公共部门绩效评估初探论文

西南财经大学 硕士学位论文 我国公共部门绩效评估初探以人民银行分支机构为例 姓名：喻晓鹂 申请学位级别：硕士 专业：工商管理 指导教师：任迎伟 20080601 摘要 随着新公共管理运动的广泛开展，公共部门绩效评估的理论和现 实意义日益凸现，公共部门绩效评估因此在英美等西方国家迅速兴起 和发展，但由于起点较低、研究较晚、理论支撑较弱，公共部门绩效 评估一直是一个公认的世界性难题。近几年随着我国行政体制改革的 不断深入和政府管理水平的不断提高，一些地方政府和部门也开始尝 试进行政府公共部门绩效管理和评估的实践活动，并逐渐引入西方公 共部门绩效评估机制，但总体而言，公共部门的绩效评估远未形成规 范化、制度化的评估体系。基于这样的背景，本文将我国公共部门的 绩效评估活动作为研究对象，具有积极的现实意义。 本文分为五个部分。第一章概要介绍了公共部门及公共部门绩效 评估的内涵；第二章介绍了公共部门绩效评估的作用，并从公共部门 与私人部门的本质区别入手分析了在公共部门开展绩效评估活动的 难点；第三章以英美两国公共部门绩效评估的实践为例分析了西方国 家公共部门开展绩效评估对我国的启示；第四章以我国的中央银行一 中国人民银行分支机构为例，分析了我国公共部门绩效评估的现状和 存在的问题；第五章就改进人民银行分支机构绩效评估提出了建议。 需要说明的是，所以选择我国的中央银行中国人民银行作为本文 实证研究的对象，是因为该机构作为国务院组成部门和国家宏观经济 调控部门，具有国家机关和事业单位的双重性质，属于公共部门的范 畴，但截至目前，还未形成和建立科学、公正、完善的绩效评估体系， 以其为例具有一定的代表性和现实意义。 关键词：公共部门绩效评估评估体系绩效改进 A b s t r a c t W i t ht h ee x t e n s i v e d e v e l o p m e n t o fn e wp u b l i c m a n a g e m e n t m o v e m e n t ，t h em e a n i n go fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nb o t ht h e o r ya n d p r a c t i c ee m e r g e sg r a d u a l l y ；h e n c et h ep u b l i cd e p a r t m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns p r a n gu pa n dp r o g r e s s e di nt h ew e s t e r nc o u n t r i e ss u c ha sU K U S Aa n dS Oo n H o w e v e r , t h ep u b l i cd e p a r t m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i sc o n s i d e r e da sad i f f i c u l t p r o b l e ma l l a r o u n dt h ew o r l da st h e j u m p i n g o f fp o i n ti sl o w , t h es t u d yi sl a t ea n dt h et h e o r ys u p p o r ti sw e a k I nt h er e c e n ty e a r s ，a l o n gw i t hC h i n a Sa d m i n i s t r a t i o ns y s t e mr e f o r m a t i o n g o e sd e e p e r ；a n dt h e l e v e lo fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tr a i s e s ，s o m e r e g i o n a lg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa r et r y i n gt op u tt h ep u b l i cd e p a r t m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n de v a l u a t i o ni n t o + p r a c t i c e ，a n di n t r o d u c et h e w e s t e ms y s t e ma sw e l l B u ti ng e n e r a l ，t h ee v a l u a t i o ns t i l li sf a rf r o mt h e s t a n d a r d i z a t i o na n di n s t i t u t i o n a l i z a t i o n B a s e do nt h eb a c k g r o u n d ，t h i s a r t i c l et h a ts t u d i e st h ep u b l i cd e p a r t m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n h a s a c t i v es i g n i f i c a n c e T h i sa r t i c l eh a sf i v e p a r t s T h e f i r s t c h a p t e r i n t r o d u c e st h e c o n n o t a t i o no fp u b l i cd e p a r t m e n ta n dt h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n s u m m a r y T h es e c o n dc h a p t e rd i s c u s s e s t h ef u n c t i o no fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，a n da n a l y s e st h ed i f f i c u l t i e so fd e v e l o p i n gs u c he v a l u a t i n g s y s t e mi nt h ep u b l i cd e p a r t m e n to nt h eb a s i so ft h ee s s e n t i a ld i f f e r e n t i a t e o ft h ep u b l i ca n dp e r s o n a ld e p a r t m e n t C h a p t e rt h r e et a k e sU Ka n dU S A S p r a c t i c e so nt h ee v a l u a t i o n a n da n a l y s e st h e i n s p i r a t i o nC h i n ag a i n e d f r o mt h ew e s t e r nc o u n t r i e s C h a p t e rf o u rt a k e st h eb r a n c ho fP e o p l e S B a n ko fC h i n aa st h ee x a m p l ea n da n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n d p r o b l e m si nC h i n a Sp u b l i cd e p a r t m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n T h el a s t c h a p t e rg i v e ss o m es u g g e s t i o n sa b o u th o wt oi m p r o v et h ep e r f o r m a n c e 1 e v a l u a t i o n P l e a s en o t et h a tt h ea u t h o rc h o o s e sP e o p l e SB a n ko fC h i n aa st h e o b j e c to ft h es t u d yi nt h i s a r t i c l eb e c a u s et h ei n s t i t u t i o ni sac o m p o s i t i o n o fS t a t eD e p a r t m e n ta sw e l la sn a t i o n a lm a c r oe c o n o m yr e g u l a t i o na n d c o n t r o l d e p a r t m e n t P e o p l e SB a n k o fC h i n ab e l o n g st ot h e p u b l i c d e p a r t m e n t ；h a sb o t ht h ec h a r a c t e ro fn a t i o n a ld e p a r t m e n ta n de n t e r p r i s e H o w e v e r ，u n t i ln o w , i th a sn o tf o u n d e dt h es c i e n t i f i c ，f a i ra n dp e r f e c t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n s y s t e m S o i th a s r e p r e s e n t a t i V e n e s s a n d s i g n i f i c a n c e st os o m e e x t e n t K e yw o r d s ：p u b l i cd e p a r t m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n E v a l u a t i o ns y s t e m p e r f o r m a n c ea m e l i o r a t i o n 2 西南财经大学工商管理硕士( M B A ) 毕业报告( 学位论文) 原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的毕业报告( 学位论文) ，是本人独立进 行调查和研究工作所取得的成果。毕业报告( 学位论文) 中除正文对 于直接引用的文字、数据或事实资料已经加以注释外，本毕业报告( 学 位论文) 不包含他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含他人为 获得西南财经大学或其他教育机构等的学位证书而使用过的材料。对 本毕业报告( 学位论文) 做出重要贡献的单位、团体、企业和个人， 均已在文中以明确方式表明。因本毕业报告( 学位论文) 引起的知识 产权纠纷概由本人负责，并承担由此引起的法律后果。 本毕业报告( 学位论文) 成果归西南财经大学所有。 特此申明 毕业报告( 学位论文) 作者签名：喻晓鹂 2 0 0 8 年7 月5 日 第一章公共部门及公共部门绩效评估的内涵 1 1公共部门的内涵 人类社会是一个整体，这个整体由各个部分组成，依据不同的标 准可以对构成人类社会的部分进行不同分类，目前流行的社会学理论 将整个社会部门区分为三类：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共 部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方一些学者称之为 私人部门，也有人称之为纯粹的非公共部门；第三部门是介于政府组 织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商 企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业； 有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。第 三部门具有非营利性的最显著特征，这与政府组织以“公共利益”作 为行为价值取向的目标一致，二者都以一种“公益人“ 而非“经济人” 的面貌出现，因此尽管第三部门不属于“纯粹的”公共部门，有很多 学者将其称之为“准”公共部门。 通常意义上的公共部门既包括“纯粹的”公共部门即政府组织， 也包括“准”公共部门即第三部门，一般从宏观上把属于国家及其中 央、地区和地方机构所有或者控制下的实体，包括政府各部、公共机 构和各种法定机构以及公共企业都纳入进来，本文所说的社会公共部 门即采用这一广义概念。由于我国的中央银行即中国人民银行作为国 务院组成部门和国家宏观经济调控部门，具有国家机关和事业单位的 双重性质，因此也属于公共部门的范畴，并被确定为本文实证研究的 对象。 1 2 公共部门绩效评估的内涵 绩效，从字面上理解是指成绩和效益。绩效是对组织行为和产出 的一个综合，绩效概念可以用英国学者的“3 E 理论进行界定，即 经济指输入成本的降低程度，效率指一种活动或一个组织的产出及其 投入之间的关系，效益指产出对最终目标所做贡献的大小。绩效包 括组织绩效、团队绩效和员工个体绩效三个层面。组织绩效是指组织 的整体运营效果；团队绩效包括团队对组织目标的最终实现情况，即 团队的最终产出物、团队的运作过程状态以及团队成员工作能力的提 高三个方面；员工绩效是个人工作的成绩。 绩效评估是对绩效的测定和评价，是指在组织管理中，依据特定 的指标和测量标准对组织、团队或个人的工作过程、效率和结果等各 方面进行评定和判断，得出结论以改善绩效的过程。具体到公共部门 的绩效评估，也包含三方面：微观层面，是对公共部门中个人工作业 绩、贡献的认定；中观层面，是公共部门的各组成部分，包括事业单 位、非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果， 项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等的评价； 宏观层面，是整个公共部门的绩效测评，是对公共部门为满足社会和 民众的需求所履行职能情况的测评，体现为政治的民主与稳定，经济 的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社 会公正与平等，国家安全和社会秩序的改变以及精神文明的提高等方 面。可见，公共部门的绩效评估内涵丰富，三个层次紧密联系、不可 分割。在本文的论述中，并未对公共部门绩效评估的三个层面加以区 分，三个层次的绩效评估概念有时是交叉使用的。 。陈娅西方政府绩效评估：理论、实践及其启示，行政论坛2 0 0 7 年第3 期。 2 第二章公共部门绩效评估的作用、特殊性及难点 2 1 公共部门绩效评估的作用 公共部门绩效评估的作用主要有以下四个方面： 一、它是一种有效的管理工具 绩效评估是一种先进、有效的管理工具。绩效评估能够为管理者 提供有关员工、服务项目的效率、效果的信息，以便更好地理解其运 作过程，了解有关公共部门的最佳实践经验和顾客的需要，鉴别绩效 评估效果，分配有限资源，做出明智决策。具体而言，绩效评估可以 评价个人或团队的基本工作状况及其为实现上级或较高层组织目标 所做出的相对贡献成就；把员工工作成果的评估结果信息反馈给本 人，使其了解组织对自己表现的看法并促使其根据反馈的信息相应调 整、改进自身工作；判断员工个人能力和工作各方面的优劣，从而确 定有无必要以及在哪些方面对其进行培训，提出培训标准，帮助制定 培训计划；建立员工业绩的档案材料，为人事决策，如员工的奖惩、 晋升、岗位调换、离职、辞退等提供科学依据，其中与业绩挂钩的绩 效工资制度已在包括人民银行在内的公共部门广为盛行；有利于人们 发现组织中存在的问题，是判断组织发展状况的有效措施之一。 二、它是市场信号的替代物，为公共部门管理行为指明方向 绩效评估还能代替市场信号对民众需求做出反应。在成熟的市场 中，价格变化反映了对物品、服务的需求和质量方面的灵敏信号。然 而公共部门的产出却在一个价格和质量都无法按顾客偏好适时调整 的市场中“交易“ ，对大多数公共服务部门来说，需要一个市场信号 的替代物一绩效评估，来达到公认的绩效标准和引导决策。不断改进 绩效的前提是对目前绩效状况的清楚把握，绩效评估可以帮助阐明组 织目标，并对公共部门活动的最终结果做出评估，进而做出可向各方 面发布的绩效报告。绩效评估可以克服组织与员工、政府与民众间的 信息障碍，使公共产品的消费者做出合理的选择。 三、它是提高政府绩效的动力机制 绩效评估对公共部门绩效的推动体现在三个方面：一是有助于实 现和落实公共部门责任，督促公共部门切实履行所承担的社会职责； 二是有助于提高公共服务供给的质量和效率；三是有助于改进公共部 门与社会公众之间的关系。通过测评，公共部门要对其结果负责，对 公众及时做出反应，改善项目的规划和预算，判断绩效改进的努力是 否有效并保证投资决策成本的合理性。绩效评估不但有利于提高公共 部门绩效，还有利于对员工绩效作出评判。员工作为组织重要的人力 资源，其活动、态度、投入、工作效果是决定一个单位整体绩效的主 要因素，公共部门绩效评估的结果也为其内部员工绩效的评判提供了 依据。 四、它有利于提高公共部门的公众信誉和形象 一方面，公共部门可通过绩效评估向公众展示其业绩以及为此做 出的努力，有助于巩固其合法性地位，而面对暴露出的不足，则能够 获取公众的谅解和支持，克服偏见，赢得民众的认同和支持。另一方 面，绩效评估结果具有极大的影响力，它能够为公共部门、政策制定 者等提供有价值的信息反馈，为社会公众对不同部门提供的服务进行 选择提供依据和平台，从而进一步提升公共部门健康形象，避免不被 信任、接受和认同的生存危机。 2 2 公共部门绩效评估的特殊性及难点 与私人部门相比，公共部门具有显著特点，这些特点直接导致公 共部门绩效评估较之于私人部门，要复杂和困难得多。 一、公共部门管理目标复杂 在企业管理中，财务类及客户满意度指标始终居于首位，虽然自 上世纪9 0 年代以来，非财务类指标越来越得到广泛重视，财务及客户 满意度指标，尤其是财务类指标的重要性仍然毋庸置疑，利润率、市 场占有率、单位成本等仍是管理的核心内容。企业目标容易定量确定， 也就容易进行绩效评估，净资产收益率、总资产报酬率、资产负债率、 销售增长率、资本积累率等基本指标都能够反映出企业的绩效内容。 公共部门的管理目标则要复杂得多，不仅具有多元性，一些内在目标 甚至相互矛盾，多数公共部门管理目标涉及公平、责任、素质等，且 表述抽象，如何将这些抽象的目标转化成具有操作性、可量化的评估 指标非常困难。另一方面，不同的公共部门的目标确定往往是动态的， 也给绩效评估带来了困难。 二、公共部门的产品形态特殊 企业生产的产品往往是看得见、摸得着的有形实体，具有自己独 立的价值，这就决定了对企业的绩效评估具有直接的基础和比较的平 台。而公共部门的产品主要是服务性质的，相当部分的产品是无形的， 对服务类无形产品的品质和数量，都难以准确度量；而且单个部门提 供的产品在整个公共服务链条中，往往只是一种中间状态，且和最终 产生的社会效果存在时间上的滞后性，因此也很难根据产出评估效 果。 就产品标准而言，企业产品的技术达标标准往往客观、固定、易 掌握、可操作，这种客观的技术标准容易得到行业的普遍认可。而公 共部门的产品就不仅是一个技术问题，不仅产品标准多元化，即使同 一个产品，还涉及到政治、文化和社会等诸多因素。来自不同领域的 评估主体，由于自身立场、主观感受、分析问题的不同水平和角度， 接收信息的广度和深度区别，都可能导致评估结果的差异性。 三、公共部门缺乏价格机制的作用 市场价格能够准确反映供求关系，企业可以根据市场信号，灵 活调整生产策略，提高产品质量，从这个角度考虑，可以说市场价格 就是企业绩效的评估机制，凡是在市场上能卖出好价钱的，企业就是 有绩效的，因为在这种情况下，企业产品的生产成本低于社会劳动平 均成本，企业就能够盈利。公共部门的服务产品，相当部分没有价格显 示机制，即使一些收费性的项目，通常也是在没有精确计算成本的情 况下运作的，所收取的费用与实际成本没有直接关系。总体来看，公共 服务缺乏市场交易机制，公共产品缺乏价格检验机制，消费者对于公 共部门提供产品的数量、品质以及公共服务的满意程度均缺乏信息反 馈机制。 四、评估依赖的基础信息搜集困难 绩效评估活动的过程就是信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈 的过程。评估的有效性在很大程度上取决于信息的及时性、全面性及 准确性。对公共部门绩效予以评估必须获得与其相关的客观信息材 料。一般而言，绩效评估的信息来源包括现成的统计数据和资料以及 专门的信息收集机构两种。由于缺乏刺激公共部门管理者收集报告其 经营成果数据资料的动力，公共部门尚未为评估而专门收集数据资 料，更没有建立专门的信息收集中心，基础信息的匮乏也给公共部门 绩效评估在操作上带来了极大的困难。 第三章西方公共部门绩效评估实践和对我国的启示 3 1西方公共部门绩效评估的发展 2 0 世纪西方国家随着后工业时代的来临和经济全球化的迅猛发 展，传统的官僚制模式弊端日益凸显，进而导致公共部门面临严重的 财政危机、管理危机、信任危机甚至合法性危机。为摆脱这种困境， 西方各国纷纷开展了形式各样的政府再造运动，并在理论上形成了新 公共管理模式。在这场运动中，提高公共部门绩效以回应市场和社会 的需要日益强烈，各国政府纷纷采取了一系列新举措，以督促公共部 门的绩效改善，从而间接减少政府的行政成本。这里选取极具代表性 的英、美两国公共部门绩效评估实践进行概括介绍。 3 1 t 美国公共部门绩效评估的实践 3 1 1 1 发展进程 美国对公共部门绩效评估的实践最早始于第二次世界大战前，此 后由于政府的关注点转向控制成本预算，公共部门的绩效评估活动进 入低潮，直至, j 2 0 世纪7 0 年代，公共部门绩效评估才重新得到重视，在 2 0 世纪8 0 年代获得推广，并在2 0 世纪9 0 年代达到高潮。 1 9 7 3 年，尼克松政府颁布“联邦政府生产力测定方案( T h e F e d e r a lG o v e r n m e n tP r o d u c t i v i t yM e a s u r e m e n tP r o g r a m ) ，制定出 的绩效指标达3 0 0 0 多个，力图促使公共组织绩效评估系统化、规范化、 经常化。1 9 7 4 年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有公共机构 的主要工作进行成本一效益分析。里根政府曾任命彼得格瑞斯 ( P e t e rG r a c e ) 领导了著名的格瑞斯委员会对私营部门的成本控制 进行调查，以吸取经验使政府内部的浪费和滥用现象最小化，并审查 政府如何最佳履行职能以提高公共物品和服务供给的有效性。这一时 期联邦政府规章条例的增长率降低了2 5 以上，政府规定的文牍工作 时间每年减少3 亿小时以上。 1 9 9 3 年，美国国会通过了政府绩效与结果法案( G o v e r n m e n t P e r f o r m a n c ea n dR e s u lt sA c to f1 9 9 3 ，简称G P R A ) ，该法案要求将 绩效评估制度在联邦政府层级制度化，并要求各联邦机构制定战略规 划，明确各自的工作目标和对象，制订围绕这些目标和对象的工作措 施，提供可衡量的检验部门工作的绩效标准；该法案还要求政府在5 年内完成上述工作，并且每年都必须提供年度绩效报告，该法案标志 着美国政府公共部门绩效评估高潮的到来。与此同时，由副总统戈尔 亲自领导的“国家绩效评估委员会“ ( N a ti o n a lP e r f o r m a n c eR e v i e w ， I i P N P R ) 成立。该委员会提交的第一份报告从繁文缛节到以结果为本 创造一个工作更好并且花费更少的政府中，提出了3 8 4 项建议， 1 2 5 0 个具体步骤。1 9 9 8 年，国会通过了高等教育法修正案，建立了第 一个以绩效为基础的联邦机构一教育部学生资助局( T h eD e p a r t m e n t o fE d u c a t i o n SO f f i c eo fS t u d e n tF i n a n c i a lA s s i s t a n c e ) 。绩 效评估在美国地方政府中的应用更为普遍，到2 0 世纪9 0 年代中期，已 有2 9 个州开展了政府部门的绩效测评活动。 从1 9 9 3 年1 月至2 0 0 0 年9 月，政府费用节省了一千多亿美元，政府 规模不断缩小，美国联邦政府共裁减人员4 2 6 2 0 0 人，裁减了7 8 万个 管理岗位、2 0 0 0 多个地方派出机构，2 5 0 个项目部门减少了管理层次； 精简规章制度，清除了厚达1 6 万页的各种规章法则；增强了公共组织 的顾客导向性，截至1 9 9 7 年，联邦政府为5 7 0 个组织和项目发布了4 0 0 0 条顾客服务标准。2 0 0 0 年的调查结果显示，8 0 的政府服务项目获得 了顾客的肯定，大大高于1 9 9 2 年3 6 的比例，3 0 个政府部门的服务水 平达到了第三方机构根据国际标准衡量的满意程度。 3 1 1 2 评估指标体系、程序步骤、主体及结果运用 指标体系 戈尔和他的委员会认为在政府系统中建立统一的赏罚分明的考 评标准十分必要，他认为这套标准既要照顾各部门工作的特殊性，又 要体现公平统一的权威性。在政府绩效与结果法案指导下，建立 了一系列衡量部门和个人工作成绩的机制。其中美国政府责任委员会 提出了一个指标体系，该体系不同程度地反映了质量、经济、效率、 效果等标准。包括投入指标、能量指标、产出指标、结果指标、效率 和成本效益指标及生产力指标等。这些只是基本的指标体系，在实际 操作过程中，许多市与县政府使用了1 5 0 种到1 5 0 0 种不等的指标，并 且各州、各机构都根据自己的特点设置了具体的评估标准。特别是政 府绩效与结果法案中对各州、市政府绩效评估工作享有充分的自主 权有明确的认可。 程序步骤 关于公共部门绩效评估的步骤，美国公共生产力研究中心 ( N a t i o n a lC e n t e rF o rP u b l i cP r o d u c t i v i t y ) 1 9 9 7 年发布的地方 政府绩效评估简要指南( AB r i e fG u i d eF o rP e r f o r m a n c e M e a s u r e m e n tI nL o c a lG o v e r n m e n t ) 中提出了实施绩效评估的七大 步骤，包括鉴别要评估的项目、陈述目的并界定所期望的结果、选择 衡量的标准或指标、设置业绩和结果的标准、监督结果、业绩报告和 使用结果和业绩评估信息。 j 评估主体 在美国，对公共部门进行绩效评估的主要是公共部门自身、政府 部门以及民间机构。公共部门自身对本部门的工作绩效进行自我评 估。同时，政府的上级部门也会对公共部门进行定期评估。如：美国 人事总署在全国设有六个办事处，可以随时就近开展测评工作以确保 测评的及时和客观，并且对各政府机构的考评进行指导。民间机构也 是对公共部门进行绩效评估的重要主体之一。如政府会计标准委员会 ( T h eG o v e r n m e n tA c c o u n t i n gS t a n d a r d sB o a r d ) ，它是一个非政府 机构，但却是美国注册会计师协会承认拥有制定州与地方政府的一般 可接受会计准则权力的唯一实体。此外，高校也是对公共部门进行绩 效评估的重要民间机构。哈佛大学、罗各斯大学( R u t g e r s U n i v e r s i t y ) 等高校一直在关注和研究公共部门的绩效评估，它们提 出了各自有关公共部门绩效评估的理论、方法、指标体系或步骤等， 并以这些理论为指导在地方政府或联邦政府中开展测评活动，有力地 推动了公共部门绩效评估活动的开展。 评估结果的反馈及运用 公共部门绩效评估的结果公开，该结果是政府财政拨款、权利下 放等决策的依据。政府绩效与结果法案规定每个机构在做出评估 后都应作绩效报告。1 9 9 8 年联邦政府也要求所有机构都要作绩效报 告。报告要提交上级部门及国会，并向利益相关者公开。国会将依据 政府各部门的绩效表现决定对该部门的财政拨款，而政府的上级部门 则根据绩效情况决定是否继续对该部门放松规制、下放权力等。美国 审计总署在完成审计工作后，也要编制审计报告，审计报告完成前要 先与被审计单位或对方的管理人员研讨审计结果。审计情况综合报告 要定期向政府和立法机构报送。政府部门的审计报告一般是公开的， 任何单位或个人需要了解审计情况，都可以向审计部门索取。民间机 构进行评估后的结果大多也要向社会公众公布，让公众对公共部门的 工作绩效有更清楚的了解。 3 1 2 英国公共部门绩效评估的实践 3 1 2 1 发展进程 英国政府绩效评估实践可以分为两个阶段：第一阶段为上世纪8 0 年代，评估的内容主要是经济和效率，以解决财政危机为主要目标； 第二阶段为上世纪9 0 年代以来，主体内容调整为以质量和公共服务为 中心的绩效评估行政改革。 第一阶段主要包括雷纳评审、部长管理信息系统和财务管理新方 案等重大事件。雷纳评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、 审视和评价活动，其目的是提高组织的经济和效率水平。部长管理信 息系统是融合目标管理、绩效评估等现代管理方法和技术而设计的信 息搜集和处理系统，是一种重要的管理工具。它随后在某些中央政府 部门和地方政府部门中得到广泛的应用，并直接导致了财务管理新方 案的出台。财务管理新方案是财政部于1 9 8 2 年5 月颁布的，一个重要 内容就是绩效评估，提倡发展绩效指标和测量手段，要求政府各部门 树立浓厚的绩效意识。上述三大事件都是在改革初期“效率战略”阶 张燕君美国公共部门绩效评估的实践及启示，行政论坛2 0 0 4 年3 月总第6 2 期。 1 0 段提出来的，因此它们的重点是树立成本意识、实施成本控制，从而 提高公共部门的经济和效率水平。 第二阶段主要包括下一步行动方案、公民宪章运动和竞争求质量 运动等重大事件，它们构成了9 0 年代英国行政改革和公共管理改革的 总框架，政府绩效评估也贯穿其中。1 9 8 6 年1 1 月，由伊布斯领导的效 率小组1 7 名成员就进一步改进政府管理进行了一次较为全面的评审 活动。在广泛深入调查研究的基础上，评审小组于1 9 8 8 年向首相提交 了名为改进政府管理：下一步行动方案的报告，这就是著名的伊 布斯报告。报告的一项重要建议和行动计划就是设立执行机构， 影响非常深远，纷纷被国外效仿。1 9 9 1 年梅杰上台后，发动了“公民 宪章“ 运动，此时英国政府绩效评估管理主要是对政府服务的质量和 效益等方面的评估，通过明确的服务内容、工作目标、服务标准等向 公民作出承诺，让公民广泛的介入和监督，来评价政府的服务质量和 效益。在发动“公民宪章”仅四个月，梅杰政府发表了竞争求质量 白皮书进一步要求提高服务质量和顾客满意度，政府管理活动通过 市场来检验，做出考核和评估。 3 1 2 2 英国政府绩效评估的特点 一、绩效评估规模较大 英国创设了很多审计实体，在公共服务的各个领域发生了“审计 爆炸”现象，著名的有1 9 8 4 年创立的国家审计办公室，除此之外，对 公共部门的绩效评估也越来越多借助于私人管理顾问，可见其声势之 大。另外，经常性也是其规模较大的重要体现，绩效评估不是采取临 时突击的方式，而是定期进行，渗透在整个英国的行政管理活动中。 二、绩效评估内容适时、全面 面对巨大的财政压力，8 0 年代撒切尔政府的行政改革以经济和效 率为目标，绩效评估的内容主要侧重在经济和效率上，随着改革的进 一步深化，质量和顾客满意被提上议事日程，成为9 0 年代英国行政改 革的首要目标，与之相适应，绩效评估的内容也向质量、公共服务和 效益方面侧重。这充分反映了绩效评估内容的适时性和全面性。 三、绩效评估形式从自发到制度化、规范化转变 由于各政府部门参加评审动机复杂以及在评审中具有防御性等 因素，在雷纳评审初期，在评审对象、人员选择、程序及结论应用上， 都充分体现了自愿原则。通过内部自愿与外部协调结合才使雷纳评审 得以顺利实施并取得较好成效。随着绩效评估的深入和绩效意识的树 立，政府逐渐采用规范化的制度来要求各部门必须加入到绩效评估中 来。8 0 年代中期，撒切尔要求中央各部门建立适当的绩效评估机制， 由财政部负起督促和监督的责任，使英国的绩效评估进一步制度化。 1 9 8 9 年发布的中央政府产出与绩效评估技术指南使英国政府的绩 效评估进一步规范化。 四、绩效评估对象范围广泛，评估环节完整 评估对象既包括中央部门，也涵盖地方政府部门；既对公共部门 整体开展绩效评估，又对公共部门的个体工作人员开展深入的绩效评 估，范围广泛。另外，在绩效评估过程之后设置完整的后续环节，一 方面对绩效评估工作本身再进行评估；另一方面建立绩效评估奖惩机 制，保障绩效评估的成就得以维持和巩固。 3 2 西方公共部门绩效评估发展对我国的启示 一、加强政府绩效评估的理论研究 从西方国家政府绩效评估的实践来看，政府绩效评估是行政管理 工作的一个重要组成部分，科学化、制度化的绩效评估是行政管理现 代化的重要体现。科学的绩效评估理论能够为绩效评估实践提供理论 上的指导和方法论上的支持，遗憾的是目前我国在这方面的研究还比 较滞后，对公共部门绩效评估从概念、作用机理到操作原则、实施步 骤都没有形成共识，还存在把公共部门绩效评估等同于公务员考核的 错误认识等，这些都严重地延缓了我国公共部门绩效评估的发展，进 而影响了公共部门工作效率的提高。因此，必须加强对绩效评估理论 的研究，借鉴国外先进经验，紧密结合我国实际，在基础理论指导下， 对绩效评估的精准度等问题作深入研究。 宁有才英国政府绩效评估及启示，公共行政2 0 0 4 年3 月刊。 1 2 二、建立健全绩效评估的法律法规体系 应通过建立健全绩效评估的法律法规体系，给绩效评估活动奠定 坚实的法律基础。以英美为代表的西方国家为有效推行公共部门的绩 效评估活动，出台了许多相关法律法规。应尽快建立健全绩效评估方 面的法律法规，从法律的高度对绩效评估的内容、程序、结果反馈及 运用等方面的内容专门进行规定，为绩效评估工作的顺利开展奠定法 制基础，构建良好的法制环境。 三、建立完善的绩效评估指标体系 应通过完整、科学的绩效评估指标体系，使评估活动规范化、科 学化，并注意加强对顾客满意度的评估。西方国家大多数建立了绩效 评估指标体系，其政府部门把经济、效率、效果、质量等标准纳入了 指标体系。我国在设置公共部门绩效评估指标体系时，应注重增加评 估投入、产出、效率、效能的指标。同时，为了保证评估的准确性和 公正性，必须建立大量具有可比性、可测量性的绩效指标，在设置绩 效指标时，j 要把定量指标和定性指标结合起来，建立不仅适应公共部 门特性也针对具体部门实际的，灵活多样的具体标准。此外，评估标 准还应着重加强对顾客满意度的关注。 四、评估主体多元化 在公共部门的自我评估之外，还应引入民间机构，开展外部评估 与监督，形成公共部门自我评估与民间机构外部评估相结合的评估体 系。公共部门的自我评估具有情况熟悉、了解全面等特点，然而由于 评估的过程是对自身工作的客观判断、评估的结果直接与职务任免、 绩效工资等切身利益挂钩，因此自我评估的客观性受到较大挑战。民 间机构处于独立超脱的位置，评估往往能做到不带偏见、相对客观， 民间机构的评估人员具有专业的知识和技能，也能从人员素质方面保 证评估结果的真实性、准确性。 我国也应该鼓励和支持民间机构对公共部门的绩效进行测评，特 别要重视和充分发挥高校、专家学者在公共部门绩效评估中的理论、 技术和专业优势，以弥补公共部门自我评估的不足，提高评估的质量 和影响力。此外，还应增加公民在公共部门绩效评估中的参与程度， 公民参与既能为政府绩效评估设计出更适合顾客需要和提高满意度 的绩效指标，同时也能更好地监督绩效评估活动的开展。 五、重视评估结果的反馈及运用 绩效评估的结果不加以反馈和运用，评估的过程就会失去意义。 将绩效评估的结果向公共部门的成员、上级部门及公众反馈，能够协 助公共部门管理者深入了解组织中各层面的工作效率、效果及存在的 问题，使上级部门能够更好地针对公共部门的实际情况对其进行指 导，也有利于公众对公共部门的工作进行监督。西方国家较为注重把 评估结果向各方反馈，我国也应切实加强和重视对绩效评估结果的反 馈，可以通过网络等现代化载体，采用定期或不定期反馈、正式或非 正式反馈等多种形式，并且以评估结果为基础，建立完善的绩效评估 奖惩机制，使绩效评估真正起到推动公共部门提高工作效率、改善管 理、提高公共物品质和量的供给的作用。 第四章我国公共部门绩效评估的实证分析人民 银行分支机构绩效评估实践 4 1 我国公共部门绩效评估的现状和存在的主要问题 一、绩效评估缺乏整体规划，没有法律基础 我国公共部门的绩效评估理论研究比较滞后，实践发展也起步较 晚，主要是借鉴移植国外一些相对成熟的经验，与我国自身实际结合 不够紧密，缺乏整体规划。另一方面，我国目前没有专门的法律法规 对绩效评估的内容、程序、结果反馈与运用等作出详细具体的规定， 绩效评估往往在考核单位内部以行政命令、工作任务、专项检查等形 式实现。由于“无法可依”，绩效评估工作的实施环境不够健康，一 是无法得到评估实施人员和被评估单位的重视；二是无法得到社会公 众的认可，更谈不上积极参与。 二、绩效评估未得到应有重视，形式主义严重 绩效评估是公共部门绩效管理的重要内容，是人力资源管理的重 要工具，也是提升公共部门绩效的有效手段，具有重要的反馈、开发 和激励功能。在我国，由于公共部门的管理者和工作人员对绩效评估 的作用、意义认识不到位以及获取评估信息和资源具有一定困难等原 因，公共部门的绩效评估在实践中往往出现形式化趋势，公共部门的 负责人对绩效评估的目的和作用缺乏清醒认识，往往把它当作一项日 常工作任务被动完成，或者认为仅仅是应付上级检查的临时措施，它 通常只是由人事部门组织开展，所采取的措施往往缺乏实质内容，只 注重过程控制而忽视结果，只注重数量和规模而忽视质量和效率，只 注重成绩和经验而忽视问题和不足，且与绩效管理的其他环节分离， 不能起到提升政府绩效和促进政府工作目标实现的作用。 三、绩效评估主体单一 绩效评估的主体一般分为公共部门自身( 含公共部门中上级组织 对下级组织或公共部门对其内部组织的绩效评估) 和公共部f - 1 2 _ 外的 其他主体，包括服务对象、专门的民间机构和社会公众等。目前我国 绩效评估的主体比较单一，主要局限于公共部门自身，民间机构在公 共部门绩效评价方面的活动几乎是一片空白，公众的参与度也很低， 基本没有参与公共部门绩效评估的途径。公共部门对自身绩效评估存 在的不全面、不客观等劣势未能通过民间机构和社会公众的积极参与 得以弥补。 四、绩效评估结果不公开且未得到有效运用 我国公共部门的绩效评估结果一般仅在组织内部公布，评估结果 公开化程度很小，这既不利于公共部f - J # b 部力量对绩效评估活动的监 督，影响评估的真实性和准确性，也不利于公共部门绩效的提高；另 一方面评估的后续环节也缺失，既没有对评估活动本身的事后监督， 对评估结果的运用也未得到应有的重视，建立在绩效评估基础上的奖 惩激励机制尚不健全。 五、缺乏科学完善的绩效评价指标体系 如前所述，公共部门区别于私人部门的众多本质特征决定了公共 部门开展绩效评估困难重重，最突出的莫过于评价指标体系的不科 学、不完善。由于公共部门决策目标的多样性、模糊性和冲突性，公 共部门工作的服务性和非盈利性以及工作行为和工作结果关系的不 确定性等因素，使得公共部门普遍缺乏一套客观、明晰和可量化的绩 效评估指标和标准。我国公共部门绩效评估常用的指标是划分德、能、 勤、绩、廉五方面，在这五方面分别设置二级指标，包括政治理论、 法纪观念、职业道德、组织能力、沟通能力、协调能力、出勤情况、 工作任务完成情况、违反规章制度情况等，这些指标很难具体化，且 难以区分不同部门之间以及不同岗位工作人员之间实际工作情况的 差异，评估结果也因为过于模糊而失去了其应有作用。另一方面，我 国公共部门的绩效评估指标过于片面，只注重产出，而忽视对投入的 评估，导致某些公共部门为追求政绩而编造数字或浪费资源、不计成 本地盲目投入，不利于经济社会的可持续发展。 4 2 人民银行分支机构绩效评估实践 4 2 1人民银行分支机构绩效评估发展现状 人民银行的垂直行政管理模式和财政预算制度安排导致薪酬政 策、会计核算体制灵活性欠缺。最初对分支机构实施绩效评估的目的 在于更合理的分配业绩工资，随着时间的推移和评估工作的逐步开 展，评估目标开始向调动员工积极性、体现激励效应、提高单位工作 效率和质量方面转变，并把上级行安排部署的工作任务完成情况作为 评估的一个重要内容。 2 0 0 1 年人民银行总行在全国范围内全面推开各分行对中心支行 的业绩工资的考核分配，即要求各分行依据对辖区各中心支行的工作 目标考核情况，将工资总额中的一部分按一定档差拉开层次分配。 2 0 0 4 年，总行印发了中国人民银行分支机构业绩工资总额管理暂行 办法，该办法对考核过程和考核方法进行了比较详细的规定，这一 办法的颁布为各分行开展对辖区分支机构的绩效评估提供了制度基 础。此后各分行结合自身实际陆续加强了本辖区对分支机构绩效评估 体系的完善，绩效评估的积极作用在人民银行分支机构正逐步显现。 以人民银行删分行为例，该行绩效评估的主要载体是年度目标管 理考核，目标管理考核的结果在分行辖区内通报，并以此为基础进行 业绩工资分配。 考核组织体系。分行设立目标管理领导小组，职责主要是制订 下达年度目标任务，负责指导、协调各被考核单位，负责有关目标实 施中的监控、检查、年终考评、研究奖惩方案以及根据需要修订完善 目标管理办法等。分行目标管理领导小组下设综合目标考评工作小 组，由分行办公室、法律事务处、人事处等综合管理部门组成，负责 对综合目标完成情况的考评；下设领导小组办公室，负责目标管理日 常工作。分行各专业处室负责对被考核单位各专业目标完成情况的考 。目前在人民银行的操作实践中采用的是“绩效考核”的提法，为与本文内容保持一致，在本文中除涉及 人民银行具体绩效考核实践的部分外，均采用“绩效评估”提法。 1 7 评。 考核内容与考核指标。每年年初，目标管理