深化市场监管方式改革意见(征求意见稿1028).doc

广东省工商行政管理系统关于深化市场监管方式改革的意见（2011年10月28日征求意见稿）为确保监管职能到位，提升市场监管的效能，更好地服务经济社会发展，现就我省工商行政管理系统深化市场监管方式改革提出如下意见。一、充分认识深化市场监管方式改革的重要性和必要性市场监管和行政执法是工商行政管理机关的基本职能。改革开放以来，广东各级工商行政管理部门解放思想、敢闯敢试，在全省经济社会发展中充分发挥职能作用，为维护市场经济秩序作出了较大贡献。同时，也基本建立了适应社会主义市场经济监管的体制和机制。但是，随着我省经济社会的快速发展，全省市场经营主体已达460多万户，市场交易方式和经营形式不断发生变化，各种新型的违法行为和违法方式也在不断出现，市场监管的任务更加繁重。人民群众对完善市场监管体系、维护市场经济秩序提出了更高的要求。全省工商系统必须在新的形势下，继续解放思想，坚决破除影响市场监管职能发挥的思想观念、体制机制障碍，积极推进市场监管方式改革，为实现省委十届八次全会提出的“加快转型升级，建设幸福广东”作出新的更大的贡献。二、深化市场监管方式改革的指导思想、基本原则和总体目标（一）指导思想。树立和落实科学发展观，以“依法监管、科学监管、有效监管”为目标，以制度和机制改革创新为重点，切实把握市场监管规律，积极探索新形势下市场监管工作的新理念、新思路、新办法，实现市场监管法制化、规范化、信息化和现代化，全面提高市场监管水平，确保工商监管职能到位。（二）基本原则。1坚持依法监管，推动依法行政与制度创新相结合。坚持依法监管是工商行政管理部门发挥市场监管职能作用、服务改革发展的根本保障，也是市场监管体制机制改革所必须遵循的基本原则。改革目标的设定，改革路径的选择，改革措施的运用，都必须服从和服务于这项原则。与此同时，要善于开展制度创新，要在法律、法规规定的原则范围之内，通过推动地方立法、部门立规，将改革的目标、路径和手段制度化、规范化，使得监管体制机制的改革，始终能在法治的轨道上运行。2坚持信用监管，推动法律约束与道德自律相结合。建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。要围绕营造“诚信为本、守信为荣、失信为耻”的市场信用环境，积极开展市场监管，营造诚信的市场环境。要维护执法的严肃性和统一性，文明执法，公正执法，营造诚信的执法环境。要以政务公开为基础，改进服务质量，提高办事效率，营造诚信服务环境。要通过企业信用分类监管、行政指导等综合手段，加强企业信用管理，促进社会信用体系建设，刚柔并举，宽严相济，引导经营者自律经营，实现法律约束与道德自律的良性互动。3坚持信息监管，推动传统监管手段与现代信息技术相结合。适应信息化时代的要求，促进信息化建设，是工商行政管理事业发展的必然选择。市场监管方式改革必须有与信息化相匹配的执法监管手段，要有信息化知识武装的执法队伍，要有信息化的平台处理政务，以信息化的手段监管市场，将工商行政管理部门塑造成数字化、信息化的先锋。要大力加强信息化建设，充分运用现代信息技术手段提升市场监管效能。要统一数据标准和软件，完善信息化标准体系，加快工商信息化建设一体化步伐。要进一步加强数据建设，建设企业数据库，形成涵盖全省、动态更新的市场主体信息资源支撑体系，充分运用数据信息与信息化手段，提升市场监管的信息化水平。4坚持多元监管，推动行政监管与多元化社会监督相结合。要完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。要在认真履行工商部门法定职责，积极开展市场监管工作的同时，发挥自律规范的作用，按照市场化原则扶持和规范各类行业协会、商会等自律性组织的发展，将行业协会等自律性组织引入市场监管体系之中。要积极与各类媒体沟通，善于发掘和运用舆论监督的作用，将广播、电视、报纸、网络等主体引入市场监督管理体系。充分运用“12315”平台，接收群众对于市场主体不法行为的投诉，对群众举报的问题要及时处理、反馈，让最广大的人民群众成为市场多元化监管的中坚力量。（三）总体目标。力争用五年时间，建立更加高效便民的市场主体登记监管体系和更加公平有序的市场竞争秩序监管体系；营造更加和谐安全的消费服务环境和更加内和外顺的监管执法环境。基本形成与广东实现科学发展相适应的市场监督管理体系。三、深化市场监管方式改革的具体措施（一）推行网格化监管，切实提高监管效能。网格化监管是指工商所为实现辖区监管有效把控，以信息化为依托，按照标准将辖区划定为若干个片区，每个片区为一个网格，每个网格确定监管人员，确定监管职责，确定监管目标，确定运作机制的一种监管方式。工商部门实施这种“定格、定员、定责、定标、定机制”的监管方式，有利于整合监管资源，主动排查情况，积极发现问题和解决问题，提高监管效能。目前在开展网格化监管中应当注意把握：一是确定监管职责不仅要确定网格人员的职责，还必须同时明确工商所、上级机关的监管职责。网格化监管不能仅理解为工商所的一种责任制。它既不是属地监管的细化，更不能搞成“责任包干到人”，推卸监管机关的责任，导致发现的情况在基层积压而得不到处理。二是确定网格监管职责必须统筹兼顾，分清主次缓急。网格化监管的落脚点在于如何监管，网格化监管的实质是监管方式。要按照工商部门的法定监管内容，实施重点的监管。对于日常性的检查，要具体规范检查的内容，区分能够发现的明显问题和需要深入检查才能发现的隐蔽问题，避免检查内容宽泛、检查要求不切实际的情况。三是确定职责仅是基础，还必须抓住能否发现趋向性、普遍性问题这一关键。要通过信息技术帮助定期排查，做好情况分析，上下协调联动运作，及时发现和解决本地区存在的违法问题，切实发挥工商所“哨兵”、“侦察兵”的作用。在各地开展网格化试点的基础上，目前要抓紧制定全省工商系统网格化监管实施意见，随之开发网格化监管信息系统，指导各地开展网格化监管工作。责任单位：企管处牵头，法规处、基层处、消保处、食品监管处、市场处、商标处、广告处、信息中心参与。（二） 深入推进信用分类监管，大力建设诚信社会。我省工商部门自2004年实行企业信用分类监管以来，通过对企业违法行为按一定标准进行分类，将企业分为守信、警示、失信、严重失信四种类别，实施不同的监管措施，建立相应的管理机制，这种建立在企业信用基础上的监管方式，对突出监管重点，提高监管效能，建设诚信社会起到积极作用。信用的精髓，在于其信息可信有用，实现途径在于信息真实和信息公开。因此，要根据经济社会发展的需要，进一步深化企业信用分类监管方式改革。一要修改广东省工商行政管理系统企业信用分类监管办法（试行）。完善信用分类标准，将守法诚信度、行业风险度、区域重要度和动态警示度纳入指标体系。强化监管措施和管理机制，充分利用提示、警示、检测、监测、限制、处罚、监控、申投诉、举报等信息，综合运用书面检查、实地检查、商品检测、监测检查等手段，进行重点专项监督。二要实行“五公开、一平台、一支持”。积极推进全省统一的综合业务应用平台建设，公开企业良好信用信息，公开行政处罚结果信息，公开企业监管情况信息，公开企业信用修复信息，公开查询企业信用信息的方法，建设企业信用信息的公示平台，支持各级政府的信用信息平台建设。三要加强法定代表人监管。通过规范管理涉及个人的信用信息，深化法定代表人信息运用，深化任职限制的管理，推进个人信用体系的建立。四要完善商品交易市场信用监管制度。建立健全“行政机关执法监督、市场开办者日常管理、场内经营者自律、消费者监督”四位一体的监督管理体系。五要强化企业经营行为信用监管的力度。对食品安全、农资经营、网络交易等经营行为，建立行业或专项信用分类监管制度，强化企业信用建设。责任单位：企管处牵头，法规处、基层处、消保处、食品监管处、市场处、商标处、广告处、信息中心参与。（三）加强重点热点行业监管，切实履行监管职责。突出监管重点，是确保工作成效的重要方式，是科学行政的有效体现。加强重点热点行业监管，是履行政府监管职责和解决社会和群众关心问题的必要手段和客观需要。工商部门加强重点热点行业监管，当前应当注意把握：一是科学明确重点热点行业。根据法律法规赋予工商部门的监管职责和要求，对生产经营行为容易引发安全责任事故，容易引发社会治安综合治理重大问题，直接关系公共安全、人身健康、生命安全的行业企业，包括食品经营、农资经营、直销企业、非煤矿山开采、民用爆破物品生产经营、烟花爆竹经营、成品油经营、娱乐场所、互联网上网服务营业场所、一定规模的公众聚集场所应当列为重点行业。对政府关切、社会关注、百姓关心的行业企业，列为热点行业。重点热点行业除按上级机关规定外，各地可根据本地的实际情况增加行业类别。二是严密制定监督检查方案。针对不同的监管对象、经营场所和经营行为特点，要确定不同的检查方式和要求，对检查方式和检查频次不搞一刀切，防止检查过多过滥、超出力量所限。要强化县（区）局、工商所主观能动性，落实属地监管责任，提高监管效能。三是省局要尽快修订完善关于加强重点行业企业监督管理的意见。要根据重点热点行业企业情况，完善监管措施和要求。各地根据行业分布状况，制定具体实施意见。责任单位：企管处牵头，法规处、基层处、食品监管处、市场处参与。（四）积极改革年检方式，提高年检审查和服务效能。2006年我省开发的网上年检系统，企业可在网上申报年检数据，但经初审后企业仍需到年检机关提交书式材料，营业执照加盖印戳，尚未真正做到“高效便捷”。要提高年检审查和服务效能，需要在政策对电子签名认证工具不允许收费的情况下，积极破解年检电子材料的电子签名认证难题，推进全程无纸化网上年检工作。一是把深圳市市场监管局目前正在实行的全程无纸化网上年检作为试点，试行企业提交年检材料不需电子签名认证，通过必要时间的实验后予以论证。二是省局要组织对全程无纸化网上年检进行认真研究，积极探讨不需电子签名认证的网上年检办法，争取报国家工商总局同意后实施。各地有条件的，可以对部分类型企业进行试点，破解提高服务效能难题。三是各地要积极改革年检服务方式，可以通过采取主动预约企业年检时间、经网上初审后邮寄递交年检材料并邮寄发回营业执照等服务方式，方便企业办理年检。责任单位：企管处牵头，信息中心配合。（五）相对集中执法权，实行“一支队伍办案”。为整合全系统执法办案资源，提升执法办案效能，推进工商职能转型升级，按照各级工商局“权限范围内查处案件的职责交给或全部下放直属行政单位承担”的职能调整原则，相对集中行使工商行政管理处罚权，推行“一支队伍办案”执法改革。“一支队伍办案”是指我省工商行政管理系统省、市、县（包括区、县级市，下同）三级工商行政管理机关直属行政单位中的经济检查局和基层工商所（以下统称办案机构），分别代表各级工商行政管理机关相对集中行使行政处罚权，按照案件查办权限的有关规定，负责查办各级工商行政管理机关职权管辖范围内的全部案件（市场主体违反年检、验照管理规定的案件除外），机关其他内设机构和直属单位原则上不办案。实行“一支队伍办案”要把握好以下几点：一是明确各级办案机构办案权限的划分。办案权限的划分应坚持属地为主的原则，上级、下级办案机构都能查办的案件，以下级办案机构查办为主，市、县级办案机构是办案的骨干力量。二是强化案件线索的统一管理。各级工商行政管理机关应当根据各自的实际，建立健全案源信息管理制度，将案件线索的登记、受理、转办等纳入统一管理；案件线索按照各级工商机关办案权限的有关规定，统一由有权办理该案的办案机构在规定时限内开展核查工作。三是加强案件查办的组织、指挥、协调、督办。各级办案机构以分派案件线索、指定案件管辖、部署个案查处、组织联合办案等多种形式，统一负责本辖区内案件查办的组织、指挥、协调、督办。四是加强对案件查办的业务指导。上级办案机构要加强对下级办案机构查处不正当竞争、走私贩私、违法直销、传销、无照经营、两虚一逃、商标、广告等复杂类型经济违法案件的业务指导，对有关违法事实认定、案件定性、法律适用、处罚幅度等内容提供指导意见；机关业务部门按照对口原则对办案机构进行业务指导，主要是制定本部门职责范围内的违法行为的事实认定、案件定性、法律适用、处罚幅度等指导意见，答复相关法律、法规和政策的咨询，参与重大、疑难案件的研究、讨论。五是加强案件信息的报备和运用。上级办案机构可以根据工作需要，要求下级办案机构报送有关案件统计信息，并建立案件备案制度，上级办案机构组织、转办或督办的案件，下级办案机构应在查处后及时上报有关案件信息。机关各业务部门可以根据工作需要，要求同级办案机构报送该业务领域内相关案件的查办情况、情况分析和统计信息。案件信息应及时录入业务信息系统，作为对市场主体进行分类监管的依据之一。责任单位：经检局牵头，法规处、消保处、食品监管处、企管处、市场处、商标处、广告处、信息中心参与。（六）加强行政指导，实现监管与服务的统一。行政指导是一种现代行政管理的方式方法，应当贯穿于工商行政管理全部业务工作中，各级工商行政管理机关在实施行政指导过程中，应当根据具体情况，灵活采取口头或者书面的方式进行，并建立相应的激励制度。通过正面的激励、鼓励、示范引导等方式，引导行政相对人自愿作出或者不作出某种行为，以实现工商行政管理的监管目的，提升服务水平，降低行政监管成本，提高行政管理效能，打造广东和谐工商、服务型工商的全新形象。开展行政指导工作应当注意把握：一是行政指导必须坚持自愿为原则。各级工商行政管理机关实施行政指导，应当以行政相对人自愿为前提，充分尊重行政相对人的自主权，通过行政相对人的理解和配合达到行政管理的目的，不得采取或者变相采取行政强制行为以及其他不利于行政相对人的行政处理手段强迫其接受行政指导。工商行政管理机关实施的行政指导行为，不具有强制力。二是积极创新行政指导的方式。各级工商部门在履行市场监管过程中，分事前、事中、事后三个不同阶段，采取建议、辅导、提醒、规劝、示范、警示、告诫、公示公开等方式实施行政指导行为。除以上方式外，在符合实施行政指导基本原则的前提下，积极探索更多的行政指导实施方式，将不同的行政指导方式组合运用，对特定行业、特定行为和特定对象进行综合指导，可以根据实际需要，探索运用其他非强制性行政管理方式，不断丰富行政指导的种类和形式。责任单位：法规处牵头，消保处、食品监管处、企管处、市场处、商标处、广告处、经检局。（七）探索建立基层专业监管方式，提高监管针对性和有效性。目前国家赋予工商部门的许多监管职责中，一些专业性强、专业知识和技术要求高，工作强度也相对较高。因此，有必要借鉴一些部门成功管理经验，探索专业化监管方式。对一些专业性强、专业知识和技术要求高，属于国家赋予专项职责和任务的，在基层要探索建立专业的监管机构和队伍，如对流通领域商品质量和食品安全监管、网络商品交易监管等，县（区）局可以尝试科学整合部分现有基层工商所，探索建立专业监管工商所，将专业工商所与一般工商所在职能上有所区别，整合本地执法资源，集中技术装备和技术人员，实施专业化的检测、监测工作，改变以往装备分散、人员专业水平难以整体全面提高的情况。省工商局责任单位：人事处、基层处、消保处、食品监管处、市场处。（八）加大信息化监管方式力度，努力提高监管水平。经过近10年的信息化建设，全省信息化监管水平有了长足进步，但随着市场主体的增多，现有监管业务系统的功能不足和程序设计上的问题逐渐显现，必须对信息化技术的发展和完善高度重视，监管工作也需要提高信息技术应用水平。一是推进统一的监管业务综合应用平台建设。整合企业监管、商品交易市场、商标广告、流通环节食品安全、12315消费维权投诉受理平台当中的监管内容，实施综合性监管。二是推进现有监管业务系统与其它监管系统的整合。要通过整合，提高监管业务系统、市场信用分类监管、12315消费维权投诉受理平台、流通环节食品安全等系统的数据共享性，消除信息孤岛情况。三是组织力量进一步研究改进监管业务系统。要改进监管任务自动生成、自动提示警示、自动统计分析辅助功能等功能，加大监管业务信息化步伐，不断提高监管水平。四是推进各地提高监管现代化工具的应用水平。要积极开发移动监管执法业务系统，电子地图监管系统，有条件的地方，要积极配置执照条形码扫描仪、监管信息移动记录及传输工具，提高监管效率。责任单位：信息中心牵头，基层处、消保处、食品监管处、企管处、市场处、商标处、广告处参与。四、深化市场监管方式改革的实施步骤从现在起到2015年，全省工商系统深化市场监管方式改革分三个阶段实施：（一）推进实施阶段（2011年2012年）。全省各级工商行政管理机关按照本意见确定的目标，认真分析监管工作存在的问题和难点，着力从改革监管理念、方式、方法入手，制定切实可行的改革措施，按步骤、有计划，扎实认真地组织实施。（二）巩固提高阶段（2013年2014年）。在全面评估前阶段工作成效的基础上，查找薄弱环节，切实采取有效措施加以改进，巩固改革的成果。着力从制度建设入手，建立和完善市场监管的长效机制，不断提升全系统监管执法水平。（三）检查总结阶段（2015年）。按照本意见的要求，对全系统推进市场监管方式改革工作进行全面检查、总结。通过检查，督促工作力度不足，改革进展不大的单位，迅速加以改进，对在推进市场监管方式改革工作中作出突出贡献的单位和个人予以表彰。五、市场监管方式改革的保障措施（一）加强组织领导，周密部署实施。市场监管方式改革是一项综合性的改革，是对体制机制的创新，牵涉到方方面面。既 要确保履行职责，又要着力提高效能，关系到工商部门的转型升级。各级工商机关要将市场监管方式改革作为重点工作，精心安排，周密部署，抓紧抓好。要成立由一把手负总责，分管局长具体负责，人事、基层、消保、食品、企管、市场、商标、广告、信息中心等部门负责人参加的推进改革领导小组，组织业务骨干集中攻坚克难，确保改革取得实效。（二）加强协调配合，合力推进改革。各级各部门要树立大局意识，加强上下级之间、部门之间的协调配合，按照分工要求，合力推进改革，实现整体推进与重点突破的相结合。要打破部门利益格局，实现监管资源的整合利用。各级各部门要加快清理已出台的规范性文件，修改不利于提高监管效能、不利于降低监管风险和行政成本、不利于推进改革的文件，研究制定有利于推进监管方式改革的新制度、新方法、新方式。（三）加强宣传工作，营造良好氛围。对改革实施的具体措施，要加强宣传，加强引导，让群众和有关部门能清晰了解工商部门市场监管方式改革的目的、方法、措施，取得理解和支持，为改革创造良好的环境，降低改革风险。要自觉接受社会和舆论的监督，涉及与过去做法改变较大的，要搞好宣传和新闻报道，做好解释工作，为改革创造良好的社会舆论环境。（四）加大经费投入，提高装备水平。市场监管方式改革需要资金保障，开发网格化监管、工商所综合监管等业务系统和装备先进的监管执法设备，需要一定的资金投入。各级工商部门要积极采取措施，加强资金的使用管理，保障改革所需经费，确保改革的顺利推进。 关于广东省工商行政管理局关于深化市场监管方式改革的意见的起草说明一、关于草拟意见的背景。省委汪洋书记提出广东工商“要加快法治工商、信用工商、信息工商建设，改革企业登记注册制度和监管方式，营造良好的市场环境”，按照省局党组的工作部署，局分管领导亲自带队，企管处安排人员，到多个市、县进行调研，与各地基层监管人员举行座谈会，在此基础上形成了广东省工商行政管理系统关于深化市场监管方式改革的意见。二、关于网格化监管的问题。省局卢炳辉局长在粤东调研时指出：“目前的网格化监管责任全部落到了工商所，工商所把所有责任都扛起来了，这不是县级局与工商所的良好工作关系，是