物业管理基本制度与政策辅导

第二章 物业管理基本制度与政策(教学辅导)一、教学提示物业管理作为一个新兴的行业，是随着我国城市房地产业的发展与城镇住房制度改革的深化，以及市民居住生活质量需求发生变化中发展起来的。在市场经济前提下，房屋所有权呈现私有化。在一棟楼宇内，或在一个小区内，业主们拥有共同的产权、共同使用一些部位和设施设备、共同承担其维修费用等，所以，物业管理实务中涉及的民事主体具有广泛性的特征。由于物业管理涉及面广，矛盾多，物业管理的法制建设更显得必要和重要。因此，本章对一些法的基本概念作了介绍，并对我国物业管理的法制建设作了简要的回顾。二、重点讲解1、国务院颁布的物业管理条例属于什么性质的“法”?“法”是社会经济发展到一定阶段并出现了阶级以后才出现的。没有阶级，就没有国家，也就没有法。因此，法是阶段矛盾不予调和的产物，以国家政权意志形式出现，用国家政权的强制力来保证实现的各种社会规范的总称。普通法的中心内容财产、合同和侵权, 一直是法学家们独占的领地。而在现代城市生活的今天，“法” 对于每一位公民来说，已经成为生活中必不可少的一部分。知法懂法不违法，无论是对建筑物所有权人还是建筑物维护管理者，都是非常重要的。中国现行的法包括宪法、法律、行政法规、地方性法规（自治条例）和行政规章等。物业管理条例属于行政法规。行政法规是指由国务院依法制定和变动的，有关行政管理和管理行政事项的规范性文件的总称。行政法规的效力低于宪法和法律，高于地方性法规和规章。2、物业管理条例立法的主要原则物业管理条例在坚持民法基本原则和立法法规定的立法原则的前提下，主要遵循了以下四项基本原则:1）物业管理权利和财产权利相对应的原则在我国物权法尚未出台的情况下，条例吸收了发达国家成熟的建筑物区分所有权理论，对业主权利义务的规定，其实就是明确了业主作为建筑物区分所有权人的权利义务。对业主在首次业主大会会议上的投票权的规定，是基于业主拥有的财产权份额，将业主的物业管理权利相应建立在对自有房屋拥有的财产权基础之上。2) 维护全体业主合法权益的原则为维护全体业主的合法权益，条例将既对物业管理企业的行为、业主大会的职责及其对涉及业主共同利益事项的表决、个别业主不按合同约定交纳物业管理费用损害全体业主利益的行为、有关政府部门行政监督管理责任等作了明确规定，也对建设单位、公用事业单位等物业管理相关主体依法应当履行的义务作了详尽规定。在处理行政处罚和承担民事责任关系方面，条例设定的法律责任充分体现了优先保护全体业主利益的原则。3) 现实性与前瞻性有机结合的原则条例注重保持法规、政策的持续性和适度性，对被实践证明是行之有效的制度，如业主自律、物业管理企业资质管理等制度，予以保留。条例注重肯定实践成果，将在实践中积累的良好经验，如主管部门加强对业主大会的指导和监督、物业管理企业做好物业接管验收等，确立为法律规范。对于如何解决现实中存在的问题，如开发企业不交纳未售出物业的物业服务费用、任意扩大物业管理企业的治安责任、公用事业单位向物业管理企业转嫁责任等，条例也作出了明确规定。 条例贯穿发展的指导思想，设立的业主大会、强制性维修养护等制度，符合市场经济的基本规律，符合未来立法趋势。4) 从实际出发，实事求是的原则我国各地区的物业管理发展很不平衡，沿海地区与中西部地区、大城市与中小城市，在物业管理市场发育程度、市场环境、管理服务水平等方面差异较大。条例在坚持法律制度统一性的前提下，充分考虑各地区的实际情况，对房地产开发与物业管理分业经营、物业管理区域划分等问题仅作出原则性规定，具体执行办法，授权省、自治区、直辖市制定。3、物业管理条例确立了那些基本制度?为了规范物业管理活动，维护物业管理当事人的合法权益，条例突出建章立制的主要作用，确立了以下七项基本制度:1) 业主大会制度。各地在物业管理实践中，大多采用业主委员会制度，即由业主召开会议，选举产生业主委员会，代表全体业主行使有关物业管理的权利。从实践效果来看，业主委员会制度对物业管理行业发展起到过一定的促进作用。但由于该制度集决策和执行于一体，缺乏有效的监督机制，难以体现全体业主的意愿，有违权责一致的原则,因此，条例首次建立了业主大会制度。2) 业主公约制度。物业管理往往涉及到多个业主，业主之间既有个体利益，也有共同利益。在单个业主的个体利益与业主之间的共同利益发生冲突时，个体利益应当服从整体利益，单个业主应当遵守物业管理区域内涉及到公共秩序和公共利益的有关规定。鉴于业主之间在物业管理过程中发生的关系属于民事关系，不宜采取行政手段进行管理，条例对各地实施物业管理中已具有一定实践基础的业主公约制度进行了确认，规定业主公约对全体业主具有约束力。规定建设单位应当在销售物业之前，制定业主临时公约，对有关物业的使用、维护、管理、业主的公共利益，业主应当履行的义务，违反公约应当承担的责任等依法作出约定。建设单位制定的业主临时公约，不得侵害物业买受人的合法权益。业主大会有权起草、讨论和修改业主公约，业主大会制定的业主公约生效时临时公约终止。业主公约是多个业主之间形成的共同意志，是业主共同订立并遵守的行为准则。实行业主公约制度，有利于提高业主的自律意识，预防和减少物业管理纠纷。3） 物业管理招投标制度。物业管理是市场经济的产物，竞争是市场经济的基本特征。为了扭转房地产开发企业自建自管、建管不分而引发物业管理纠纷增多的被动局面，保障业主自主选择物业管理企业的权利，同时也为物业管理企业参与平等竞争创造机会，条例突出了推行招投标对于促进物业管理健康发展的重要作用，提倡业主通过公平、公开、公正的市场竞争机制选择物业管理企业。鼓励建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标方式选聘具有相应资质的物业管理企业。并对住宅物业的建设单位，应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业作了明确规定。4) 物业承接验收制度。物业承接验收是物业管理的基础工作。目前，在物业管理过程中，老百姓反映强烈的质量缺陷、配套设施不完善等热点问题，多数是开发建设阶段遗留下来的。由于建管不分，依附于房地产开发企业的物业管理企业往往无法进行严格的物业承接验收。还有一些物业管理企业一味偏重市场份额的扩大，在物业承接验收时敷衍了事。对业主的投诉，房地产开发企业和物业管理企业相互推诿。为了明确开发建设单位、业主、物业管理企业的责、权、利，减少物业管理矛盾和纠纷，并促使开发建设单位提高建设质量，加强物业建设与管理的衔接，条例规定物业管理企业承接物业时，应当对物业共用部位、共用设施设备进行查验，应当与建设单位或业主委员会办理物业承接验收手续，同时规定建设单位、业主委员会应当向物业管理企业移交有关资料。5) 物业管理企业资质管理制度。物业管理具有一定的特殊性。物业管理服务实质上是对业主共同事务进行管理的一种活动，带有公共产品的性质。在物业管理区域内，物业管理企业要依照全体业主的授权，约束个别业主的不当行为，如制止违章搭建及违章装修、制止扰乱公共秩序及危害环境卫生等，以维护全体业主的利益和社会公共利益。物业管理企业还有与业主长时间保持密切联系的特点，企业的素质及其管理水平的高低，直接影响到业主的生活环境和工作质量。物业管理具有一定的专业性，随着经济的发展和科技的进步，新技术、新产品在房地产开发建设中被广泛采用，物业的智能化程度也越来越高，这也要求物业管理企业具有一定数量的高素质管理和技术人员，具有先进的工具及设备，建立科学、规范的工作程序，对价值量巨大的物业资产实施良好的管理与维护。基于以上认识，并为了有利于整顿和规范物业管理市场，条例规定：国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度。在现阶段对物业管理实行市场准入制度，严格审查物业管理企业的资质，是加强行政监督、规范企业行为、有效解决群众投诉、改善物业管理市场环境的必要手段。6) 物业管理专业人员职业资格制度。物业管理活动的特殊性、经营管理的专业性以及涉及学科多、管理复杂等特点，决定了应对物业管理专业人员实行职业资格制度。物业管理专业人员如物业管理处主任（项目经理）等，作为物业管理活动的直接组织者，其业务能力和素质高低，直接关系物业的承接验收、维修养护以及物业管理服务水平，直接影响物业的保值增值，关系到业主共同利益和社会公共利益。物业管理专业人员只有在掌握和了解法律、经济、工程、环保、消防以及公共关系、心理等多方面学科和知识，并经过相关专业岗位实践锻炼的基础上，才能有效地做好管理服务工作。不少发达国家以及香港、台湾地区等都通过对物业管理专业人员进行职业资格的认证以及继续教育制度，来实现对物业管理行业的规范和管理。现阶段，我国已建立的物业管理专业人员队伍、高等院校及科研机构提供的教育支撑和人才储备以及日臻完善的法规体系等，为建立物业管理专业人员职业资格制度创造了有利条件。因此，条例规定：从事物业管理的人员应当按照国家有关规定，取得职业资格证书。建设部将配合人事部抓紧将这一制度纳入国家专业人员职业资格制度系列。7）住房专项维修资金制度。随着我国城镇住房制度改革的不断深化，居民个人拥有住房产权的比例越来越高，旧住房体制下由国家或单位单一承担住房维修的状况相应发生了根本性改变。为了解决在住房产权结构多元化情形下，住房共用部位、共用设施设备发生大修、中修及更新、改造时，如何在多个业主之间及时筹集所需费用的问题，国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（国发【1998】23号）规定：“加强住房售后的维修管理，建立住房共用部位、设备和小区公共设施专项维修资金，并健全业主对专项维修资金管理和使用的监督制度。”依据通知精神，建设部与财政部制定了住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法，对维修基金的交纳、存储、使用、监督等作了具体规定。4年多的实践证明，建立专项维修资金，对保证物业共用部位、共用设施设备的维修养护，保证物业的正常使用，保障全体业主共同利益，是十分必要的。针对目前存在的专项维修资金交纳范围不明确以及挪用专项维修资金等问题，条例规定：住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。同时规定：专项维修资金属业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。三、难点释疑1、关于业主和业主大会业主的财产权利是物业管理的基础，业主通过组成业主大会，选聘物业管理企业实施物业管理的形式行使财产权利时，存在着单个业主的权利和全体业主共同利益之间的关系问题，单个业主行使权利，应当以尊重共同利益为前提。为了保证业主在物业管理活动中的权利，维护全体业主的共同利益，条例专设一章，对业主、业主大会、业主委员会作了五方面的规定：1) 针对实践中业主权利和义务不明确的问题，条例规定了业主在物业管理活动中享有的十项权利，同时，又明确了业主必须履行的六项义务。2）为了规范业主大会的运作，条例规定：物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。同时，明确规定了业主大会的成立、会议形式和表决方式：要求在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式。业主大会作出决定，必须经与会业主所持投票权1/2以上通过。有关制定和修改业主公约、业主大会议事规则，选聘、解聘物业管理企业，使用和续筹专项维修资金等重大事项，须经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过。3) 根据各地实践经验，条例明确规定了业主大会和业主委员会的职责。4）为了加强对业主大会和业主委员会的监督，条例规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向业主所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。5) 明确了业主大会、业主委员会与居民委员会的关系。条例规定：业主大会、业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并听取居民委员会的建议。2、关于前期物业管理前期物业管理，是指在业主、业主大会选聘物业管理企业之前，由建设单位选聘物业管理企业实施的物业管理。为了保证建设单位聘请物业管理企业的行为公开、透明，保护新入住的业主的利益，条例作了四个方面的规定：1）住宅物业的建设单位，应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业；对于其他物业的建设单位，国家提倡按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业。2) 建设单位应当在物业销售前将其制定的业主临时公约向物业买受人明示，并予以说明。3) 建设单位与物业买受人签订的买卖合同应当包含前期物业服务合同约定的内容。4）为了防止因物业开发建设质量的问题影响以后的物业管理，条例规定：物业管理企业承接物业时，应当对物业共用部位、共用设施设备进行查验。在办理物业承接验收手续时，建设单位应当向物业管理企业移交物业的相关资料。3、关于物业管理服务提高服务质量和服务水平，是物业管理的核心问题，条例对此作了六个方面的规定：1) 对物业管理企业实行资质管理制度；2）对物业管理服务合同的形式、内容、责任作了明确规定；3) 物业管理企业不得将物业管理区域内的全部物业管理一并委托给他人；4）物业管理企业在承接物业时，应当办理物业验收手续。新旧物业管理企业之间应当做好交接工作；5) 供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用；6) 物业管理企业应当协助做好物业管理区域内的安全防范工作。4、关于物业服务合同在物业管理活动中，物业管理企业和业主之间是建立在物业服务合同基础上的民事法律关系，双方是平等的民事主体，条例保护物业管理企业和业主的合法权益。鉴于物业服务合同在物业管理活动中的重要作用，条例明确规定：物业服务合同应当由业主委员会与业主大会选聘的物业管理企业以书面形式订立；合同应对物业管理的服务事项、服务质量、服务费用、各自的权利义务、物业管理用房、合同期限、违约责任等内容作出约定；物业管理企业应当按照物业服务合同约定提供相应的服务，业主应当按照物业服务合同的约定履行交纳物业服务费用等义务；物业管理企业和业主违反物业服务合同约定的，应当承担相应的法律责任。5、关于物业服务费用物业管理是一种有偿的经营性服务，其价格的形成应当遵循等价有偿的市场原则，由业主和物业管理企业通过合同协商确定。但考虑到目前物业管理市场发育还不完善，需要国家对物业管理收费进行必要的指导和规范，因此，条例规定：物业服务收费应当遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应的原则，区别不同物业的性质和特点，由业主和物业管理企业按照国务院价格主管部门会同国务院建设行政主管部门制定的物业服务收费办法，在物业服务合同中约定。针对目前存在的个别业主拖欠物业服务费用，损害全体业主的利益，影响物业管理企业正常管理活动的问题，条例规定：违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促其限期交纳；逾期仍不交纳的，物业管理企业可以向人民法院起诉。6、关于物业的使用和维护针对实践中存在的擅自占用物业管理区域内的道路、场地，违法进行装饰装修，损害物业管理区域内公共利益的行为，条例对物业的使用与维护作了四个方面的规定：一是业主、物业管理企业都不得擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施的用途。二是供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施设备装修、养护的责任。三是业主需要装饰装修房屋的，应当事先告知物业管理企业；物业管理企业应当将房屋装饰装修中的禁止行为和注意事项告知业主。四是利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会的同意后，按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金，也可以按照业主大会的决定使用。7、关于物业共用部位、共用设施设备专项维修资金从国发【1998】23号的规定到条例的颁布，几年的实践证明，建立专项维修资金，以保证物业共用部位和共用设施设备的维修养护，是十分必要的。但是，目前也存在着专项维修资金的交纳范围和所有权不明确以及挪用专项维修资金的问题。对此，条例规定：住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。同时，规定：专项维修资金属业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的