企业内部控制体系管理机制研究

企业集团内部控制体系中的财务总监派出管理机制研究孙东川 张彩江 罗钢 徐咏梅 郑建国*本文属于国家自然科学基金重点项目“过程系统技术与管理的综合集成研究”（）的成果。孙东川，教授，博士导师，项目负责人；张彩江，徐咏梅，华南理工大学管理学博士研究生；郑建国广州三新企业集团财务总监 华南理工大学管理工商学院，广州三新企业集团，广州 ， 摘要 财务控制和会计监督是企业内部控制的重要内容， 本文基于对新会计法理解的基础上，探讨了企业集团体制下母公司对下属子公司的财务控制和会计监督问题，财务总监在企业集团内部控制体系中的作用，并进而提出了财务总监派出管理的一种模式。关键词 企业集团 集团公司 内部控制 监督 财务总监 1 前言按公司法组建的企业集团，主要是以产权关系为纽带而聚合，决策经营结构为董事会、监事会-总经理-经营班子-二级单位经理-经营班子-，因而，尽管管理的层次多、幅度大，但内部的治理机制是比较明晰的。我国在1994年公司法颁布之前，已开始在石油、化工、冶金、机械及电子行业进行企业集团试点，但真正推行还是在公司法颁布之后，而且从推行效果来看，处于沿海发达省市要好于内部省市，一些新兴行业、规模中小的企业集团要普遍好于上述行业中成立较早的企业集团。这主要是那些较早成立的以国有特大型骨干企业为核心而改组的企业企业集团一开始就有非经济因素的行业垄断性，存在浓重的行政色彩和产权不清原因，这说明，我国的企业集团发展，仍处于探索过程中。按照公司法，企业集团是一非法人机构，其依托一般是一个或几个集团公司的联合，在我国，绝大部分是一个集团公司，而且这种集团公司是在市场经济环境中滚爬壮大，形成一种以产权为纽带，以母公司为核心，以母子公司关系为基础的垂直型组织体制，这种组织体系，在避免行政捏合的同时，形成富有特色的决策经营系统和比较明晰的内部控制治理机制。企业内部控制系指组织规划和管理而采用的所有协调方法和措施，包括内部会计控制和内部管理控制二部分，内部会计控制中的一项重要内容便是财务控制和会计监督，作为按公司法组建的企业集团，其财务控制和会计监督又可按系统的层次性划分为对母公司和对子公司，企业集团的内部控制实际上以集团公司的内部控制表现出来。集团公司如何开展对子公司的财务控制和会计监督？从目前的企业集团运营实践看，方式有所不一，如财务总监派出、财务主管派出和轮岗、成立内部审计、稽查部门等等，可以说，模式多种多样。其中财务总监派出的管理机制更是有待探索。适值会计法正式实施之际，集团公司要推行在子公司派出财务总监制度，具体需要构筑一个怎么样的财务总监管理体制？增加财务总监后集团公司的内部控制体制做何改变，为了弄清楚这一点，必须首先对目前集团公司一般的财务控制与会计监督体制进行分析。2 一般的财务控制与会计监督体制模式在作为企业内部控制体系的重要组成部分的财务控制与会计监督的组织体系，集团公司一般实行三级管理，即如下模式：集团公司是以母子公司型式存在的，下面多个子公司的财务各自独立设帐核算和管理，一般来说，母公司财务部门的担子更重，除负责母公司的财务管理工作外。还要负责对所有子公司的财务管理监控。集团公司负责人（总经理）总会计师财务部经理（财务主管）内部审计经理（财务审计块）图1：集团公司一般的财务控制与会计监督体系目前，作为财务工作中的重要组成部分，财务控制与会计监督工作主要落在财务部负责人（财务主管）这一层，而问题也就出现在这一层次上，现分析如下：2.1单位负责人（总经理）的责任如何得到落实、保障今年7月1日正式实施的新会计法，与85年版和93年修改版相比，在八个方面作了更大的修改，其中之一，便是突出强调了单位负责人对本单位会计工作和会计资料真实性、完整性的责任。一是明确单位负责人必须对本单位的会计工作和会计资料真实性、完整性的负责；二是规定单位负责人必须在对外提供的财务会计报告上签名并盖章，承担相应的法律责任；三是规定单位负责人必须保证会计机构、会计人员依法履行职责；四是对各单位会计工作中的违法行为，除追究直接责任人员的法律责任外，还要追究单位负责人的责任，具体体现在第1章总则和第6章法律责任中。可见会计法对单位负责人的责任规定是明确的，这反映了市场经济环境下对企业经营的客观要求和约束。因为，单位负责人是本单位执行会计法的责任主体，由于单位负责人并不负责具体的会计工作，他的这部分责任只能通过内部委托授权关系，和制定内部规章制度加以明确和落实，正因为这样，单位负责人必须强化这种责任下放的委托授权的接受对象。2.2 总会计师并不承担具体的会计监督工作 并不是所有的企业都要设置总会计师，新会计法第36条规定：“国有的和国有资产占控股地位或主导地位的大、中型企业必须设置总会计师”，可见委托授权对象，对于设置了总会计师的企业，可以把财务控制和会计监督的权利和责任委托授权给总会计师，对于没有设置总会计师的单位，这种委托对象只能是下一层次的财务部门或相应机构了。但总会计师也不从事具体的财务控制、会计监督工作，总会计师条例（1990年12月国务院颁布）中，第5条规定：“总会计师组织领导本单位的财务管理、成本管理、会计核算和会计监督等方面的工作，参与本单位重要经济问题的分析和决策。”可见，作为总会计师，所承担的是更加重要的参谋职能，是单位负责人的参谋和助手，所从事的工作不仅仅是财务控制和会计监督，而且这方面的工作也主要是起组织和领导的职能作用，总会计师的职责在总会计师条例第7、8、9条作了明确的规定，第7条中明确规定：“总会计师负责组织本单位的下列工作：(1) 编制和执行预算，财务收支计划，信贷计划，拟订资本筹措和使用方案，开辟财源，有效地使用资金；(2) 进行成本费用预测、计划、控制、核算、分析和考核，督促本单位有关部门降低消耗、节约费用、提高经济效益；(3) 建立、健全经济核算制度，利用财务会计资料进行经济活动分析；(4) 承办单位主要行政领导交办的其他工作。” 第8条规定：“总会计师负责对本单位财会机构的设置和会计人员的配备，会计专业职务的设置和聘任提出方案，组织会计人员的业务培训和考核，支持会计人员依法行使职权。” 第9条规定：“总会计师协助单位主要领导人对企业的生产经营，行政事业总体的任务发展以及基本建设投资等问题作出决策，参与新产品开发技术改造、科技研究、商品（劳务）价格和工资奖金等方案的制定，参与重大合同和经济协议的研究、审查。”现在，大多数的集团公司都制定有总会计师领导责任规定或总会计师工作规定等，是按照上述条例细化制定的，从对总会计师职责的规定来看，具体的财务控制和会计监督工作不是由总会计师承担，而是由有其组织领导财务部门开展。所以，如果单位负责人把这一权利责任委托给总会计师，总会计师仍要向下委托。2.3 财务部门对财务控制、会计监督职责的承担。财务部门理所当然地要承担起财务控制、会计监督这一职责，新会计法第5条规定：“会计机构，会计人员依照本法规进行会计核算，实行会计监督。”根据会计法的要求，财政部颁布的会计基础工作规范第4章会计监督部分中，对会计机构，会计人员的财务控制，会计监督职能、依据，作了进一步的明确规定， 可见财务控制、会计监督是财务部门的重要职能，理所当然。然而，问题是财务部门作为企业的一个职能管理部门，又不仅仅是从事财务控制和会计监督这一项工作，而且，即使是监督工作也存在监督别人和自我内部监督双重内容，况且，作为一个职能部门，以执行会计核算任务为主，且权力也有限，这往往会导致财务控制和会计监督职能的弱化，再加上，财务部门的财务控制、会计监督工作质量如何保障，如何衡量，谁去衡量呢？等等，新会计法的制订，已注意到这一问题，因为从大量出现的财务管理案件来看，正是因为财务部门的财务控制与会计监督职能弱化所导致，因而新会计法对加强财务监督制度、法律责任的明确上，作了重大修改和调整。2.4 内部审计部门的工作职责内部审计是企业内部控制的另一条线，象集团公司这类的大中型国有企业一般设置内部审计部门。根据审计署关于内部审计工作的规定第3条规定：“下列单位，根据内部管理的需要，设立独立的内部审计机构，；（三）全民所有制大中型企业；。”第4条规定：“内部审计机构在本单位主要领导人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策，对本单位的财务收支及其经济效益进行内部审计监督，独立行使内部审计职权，对本单位领导人负责并报告工作”。并依据审计法、审计署关于内部审计工作的规定，结合具体集团公司本身系统的实际情况，会制定相应的集团公司内部审计规定。从内部审计的职责来看，主要着眼整个集团公司的管理，其依据是集团公司的制度体系，比单纯的财务审计范围宽得多，但财务审计仍是其重点内容，内部审计部门也具有财务控制和会计监督的职能，这一职能是审计法、审计署关于内部审计工作的规定赋予的，是企业内部控制体系的重要组成部分，也是使新会计法中第4 章“会计监督”条款得以具体实施的一个保障。由于内部审计工作的独立性，使得财务部门的财务控制和会计监督工作受到控制和监督。然而，前面讲过，内部审计的工作职责并不仅仅是财务控制和会计监督，所以，如果要加强内审部这条线里这方面的职能，必须加强内审相应的人力资源的建设。这就是对应的财务总监派出管理出台的原因。3 新的财务监控机制设想根据上面的分析，集团公司的财务控制和会计监督机制可调整如下：(1) 各级财务部门首先必须作好财务控制和会计监督工作，这项职能工作的权力，由新会计法这一法律赋予，具体职能的开展由会计法及统一的会计制度、集团公司相应的财务具体规定明确。会计法明确要求会计机构、会计人员承担好这一职能，如果真的这一道防线能守好，那就十分完美，但现实总有不如意的地方，无法得到保障。（2）增加独立工作机构，即由内部审计部承担独立的财务控制与会计监督职能，具体职能的开展由会计法及统一的会计制度、审计法、集团公司相应的相应的财务、审计规定明确。对财务部门的这一工作职能的履行以及由此引伸的企业财务运作进行控制和监督。（3）总会计师作为总经理的助手发挥参谋作用，提供专业建议和业务指导，同时行使总经理（直线主管）在财务管理方面授予的直线权力，组织领导集团公司的财务管理、成本管理、核算管理、会计核算和会计监督等方面的工作，也即财务部门的业务受总会计师组织、领导，同样，内部审计部中有关财务控制及会计监督这方面的业务也受总会计师组织、领导。（4）总经理把财务控制与会计监督的权利责任（属于财务管理范围）分别授权委托给总会计师和内审部经理，由总会计师组织领导财务部实施，内审部经理组织相应岗位实施。（5）为强化子公司的财务控制与会计监督，由集团公司派出财务总监，编制在集团公司内部审计部财务控制与会计监督岗位。（6）财务总监组织行政管理属内审部，业务管理同时属内审部和总会计师，以总会计师为主，内审部协助。（7）财务总监依据新会计法统一的会计制度、审计法、集团公司规章制度独立开展工作，接受总会计师及内审部赋予的职权，同时对对应的职责负责。（8）财务总监日常工作汇报归口为总会计师和内审部，重大问题有直接向集团公司总经理汇报的权利。根据上面的分析，一般的模式要改变，新的财务控制与会计监督体系如下图新模式。4 财务总监派出制度从上面分析可知，如果是财务总监与财务管理二条线并行，就需要在加强原有会计部门的控制与监督工作之外，还需要加强第二条线，这就必然导致财务总监的派出，在上面的组织体系下，财务总监与各层次的关系如何呢？分析如下：4.1 财务总监与总经理：财务总监对总经理负责的形式以对总会计师和内审部经理负责的形式表现出来，因为后二者的职权直接来自总经理的授予。由于财务总监独立开展工作，重大问题有直接对集团公司总经理负责和汇报的权利和义务，集团公司总经理根据特殊情况需要，可直接过问财务总监的工作，从这点讲下派的财务总监也是总经理的助手，但除非特殊情况，根据分层管理原则，财务总监日常工作由总会计师和内审部经理组织、领导。4.2 财务总监与总会计师：小企业情况下，总经理直接管理财务工作，但在大中型规模的情况下，总经理精力有限，遵照分权管理原则，总经理把财务管理的一部直线权力分权委托给总会计师，总会计师作为助单位负责人（总经理）总会计师内部审计经理（财务审计块）本部财务主管子公司财务主管财务总监母公司财务部子公司财务部 现有的职权责任关系 增加的职权责任关系 重大问题职权责任关系图2：改进的的财务控制与会计监督体系子公司经营班子（经营管理）手，负全部财务工作参谋职能，并负直线权力下的相应职能；对于财务控制和财务监督权，总会计师拥有直线权力，即组织领导和指挥权，在这种情况下，财务总监将接受来自总会计师的财务控制与会计监督职权，同时对总会计师负职能责任，这实际上是对集团公司总经理负责。4.3 财务总监与内审部经理：从新会计法和审计署关于内部审计的规定的规定来看，财务控制和会计监督既是会计工作的范畴，也是内部审计工作的范畴，这样规定，也许跟中国的国情有关，即内部审计仍以财务审计为主。可见，财务总监有双重身份，既是会计工作者，也是内审工作者，或者说是从内部审计的角度从事会计工作，这与财会部门岗位主要从事会计核算工作是有根本区别的。正因为如此，财务总监的工作不受财务部门的干扰，其编制属于内部审计部，组织行政上接受内审部经理领导，其职能除从总会计师那里接受外，还要从内审部经理那里接受内部审计的职能。4.4 财务总监与子公司的财务主管为加强子公司的财务控制与会计监督，现在的集团公司往往采取财务主管下管一级和财务总监制度，这种制度在沿海特区中的大中型国企及三资企业中运用得比较广泛和有效。如，深圳市94年颁布的关于加强企业投资与财务的内部审计及监督的意见中，所提出的财务监控方面的11条指导意见，就对财务主管下管一级与财务总监派出制度作了规定，这对目前集团公司有很高的参考价值。所谓财务主管下管一级，即指集团公司对下属子公司的财务经理进行直接管理，负责其选拔、委派、考核以及奖惩等方面事务，以保证集团公司财务监控的有效性。那么，下管一级的财务主管工作职能是什么呢？与财务总监的职能怎样区分？在这种情况下，集团公司一般会制订有财务主管轮岗管理规定；其主要内容是要求财务主管依据集团公司的财务制度开展所在二级单位的财务工作，这就很明确地规范了财务主管的工作职能。我们再看看特区一些企业集团的做法，深圳免税集团95年颁布的财务主管人员下管一级暂行规定中主要内容是：（1） 下属二级全资子公司的财务部长由集团公司委派，并实行定期轮换制；（2） 各全资子公司财务部长行政上受集团公司计财部领导，由集团公司委派，其他财务人员行政上受所在单位领导，业务上接受集团公司计财部领导、监督；（3） 下派的财务部长负责所在单位的全面财务工作，组织和领导财务部严格执行国家和集团公司的有关财务制度，如实反映财务情况和经营成果，监督各项财务收支和资金使用，发现问题及时上报；（4） 集团公司每年对派出的财务部长考核一次，对表现优秀的给予奖励，对不称职的给予降职或免职；（5） 全资子公司的财务部长实行定期报告制度，由财务总监、集团公司人事部门及财务部门负责人定期听取其财务执行情况（每季一次），同时提交书面财务报告。可见通过财务主管下管一级，在财务控制和会计监督方面得到一定的强化和组织保证，但是财务部门只是一个职能部门，职能上还要接受子公司生产经营班子领导，完全靠财务主管去执行控制和监督职能在客观上是一定困难的，原因是：（1） 财务部长要双向负责，一身二役不可得兼，既然身为二级企业经理的助手和参谋，那么地位上决定了不可能充当“监军”角色，难以向集团公司负责，维护公司利益。（2） 财务部长虽然也是属于总公司派出人员，但毕竟是二级企业的中层干部，从组织的结构与管理的角色来说，总公司很难对其进行过多的控制。（3） 虽然有的集团公司对财务部长的任免不必与所在的企业领导协商，完全可以直接委派、更换，但双向负责违背命令统一原则。集团公司与二级公司在利益分配，资源占用上毕竟时有矛盾，财务部长有可能处于要么坚持原则，与企业领导产生摩擦，要么丧失立场，做假报表、隐瞒亏损或利润，费用开支超标准入帐，乃至重大资金流动失控或资产流失的境地。因而，集团公司在对二级企业的财务监控上既要为企业选派财务经理，更要向企业派驻“监军”，这就是财务总监管理制度。可见，财务主管和财务总监是两条线，由于财务总监的主要工作职能是负责企业的财务管理和会计监督，因而所在企业的财务主管所负责的工作自然也就在财务总监的监察范围内。财务总监有权了解财务主管主持的所有财务活动，而且后者还要定期向前者汇报。4.5 财务总监与子公司总经理： 子公司的财务主管尽管属下派，但仍是子公司总经理（代表经营领导班子）的助手和参谋，从权力责任结构层级上讲是中层领导，负责职能部门的运作。是子公司运营系统中的一个子系统负责人。但财务总监则不然，他不是子公司总经理的助手和参谋，而是集团公司总经理的助手和参谋，履行集团公司内部审计部的岗位工作职能，从管理层次上讲，相当于子公司副总经理，集团公司的部门经理级别。正因为如此，工作有更大的超脱性，财务总监有权了解、审核子公司的重大经营管理活动，子公司总经理（代表经营班子）有责任支持、配合财务总监职能工作的开展5 集团公司财务总监管理的内容基于上面认识，集团公司财务总监管理的内容进一步探讨如下：先看看法律法规依据：(1) 新会计法以及审计署关于内部审计的规定、会计工作基础规范等机关法律法规。新会计法第一章总则、第二章会计核算、第四章会计监督、第六章法律责任已明确指出了财务控制与会计监督的职能；(2) 参照地方性的规定、办法如：1994年深圳市政府颁布的关于完善试点企业领导体制的若干规定，对财务总监的职权、责任规定是：主要职权：（1）审核公司的重要财务报表和报告，并和经理共同确认其准确性后上报董事会；（2）经董事会授权，与经理联签批准董事会规定的限额范围内的资金支用事项；（3）参与拟订公司的年度财务预算方案、决算方案；（4）参与拟订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；（5）参与拟订公司发行公司债的方案；（6）审核投资项目的财务可行性；主要责任：（1）对上报董事会的公司重要财务报表和报告的真实性，与经理共同承担责任；（2）对国有资产的流失承担相应的责任；（3）对公司重大投资项目决策造成的损失承担相应的责任； （4）对子公司严重违反财经纪律的作为承担相应的责任。可见上面的规定，是财务总监通过对所在企业经营活动的了解，报表帐务的审查，大额资金调度的联签，参与董事会的决策，定期不定期地向上级产权部门报告等日常活动，监控企业财产和资金流动，确保资产保质和增值，同时帮助所在企业加强财务及决策管理合理调度、筹措和支配资金。又如，广州市国有企业财务总监管理暂行办法中规定：主要职权： 第6条：财务总监向母公司负责，接受母公司的监督。其主要职权：（1）参与年度财务决算，利润分配，弥补亏损等方案和费用开支，筹资融资计划的拟定；（2）参与资金使用和调度，贷款担保，对外投资，产权转让资产重估等重大决策活动；（3）参与制定内部财务管理制度；（4）参与新项目投资可行性研究；（5）审核对外报送的财务报表、报告，确认其真实性、合法性和准确性；（6）按母公司的规定，对下列事项签署审核意见：（7）订立重大的经济合同，提供贷款保证，债务担保，资产抵押，对外投资范围；限额使用现金，转帐结算，处理不良资产；其主要签署的事项。（8）制止违法收支，并及时向上级单位和有关部门报告；（9）根据工作需要，随时调阅与经营活动有关的帐目和资料，并查询有关情况；（10）定期向母公司报告子公司资产和经济效益变化情况，及时报告经营活动的重大问题。主要责任是： 第七条：财务总监对行使主权的事项承担相应的责任：（1）对报送的财务报表和报告的真实性、合法性和准确性负责；（2）对国有资产的严重流失承担相应的责任；（3）对重大投资项目决策失误造成的经济损失承担相应的责任；（4）对严重违反财经纪律的行为承担相应的责任。其次，从广东省一些集团公司性质的大中型企业的实践来看，他们的财务总监派出管理都有操作性很强的制度，如广东省省属国有资产经营公司财务总监管理暂行办法、南华西企业集团财务总监制度、广东省公路工程建设集团公司财务总监派出规定等。这些制度内容一般包括总则、任职资格、岗位职权、职责、职务任免和管理、业绩考核、工资福利待遇等方面。6 小结上面讨论了企业集团内部控制体系的财务总监派出问题，并讨论也一个核心企业情况下-集团公司下的财务总监在整个内部控制体系中所处于的环节、地位、作用、相互关系，并提出一种新的运作模式，从实践来看，也是比较有效的，这种模式既不同于国外大型公司的财务总监管理、也不同于国内早先的单个企业财务总监管理，体现了在市场经济规则及新的经济法律、法规条件下企业组织形式的变革和创新，于目前国有企业的改革具有实践意义。参考文献1 张彩江, 胡俊雄. 企业调研方法论C. 价值工程和企业技术创新国际会议论文集. 中国高教学会, 杭州:19992 胡俊雄, 张彩江.企业功能和企业集团发展探讨C.价值工程和企业技术创新国际会议论文集, 中国高教学会, 杭州:19993 Hu junxiong, Zhang caijiang. 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