德国政府投资项目管理考察报告.doc

TCCCE研究论丛德国政府投资项目管理考察报告柯洪 尹贻林在我国，随着社会主义市场经济体制改革的进一步深入发展，尤其是国家“拉动需求”宏观政策的出台，政府投资项目的发展进入了一个新的轨道。基于目前已有的共识，政府投资项目与非政府投资项目应该采用不同的管理模式和不同的管理程序。或者也可以说，在对政府投资项目和对非政府投资项目的管理过程当中，中央和地方各级政府所发挥的职能是不同的，或者是作为项目建设的参与者，或者是作为建设市场的监管者。但这两种职能如何明确区分，在实际中如何操作等问题并没有达成共识。为了明确这一问题，了解和熟悉有关发达国家政府投资项目管理的经验和作法，建设部一行于近日对德国作了长达10天的深入考察，在考察的过程当中，通过走访联邦政府的若干职能部门，进行深入的座谈，对德国政府投资项目的管理过程有了比较深入地了解。同时，也对政府对非政府投资项目的管理情况作了调查研究，以比较两种职能的不同。通过借鉴国外先进的管理经验，对我国工程建设管理中进一步明确政府的职能具有重要意义。1德国概况德国位于欧洲中部，与九个国家相连：北邻丹麦，西邻荷兰、比利时、卢森堡和法国，南连瑞士和奥地利，东接捷克和波兰。国土面积为357000平方公里，国境线全长3758公里。总人口约8200万，主要是德意志人，有少数丹麦人和吉普赛人。德国是世界上最重要的工业和贸易大国之一，其经济总能力居世界第三位，进出口贸易占世界第二位，仅次于美国，人均国民生产总值29700美元，位于世界前列。可以毫不夸张地说，德国经济决定欧洲经济，作为西方七个经济强国之一，德国经济在欧洲稳作第一把交椅（等于英、法总和），被称为“欧洲经济的火车头”。其GDP占欧盟的三分之一，在全球贸易中德国占了18%左右。由于历史原因，德国人不能在国际上扮演重要角色，但使他们得以把全部精力放到经济建设上来，并在很短时间里在经济上超过了当年的战胜国，随着欧洲统一进程的不断发展，德国在欧洲经济中发挥越来越重要的作用，其趋势是成为欧洲经济中心。1999年开始使用的欧元，德国马克占其45%的份额，欧洲中央银行总部就设在德国的法兰克福市。德国的经济模式是以“社会市场经济体制”为核心，即是一种吸收了计划经济的合理成分又加以改造的市场经济。这种经济模式在强调自由市场竞争的同时，又特别注重政府对经济活动的必要干预。在这样一种经济模式下，加上其“二战”后和两德统一后大规模重建、政府投资急剧扩大的两大历史背景。使得提供和保障社会公共产品和服务成为政府的一项重要职能。德国政府投资项目的管理制度就是其经济运行基本模式和财政基本制度（即公共财政制度）的产物和重要的组成部分，是德国政府在市场经济条件下依法运用财政政策参与宏观经济调控、实施微观具体投资项目管理的重要政策规定和操作规范。2德国政府投资项目管理的基本制度21 德国联邦财政支出的基本情况德国联邦2001年的财政支出大约为4700亿德国马克，其中用于政府投资项目（即交通和建筑）的支出约占总支出的10.2%。如下图所示：联邦交通与建筑支出22.3%6.1%37.9%19.5%6.8%7.4%联邦高速公路联邦水路联邦铁路房屋公共交通设施其他交通和建筑支出联邦交通、建筑、房屋部负责投资、设计和建设管理，不参与实际建设（即）施工工作。道路建设工程由各州管理部门负责管理。州一级的道路建设管理部门称为道路建设局，不仅可以承建州和地方的道路建设，还能承建联邦一级的高速公路，它相当于一个发包单位，各承包商可以进行竞争性投标。道路修成后的验收和维修亦属于道路建设局的管辖范围。联邦交通、建筑、房屋部负责向各州建设管理局拨款。铁路与航运是由联邦交通、建筑及房屋部下属的铁路与航运事务局运作的。德国铁路已有100多年的历史，90%的铁路实现私有化，成立的德国铁路股份公司（DB）主要以盈利为目的。目前铁路部门正面临改革，有些区段要继续经营，有些区段要实施拆除工作。公共交通设施支出是指用于各城市交通网络建设的资金，采用城市各自拟写规划并建设，联邦拨款补助的方式运作。城市住房是指由联邦投资的，主要针对低收入者并实行优惠贷款的公益性房屋。德国作为联邦、州、镇三级政府按建筑性质的不同，具体区别属于哪一级的投资范围。德国三级政府在项目投资上划分的各自投资范围是：（1）联邦政府主有负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资；（2）各州政府负责各州的教育、医疗等投资；（3）市镇级政府主要投资社会福利等方面。德国公共事业建设三级管理组织结构如下图所示。联 邦联邦交通、建筑、房屋管理部联邦国防支出管理部劳工和社会福利部联 邦 州州财政部专业部一级管理二级管理专辖区城 镇直属州政府管辖的城市三级管理德国GDP39,761亿DM用于建设总支出5,279亿DM住房建设支出2,921亿DM公共事业建设840亿DM经济建设支出(工业和商业用建筑)1,518亿DM道路建设249亿DM地面建筑339亿DM地下网管建设252亿DM联邦支出(占联邦建设总支出的1%)56亿DM州一级及以下政府支出283亿DM德国联邦政府用于建设的总支出只占整个联邦建设总支出的大约1%，其余部分都由私人或各州级或以下各级政府负责，具体情况可如下图所示：政府投资项目的主要方式是通过财政进行投资。财政投资可分为两种方式：直接投资和间接投资。直接投资主要是修建高速公路等一些公共设施；间接投资则以津贴、补助形式给企业以支持。所谓的政府投资项目基本上都是有直接投资形成的。为了促进德国经济的发展，尤其是两德统一后，原东德的发展，联邦政府在基础设施等方面越来越多地采用直接投资的方式，从而形成了大量的政府投资项目，这样的一种状态与我国建立社会主义市场经济制度和新时期以政府投资拉动市场需求的情况很类似，因此德国政府投资项目的管理制度对我国目前新时期的投资政策有很多的可借鉴之处。22 政府投资项目管理的主要内容德国政府投资项目的管理基本模式是设立专门的机构对项目进行全过程管理，该机构实际上是代替政府行使业主的职能，负责项目整个实施过程的管理，总结起来，对政府投资项目的管理主要包括四方面的内容：（1）确定项目投资考核决策因素，包括经济、环保、大众利益、政府利益、科技、技术性等诸多因素，其中经济因素是很重要的因素之一。如果效益性在1：2左右，投资就很难通过；如果在1：5可能就容易被各方面接受而获顺利通过。（2）论证与批准的严格程序。一个项目的确定，除考虑上述因素外，还需要通过一系列论证和批准，这些论证和批准都有严格的程序。申请报告要包括：开工和竣工日期；总投资、资金来源、资金到位时间、经济效益情况、科技含量及其先进程度等等，要向公众公开、接受公众监督；联邦政府或各有关州政府必须对此进行严格程序审查，方能最后批准其开工。（3）组织实施有严格的程序。德国法律规定所有的大中型工程都要采用公开招标的办法选择施工队伍，而且招标均采用无标底的方法进行公开招标；各参加投标公司在编标时主要参考由有关主管部门委托中介机构测算编定对外公布的参考价等信息。（4）严格的项目预算管理。项目一旦确定，就要保证计划之内的资金供应，如果是投资期较长的项目，其每年投入的资金额都要事先纳入相应各级财政年度预算。如果项目投资规模突破了，超支部分要按投资权限、归属分别向联邦政府或各州政府财政等申请追加。这些追加要经过严格、详细的审查、听证后才能确定是否批准。联邦政府追加还要经过议会批准，如果用款部门与财政部门发生矛盾，两个部门协调不了，最终由联邦政府总理决定。所有项目投资突破预算要求追加的，都要由政府成立的专门机构对超支额、超支具体项目原因等进行严格的评审，也可以通过听证、辩论等方法进行调查，最终报议会批准。23 德国政府投资项目的管理机构联邦和16个州的建设管理权限如下图所示：联邦交通、建筑和房屋部国防部等联邦建设有限公司州财政部联邦建设工业土地规划局等柏林、汉堡的建设、财政部门州建设部地区政府州财政建设局州建设局监理监理联邦建筑联邦建筑和州建筑州建筑（1）交通、建筑和房屋部。该部原为交通部，1998年与建设部合并后改为现名。现该部有大约1500名员工，是联邦政府最大的部之一。联邦交通、建筑和房屋部代表国家建设行政主管部门，负责大多数政府投资项目的建设与管理。主要负责国土规划、城市建设、住宅建设、建筑业管理及道路交通等方面的行政管理工作其主要职能一方面是对全国的有关铁路、公路、水路进行建造、保养、维护和管理。此外，该部的工作重点还包括诸如迁都柏林那样跨地区重大建设项目的计划组织等项内容。德国做为一个联邦制国家，各州和各镇政府都拥有较大的自治权，州政府和镇政府具体承担本地方建设行政管理职责。交通、建筑和房屋部的另外一个重要的职能是对若干行业中政府投资项目的建设提供技术服务，从技术细节上论证某一个政府投资项目的可行性。部长办公厅新闻发布处公共关系处会议记录处政策事务处内阁和国会大厦事务处国务秘书1国务秘书2改革政策研究局审计局中央区划事务局建设 准则事务局住宅建筑事务局首都搬迁协调局铁路与航运事务局空间与宇航局建筑业与城市规划建设局公路工程局（含公路与铁路联运）联邦交通、建筑及房屋部的机构设置如下图所示：（2）财政部。该部门的职能与我国财政部的职能基本类似。主要负责整个财政资金的拨付与管理，在政府投资项目的建设过程当中，财政部主要负责从资金的调度和支付上对项目进行审查和管理，对政府投资项目的投资兴建具有审批权。股东：联邦政府董事会总经理交通、建筑及房屋部预审委员会联邦议会建设委员会总理府（3）联邦建设有限公司。联邦建设有限公司是国有私营性质的公司，是为了首都搬迁工程而专门成立的。这也反映了欧洲公营机构私营化的趋势，联邦建设有限公司的组织结构可如下图所示。联邦建设有限公司于93年成立，94年初正式运营，总投资达16亿欧元。公司共有90名员工，总投资额的3.5%用作公司的管理费用。之所以设立联邦建设有限公司，是为了有效地避免政府当局的干预和不受政界更替的影响。德国每四年要进行一次议会选举产生新的政府，若不成立私营公司，那么首都搬迁过程中的大量建设工程将受政局变换而难以完工。交通、建筑和房屋部、联邦议会建设委员会、总理府对该公司有一定的影响，但只是间接的影响。公司的董事会共有16名成员，其中3名为政府官员，分别来自财政部、交通、建筑及房屋部和联邦议院（一般由议院议长亲自担任）。这三名来自政府机构的董事有一票否决权，但并不意味着他们有一票赞成权，他们的提议也必须经过董事会的批准才能实施。如总理府的模型是在科尔任职期间通过的，现任总理若不赞成，则可由董事会审议。董事会主席是一位审计师，担任多个职务。联邦建设有限公司总经理必须列席董事会，但他不是董事会成员。一个建设提案首先要经预审委员会预审后再提交给董事会。预审委员会的部分成员是董事会成员。联邦议会建设委员会和有限公司均可以提出联邦议会工程方案更改的建议，但都必须经过董事会同意后方可实施。通过以上对联邦建设有限公司的组织机构和运行机制可以认识到，联邦建设有限公司这种国有私营性质的公司的管理模式实际上代表了德国政府对非经营性政府投资项目的管理特点，即由相应的政府部门拨款，组建专门的机构对项目的整个建设过程进行实施和管理。（4）联邦铁路股份有限公司。与联邦建设有限公司相比，联邦铁路股份有限公司反映了德国经营性（或称为盈利性）政府投资项目的管理模式。联邦铁路股份有限公司成立于1994年，是由原联邦德国的铁路局和民主德国的有关铁路主管部门，是一个私营性质的股份有限公司，但股东所有者仍然是德国联邦政府。对于一些重要的政策性事宜，有两个主管部门进行决策：其一是交通、建筑和房屋部下设的铁路与航运事务局，主要管辖机车的运营许可等。其二是联邦铁路财产管理局，主要负责管辖铁路所属的公有财产。联邦铁路股份有限公司最主要的职能之一就是铁路基础设施建设。由于铁路建成后有经营所得，所以DB完全可以依靠自己的能力来滚动发展。经过多年的经营，DB的总资产已达到340亿欧元，仅2001年盈利就达到16亿欧元。所以在全国的铁路建设中（由于柏林位置特殊，另牵涉到首都搬迁工程，因此不包括在内），主要都由DB来负责独立的建设和经营。而柏林的铁路建设一般由交通、建筑和房屋部以及联邦铁路股份有限公司联合负责。比较联邦建设有限公司和联邦铁路股份有限公司的管理模式，可以发现经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目的不同管理特点，这种管理方法是值得我国在政府投资项目管理改革中予以借鉴的。（5）州建设局。从以上的投资构成图中可以看出，联邦政府的投资在总的公益项目支出中只占不大的比例，而各地、州政府也拥有比较大的决策管理权。由于德国联邦制比较松散，因此各州的管理机构设置不尽一致，下面以拜恩州为例予以说明：拜恩州州财政部州内政部最高建设管理机关国家城堡、花园和湖泊行政部门建设部纽伦堡慕尼黑州建设部下列地区联合政府：上巴伐利亚下巴伐利亚上法耳次上弗兰肯中弗兰肯下弗兰肯施瓦本建设部国家地上建设局 州建设局大学建设局 财政建设局州建设部慕尼黑市建设局24 政府投资项目的管理过程政府投资项目的管理状况可如下图所示：FB联邦财政部联邦交通、建筑与房屋部一般性的政府投资项目一般性的政府投资项目联邦建设有限公司拨款政府投资项目的立项一般都是由需求部门（如卫生部）提出，需求部门提出需求，若干承建商提出方案，然后向财政部提出申请，由财政部和交通、建筑和房屋部共同审查，财政部主要从财政、资金的角度对项目进行审查，交通、建筑和房屋部从技术细节上审查方案，同时对投标者进行审查。项目立项通过后由专门的机构进行具体运作（如是属于联邦政府搬迁的工程则由联邦建设有限公司进行具体管理）。由公司作出详细的方案后报议会审批后再进行社会的公开招标。政府投资项目必须公开发包。德国规定：500万欧元工程或20万欧元的设计和货物购买工程都必须在欧盟范围内公开招标。公开招标过程当中，一般投标商不应少于10个。招标程序要严格执行，确定开标时间，报价公开后将不得变更，确立最低价中标原则（当然如果公司太小或报价奇低，并不一定保证最低报价者一定中标）。如果投标单位认为招标过程有不公正的事项，可以起诉，自起诉之日起两周内不能决定中标者。一般来说，在政府投资项目的立项与建设过程当中，还伴随着有关财政投资的评审机构对其全过程的监督管理。德国的各州都设有“建设投资管理局”。政府赋予该机构的主要职能有：联邦、州政府投资咨询和政策建议；联邦、州地产投资咨询和政策建议；负责联邦所属公路以外的政府投资项目。其职能定位和工作任务涉及以政府投资预算为核心的政府投资立项和投资预算确定、投资拨款、投资预算调整、投资后评估等广泛领域。具体可参见以下政府投资项目相关流程：申报评审协商上报通过需求部门财政部门财政/需求部门财政部门议会流程1：政府投资项目立项与投资预算确定流程：流程2：政府投资项目拨款过程招标/施工差异财政补差银行贷款需求部门/代建机构财政评审/支付部门银 行立项招标定价签订合同拨款财政部门需求部门/联邦建设有限公司财政评审，财政支付流程3：政府投资项目投资预算调整流程：德国政府投资项目的投资预算管理的特点是编制的十分具体细致，并切实加强对预算执行即支出结果的考核，使其投资预算管理更具权威性、强制性和科学性。一旦确定了项目，就把载明该项目投资数量、其中各项资金之间比例和应达到的社会经济效益指标要求的专门预算，作为辅助材料纳入年度总预算之中。项目完成后，要对投资额、项目完成时间、质量和效果进行考核，对未达到要求的要追究行政责任。3政府对非政府投资项目及建设市场的监管德国作为一个市场经济发达的国家，政府对非政府投资项目并不作直接管理，而是从对建设市场的监管入手规范建设市场的秩序，从而使得整个的建设活动纳入法制化、合理化的轨道。一般而言，德国政府对建设市场的监管可以从以下几个方面来阐述。31 完善的建设法律德国的建设法律主要包括联邦建筑法、建筑产品法等一系列法律法规条例标准。联邦建筑法是国家建设管理的根本大法，其中包括建设主管部门的职权范围，建筑许可、建设咨询、材料检测等制度；建筑产品法重点说明德国的建筑产品质量保证体系和建立欧洲统一的建筑产品市场，该法对于建筑产品质量保证的范围、形式、内容、程序进行了规范，并规定了建筑产品质量保证体系中检测机构、监督机构及认证机构不同的权利和义务。此外，德国各州还根据地方的具体需要，制定有地方性的建设管理法规条例。32 德国政府对工程咨询业的管理德国工程咨询业有着悠久的历史，在本国和世界多数国家的建设中起着重要作用。目前德国的咨询机构的规模呈两极分布状态，趋势是向大型和小型公司发展。一是逐步发展成为大规模的综合性咨询机构，该部分机构相对较少。二是向具有某一专业技术特长的小型化咨询机构发展。两者各有利弊，主要是为适应不同客户的不同要求而产生的。对于大型项目而言，一方面是项目功能的多样化，另一方面是工程规模越来越大，对项目咨询承包企业的技术能力和抗风险能力的要求越来越高。对于这类项目，业主往往对几家咨询公司的联合体不太感兴趣，而是更信任大型的咨询公司。因为它们具有更多的经验，组织完备和规范，工作更有连贯性，并有足够的财力应付可能发生的风险。在某专业技术领域具有专长的小型化咨询公司，其组织管理更加灵活，更能适应中小业主的要求，可以根据项目需要临时组合共同参与承包。同时在保持技术领先优势、提高工作效率、降低人才培养和经营的成本等诸方面易取得更好的效果。总结起来，德国的工程咨询业有以下一些特点：（1）综合业务能力很强。一般承担从项目前期的市场调查、项目策划和规划、可行性研究、勘察、方案设计、工程设计、采购咨询、工程监理、工程保险到建成后的全过程服务。（2）技术开发投入大。德、法两国的工程咨询公司均非常重视技术开发和人才培养，每年投入的费用一般占全年预算的10以上。因此，两国工程咨询公司的人才、技术、设备等都具有较大的优势。（3）独立性强。德国工程咨询公司一般不隶属于政府部门和企业单位，而是独立或联合选择和承担咨询项目，不受任何部门的约束和影响，能客观地科学地对用户委托的项目进行评估或预测，提出切实可行的方案、建议或结论。（4）组织结构灵活。工程咨询公司的组织形式并没有完全相同的模式，机构设置随自身的发展和社会需求而变化，灵活多样。有的按专业体系划分，有的按任务或项目来组成，或兼而有之，弹性较大。但公司基本上都是合伙人制。（5）人员结构合理。咨询公司人员一般要求高、中级研究人员占较大比重。同时各咨询公司都为咨询人员提供稳定和较好的工作环境。（6）与政府保持较好的沟通渠道，起到了为政府项目决策的参谋作用，同时也为本公司在市场竞争中觅得先机。德国政府对工程咨询业的管理，主要依靠建筑基本法及地方法规对工程咨询的行为进行约束和制约，政府对咨询单位没有实行资质管理，咨询设计单位的生存与发展主要依靠市场的调节。在德国，工程咨询单位包括建筑师事务所、结构工程师事务所以及各专业咨询设计事务所，另外还有一批具有总承包能力的工程公司也承接咨询设计业务。德国的工程咨询业务涉及工程建设的全过程，从工程项目的前期准备到运行保修，咨询设计单位可为业主提供全过程的服务。德国的各类协会，如建筑师协会、工程师协会、中小建筑企业协会在政府与会员单位之间起着重要的桥梁作用。协会主要是向政府反映成员单位的意见和建议，给成员单位争取宽松的政策环境，为成员单位提供多方面的咨询服务，有的协会还接受政府的委托，对成员单位进行职业培训。德国政府虽然不对设计单位进行资质管理，但却委托建筑师和工程师协会对建筑师、工程师实行严格的个人执业资格的认定和执业注册管理制度。33 审核检验工程师工程师代表政府进行质量监督检查德国工程质量监督管理的作法既成功有实用。除了承包商对于工程质量严格其自身的质量控制之外，德国既没有建筑工程监理，又没有专门的政府质量监督。德国政府对工程质量的监督管理，主要采取由州政府质量审查主管部门委托授权，由国家认可的审核检验工程师对所有新建的工程和涉及结构安全的改扩建工程的质量进行强制性监督审查。审核检验工程师的主专业为结构，代表国家行使设计质量审查权，拥有相当大的权力。但审核检验工程师一般不局限于结构专业的审查，对涉及的所有内容均有审查权力，因此，审查范围十分广泛。审核检验工程师参与工程建设的全过程的质量管理和监督，从而保证了工程建设的质量。审核检验工程师的工作实施程序为：（1）接受州政府质量审查主管部门的委托，对工程质量进行监督检查，成为政府监督工程质量的代表；（2）对设计图纸进行审查，并出具审查结果报告，审查报告应呈送州政府质量审查主管部门备案；（3）对施工过程进行监督抽查，出具检验报告，并须进行最后的竣工验收工作，并对检查结果负责。工程中若发现质量问题，由审核检验工程师签发整改通知，责成施工单位限期改正。如果发现严重质量问题，审核检验工程师可签发停工通知，发布停工通知事先须经政府主管部门同意，紧急情况下，可以提请警方强制执行。值得注意的是，工程质量监督检查由州政府委托审核检验工程师具体实施，审核检验工程师是代表政府，而不是业主。这样就保证了监督工作的公正性和权威性。审核检验工程师若因徇私舞弊、滥用职权、收受贿赂或在工作中严重失误，将被终身取消其审核检验工程师的执业资格。工程质量监督检查的费用由业主通过纳税形式向政府建设主管部门缴纳，然后由州政府付给接受委托的审查工程师，避免了审查工程师与业主之间的雇佣关系。4德国经验的启示和有关建议41 可供借鉴的经验从对德国政府投资项目的管理当中，在以下几个方面为我国政府投资项目的改革提供了可以借鉴的经验：（1）对政府投资工程实行相对集中的专业化管理。对于政府投资工程，一般都根据其专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理，即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理