系统恢复重建等工程的实施。规 划至2020年，全市草地面积不低于130632.27公顷，比08年减少270834 .49公顷，与2014年牧草地现状基本维持平衡。 合理安排其他农用地，特别是规模化畜禽养殖用地，探索利用其 他土地，引导新建畜禽场，鼓励规模化畜禽养殖，创新利用其他土地 发展畜禽养殖的模式。 24 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 第五章第五章 节约集约利用建设用地节约集约利用建设用地 按照贯彻落实科学发展观的总体要求，严格控制建设用地规模， 集约利用城镇工矿用地，整合规范农村林区建设用地，优化建设用地 结构。 第一节第一节 统筹管理建设用地统筹管理建设用地 一、 严格控制建设用地总量 加强建设用地总量控制。按照供给引导需求的原则，合理扩展建 设用地规模，用好新增建设用地指标，提高建设用地集约利用水平。 规划到2020年，建设用地总规模控制在10850.28公顷以内。 二、 积极盘活城镇低效土地 加大对城镇低效土地的挖潜利用。各乡镇内现有工业用地的改扩 建要注重内涵挖潜，结合工业项目技术改造，整合零星的小规模用地 ，提高土地利用效率和节约集约水平，控制新增建设用地规模。优化 城镇内用地结构和布局，引导存量建设用地合理置换，提高城镇用地 的综合效益，积极拓展建设用地新空间。 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 25 三、 加强建设用地时序控制 加强建设用地时序管理，合理安排近远期用地。重点做好城镇和 农村林区居民点用地的近期规划，明确近期建设用地的规模和布局。 按照上级规划下达的城乡建设用地新增量指标开展土地管理工作，规 划期内城镇工矿用地规模严格控制在呼伦贝尔市规划下达的指标范围 内。 第二节第二节 优化城乡结构和布局优化城乡结构和布局 一、 坚持城乡用地总规模的控制与引导 在城乡用地总量不突破的前提下，优化城乡用地结构和布局，有 效控制城乡用地规模无序扩张，合理引导城乡建设用地投放数量和节 奏，促进城乡建设用地节约集约利用，提高土地资源配置和利用效率 。 按照整体优化原则，加强城乡用地的有效整合，合理安排各类城 乡用地，通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩等政策， 缓解经济发展过程中用地供需矛盾，引导城乡用地协调、健康、有序 和稳定发展；加快产业结构升级改造进程，完善传统森工体系，提高 土地利用经济效益和效率。 26 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 二、 促进城镇工矿用地理性增长与集约利用 1. 1. 引导城镇工矿用地合理增长 合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，防止城镇工矿用地规模 增长超过人口、产业集聚进程。从严从紧控制独立选址项目的数量和 用地规模，新增独立工矿用地尽量纳入城镇建设用地规划范围。严格 独立选址项目可行性论证和环境影响评价工作，协调独立工矿用地和 生态环境保护的关系，构建生态、生产、生活协调发展的土地利用新 秩序。 2. 2. 加强城镇用地区域调控，优化城镇用地结构和布局 加快培育“中心城市-中心镇- 一般镇”组成的三级城镇体系，坚持各级城镇统筹协调发展，合理安 排城镇用地结构、布局和开发时序，促进各镇办分工协作和优势互补 ，发挥区域土地利用的整体效益。 （1）优化调控中心城区用地 科学划定中心城区规模边界和扩展边界，强化中心城区土地利用 调控管理，优化调整城市内部用地结构和布局。规划实施过程中，规 模边界内建设用地总量不变，空间布局形态可以调整，但不能突破扩 展边界。 优先发展允许建设区，重点完善城市建设，优先保障市政基础设 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 27 施用地，合理规划产业用地，强化城市中心极化效应；合理开发有条 件建设区，在不突破中心城区规划的控制指标前提下，预留未来城市 发展弹性空间，严格按照规划科学布局新增建设用地。 （2）合理引导中心镇用地 依托额尔古纳丰富的林木、矿产资源，逐步发展能源重化工业、 木材深加工业、绿色食品加工业、生态旅游业等功能突出的新型城镇 。因地制宜地开发森林资源，重点保护林区生态环境，优先布设重要 基础设施用地，有计划引导林区人口和其他生产要素向中心镇集聚， 以集中开发、集中布局、集中生产为原则，指导中心镇建设用地布局 ，保障中心镇建设用地的合理、有序供给。 （3）适度安排一般镇用地 根据自然条件和资源禀赋状况，在保护生态环境的前提下，合理 发展农林牧业及特色林产品加工、绿色食品加工业。注重节约集约用 地，紧凑发展，承接部分农村林区转移的人口，适度增加基础设施用 地，合理引导一般建制镇建设。 3. 3. 产业集聚区用地整合和节约集约利用 （1）优化独立工矿用地结构和布局 根据产业发展战略和产业布局，编制配套相关产业用地规划。优 先保障社会、经济和生态三者综合效益好、符合地区发展定位和资源 28 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 环境条件可接纳的产业用地，严格控制限制类产业用地。合理推进零 星独立工矿用地向城镇、园区集中，整顿清理不符合产业政策和发展 定位、布局相对零散，利用较为粗放的工矿用地。大力加强废弃工矿 用地和临时用地的整理和生态修复，充分协调独立工矿用地和生态环 境保护的关系。 （2）整合产业集聚区（基地）用地 各产业集聚区（基地）用地纳入中心城区规划，中心镇及一般镇 的建设用地，必须统一规划，有序发展。合理规划产业用地，强化节 约集约用地理念，对新增项目逐步提高入园标准，对已有工业项目增 容改造，提高项目单位用地投资规模，并逐步引导其向集聚区、基地 集中。建立集聚区、基地土地节约集约利用标准体系，从土地利用状 况、土地利用效益、土地管理绩效等方面评估入园项目土地集约利用 程度，作为项目评估、引进、政策优惠的重要依据。同时制定经济、 财政、行政措施辅助，促进土地节约集约利用。 三、 推进农村居民点用地整理与集约利用 1. 1. 整合规范农村集镇建设用地 合理控制农村林区宅基地规模，促进农村集镇人口逐步向城市和 产业聚集区集中，支持棚户区改造，实施“空心村”宅基地调整改造 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 29 ，严格落实“一户一宅”制度，在尊重农民意愿的前提下，大力推进 农村居民点整理。 2. 2. 统筹农村集镇各项建设用地 切实搞好村镇土地利用规划和设计，优先保障农村集镇的基础公 共设施用地，积极引导农民住宅相对集中建设，形成适应当地农村集 镇生产生活要求的用地格局。支持农村饮水安全工程和农村教育、卫 生、医疗等服务设施建设，加大农村废弃地和空闲宅基地整治力度。 3. 3. 规范农村集镇宅基地管理 合理安排农村集镇宅基地，禁止超标准占地建房，分步解决已有 的超标用地问题。引导和规范农村空闲宅基地合理流转，农民新建住 宅应优先安排利用村内空闲和其他用地，村内有空闲地、原宅基地已 达标的，不再安排新增宅基地。 第三节第三节 加强中心城区土地利用调控加强中心城区土地利用调控 参考额尔古纳市城镇体系规划关于中心城区的发展定位，结合经 济社会发展需求，确定额尔古纳市中心城区用地规模和布局。 一、 中心城区发展格局 规划中心城区范围为拉布大林街道办事处、拉布大林农牧场场部 30 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 区、拉布大林煤矿矿区、产业基地区。按照城市总体规划综合考虑用 地条件，城市发展动力，城市布局合理性等因素，确定“北优、南拓 、西抑、东控”的城市发展方针。 北优 以市区为中心进一步加强基础设施建设，提高建筑容积率，增加绿地 ，改善城区用地结构。 南拓 以产业基地为中心，加强产业聚集，为规划期城区主要发展方向。 西抑 为保护市区西部自然保护区和风景旅游区，构建良好的生态环境，要 控制建设用地的发展。 东控 以拉布大林煤矿区为重点，严格控制工矿用地规模，按相关产业用地 标准供地，严禁擅自占用耕地，加强土地复垦力度。 规划期内中心城区建设逐步形成“一城三区”的空间结构，并完 善各组团空间发展格局，组团之间以湿地和绿地隔离。 二、 中心城区调控目标 2008年中心城区城镇工矿用地总规模1472.53公顷，人均城镇工矿 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 31 用地446.38平方米。规划到2020年，城镇工矿用地1557.54公顷，人均 城镇工矿用地控制在453.84平方米以下。 中心城区允许建设区面积2504.06公顷，有条件建设区面积541.05 公顷。 第四节第四节 建设用地空间管制建设用地空间管制 在兼顾用地规划弹性的前提下，为促进额尔古纳市经济社会可持 续发展，在本次规划中合理划定允许建设区、有条件建设区、限制建 设区和禁止建设区，并确定相应建设区的空间管制规则。 一、 允许建设区 规模边界范围内为允许建设区，包括现状建设用地和规划期内新 增建设用地，是未来城乡建设布局的首选区域，土地用途分区中的城 镇村建设用地区和独立工矿建设用地区属于允许建设区，主要集中在 中心城区，四个产业基地，两个口岸镇及上库力煤炭基地。规划期内 允许建设区面积为8306.29公顷。 其土地利用调控规则： 区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间。 区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量 32 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 与存量用地，促进土地节约集约利用。 规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形 态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。 允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资 源管理部门审查批准。 二、 有条件建设区 在规模边界之外划定规划期内城、镇、村或工矿建设可选择布局 的范围边界，以增强用地规划弹性。规模边界与扩展边界之间的区域 划归为有条件建设区，在不突破规划的控制指标前提下，区内可用作 弹性布局调整的新增建设用地和落实城乡增减挂钩指标。规划期内， 有条件建设区为2657.80公顷。 区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核 减允许建设区用地规模。 土地利用总体规划确定的农村土地整治规模已完成，经评估确认拆旧 建设用地复垦到位，存量建设用地达到集约用地要求的，区内土地可 安排新增城乡建设用地增减挂钩项目。 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 33 规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处 理，严格论证，报规划审批机关批准。 三、 禁止建设区 将自然保护区缓冲区、森林公园、矿山公园、列入自治区级以上 保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区、主要河流的蓄滞洪 区、地质灾害高危险地区等划入禁止建设区。规划期内禁止建设区为 271057.21公顷。 区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不 相符的各项建设。 除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。 四、 限制建设区 除允许建设区、有条件建设区和禁止建设区外，划为限制建设区 。土地用途分区中的基本农田保护区、一般农地区、林业用地区和牧 业用地区都属于限制建设区。规划期内，限制建设区为2613779.28公 顷。 34 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 区内土地主导用途为农业生产空间，是发展农业生产，开展土地整治 和基本农田建设的主要区域； 区内禁止城、镇、村建设，控制线型基础设施和独立建设项目用地。 第五节第五节 合理安排基础设施建设用地合理安排基础设施建设用地 优先保障森工、能源、电力、交通和水利等国家和地方重点建设 项目用地。规划到2020年，额尔古纳市交通水利及其他建设用地规模 达到2541.10公顷。 一、 交通运输用地 规划期内，加强铁路、公路等交通用地的整合和布局优化，逐步 完善对内对外交通体系，避免重复建设，提高交通用地集约利用水平 ，满足额尔古纳市经济社会发展对交通用地的需求。优先保障公路、 管道、现代物流等重点交通项目。 二、 能源项目用地 规划期内，矿产资源开发取得重大突破，启动能源重化工基地建 设，支持呼伦贝尔能源重化工时代的到来。优先保障的能源项目包括 煤矿开采、金属矿开采、矿产原料加工、能源发电、能源产业升级、 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 35 生物能源碳化、太阳能综合利用、光电、风电、呼伦贝尔电网建设等 等多种类型。 三、 风景旅游用地 规划期内，划定禁止建设区，合理规划发展旅游核心区，严格保 护风景名胜区内的景观和自然环境，优先保障旅游配套设施建设用地 。优先发展蒙古之源、蒙兀室韦民族文化园、额尔古纳市国家矿山公 园等项目，打造民族文化游、草原风光游、特色冬季游、冰雪游，形 成精品旅游线路，促进以旅游业为支柱的第三产业繁荣发展。 36 额尔古纳市土地利用总体规划（2009-2020年）文本 第六章第六章 土地生态建设与环境保护土地生态建设与环境保护 按照建设环境友好型社会和创建国家级生态城市的要求，依据优 先保护、积极治理、合理开发、集约利用的原则，认真实施额尔古 纳生态市建设总体规划，统筹协调土地利用与生态环境建设，加大 生态保护与建设力度，构筑生态文明的土地利用格局，逐步提高生态 自我修复能力，改善生态环境质量，创建良好人居环境，促进经济社 会可持续发展。 第一节第一节 构建良好的土地