7《公共管理伦理与道德》教学指导纲要(讨论稿) (1)

全国公共管理硕士专业学位研究生核心课程教学指导纲要公共管理伦理与道德教学指导纲要负责人:中国人民大学教授 张康之课程基本信息：.课程名称： 公共管理伦理与道德 .英文名称： Public Ethics .课程编号： 教指委统一编号 .课程学分：2学分5.开设时间： 适用于MPA二年级第一学期学生 编写说明一、课程的性质“公共管理伦理与道德”是一门理论课程。该课程着重解决公共领域行动者的价值观问题，通过正确的价值观的培养去保证在公共领域中开展行动的人能够把握公共管理中的伦理关系，并根据伦理关系的客观要求去认识和理解人类文明传承中的道德规范和规定，自觉地用道德规范和规定指导和约束自己的行动。公共领域是在近代社会分化过程中形成的，公共领域中的行动者面对的是一个特殊的领域，它不同于私人领域，也不同于近代以前那种公共领域与私人领域尚未分化条件下的社会，因而，包括行政管理和社会管理等在内的公共管理有着自身的特殊性，有着特殊的伦理关系，这要求公共领域中的行动者遵循特殊的道德规范。也就是说，公共领域的特殊性决定了这一领域中的行动者所奉行的是公共管理价值，从公共利益出发去作出行为选择，同时，基于公共领域中特殊伦理关系去选择合乎公共利益和能够促进公共利益的行为。另一方面，虽然公共领域是在近代社会分化过程中形成的，但是人类文明传承在这个领域中必然会发挥着重要作用，这就要求公共领域中的行动者在开展行动的过程中遵守那些依然具有现实意义的道德规范。二、课程的地位对于MPA这一项旨在培养公共领域中合格行动者的教学计划而言，“公共管理伦理与道德”是一门不可或缺的重要课程。这门课程的基本宗旨在于让学员了解和掌握公共领域中的伦理关系，并根据伦理关系的客观要求自觉地接受道德规范的指导。公共管理是规范性较强的行动领域，有着严格的科学规范和法律规范，但是，由于公共利益具有抽象性，由于公共事务存在着诸多不可量化的因素，使公共领域中的行动者拥有较大的自主行为选择空间，可以说，公共领域中的每一个行动者都拥有程度不同的自由裁量权，尽管这些自由裁量权也在一定程度上得到了法律规范，如果缺乏道德规范的话，必然会引发与公共利益目标相背离的后果。为了保证MPA培养计划能够使学员得到素质的全面提升，有必要开设“公共管理伦理与道德”这门课程。三、课程的特色“公共管理伦理与道德”属于应用伦理学的范畴，是关于公共管理的道德哲学，在某种意义上，也应当看作是关于伦理学、政治学、公共管理学的交叉学科教学方案。MPA培养计划应当包含知识、方法和价值三个方面的内容，这是因为MPA培养计划所要造就的是直接参与到公共管理行动中去的人才。因而，学员需要了解甚至熟悉公共管理体系（包括制度、体制、运行机制、组织结构、规则等），这是知识方面的训练。同时，学员需要掌握驾驭公共管理体系的能力，这是方法方面的训练。这两个方面的知识和能力训练是分散在相关课程之中的。此外，学员还需要价值方面的训练，如果缺乏价值方面的指导，知识和方法方面的训练是无法在正确的方向上发挥作用的，甚至会产生知识与方法被被误用的问题，从而产生恶果。“公共管理伦理与道德”是一门专门对学员进行价值方面训练的课程，所要解决的是学员的价值观方面的问题。所以，是一门在MPA培养计划中有着特殊地位的课程。四、课程的作用“公共管理伦理与道德”这门课程着重于阐释公共管理者的职业与生活相统一的原理。在近代以来的职业化进程中，职业与生活的分离是我们必须面对的一个基本的社会现实，几乎每一个人都在公共领域或私人领域中从事某项职业活动，而生活则被排除在职业活动之外，特别是科学管理理念产生之后，人们在职业活动中被要求严格地排除生活意识的干扰。公共领域中的行动者所从事的也是职业活动，与其他职业一样，也被纳入到了法律规范和科学规范调整的范畴之中，存在着道德规范缺失的问题。长期以来，道德仅仅在日常生活领域中发挥作用，而在公共领域与私人领域的职业活动中，却很难见到道德规范在行动者的行为选择中发挥其应有的功能。事实上，在公共领域中，行动者肩负着社会公平正义；实现的责任，如果行动者的行为选择得不到道德规范的话，是很难保证行动者的这些责任得到真正实现的。“公共管理伦理与道德”这门课程所要解决的就是这一问题，它希望通过这门课程的学习，让学员了解道德在公共管理活动中的重要意义，进而自觉地将其在日常生活领域中习得的道德规范带入公共管理活动之中，从而担负起社会公平正义实现的责任。五、课程的目标通过“公共管理伦理与道德”这门课程的学习，应当达到如下目标：第一，让学员了解公共领域的特殊性。虽然公共管理也是一项职业活动，但是，在这一领域中从业与在私人领域中从业是不同的，担负着特殊的使命，因而有着特殊的要求。第二，让学员认识到时代特征。我们所处的时代与以往任何一个历史时期都不同，我们时代的基本特征是高度复杂性和高度不确定性，在这一条件下开展公共管理活动对人的自主性和自觉性要求更高，一切外在于人的规范在公共管理者的自主性和自觉性面前都无法发挥作用，必须依靠内在于公共管理者的道德规范。第三，让学员认识公共领域中的伦理关系。公共领域与其他社会领域中一样，也有着自身特殊的伦理关系，学员需要认识这种伦理关系，并在开展公共管理活动时基于伦理关系去做出道德行为选择。第四，让学员认识公共领域的性质以及公共管理的基本目标。公共管理中的价值是根源于公共领域的性质和公共管理的基本目标的，只有当学员把握了公共领域的性质和公共管理的基本目标后，才能够确立起正确的价值观，才能够基于正确的价值观去开展公共管理活动。第五，让学员掌握基本的道德规范，养成一种道德思维。人类文明中包含着丰富的道德遗产，其中，许多道德遗产是具有现代价值的，对于学员养成道德思维习惯是有帮助的。比如，中国传统文化中所倡导的“修身、齐家、治国、平天下”就是可以加以批判地继承的道德思维养成路径，在现代公共管理活动中，可以帮助学员去领悟“做人”与“做事”相统一的问题。六、课程概述“公共管理伦理与道德”课程从公共领域的特点出发，揭示这一领域中所存在的特殊的伦理关系，并基于这种伦理关系探讨公共管理者行为选择的道德规范。公共管理者所从事的是一种特殊的职业，有着特殊的职业伦理环境和道德规范，尽管社会一般性的伦理和道德规范在公共管理活动中也必须得到遵从，但是，公共管理职业的特殊性决定了这一职业的从业者需要首先同时遵从一些特殊的道德规范。在此意义上，可以把这门课程所探讨的内容归入应用伦理学的范畴。“公共管理伦理与道德”这门课程不仅要解决公共管理者“做人”与“做事”相统一的问题，也就是说，不仅要解决公共管理者行为选择的道德规范问题，而是要在伦理精神得到贯彻的意义上去探讨公共管理活动赖以展开的制度以及组织模式道德化的问题，即谋求公共管理者道德行为选择的制度和组织保障。因而，这门课程也把探讨一种新型的社会治理模式作为研究的重点，提出了建构服务型社会治理模式的构想，目的是要谋求制度、组织与公共管理者的行为的一致性。这门课程所提出的基本观点是：近代以来所拥有的管理型社会治理模式是通过组织结构和法律规范治理者的行为的，而在公共管理的名称下所重建的社会治理模式则需要在对组织结构加以调整和对法律规范加以改造的同时引入道德规范的维度，甚至是基于伦理精神重建社会治理模式。公共管理者既肩负着重建社会治理模式的使命，也拥有将自己的行为选择与贯彻了伦理精神的社会治理模式相适应的责任。因而，这门课程在探讨公共管理中的伦理关系和价值的同时，也在公共管理的职业责任、公共管理者的道德存在、德性、行为选择和人格等等方面提出原则性的意见和建议。七、课程建议使用教材张康之 著：公共管理伦理学（修订版），中国人民大学出版社，2009年。本教学纲要所列的是讲授老师需要重点讲授的内容，并不是教材的全部内容，讲授老师也可以在本教学纲要的基础上对纲要未列入的内容选择讲授，也可以要求学员阅读未列入内容。八、课程时间安排该课程以讲授为主，主讲老师可以根据每讲内容自主制作案例，通过案例去阐释每讲的理论原理。对一些基本的和重要的问题，主讲老师还可以安排课堂讨论。原则上，每一讲的讲授时间不应少于计划时数的80%，对于这门课程来说，案例教学和课堂讨论所发挥的只是辅助作用。第1讲 时代背景下的公共管理者一、本讲的意义和作用这一讲属于该门课程的导论，主要让学员了解公共管理的特殊性。其一，在历史的纵向维度中，公共管理是一种与以往的社会治理不同的全新的社会治理方式，公共管理活动是发生在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下的。以往的社会治理是发生在低度复杂性和低度不确定性条件下的，低度复杂性和低度不确定性条件下的社会治理可以拥有可预测的目标、可计划的实施方案、稳定的组织结构和规则系统，而在高度复杂性和高度不确定性条件下，公共管理者必须更多地求助于随机性的自主行为选择，而这种自主性的行为选择必须得到道德规范。其二，在横向的维度中，与私人领域中的管理活动相比，公共管理是发生在公共领域中的，公共领域中的一切行动的基本目标是公共利益，即实现公共利益和促进公共利益，然而，公共利益不同于私人利益，它在很大程度上是以一种抽象形态出现的，需要在公共领域中的行动者的认识和理解中得一清晰呈现，也就是说，虽然公共利益有着客观基础和客观形态，但是，离开了公共管理者对它的认识和理解，就无法显现出其现实形态，而公共管理者在何种程度上认识和理解了公共利益，取决于公共管理者的道德素养。所以，这一讲的主要目的是要让学员认识到在新的历史条件下和在公共领域中从事公共管理活动的过程中坚持道德行为选择的必要性，其更高要求是要让学员认识到培养道德思维的重要性。二、教学要求本讲的讲授要求老师掌握后工业化、全球化理论，揭示社会的高度复杂性和高度不确定性特征，指出风险社会以及危机事件频发条件下的公共管理特点以及对公共管理者的要求，分析公共管理者的行为选择与“规定动作”的不同，进而让学员认识到道德规范之于公共管理者自主行为选择的必要性。三、教学内容这一讲的教学内容主要包括三个方面：第一，高度复杂性和高度不确定性条件下的公共管理；第二，公共管理与私人领域中的管理比较；第三，公共管理者应当成为有道德的行动者。（一）高度复杂性和高度不确定性条件下的公共管理在人类社会发展史上，农业社会是一种较为简单的社会，这个社会的各个方面都具有较高的确定性，在近代工业化、城市化的过程中，造就出了一个具有复杂性和不确定性的社会。但是，总体看来，整个工业社会都还处在一种低度复杂性和低度不确定性状态中。然而，20世纪80年代以来，人类社会走上了后工业化的历程，逐渐呈现出了高度复杂性和高度不确定性的特征。公共管理就是发生在这种高度复杂性和高度不确定性条件下的新型的社会治理方式。高度复杂性和高度不确定性的现实表现是风险社会，具体说来，是以危机事件频发的形式展现在我们面前的。高度复杂性和高度不确定性条件下的公共管理对公共管理者提出了全新的要求，特别是公共管理者的自主行为选择迅速增长。全球化运动造就了文化多元化和社会构成多样化的社会，同时，利益诉求个性化色彩日益浓厚，这决定了工业社会治理框架下在公平正义实现变得越来越困难。公共管理必须在这种多元化、多样化和个性化的社会背景下坚守公共利益，努力促进公共利益的实现。（二）公共管理与私人领域中的管理比较近代社会走上了社会分化的进程，我们今天所面对的是一个得到了充分分化的社会现实，其中，公共领域与私人领域的分化是理解公共管理特殊性的基本坐标。公共管理是发生在公共领域中的，通过对公共利益的维护而对私人领域加以调整。在私人领域中，一切活动都是围绕着个人利益实现的目标展开的。个人利益是可以量化的，不仅个人的活动所获得的社会回报是可以量化的，而且以个人集合体形式出现的私人组织（公司、企业等），也可以在市场经济的条件下通过交换活动实现可量化的利益目标（如利润等）。在公共领域中的活动完全不同，特别是公共利益，是无法还原为具体的量化指标的，围绕公共利益的实现而开展的几乎所有活动，都表现出了公共管理者有着巨大的行为选择回旋空间。在这个具有弹性的回旋空间中，公共管理活动如果得不到道德规范的话，就会引发各种各样的消极结果，其中，腐败、权力寻租、以权谋私等在不触及法律底线的情况下就会大量的产生。这些问题一旦产生，就会激发出人的无限物欲，违法乱纪也就在所难免。（三）公共管理者应当成为有道德的行动者公共管理者是公共管理的主体，需要在高度复杂性和高度不确定性条件下开展公共管理活动，需要在社会多元化、多样化和利益诉求个性化的维护公共利益和促进公共利益实现，特别是担负着社会公平正义实现的责任。同时，公共领域不同于私人领域的特点又决定了公共管理者不能够仅仅满足于组织的规定和法律的规范，而是需要对自己提出更高的要求。其中，培养道德意识、养成道德思维习惯和自觉地接受道德规范就是公共管理者必备的基本素质。对于公共管理者来说，做到遵守组织的规定和接受法律规范还只是消极的行动者，只有当公共管理者拥有了基本的道德素质，才有可能成为积极行动者。公共管理与传统的社会治理不同的地方，也就在于公共管理目标的实现需要更多地倚重于积极的行动者。公共管理者应当加强道德修养，努力提高道德素质，以便成为公共领域中的积极行动者。在公共管理的制度建设中，应当开拓有利于积极行动者成长的空间。四、教学重点这一讲的教学重点主要包括两个方面：第一，描述我们时代的高度复杂性和高度不确定性特征，指出这种高度复杂性和高度不确定性条件下的公共管理与低度复杂性和低度不确定性条件下的公共管理间的不同，特别是应指出高度复杂性和高度不确定性条件下的公共管理需要得到公共管理者自主性的支持，而这种自主性则需要得到道德规范。第二，指出公共管理与私人领域中的管理不同，应扣紧公共利益的目标来阐释这种不同，从而让学员明白公共管理者接受道德规范的必要性。五、教学难点这一讲的教学难点是如何以说理的方式让学员接受“公共管理者应当成为有道德的行动者”。第一，要肯定公共管理者个人利益追求的合理性；第二，要指出公共管理者个人利益实现是从属于公共利益实现的，与公共利益的实现有着一致性；第三，阐释公共管理活动的职业特点以及职业目标的特殊性。六、思考题1、为什么说我们处在一个高度复杂性和高度不确定性的时代？2、试分析我们的时代中危机事件频发的原因，指出这种危机事件频发的状况对公共管理提出了什么样的新要求？3、公共管理者如何在高度复杂性和高度不确定性条件下开展公共管理活动？4、公共管理与私人部门中的管理有什么区别？公共管理对公共管理者有什么样的特殊要求？5、为什么说公共管理者应当成为公共领域中有道德的行动者，公共管理者的道德缺失将会产生什么样的结果？七、建议课时本讲建议课时：4课时。可以安排课后作业，就思考题中的某个问题进行深入思考，也可以安排课后讨论。第2讲 公共部门的道德规范与道德评价一、本讲的意义和作用这一讲着重阐述公共部门以及社会治理过程道德规范的必要性，分析社会治理过程中包含着的基本的规范类型，让学员认识到公共管理过程及其行为选择不仅要接受科学规范和法律规范，同时也要接受道德规范。在人类的社会生活中，存在着各种各样的社会规范，有些规范是有形的，是通过正式文本确立起来的；有些规范是无形的，是蕴含在一定的结构、体制和运行机制之中的；还有一些规范是在历史的发展中积淀而成的，一般说来，包含于一定的文化体系中，以价值观念的形式出现。总的说来，人的所有行为都必须接受一定的规范，超越规范和不接受规范的行为，基本上都是社会不容许的行为。人类文明实际上可以理解为社会规范的总和，人类社会的进步在一定程度上表现为社会规范的发展和更替。一些规范失去了作用和不再适用时，就会得到扬弃，而更多新的规范生成了，并被用来规范人的社会行为。总体看来，人类社会的发展呈现出规范累积的状态。这是因为，人的社会行为在形式上变得日益多样化，在内容上也越来越丰富，从而需要更多的社会规范来指导人的行为。一个新的社会生活领域的出现，一种新的社会行为模式的产生，都必然意味着新的社会规范的生成。如果规范的生成滞后于社会的发展的话，就会使社会陷入无序的状态，就会出现各种各样的混乱，破坏人的社会生活的和谐，使人处于一种不安全的状态。公共部门是规范性程度较高的领域，特别是在社会治理现代化的过程中，形成了严格的科学规范和法律规范，但是，长期以来存在着道德规范缺失的问题。对于公共管理而言，需要在完整地继承了近代以来科学规范和法律规范传统的基础上重建道德规范，也就是说，需要把公共管理建构成一个科学规范、法律规范与道德规范相统一的完整的社会治理体系。在某种意义上，公共管理与以往任何一种社会治理方式的区别就在于，它赋予道德规范以更高的地位，用道德规范统合科学规范和法律规范。在此基础上，公共部门中所发生的一切都需要接受道德评价，组织目标、公共政策以及公共管理者的行为，都应时时接受道德评价。在现实中，我们经常看到一些政策在科学性上是无可挑剔的，但是，如果进行道德评价的话，就会看到其存在着的严重问题，特别是在实施后果方面，可能会造成严重的不公平和非正义问题。再如，公共部门中的一些机构或组织目标本身就存在着经不起道德评价的问题，也许在机构或组织设立之初并不明显存在着明显的非道德问题，但是，在运行中却出现严重的挑战道德底线的问题。对于这类问题，如果进行道德评价的话，是可以避免的。以中国“城管”为例，在中国社会转型和城市化初期，设立城管营建城市秩序本是一个良好愿望，但是，这个组织的成立显然包含着清晰的科学理念和法治理念，但是，由于没有从道德的角度去对设立该组织进行前瞻性评价，从而使它在运行中演变为专门针对社会弱势群体进行压制和迫害的组织，甚至在执法的名义下屡屡犯罪。这说明在公共部门中广泛地开展道德评价是非常必要的。二、教学要求这一讲事实上包含两个方面的内容，其一，是理解道德规范的概念，进而阐释公共管理需要接受道德规范的原理；其二，是探讨公共部门中的道德评价问题。关于道德规范方面的内容，要求讲授老师深入理解“科学规范”、“法律规范”和“道德规范”的概念，对学员阐述这三种规范的不同和各自的适用性，同时，尽可能充分地阐释这三种规范的互补关系，以及在功能实现上的综合效应。在此基础上，讲授老师可以突出强调道德规范对于公共管理的意义。关于公共部门道德评价方面的内容，要求讲授老师结合实际阐释对组织目标、公共政策以及社会治理行为开展道德评价的意义。三、教学内容 这一讲主要包括四个方面的内容：第一，在人类文明的高度认识社会规范；第二，简述三种基本的社会规范，它们分别是科学规范、法律规范和道德规范，可以在人类社会的发展史上认识这三种规范的生成与演变；第三，分析社会治理过程中科学规范、法律规范和道德规范所发挥的功能以及适用性，分析近代以来社会治理中道德规范缺失的原因以及产生的后果，指出道德规范在社会治理过程中的重要意义；第四，阐述什么是道德评价以及在公共部门中开展道德评价的意义。（一）人类文明是社会规范的总和学术界关于“文明”的概念有着各种各样的理解，也作出了各种各样的定义，甚至用各种各样的标志性证据去证明文明的内涵。其实，人类文明在最为根本的意义上应归结为社会规范，是社会规范的不同决定了不同文明类型间的差异。社会规范是人类社会生活得以展开的基础，一切社会生活都有着相应的系统化的规范体系与之相伴随，社会生活是否健全、是否和谐，都是由其所拥有的社会规范所决定的。人类具体的社会生活都是发生在具体的领域中的，有着纷繁复杂的内容的形式，相应的，社会规范也是多种多样的。概括说来，人类的社会规范可以归结为科学规范、法律规范和道德规范三种类型。（二）科学规范、法律规范、道德规范科学规范主要存在于组织结构、组织体制和运行机制之中，只要组织的运行包含着效率目标，就必然有科学规范与之相伴随。比如，在现代工业生产中，生产线最为典型地反映出科学规范的功能。组织的专业部门划分、职位和岗位设置、层级关系等都体现出了科学规范。可以说，有组织的地方就有科学规范，组织间的不同虽然是由各种各样的因素引起的，但是，其中，最为重要的是科学规范程度的不同。当然，组织活动的内容决定了对科学规范的要求，但是，组织的分工协作水平是科学规范程度高低的决定因素。法律规范存在于集体行动的规则之中，是以成文的和不成文的规则体系的形式出现的，大到国家法律，小到多人共同行动的口头约定，都可以归入到法律规范的范畴中去。此种意义上的法律规范包括正式规则和非正式规则两个方面，但是，在社会生活以及一切集体行动中，只有那些与正式规则相一致的和能够相互补充的非正式规则才具有法律规范的效力，而那些与正式规则不一致甚至相冲突的非正式规则，则不具有法律规范的效力，事实上，是应当加以祛除的。法律规范因近代以来的社会法治化而得到彰显，是我们开展社会生活的基础性社会规范。道德规范主要存在于人的观念中，是人的观念中的那些能够引发有益于社会生活行为的价值内容，在广泛的意义上，道德规范也包括那些直接根源于人际关系中的“心约”。与科学规范和法律规范相比，道德规范可能有着更为悠久的历史源头，但是，人类社会早期的道德规范主要产生于人的血缘关系中，血缘关系可以看作是道德规范得以生成的原点。在人类社会的发展中，道德规范与血缘关系间的联系逐渐淡化，而其社会性色彩逐渐增强，在今天，道德规范已经成为主要的和基本的社会规范。道德规范具有广泛的适应性，人类社会生活的每一个领域都需要得到道德规范的支持。比如，在人的日常生活中，如果用幸福指数去加以评价的话，可能是在拒绝科学规范和法律规范的情况下才能营造幸福生活，但是，它必然是在道德规范替代了科学规范和法律规范的功能时才会出现的一种情况。公共领域是社会公平正义的领域，公共管理者担负着维护和促进公共利益实现的使命，因而，公共管理活动中应当更多的拥有道德规范。（三）公共管理对道德规范的渴求农业社会的治理过程较多地体现出了道德规范的特征，但是，它缺乏科学规范和法律规范，或者说，科学规范和法律规范在农业社会的治理过程中都极其微弱，几乎看不到科学规范和法律规范的作用。因而，在农业社会的治理过程中，道德规范由于缺乏客观保障，也不能够充分发挥作用，在很大程度上受到权力意志的支配和取舍。在现代化过程中生成的工业社会治理体系存在着道德规范缺失的问题。近代以来，社会治理表现出了对科学规范和法律规范的重视，因而，科学规范和法律规范都得到了充分发展。在这同时，道德规范则日益式微。从官僚制组织理论看，在对科学规范的建构中排斥了道德规范，当马克斯韦伯要求祛除价值“巫魅”时，实际上是表达了一种排斥道德规范的典型意见。同样，近代以来的社会治理的主旋律是法治化，以法治理必然表现出对法律规范的重视，这在某种意义上也同时反映出对道德规范功能的忽视。公共管理必须改变近代社会治理过程中道德规范缺失的现状，需要把道德规范引入到社会治理过程中来，通过制度安排、组织体制和运行机制的合理设计，为道德规范发挥作用提供必要的空间。道德规范的引入必将从根本上改变社会治理的性质，从而使社会治理真正成为主持社会公平正义的活动。在社会治理中引入道德规范需要解决道德规范与科学规范、法律规范的协调问题。道德规范的引入不是对科学规范、法律规范的排斥，而是应当使科学规范和法律规范的功能得到更大程度的发挥。（四）公共部门中的道德评价公共管理中是否拥有道德规范，需要引入道德评价为其提供保障。公共部门的一切都应当得到道德评价，不仅公共部门中的组织目标、公共政策以及行动者的行为需要得到道德评价，而且，公共部门的投入和产出等都需要得到道德评价。公共部门中的道德评价包含着极其广泛的内容，因领域的不同、公共事务性质的不同、活动内容的不同、行为方式的不同而不同。其中，最为基本的和主要的评价内容应当集中在组织（机构）的目标、公共政策及其影响、行动者的行为三个方面。在公共部门中引入道德评价是保证公共部门的性质不发生变异的根本途径。比如，公共部门中之所以会普遍存在着腐败的问题，是因为公共部门中的具体项目的目标、项目实施方案等都未经道德评价。由于道德评价的缺失，使项目执行者有了钻法律空子的空间，在利欲膨胀的情况下进而走上了违法的道路。公共部门应当建立完整的道德评价机制，应当有专业化的道德评价主体。在公共部门中引入道德评价是公共部门反腐防变的新思路，是一个值得研究和需要深入探讨的问题。四、教学重点这一讲的教学重点实际上涉及了两个既有联系又有所不同的主题，其一是关于道德规范方面的问题，其二是道德评价方面的问题。讲授老师应当把握这两个主题之间的关系，分析道德规范和道德评价之于公共管理的重要性，特别是对于公共部门的建设和改革具有什么样的启发意义。五、教学难点讲授老师在讲授这一讲时需要拥有创新思维，第一，努力挖掘道德规范的内涵；第二，努力探讨在公共部门开展道德评价的可行性。六、思考题1、为什么说文明是社会规范的总和？你有什么不同意见？2、你是否同意把社会规范综合概括为科学规范、法律规范和道德规范三种基本类型？3、试分析近代以来社会治理过程中道德规范缺失的原因。4、在公共管理中引入道德规范将会使社会治理发生哪些改变？5、在公共部门中引入道德评价能够解决哪些问题？能够想像的效果将是怎样的？七、讨论题2013年初，为了遏制住房价格迅速增长的势头，国务院出台了一份被称作为“国五条”的规范性文件，引发了全国大面积的离婚潮。结果，仅北京市执行了该项政策，而其他各省市自治区均暂缓执行该项政策。请从道德评价的角色谈谈你对该项政策的认识。八、建议课时本讲建议课时：4课时。可以安排半个课时的课堂讨论。第3讲 公共管理中的伦理关系一、本讲的意义和作用这一讲要解决的是公共管理道德规范的客观基础问题，也就是说，公共管理为什么需要得到道德规范，是因为公共管理作为社会生活中的一个重要领域（事实上是整个社会生活的调节领域）是包含着伦理关系的，在伦理关系的基础上是可以生成这个领域中的特殊的道德规范的，。而且，既然这一领域中存在着伦理关系，也就必须拥有与这种伦理关系相适应的道德规范。伦理关系普遍地存在于人类社会生活的每一个领域中，但是，在人类社会治理体系的历史发展过程中，并不总是包含着伦理关系。在农业社会的统治型社会治理模式中，起主导作用的是权力关系。在近代以来的管理型社会治理模式中，发挥作用的是权力关系与法律关系。只有在公共管理中，伦理关系才作为一种重要的治理关系出现在治理体系之中。公共管理伦理关系是公共管理制度设计和制度安排的客观基础。如果说公共管理所代表的是一种服务型社会治理模式的话，那么，它在何种程度上能够得到完善，主要取决于对公共管理伦理关系的认识，取决于基于公共管理伦理关系的特性所进行的制度安排。对于公共管理而言，需要把伦理关系放置在与权力关系、法律关系的互动体系中来加以认识，既要看到它们之间的联系又要看到它们之间的区别。二、教学要求这一讲应着重考察不同社会治理模式中权力关系、法律关系、伦理关系发挥作用的途径和特征，把握不同社会治理模式是如何在其所拥有的关系模式的基础上来进行制度设计和制度安排的，进而，基于公共管理的伦理关系去理解道德规范的意义，并提出道德制度以及在道德制度的框架下开展道德治理的构想。三、教学内容这一讲的教学内容应当围绕以下几个问题展开：第一，阐述人类社会中普遍存在着伦理关系，社会治理的领域中也必然存在着伦理关系，只不过近代以来的社会治理使这种伦理关系受到了忽视或扭曲；第二，社会治理领域中存在着三种基本的关系，它们分别是权力关系、法律关系和伦理关系；第三，近代以来的社会治理主要是基于权力关系和法律关系展开的，公共管理应当承担起在社会治理中恢复和重建伦理关系的任务；第四，分析公共管理伦理关系的特征以及在伦理关系的基础上开展公共管理活动的必要性。（一）伦理关系普遍存在于人的社会生活中在人类社会生活的每一上领域中，伦理关系都是一种客观的社会关系，而且是社会关系中的基本构成部分，与经济关系、生产关系、交往关系等一道构成了人类社会生活的基本内容，也是人的一切社会活动赖以展开的基础和前提。但是，这只是在一般性意义上的判断，在人类的社会生活中存在着诸多并不是建立在伦理关系基础上的行为，尽管这些行为也得到了某种形式的道德规范。比如，黑社会团伙可能拥有某些道德规范，但是，其中却不可能建立起伦理关系。工业社会的治理体系及其过程中有时也表现出接受道德的状况，却存在着伦理关系式微的问题。在人类社会中的一切社会关系中，伦理关系是最为古老而稳定的关系，它对于人类社会的群体生活来说，是最为基本的和重要的关系。伦理关系是人的社会关系的一种特殊形式，是在人们的社会联系中形成的。公共领域是一个特定的社会生活领域，也必然包含着伦理关系。社会治理需要根据伦理关系的客观要求去开展活动和进行制度以及行动方针的安排。也就是说，公共管理的一切活动都需要尊重伦理关系客观存在的现实。（二）公共管理中的三种基本关系：权力关系、法律关系、伦理关系公共领域中包含着三种最为基本的社会关系，它们分别是权力关系、法律关系和伦理关系。在农业社会中，权力关系最为发达，是贯穿于整个社会的基础性关系，它农业社会表现出明显的支配依附特征。在工业化的过程中，权力关系不断地收缩地盘，退居到了组织之中，其中，在社会治理的领域中，权力关系依然是最为基本的社会治理关系之一，在社会治理体系及其过程之外，不存在权力关系。比如，在人们之间平等的交往过程中，不存在权力关系。所以，权力关系存在于社会治理体系及其过程中，也存在于私人部门的组织结构和组织运行过程中。在工业化的过程中，随着法的精神逐渐取代了权力意志，在法的精神的基础上逐步建构起了法律关系，法律关系既是基本的社会治理关系，也是工业社会中的支配性社会关系，存在于社会生活的每一个领域中。在整个工业社会中，社会治理体系及其过程中都压制了伦理关系，或者说，伦理关系因为受到压制和忽视而萎缩。尽管在工业社会的治理过程中也会对社会治理者提出道德要求并在一定程度上表现出道德规范发挥作用的状况，但是，这种道德要求以及道德规范发挥作用不是建立在公共领域中的伦理关系的基础上的，或者说，得不到伦理关系的支持。公共管理所代表的服务型社会治理体系应当完整地包含着权力关系、法律关系和伦理关系，而且，公共管理需要更多地基于伦理关系去开展社会治理活动。公共管理中的权力关系、法律关系都需要从属于伦理关系，应当保持与伦理关系的一致性，凡是与伦理关系相冲突的，都应当得到矫正。（三）社会治理中伦理关系的恢复与重建社会治理应当建立在权力关系、法律关系和伦理关系所构成的基础上，伦理关系作为社会治理基础和前提的缺失必然导致社会治理的功能障碍。公共管理将是人类历史上第一种建立在由权力关系、法律关系和伦理关系构成的完整基础上的社会治理模式。由于近代以来的社会治理是建立在权力关系和法律关系的基础上的，导致了伦理关系的萎缩，公共管理所代表的服务型社会治理需要承担起伦理关系恢复和重建的任务。社会治理体系中伦理关系的恢复和重建可以从合作治理出发。20世纪80年代以来的社区自治运动和非营利组织的迅速成长以及参与到社会治理过程中来，提供了建构合作治理模式的契机。公共管理禀持合作治理的原则去开展社会治理活动，就能够在社会治理实践中发现恢复和重建伦理关系的道路。（四）公共管理伦理关系的主要特征公共管理中的伦理关系具有多种不同于权力关系和法律关系的特征，讲授老师可以着重讲授以下几个方面的特征，扩展讲授可以根据教材进行取舍。伦理关系是具有充分开放性特征的社会治理关系。比较而言，权力关系是发生在封闭体系中的封闭性关系；法律关系具有形式的开放性，而在实质上依然是一种封闭性关系；伦理关系。伦理关系的开放性是与公共领域的本性相一致的，因为，公共领域的本质特征就在于它的开放性，是广泛地向私人领域和一切社会成员开放的领域。在高度复杂性和高度不确定性的条件下，在危机管理的过程中，总之，在一切需要共同行动的地方，权力关系会因为引发对权威的维护而妨碍合作；而法律关系则会导致厘清行为边界的要求，因而也会妨碍合作，而在伦理关系的基础上生成的道德意识则鼓励人们合作，而且，建立在伦理关系基础上的道德规范也能够为人们之间的一切跨界合作提供充分的支持。伦理关系包含着平等的内涵。比较而言，权力关系是一种不平等的关系，权力关系所经发的是支配性行为，会滋生控制的冲动；法律关系是包含着平等内涵的，但是，法律关系中的平等往往是一种形式平等，从属于某种标准，或者说，用某种标准而把关系方置于某个水平上，表面看来人们之间是平等的，而在实际上，恰恰是不平等的。伦理关系中的平等是不可以形式化的，在形式上，也许关系方是不平等的，但在实质上，他们则是平等的。对于包含着合作治理内涵的公共管理而言，合作方之间的平等是至关重要的，也就是说，只有人们之间的关系是平等的，才有可能在他们之间发生真实的合作。伦理关系具有非交换性。比较而言，权力关系存在于等级之中，在农业社会，存在于人的等级差别中，而在工业社会，则存在于组织的职位、岗位落差之中，因而，权力关系不包含平等的内涵，因而，也是一种非交换关系，如果权力被被用于交换的话，就说明权力是与权力关系的本质相背离的。法律关系是在人们之间的交换过程中产生的，或者说，法律交换是人们之间的交换关系的格式化形式，所以，法律关系在实质上是一种交换关系。伦理关系也具有非交换性特征，但是，它与权力关系的非交换性有着本质上的不同。不仅因为伦理关系是在人们的非交换性的交往关系中建立起来的，而且，人们一旦进入交换过程中或建立起交换关系，他们之间就不再存在伦理关系。当然，在交换关系中存在着道德规范，但是，交换关系本身却是与伦理关系不相容的。根据某些西方理论，认为为纳税人服务就是一种交换过程，这是对社会治理的极大曲解，更何况社会治理者有可能会在必要的时候采取惩治违法纳税人的措施，当这种情况发生了，如何在直接的意义上将其理解成交换过程呢？四、教学重点这一讲的教学重点应当放在伦理关系对于以公共管理为代表的服务型社会治理的重要性方面。五、教学难点讲授老师可以大胆创新，用积极的态度定义公共管理中的伦理关系，特别是探讨公共管理伦理关系恢复和重建的可能性。六、思考题1、如何理解伦理关系永存在于人的社会生活中？但是，为什么我们又说在人们的交换过程中不存在伦理关系？2、试分析近代以来由于伦理关系在社会治理体系中日益式微而产生的消极影响。3、为什么说公共管理担负着社会治理伦理关系恢复和重建的任务？4、为什么说公共管理需要建立在权力关系、法律关系和伦理关系共同构成的完整的基础之上？5、请从理想的公共管理模式中去想像公共管理伦理关系的各种特征。七、讨论题在近代社会治理过程中，时常发生以权谋求和进行权钱交易的行为，试分析其原因。如果社会治理体系中有着发达的伦理关系的话，上述行为还会时常发生吗？八、建议课时本讲建议课时：4课时。由于本讲的讨论题难度稍大，可以不安排课堂内讨论，应要求学员在课后开展讨论。第4讲 公共管理中的德制与德治一、本讲的意义和作用这一讲所要解决的是公共管理的制度创新以及治理模式变革的问题。道德规范能否在公共管理过程中发挥作用，取决于制度，之所以近代以来的社会治理排斥了道德，是因为其制度没有为道德规范发挥作用提供必要的空间。公共管理要改变这一点，就必须建立起全新的制度模式。一提到制度，人们首先想到的是法制，即法律制度。这是近代以来的现实状况所决定的，也证明了近代早期的启蒙思想是非常成功的。其实，人类社会的制度不只有一种，即使是基本制度，也不必然是以法制的形式出现的，法制只是近代社会治理所拥有的基本制度。在农业社会以及未来的后工业社会而言，法制都不是基本的社会制度，农业社会的社会治理不是在法制的框架下展开的，后工业社会的社会治理也将不会在法制的框架下进行。农业社会所拥有的基本社会制度是一种权力制度，也可以简称为“权制”，想望后工业社会，将会建立起一种全新的道德制度，我们也可以将这种道德制度简称为“德制”。所以，如果说人类社会已经经历了农业社会和工业社会，并将必然进入后工业社会的话，那么，与这三个历史阶段相适应的则是三种基本的制度，它们分别是权制、法制和德制。社会治理方式的理想形态应当是与制度的性质相一致的，与权制相适应的应当是依靠权力的治理，也可以简称为“权治”；与法制相适应的应当是依靠法律的治理，那就是我们常说的“法治”；与德制相适应的则是基于道德的治理，它可以简称为“德治”。当然，这种治理方式与制度的相适应性只是一种理想状态，在现实中，也存在着例外。从历史上看，在权力制度的框架下，也有过实行法治的尝试，在近代以来的社会中，也出现过在法制的框架下倡导德治的行动，事实上，在法制的框架下实行权治则是一种非常普遍的现象。这就是当前在同样建构起了法制的不同国家中会在社会治理上表现出巨大差异的原因所在。公共管理与近代以来的社会治理的根本不同就在于，它是把建构起德制和充分实现德治作为其终极目标的。在制度上，公共管理将实现对法制的扬弃，从而彻底摆脱权制的纠缠。但是，在治理方式上，公共管理将批判地继承权治和法治中的一切优秀成果，将其作为社会治理方面的历史经验和文明遗产加以继承，用来充实了丰富公共管理。也就是说，公共管理应当致力于建构德制和拥有德制，而在治理方式上，将实现权治、法治和德制的统一。二、教学要求这一讲着重阐释制度的多样性，打破人们把制度理解成法制的唯一性。在此前提下指出，在权力关系的基础上所作出的制度安排必然是一种权力制度（权制），而在法律关系的基础上作出的制度安排则是一种法律制度（法制），而在伦理关系的基础上去进行制度安排的话，将生成一种道德制度（德制）。公共管理需要拥有德制，需要在德制的框架下去开展社会治理活动。三、教学内容这一讲的教学内容主要包括以下几个方面：第一，权制、法制、德制的历史更迭，着重指出德制建构是人类历史进步的必然趋势；第二，权治、法治、德治的演进逻辑，着重阐述后者依次对前者的超越和继承；第三，制度与治理方式的统一与离散，解释在确立起某种基本制度后治理方式的多样性。公共管理是指向德制及其德治的新型社会治理模式，公共管理的终极目标是建构道德制度并谋求道德的社会治理，实现制度与治理方式的统一。（一）权制、法制、德制的历史更迭农业社会是一个等级社会，在人们所处的等级之间生成权力关系，在权力关系的基础上建立起了适应等级条件下的权力制度及其以权治为特征的社会治理方式。从世界历史看，在那些建立起了健全的权力制度的地区，其农业文明也具有典型性，生产力水平以及经济发展水平也较高，而那些未建立起健全的权力制度的地区，在各个方面都落后于前者。在工业化的进程中，特别是经历了十八世纪的启蒙运动，人们的平等观念得以生成，使人们可以在平等人权的基础上开展广泛的社会交往。随着等级社会的解体，特别是在法的精神生成后，人们之间建立起了法律关系，而法律制度正是建立在法律关系的基础上的。相应地，也同时建立起了以法治为特征的社会治理方式。一切制度都具有规范功能，权制的规范功能表现出很大的随意性，而法制则是通过刚性的规则而实现其规范功能的，所追求的是形式上的抽象普遍性，甚至会表现出压制社会中的那些与抽象普遍性不一致的因素，特别是在社会的迅速变动中显得缺乏灵活性。20世纪80年代以来，随着文化的多元化、社会构成因素的多样化以及人的利益追求的个性化成为一个的社会现象，法制的僵化的一面更加暴露了出来，从而把人类带入一个需要在基本制度方面进行创新的时代。德制的构想就是在这一历史背景下提出的。当前，德制是一种理想而不是现实。但是，如果我们承认人类正走在后工业化的进程中的话，那么德制的理想是具有现实意义的。正如人类在工业化的进程中用法制取代了权制一样，后工业社会也必将有着自己的制度，而不是简单地把工业社会的法制带入后工业社会中。属于后工业社会的制度将是德制。德制是建立在伦理关系的基础上的一种全新的制度，正如法制的建立实现了对权制的超越一样，德制也将是一种超越了法制的新型制度模式。在学术史上，公共管理的概念早在20世纪初就出现了，但是，作为社会治理标志的公共管理则是在20世纪80年代才转化为现实。公共管理所代表的是一种不同于工业社会的管理型社会治理模式的新型社会治理模式，我们可以将其称作为服务型的社会治理模式。这种新型的社会治理模式必然要求拥有新的制度。如果说管理型社会治理模式所拥有的是法制的话，那么，公共管理应当拥有的就是德制。德制是公共管理的制度框架，而公共管理则应当致力于德制建设。（二）权治、法治、德治的演进逻辑权治是一种依靠权力开展社会治理的治理方式。在农业社会的历史阶段中，世界上的每一个地区都无一例外地建立起了权制，与权制相适应的社会治理方式也就是权治。关于权治，在中国也常误读为“人治”。其实，这是不科学的，严格说来，法治、德治也是人治，不存在无主体的社会治理。既然我们就“法治”、“德治”去区别不同的社会治理，对于权治，我们也不应使用所谓“人治”的提法。与权治相比，法治所依靠的规则而不是权力。尽管法治之中包含着权力，需要得到权力的支持，但是，法治中的权力也要从属于规则。法治具有稳定性和可操作性。如果说权治的过程中处处体现出了权力意志的话，那么，法治则是建立在理性的基础上的，是可以预先作出设计和加以普遍推行的治理方式。在社会处在低度复杂性和低度不确定性条件下，法治是最为理想的社会治理方式，反映了“以不变应万变”的社会治理思路。然而，20世纪80年代开始，人类进入一个高度复杂性和高度不确定性的历史阶段，在这种条件下，法治的稳定性和可操作性表现出了不适应高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理要求，从而使我们的社会产生了危机事件频发的问题。德治可以理解成基于道德的治理，或者说，它是一种把道德理念、道德原则、道德标准、道德规范置于首要位置上的社会治理方式，一切社会治理活动都被要求从道德的动机出发，社会治理过程及其结果都能够经得起道德评价。德治是公共管理的基本特征和主导性治理方式。显然，公共管理并不排斥权治的内涵，而且也会积极倡导法治，但是，公共管理中的权治和法治必须从属于德治，必须在德治的理念和追求中展开。如果出现了与德治目标和理念相矛盾、相冲突的问题，就必须对权治或法治进行审查，特别是通过道德评价的途径对权治或法治进行审查。（三）制度与治理方式的统一与离散在人类历史上，每一个阶段所拥有的往往只是一种基本制度，即使在社会转型的过程中，也往往表现为制度的更迭，即从一种基本制度向另一种基本制度的转变，一般说来，并不存在着多种基本制度长期并存的状态。当然，社会的复杂性有可能使人把某些